Stellungnahme zum Referentenentwurf des BMI zum „Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der Integration von EU-Bürgern und Ausländern“ (Zuwanderungsgesetz)

Stellungnahme zum Referentenentwurf des BMI zum „Gesetz zur Steuerung und

Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des Aufenthalts und der

Integration von EU-Bürgern und Ausländern“ (Zuwanderungsgesetz)

I.

Einleitung

Migrationsprozesse sind Teil weltweiter Industrialisierungs- und Globalisierungsprozesse, sie werden durch Bürgerkriege, politische

Verfolgung, Vertreibung und wirtschaftliche Not verstärkt. Die Herstellung der Arbeitnehmerfreizügigkeit und der Dienstleistungsfreiheit in der EU sind wichtige Bestandteile eines gemeinsamen Europas. Die Erweiterung der Europäischen Union wird zusätzliche Migrationsprozesse auslösen, deren Folgen bei der derzeitigen Diskussion um die zukünftige

Einwanderungspolitik in Deutschland und der EU¹ nicht unberücksichtigt bleiben dürfen.

Die Bundesrepublik Deutschland ist ein Einwanderungsland. Neben der Aufnahme von Flüchtlingen, Spätaussiedlern und jüdischen Zuwanderern aus der ehemaligen Sowjetunion wurden seit Mitte der 50er Jahre

ausländische Arbeitsmigranten angeworben. Insgesamt reisten seit 1995 31 Millionen deutsche und ausländische Migranten ein, von denen rund 11 Millionen dauerhaft geblieben sind. Zusätzlich zu der auf Dauer angelegten Einwanderung werden in Deutschland Drittstaatsangehörige als

Saisonarbeitskräfte und Werkvertragsarbeitnehmer sowie temporär

entsandte Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer aus EU-Staaten im Rahmen der Dienstleistungsfreiheit eingesetzt.

Die zunehmende Globalisierung der Wirtschaft, verbunden mit einem rasanten Ausbau der internationalen Kommunikationsstrukturen führt in allen Branchen zu einem verstärkten Strukturwandel. Zur Sicherung der Stellung im Weltmarkt müssen die Unternehmen erheblich mehr in Forschung und Entwicklung investieren. Gleichzeitig sind unzureichende betriebliche Aus- und Weiterbildungsangebote sowie die Stagnation bei den finanziellen Mitteln für das allgemeinbildendende Schulsystem und für die Hochschulen zu einem Wachstumshindernis geworden. Mit der Anwerbung von höchstqualifizierten Arbeitskräften aus Drittstaaten lassen sich diese generellen Probleme nicht lösen. Vielmehr ist der Ausbau der

Bildungsanstrengungen der Unternehmen und von Bund und Ländern gefordert.

Die langfristigen Folgen der Abnahme und Alterung der Bevölkerung für die sozialen Sicherungssysteme und die wirtschaftliche Entwicklung sind

1 Der DGB fordert in seiner Stellungnahme vom 9. Juli 2001 eine Heranführung der Beitrittsländer an die ökonomischen und sozialen Standards der bisherigen EU-Länder und flexible Übergangsfristen für die Herstellung der

Arbeitnehmerfreizügigkeit und der Dienstleistungsfreiheit.

unübersehbar. Vordringlich – aber insbesondere in ihrer kurz- und mittelfristigen Entwicklung beschränkt – sind Maßnahmen zur besseren Ausschöpfung des inländischen Arbeitsmarktes. Der Deutsche

Gewerkschaftsbund fordert daher Maßnahmen zur besseren Vereinbarkeit von Familie und Beruf sowie zur Umsetzung bildungs- und

beschäftigungspolitischer Strategien und einer besseren Eingliederung der schon hier lebenden Migranten, mit denen die Arbeitslosigkeit abgebaut und das einheimische Arbeitskräftepotential stärker genutzt werden kann. Auch die vorausschauende Aus- und Weiterbildungspolitik der Betriebe muss verbessert werden. Gleichzeitig mit den bildungs- und

beschäftigungspolitischen Maßnahmen ist eine gestaltende

Einwanderungspolitik notwendig, da insbesondere nach 2010 mit einer Verschärfung von Engpässen auf dem bundesdeutschen Arbeitsmarkt gerechnet werden muss.

Der DGB ist überzeugt, dass die Probleme des demographischen Wandels durch Einwanderung nur abgemildert und zeitlich verzögert, nicht aber gelöst werden können. Die Einwanderung muss – insbesondere wegen der immer noch hohen Arbeitslosigkeit und der unzureichenden

Erwerbsbeteiligung – in enger Verbindung mit der arbeitsmarktpolitischen und wirtschaftlichen Entwicklung gestaltet werden. Daher geht der DGB davon aus, dass derzeit der Bedarf an Arbeitskräften aus Drittstaaten gering ist und in den nächsten Jahren behutsam erhöht werden muss.

Die „Einwanderungs- und Ausländerpolitik“ der vergangenen Jahrzehnte war von dem Dogma „Deutschland ist kein Einwanderungsland“ geprägt. Das Festhalten an diesem Dogma hatte schwerwiegende negative Auswirkungen für die gesellschaftliche Akzeptanz der Einwanderer einerseits und für die notwendige Integration andererseits. Die bisherigen rechtlichen

Regelungen, insbesondere das auf Abwehr von Einwanderung ausgerichtete Ausländerrecht entsprechen nicht den Anforderungen an einen modernen und weltoffenen europäisches Staat. Der DGB hat sich daher in einem eigenen Vorschlag für die Gestaltung der zukünftigen Einwanderung² für einen grundlegenden Wandel in der Migrationspolitik, verbunden mit einer Veränderung der politischen, gesellschaftlichen und rechtlichen

Rahmenbedingungen, ausgesprochen und ein umfassendes Gesetz zur Gestaltung der Einwanderung aus wirtschaftlichen und

arbeitsmarktpolitischen Gründen sowie der Integration gefordert.

Gleichzeitig hat er deutlich gemacht, dass die nationalen und europäischen Regelungen zur Aufnahme von Asylbewerbern und Flüchtlingen sowie für den Familiennachzug nicht eingeschränkt werden dürfen.

Grundsätzlich ist der DGB der Auffassung, dass die Öffnung des Ar-

beitsmarktes nicht zu einer Verdrängung der Arbeitsmarktinländer oder zu einer Absenkung der sozialen und tariflichen Standards führen darf. Daher dürfen Arbeitskräfte nicht zu schlechteren Bedingungen beschäftigt werden, wie inländische Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer; die entsprechenden Kontrollen, sowohl bei der Vermittlung einer Arbeitsstelle als auch während der Beschäftigungszeit müssen ausgeweitet werden.

2 Siehe „Thesen des Deutschen Gewerkschaftsbundes für die Regelung der Einwanderung“, beschlossen vom Bundesvorstand des DGB am 3. April 2001 und „Grundsätze des DGB für die Regelung der Einwanderung“, verabschiedet von der

Arbeitsgruppe Zuwanderung des DGB-Bundesvorstandes vom 13.

März 2001.

Der DGB spricht sich für, am Arbeitsmarkt orientierte Einwanderungsquoten und ein Auswahlmodell aus, das gut Qualifizierten eine dauerhafte

Einwanderung in die Bundesrepublik erlaubt. Mit der Einwanderung über ein Auswahlmodell verbunden sein muss die Gewährung eines

Daueraufenthaltsstatus, ein gleichrangiger Zugang zum Arbeitsmarkt und der Familiennachzug. Dagegen ist eine kurzfristige Besetzung von offenen Stellen durch die Anwerbung von Drittstaatsangehörigen nur in

Ausnahmefällen zu rechtfertigen.

Untrennbar mit der Einwanderung ist ein Anspruch auf Integration zu verbinden, der durch Maßnahmen von Bund, Ländern und Gemeinden eingelöst werden muss. Diese Maßnahmen, ihre Organisation und die Finanzierung müssen Bestandteil eines Einwanderungsgesetzes sein. Auch die über die BA durchzuführenden Integrationsmaßnahmen müssen aus Steuermitteln finanziert werden. Der DGB hält es für notwendig, dass die Arbeitgeber, die Zuwanderer beschäftigen, sich an der Finanzierung von Integrationsmaßnahmen beteiligen.

Der DGB hat die politische Debatte über die Gestaltung der

Einwanderungspolitik – ausgelöst durch die Öffnung des deutschen Arbeitsmarktes für IT-Spezialisten im letzten Jahr – durch die Verab- schiedung eigener Positionen und die Mitarbeit in der, vom

Bundesinnenminister eingesetzten Zuwanderungskommission unterstützt.

Er bewertet die Ergebnisse der Zuwanderungskommission als wichtigen Schritt für eine grundlegende Veränderung der Migrationspolitik. Er ist der Überzeugung, dass die Gestaltung der zukünftigen Einwanderungspolitik mit einer gesellschaftlichen Diskussion verbunden werden muss. Diese darf nicht durch partei- oder wahltaktische Auseinandersetzungen überschattet werden. Er ist der Auffassung, dass ein möglichst breiter Konsens zwischen den politischen Parteien und auch den gesellschaftlichen Organisationen geschaffen werden muss, um in der Bevölkerung und bei den

Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern für eine künftige Einwanderungspolitik zu werben. Daher kritisiert er den vom

Bundesinnenminister vorgesehenen Zeitplan zur Verabschiedung eines Gesetzes, der eine ausführliche und sachgerechte Debatte nicht zulässt.

II.

Grundsätzliche Bewertung des vorliegenden Referentenentwurfs

Der Bundesinnenminister hat am 4. August 2001 den Referentenentwurf für ein Aufenthaltsgesetz vorgestellt. Mit dem Aufenthaltsgesetz soll die

rechtliche Grundlage für die Einreise und den Aufenthalt von Flüchtlingen und drittstaatsangehörigen Arbeitskräften sowie deren Familien geschaffen werden. Außerdem soll die Freizügigkeit von EU-Bürgern aufgrund

vorgeschlagener bzw. geltender Richtlinien der Europäischen Union und die Aufnahme von Spätaussiedlern neu geregelt werden. Mit dem

Aufenthaltsgesetz wird das bisherige Ausländergesetz aufgehoben.

Der Referentenentwurf bietet eine Grundlage für die weitere

parlamentarische Beratung über die ausländerrechtlichen Fragestellungen und ist damit nur ein Baustein für eine künftige Einwanderungs- und Flüchtlingspolitik. Notwendig sind darüber hinaus die Harmonisierung der europäischen Migrationspolitik, die nationale Umsetzung der EU-Richtlinien zur Gleichbehandlung in einem umfassenden Antidiskriminierungsgesetz

und eine gesellschaftliche Initiative zur Förderung der Akzeptanz von Einwanderung sowie die verstärkte Bekämpfung des Rechtsextremismus und der Fremdenfeindlichkeit. Nur durch das Zusammenwirken dieser Maßnahmen – verbunden mit familien-, bildungs- und

beschäftigungspolitischen Strategien und der Heranführung der EU- Beitrittsländer an die EU – kann ein Perspektivenwechsel in der

Migrationspolitik gestaltet werden, der auch von der Bevölkerung getragen wird.

Der Referentenentwurf des Bundesinnenministeriums beinhaltet einige Vorschläge der Zuwanderungskommission und bezieht bereits in diesem frühen Stadium der Beratungen Positionen der CDU/CSU-

Bundestagsfraktion, insbesondere im Bereich des Asylrechts und bei der Familienzusammenführung mit ein. Wichtige Fragestellungen und

Problembereiche, wie z.B. der Schutz vor nichtstaatlicher und

geschlechtsspezifischer Verfolgung oder die Verbesserung der Situation von Kindern von sich illegal in Deutschland aufhaltenden

Drittstaatsangehörigen³ bleiben aber unbeantwortet. Unbeantwortet bleibt bzw. auf mögliche Rechtsverordnungen abgeschoben wird u.a. die

Steuerung der Anwerbung von Arbeitsmigranten, über die in der Zuwanderungskommission ein Konsens hergesellt werden konnte.

Aus Sicht des DGB erfüllt der vorliegende Referentenentwurf nicht die Anforderungen an ein Zuwanderungsgesetz, insbesondere wegen der Konzentration auf die ausländerrechtlichen Fragen.

Darüber hinaus ist ein von den Gewerkschaften geforderter Perspektivenwechsel in der Migrationspolitik nur in Ansätzen erkennbar.

Insbesondere im Hinblick auf die Gestaltung der Arbeitsmigration und der Integration steht der Referentenentwurf im Widerspruch zu den Vorschlägen der Zuwanderungskommission und des DGB bzw. bleibt hinter ihnen zurück:

 Grundsätzlich ist für den DGB eine möglichst weitgehender Zugang zum Arbeitsmarkt für bereits in Deutschland lebende Migranten und die Sicherung ihres Aufenthaltsstatus vor der Neuzuwanderung von Arbeitsmigranten erforderlich. Eine solche Regelung ist aus

sozialpolitischen und humanitären Gründen erforderlich und fördert die Akzeptanz von Neueinwanderung in der Bevölkerung und bei den Migranten. Der DGB fordert eine Schlussstrichregelung, nach der allen Migranten, die rechtmäßig länger als 5 Jahre in Deutschland leben eine Niederlassungserlaubnis, einschließlich des gleichrangigen Zugangs zum Arbeitsmarkt gewährt wird. Gleiches gilt für die Arbeitsmigranten, die im Zuge der sog. Green-Card-Regelung angeworben wurden. Migranten, die aus humanitären Gründen aufgenommen wurden und bislang nicht über einen Daueraufenthaltsstatus verfügen ist bei einer rechtmäßigen

Aufenthaltszeit von mehr als einem Jahr eine Aufenthaltserlaubnis sowie ein Zugang zum Arbeitsmarkt zu gewähren. Das gilt insbesondere für Bürgerkriegsflüchtlinge und Flüchtlinge, bei denen Abschiebehindernisse vorhanden sind.

3 Die unabhängige Kommission Zuwanderung hatte

vorgeschlagen, das Strafrecht zu verändern, um den Kindern die Möglichkeit zum Schulbesuch zu bieten. Dazu sollten Lehrer nicht mehr verpflichtet werden, ihnen bekannt gewordene Tatsachen, die einen illegalen Aufenthalt vermuten lassen zu melden.

Gleiches sollte auch für Ärzte gelten.

 Entgegen den Vorschlägen im Abschnitt 4 (Aufenthalt zum Zweck der Erwerbstätigkeit) gibt der DGB der auf Dauer angelegten und quotierten Einwanderung von Arbeitsmigranten den Vorzug vor einer kurzfristigen und befristeten Anwerbung von Arbeitskräften, die nur in Ausnahmefällen gerechtfertigt ist. Daher ist die Auswahl der einwanderungswilligen Drittstaatsangehörigen über ein Punktesystem nicht optional sondern als Regelverfahren einzuführen.

 Die für den befristeten Aufenthalt zur Ausübung einer unselbstständigen Beschäftigung geltenden Vorschriften des § 19 und § 39 sind

unzureichend. Nötig sind Kriterien für die Entscheidung der Zulassung durch die Bundesanstalt für Arbeit, die Einbeziehung der örtlichen Verwaltungsausschüsse. Gleiches gilt für den Erlass möglicher

Rechtsverordnungen, die eine Zustimmung ersetzen können. Der DGB spricht sich ausdrücklich gegen ein individualisiertes Verfahren bei der Anwerbung von Arbeitskräften aus, nach dem eine Arbeitsmarktprüfung nach einem Arbeitsplatzangebot vorgenommen wird.

Der DGB unterstützt nachdrücklich die Position der unabhängigen Zuwanderungskommission, die leider nur völlig unzureichend in den Referentenentwurf Eingang gefunden hat. Die Kompetenzen der BA bei der Analyse der Bereiche und Sektoren, in denen Engpassarbeitskräfte eingesetzt werden müssen ausgeschöpft werden. Daher sollte nach Auffassung der Kommission „bei der befristeten Zuwanderung die Koordination bei der Bundesanstalt für Arbeit liegen, weil bei dieser Zuwanderungskategorie die Prüfung der aktuellen Lage des

Arbeitsmarktes im Mittelpunkt des Verfahrens steht“. (S. 116) Im

Referentenentwurf wird zwar eine Verwaltungsvereinfachung angestrebt, sie bleibt jedoch weit hinter der von der BA unbürokratisch umgesetzten Green-Card-Regelung zurück.

Darüber hinaus wird nach dem Referentenentwurf eine Beschränkung der Zulassung auf einzelne berufliche Tätigkeiten sowie auf die Beschäftigung in bestimmten Betrieben oder Bezirken ermöglicht. Die Beschränkung auf einen Betrieb ist mit den gewerkschaftlichen Positionen nicht vereinbar, da sie in ihrer Konsequenz zu einer formalen Bindung an einen einzelnen Arbeitgeber führen und ein Arbeitgeberwechsel ein neues Verfahren zur Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis notwendig macht. Gleiches gilt auch für die Einschränkung bei der beruflichen Tätigkeit, die aus

gewerkschaftlicher Sicht der Berufswahlfreiheit widerspricht und daher nur in engen zeitlichen Grenzen vertretbar erscheint. Im übrigen erhöht gerade die Einschränkung bei der beruflichen Tätigkeit die Möglichkeiten der innerbetrieblichen Mobilität und erhöht den Verwaltungsaufwand.

Bei der befristeten Zuwanderung sollte sich der Zugang zum

Arbeitsmarkt keinesfalls nur an den örtlichen Gegebenheiten orientieren und regionale Mobilitätsprozesse keinesfalls ausgeblendet werden. Die vorgeschlagene größere Kompetenz der Selbstverwaltung in der BA sollte daher nicht bei den örtlichen Verwaltungsausschüssen, sondern den übergeordneten Gremien angesiedelt werden.

 Die Vorschläge zur Integration in den §§ 43 bis 45 sind nicht ausreichend.

Zwar wird ein Anspruch auf die Teilnahme formuliert, dennoch wird weder ein ausreichendes Angebot an Integrationsmaßnahmen sicher gestellt noch werden die Unternehmen und Betriebe in die Verantwortung für eine

Freistellung sowie für die Kosten für weiterführende fachsprachliche und berufliche Bildung genommen. Im Hinblick auf die Kosten der Integration – auch wenn eine genaue Kalkulation schwierig ist – und deren Verteilung werden keine Vorgaben gemacht. Der DGB unterstützt die Forderung der unabhängigen Kommission Zuwanderung nach einer gleichmäßigen Verteilung der Kosten für die Integrationsmaßnahmen auf den Bund und die Länder. Keinesfalls darf das Angebot nur entsprechend der jeweiligen Haushaltslage organisiert werden.

 Die vorgeschlagenen Regelungen für den Nachzug von Kindern von Ausländern führen zu unterschiedlichen Rechtsstellungen, je nach Aufenthaltsstatus und der Frage, ob sie im Familienverbund einreisen oder nachziehen. Der DGB ist der Auffassung, dass diese unterschiedliche Behandlung mit dem Schutz von Ehe und Familie nicht vereinbar ist. Im übrigen ist nicht einsichtig, warum die Integration von minderjährigen Kindern bei einem Nachzug zu Eltern mit einer Aufenthaltserlaubnis gefährdet ist, nicht aber beim Nachzug zu Eltern mit einer

Niederlassungserlaubnis.

 Die Diskussionen im Rahmen der Unabhängigen Kommission

Zuwanderung haben deutlich gemacht, dass in einigen Bereichen des Schutzes vor Verfolgung, bei der Integration und bei der Situation von Kindern, deren Eltern keinen legalen Aufenthaltsstatus besitzen

Veränderungen erforderlich sind. Einige wichtige Bereiche werden im Referentenentwurf nicht geregelt. Der DGB fordert daher:

- einen ausreichenden Schutz vor nichtstaatlicher oder ge- schlechtsspezifischer Verfolgung,

- einen weitgehenden Ausweisungsschutz für in Deutschland geborene Kinder,

- die Änderung des Strafgesetzbuches hinsichtlich der Meldepflicht für Ärzte und Lehrer, falls ihnen ein illegaler Aufenthalt bekannt wird.

Ob mit dem Vorschlag für ein Aufenthaltsgesetz mehr Transparenz für die potentiellen Einwanderer und für die Bevölkerung geschaffen wird bleibt abzuwarten, denn viele der restriktiven Bestimmungen des bisherigen Ausländergesetzes werden übernommen bzw. noch weiter – wie bei den Regelungen für die Gewährung einer Niederlassungserlaubnis in § 9, im Hinblick auf die Sprachkenntnisse⁴ verschärft.

III.

Stellungnahme zu ausgewählten Abschnitten

In den folgenden Ausführungen beschränkt sich der DGB insbesondere auf Aussagen zu einzelnen Aspekten, die mittel- und unmittelbar im

Zusammenhang mit der Einwanderung von Arbeitsmigranten und ihrem Aufenthaltsstatus stehen. Damit ist in keiner Weise verbunden, dass der DGB die vorgeschlagenen Regelungen zur Aufnahme und des Aufenthalts von Drittstaatsangehörigen, die aus humanitären Gründen einreisen wollen oder den Regelungen für den Familiennachzug unterstützt. Er verweist in

4 Im Entwurf für das Aufenthaltsgesetz § 9 werden ausreichende Deutschkenntnisse zur Voraussetzung für die

Niederlassungsfreiheit gemacht. Dies stellt eine Verschärfung gegenüber dem bisherigen Recht für den Anspruch auf Erteilung eine unbefristeten Aufenthaltserlaubnis dar. In § 24 AuslG wird lediglich gefordert, dass sich der Ausländer „auf einfache Art in deutscher Sprache mündlich verständigen kann“.

diesem Bereich auf die Stellungnahme der Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege zum Referentenentwurf, deren Vorbehalte

gegenüber dem Referentenentwurf vom DGB geteilt werden.

1. Aufenthaltstitel (§ 4)

Der DGB begrüßt das Vorhaben, die Zahl der bisherigen Aufenthaltstitel zu reduzieren und die Schaffung eines gemeinsamen Verfahrens für die

Erteilung eines Aufenthaltstitel und einer Arbeitserlaubnis. Eine tatsächliche Reduzierung findet nicht statt, da einerseits der Aufenthalt zeitlich

beschränkt und mit einem Zweck verbunden werden kann und andererseits können beim Arbeitsmarktzugang durch Rechtsverordnungen, individuelle Vorrangprüfungen und Entscheidungen der örtlichen Arbeitsverwaltungen ebenfalls Beschränkungen vorgenommen werden. Die Folge wird eine unterschiedliche Rechtsstellung der Drittstaatsangehörigen sein. Eine Individualisierung der Aufenthaltstitel ist mit den Vorstellungen des DGB nicht vereinbar.

Neben den Titeln Aufenthaltserlaubnis und Niederlassungserlaubnis sollte Personen, die in abgeschoben werden können eine Bescheinigung über die Aussetzung der Abschiebung ausgestellt werden, wenn die Voraussetzung des § 60 vorliegt. Mit dieser Vorschrift soll die bisherige Praxis der Duldung (§§ 55 u. 56 AuslG) abgeschafft werden. Die bisherige Praxis hat zu

Kettenduldungen und zu erheblicher Unsicherheit bei den Betroffenen geführt, daher ist eine Neuregelung – wie auch von der Unabhängigen Kommission Zuwanderung gefordert – erforderlich. Die vorgeschlagene Regelung allerdings wird der Lösung der Problematik nicht gerecht. Nur ein Teil der bislang Geduldeten genießt aus den in § 60 beschriebenen Gründen einen gesetzlichen Abschiebeschutz. Weit aus mehr Menschen werden nicht abgeschoben, weil „tatsächliche“ Gründe“ (§ 55, Abs. 2 AuslG) dem

entgegenstehen. Diese Gruppe erhält nicht einmal eine „Bescheinigung“.

Der DGB ist daher der Auffassung, dass bei einer wiederholten Ausstellung der Bescheinigung über den Zeitraum von einem Jahr hinaus eine

Aufenthaltserlaubnis erteilt werden muss. Dies gilt auch für solche Fälle, bei denen aus tatsächlichen Gründen, die nicht selbst zu vertreten sind, nicht abgeschoben werden kann. Im übrigen muss auch für diese Gruppe die Zulassung zu einer Erwerbstätigkeit ermöglicht werden.

2. Befristete Aufenthaltserlaubnis (§§ 7 und 8)

Drittstaatsangehörigen, wie z.B. Arbeitsmigranten, Auszubildenden und Studierenden, Flüchtlingen und Asylberechtigten eine auf drei Jahre befristete Aufenthaltserlaubnis erteilt werden. Sie ist gebunden an einen Aufenthaltszweck, der im Falle einer Erwerbstätigkeit noch weiter

eingeschränkt werden kann, z.B. auf die Ausübung bestimmter Tätigkeiten oder ein Unternehmen. Die Aufenthaltserlaubnis kann verlängert werden (§

8), sofern dies nicht bei der Erteilung ausgeschlossen wurde bzw. die Gründe für die Erteilung noch vorhanden sind. Außerdem soll bei der

Verlängerung berücksichtigt werden, ob ein Integrationskurs besucht wurde.

Sie kann aber auch nachträglich verkürzt werden, wenn eine wesentliche Voraussetzung entfallen ist.

In Deutschland haben zur Zeit ca. 1,7 Millionen Menschen eine befristete Aufenthaltserlaubnis. Im Bericht über die Lage der Ausländer in der

Bundesrepublik Deutschland kommt die Beauftragte der Bundesregierung

für Ausländerfragen zum Schluss, dass Betroffene – teilweise aus Unkenntnis der Rechtslage und mangelnder Beratung – bislang keinen Antrag auf die Erteilung einer unbefristeten Aufenthaltserlaubnis gestellt haben. Da die bisherige befristete Aufenthaltserlaubnis entsprechend § 97 des Zuwanderungsgesetzes fort gilt, muss diese Personengruppe nach Inkrafttreten des Zuwanderungsgesetzes zusätzliche Bedingungen für den Erhalt eine Daueraufenthaltsstatus (Niederlassungserlaubnis nach § 9) erfüllen.

Um besondere Härten zu vermeiden, empfiehlt der DGB solchen Personen, die sich bei Inkrafttreten des Gesetzes bereits länger als 5 Jahre rechtmäßig in Deutschland aufhalten unabhängig von den Bedingungen des § 9, Abs. 2 einen Anspruch auf eine Niederlassungserlaubnis, zu erteilen.

Der DGB lehnt eine nachträgliche Verkürzung der Aufenthaltsfrist (§7 Abs. 2) ab. Die Möglichkeit den Aufenthalt nachträglich zu verkürzen führt zu einem unsicheren Status, insbesondere auch für die miteinreisenden

Familienangehörigen. Sollten wesentliche Voraussetzungen bei der

Verlängerung entfallen sein, kann aber eine Verlängerung versagt werden.

Der DGB lehnt die Einschränkung für die Asylberechtigten ab, die ebenfalls nur eine auf drei Jahre befristete Aufenthaltserlaubnis erhalten sollen, die verlängert werden kann, wenn die Gründe für den Aufenthalt fortbestehen.

Aus Sicht des DGB ist den Asylberechtigten eine Niederlassungserlaubnis, verbunden mit einem gleichrangigen Zugang zum Arbeitsmarkt zu erteilen.

3. Niederlassungserlaubnis (§ 9)

Der § 9 beschreibt die Bedingungen für den Anspruch auf eine

Niederlassungserlaubnis, die zeitlich und räumlich unbeschränkt ist sowie nicht an Nebenbestimmungen (mit Ausnahme eines möglichen Verbots einer politischen Betätigung; § 47) versehen werden darf. Die bisherigen Titel der unbefristeten Aufenthaltserlaubnis und der

Aufenthaltsberechtigung werden in eine Niederlassungserlaubnis

umgewandelt. Gleichzeitig werden die Bedingungen für die Erteilung über die bisherigen, §§ 24 und 27 AuslG (Unbefristete Aufenthaltserlaubnis und Aufenthaltsberechtigung) hinaus verschärft. So besteht kein Anspruch auf eine Niederlassungserlaubnis, wenn ein Drittstaatsangehöriger

unverschuldet Arbeitslosenhilfe bezieht. Gleiches gilt auch für die

erforderlichen Sprachkenntnisse. Verschärft werden auch die Bedingungen zur Straflosigkeit. Danach sperrt zukünftig jede Jugend- oder Freiheitsstrafe die Erteilung einer Niederlassungserlaubnis und nicht nur, wie im § 27 AuslG enthalten, eine Strafe von mindestens 6 Monaten.

Der DGB ist der Auffassung, dass die genannten Verschärfungen

zurückgenommen werden sollten, da sie gerade für bereits in Deutschland lebende Migranten zu einer erheblichen Belastung führen.

Im Referentenentwurf werden zur Erteilung einer Niederlassungserlaubnis Grundkenntnisse der Rechts- und Gesellschaftsordnung verlangt, die durch eine erfolgreiche Teilnahme an Integrationskursen nachgewiesen werden können. Sollte aber eine Teilnahme entsprechend § 45 (Verpflichtung zur Teilnahme) auf Dauer unmöglich oder unzumutbar sein, so besteht dennoch kein Anspruch auf eine Niederlassungserlaubnis.

Der DGB stimmt zwar dem Grundgedanken zu, dass möglichst alle neu einwandernden Drittstaatsangehörige einen Integrationskurs besuchen sollten hält aber die Regelungen des § 9 hinsichtlich der

Integrationsanforderungen für nicht plausibel und empfiehlt daher:

a) Migranten, die bereits mehr als 5 Jahre rechtmäßig in Deutschland aufhalten von dieser Bedingung zu befreien,

b) eine Niederlassungserlaubnis auch dann zu erteilen, wenn die Teilnahme an einem Integrationskurs unmöglich war,

c) zur Erteilung eine Teilnahme ausreichend ist und nicht die erfolgreiche Teilnahme.

Im übrigen wird insbesondere zur Klarstellung empfohlen, den

gleichrangigen Zugang zum Arbeitsmarkt im § 9 festzuschreiben. Dies ist notwendig, da entsprechend § 39 (Zustimmung zur Ausländerbeschäftigung) die Gewährung eines „Aufenthaltstitels“ an die Zustimmung des

Arbeitsverwaltung gebunden ist.

4. Nebenbestimmungen (§ 12)

Aus Sicht des DGB sollten die Bestimmungen des § 12 auf solche reduziert werden, die nicht in den §§ 7 und 9 geregelt sind oder werden können. Dies ist auch deshalb notwendig, da im § 9 festgestellt wird, dass die

Niederlassungserlaubnis nicht mit einer Nebenbestimmung versehen werden darf.

5. Abschnitt 3: Aufenthalt zum Zweck der Ausbildung (§§ 16 u. 17)

Der DGB begrüßt Erleichterungen beim Aufenthalt von

Drittstaatsangehörigen zu Ausbildungszwecken. Sie stellen eine wesentliche Verbesserung gegenüber dem bisherigen Ausländerrecht dar. Positiv ist auch zu bewerten, dass Hochschulabsolventen die Möglichkeit zu einer anschließenden Beschäftigung ermöglicht wird.

6. Abschnitt 4: Aufenthalt zum Zwecke der Erwerbstätigkeit

staatsangehörigen zur Aufnahme einer Beschäftigung geschaffen werden und die Arbeitsmarktentwicklungen bei der Gewährung der

Aufenthaltserlaubnis mit einbezogen werden. Dadurch wird grundsätzlich der Anwerbestopp aus dem Jahre 1973 aufgehoben und das Ausländerrecht entsprechend der wirtschaftlichen Gegebenheiten angepasst.

a) Hochqualifizierte (§ 19)

Der DGB befürwortet grundsätzlich, dass Hochqualifizierten ein Auf-

enthaltstitel ohne zeitliche Begrenzung gewährt werden soll. Damit bezieht der Referentenentwurf die Erfahrungen und die Kritik an den Regelungen der IT-ArGV mit ein. Unzureichend allerdings muss bewertet werden, dass – anders als bei anderen Begriffen – keine Definition des Begriffes

„Hochqualifizierte“ vorgenommen wurde. Der Verweis auf den Erlass einer möglichen Rechtsverordnung durch das Bundesministerium für Arbeit – wie in der Begründung ausgeführt ist für den DGB nicht akzeptabel. Der DGB fordert eindeutige Kriterien für die Stellung als Hochqualifizierter, um mögliche Rechtsunsicherheiten zu vermeiden.

b) Zuwanderung im Auswahlverfahren

Grundsätzlich wird positiv bewertet, dass zukünftig eine quotierte Einwanderung von gut qualifizierten Arbeitskräften aus Drittstaaten zur Milderung der Folgen der demographischen Entwicklung ermöglicht werden.

Wie bereits in der Einleitung beschrieben ist der DGB der Auffassung, dass die Einwanderung über ein Auswahlverfahren als Regelverfahren eingeführt werden sollte.

Auch das Kriterium „Familienstand“ entspricht nicht den Positionen des DGB. Dieses Kriterium wurde bereits bei der Stellungnahme zum Bericht der Zuwanderungskommission kritisiert, da aus menschenrechtlichen Gründen die Zahl der Kinder oder eine Eheschließung nicht als Kriterium angewandt werden kann. Im übrigen steht dieses Kriterium den Richtlinien der EU zur Umsetzung des Artikels 13 des Amsterdamer Vertrages entgegen.

Hinsichtlich der Fristen in Absatz 5 wird eine flexiblere Handhabung empfohlen.

c) Selbständige Erwerbstätigkeit

Die Vorschläge des § 21 entsprechen weitgehend den Vorschlägen der Zuwanderungskommission. Zu kritisieren ist allerdings, dass Selbständige hinsichtlich des Anspruches auf eine Niederlassungserlaubnis gegenüber den Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern bevorzugt werden sollen. Nicht einzusehen ist, dass für die Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer

Bedingungen zur Straflosigkeit ausschlaggebend sein sollen, nicht aber für Selbstständige. Außerdem sollten auch Selbstständige eine – entsprechend ihrer Aufenthaltszeit angemessene – Alterssicherung nachweisen müssen.

7. Beteiligung der Bundesanstalt für Arbeit (§§ 39 – 42)

Grundsätzlich muss die Neueinwanderung von Drittstaatsangehörigen und deren Zugang zum Arbeitsmarkt abhängig sein von der wirtschaftlichen Entwicklung und der Situation auf dem Arbeitsmarkt. Daher sind sowohl bei der Festsetzung der Einwanderungsquoten (Siehe auch § 20) als auch bei der befristeten Einwanderung die Einbeziehung der Bundesanstalt für Arbeit und im Falle von Quoten aber auch die Sozialpartner im Rahmen des

Zuwanderungsrates in die Entscheidungen erforderlich.

Bei der befristeten Zuwanderung sollte die BA alle arbeitsmarktrelevanten Gesichtspunkte prüfen und am Ende der Prüfung auch unmittelbar

entscheiden. Wie von der Zuwanderungskommission angeregt, sollte bei der dauerhaften und der befristeten Zuwanderung unterschiedliche

Ausgangsbedingungen durch unterschiedliche Verfahrenswege Rechnung getragen werden. „Um Reibungsverluste zu vermeiden, sollte – so die Kommission - bei der befristeten Zuwanderung die Koordinierung des Verfahrens und die abschließende Entscheidung ebenfalls bei der

Arbeitsverwaltung liegen, da zentrale entscheidungsrelevante Fragen in ihrer Kompetenz liegen.“ (S. 118)

Im Referentenentwurf wird aber auch hier eine Bündelung der Verfahren beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge angestrebt. Wir sehen die Gefahr, dass dies im Vergleich zur Green-Card-Regelung zu

Effizienzverlusten führt und nicht im erforderlichen Umfang zu einer Straffung der Verwaltungsabläufe, wenn nach wie vor ein internes Zustimmungsverfahren zwischen BA und Ausländerbehörden bestehen bleibt.

a) Zustimmung zur Ausländerbeschäftigung ( § 39)

Der DGB ist der Überzeugung, dass eine Zustimmung zur Auslän- derbeschäftigung in unterschiedlicher Weise erfolgen kann.

Im Referentenentwurf wird aber auch hier eine Bündelung der Verfahren beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge angestrebt. Wir sehen die Gefahr, dass dies im Vergleich zur Green-Card-Regelung zu

Effizienzverlusten führt und nicht im erforderlichen Umfang zu einer Straffung der Verwaltungsabläufe, wenn nach wie vor ein internes Zustimmungsverfahren zwischen BA und Ausländerbehörden bestehen bleibt.

- Im Falle einer quotierten Arbeitskräfteeinwanderung muss eine Zu-

stimmung zur Höhe der Quoten erfolgen, eine anschließende individuelle Prüfung der Voraussetzungen für eine Zustimmung zum Zugang zum Arbeitsmarkt ist nicht erforderlich. Dies gilt sowohl für die Einwanderung nach § 20 als auch für die befristete Zuwanderung von sog.

Engpassarbeitskräften, die auch quotiert werden sollten.

- Im Falle der Anwerbung von Hochqualifizierten (§ 19) ist eine ar- beitsplatzbezogene Zustimmung zu erteilen, wenn die Kriterien zur Vermeidung von ungünstigeren Arbeitsbedingungen erfüllt sind.

Die bisherige individuelle Vorrangprüfung, die entsprechend Abs. 2.1b des Entwurfs erhalten bleiben soll, hat insbesondere in Verbindung mit den sog.

Negativlisten für bestimmte Tätigkeiten (NRW) nicht dazu geführt, dass Arbeitsmarktinländer bei der Einstellung bevorzugt wurden. Daher sollte auf sie zu Gunsten einer arbeitsplatzbezogenen Vorrangprüfung verzichtet werden.

Die nach Abs. 4 möglichen Einschränkungen sind, wie bereits beschrieben kritisch zu bewerten, allenfalls kann eine zeitlich befristete räumliche

Beschränkung und eine Einschränkung auf bestimmte Branchen erfolgen. In jedem Fall darf ein Wechsel des Arbeitgebers oder eine Umsetzung

innerhalb eines Betriebes nicht ein neues Verfahren zur Erteilung eines Aufenthaltsstatus führen.

b) Widerruf (§ 41)

Aus Sicht des DGB darf ein Drittstaatsangehöriger nicht zu ungünstigeren Bedingungen beschäftigt werden, wie ein vergleichbarer Deutscher oder EU- Bürger. Mit den Vorstellungen des Referentenentwurfs wird dieses Ziel allerdings nicht erreicht. Notwendig ist vielmehr eine Überprüfung der Arbeitsbedingungen durch die Bundesanstalt für Arbeit. Diese Überprüfung sollte auch während der Beschäftigung in Stichproben stattfinden, so dass auch in der Praxis tatsächlich gleiche Arbeitsbedingungen durchgesetzt werden.

Ein Widerruf aus Gründen der Arbeitsmarktlage bei einem für längere Zeit gewährten befristeten Aufenthalt (§ 18) hält der DGB für nicht sinnvoll. Falls sich die Arbeitsmarktlage verändert sollte dies bei einer möglichen

Verlängerung des Aufenthaltstitel berücksichtigt werden.

Im übrigen ist der DGB der Auffassung, dass – aufgrund der Nutzung des Wortes „Aufenthaltstitel“ auch in § 41 – Unsicherheiten entstehen können.

Ein Widerruf der Zustimmung für Drittstaatsangehörige mit einem Daueraufenthaltsstatus wird abgelehnt.

8. Kapitel 3: Förderung von Integration

Der DGB ist der Meinung, dass – wie bereits oben beschrieben – die

Einwanderung untrennbar mit der Gewährung eines Rechtsanspruches zur Teilnahme an Integrationsmaßnahmen verbunden ist. Daher bewertet er die Aufnahme eines Kapitels „Förderung von Integration“ auch außerordentlich positiv.

Gleichzeitig ist allerdings nicht akzeptabel, dass im Referentenentwurf keine Ausführungen zu der Organisation und der Finanzierung gemacht werden.

Im übrigen weist der DGB darauf hin, dass als notwendige Bestandteile von Integrationsmaßnahmen die Erstberatung, die sozialpädagogische

Begleitung, Informationen über das Wirtschaftsleben und eine berufliche Orientierung aufgenommen werden müssen.

9. Bundesamt für Migration und Flüchtlinge

Der DGB ist mit der Zuwanderungskommission der Auffassung, dass eine Veränderung der bisherigen Behördenstrukturen sinnvoll und notwendig sind. Auch die Einrichtung eines Sachverständigenrates wird befürwortet.

Ob allerdings das Bundesamt als dem Bundesinnenministerium

nachgeordnete Behörde die Aufgaben für einen Perspektivwechsel in der Einwanderungs- und Flüchtlingspolitik erfüllen kann, muss bezweifelt werden. Insbesondere die von der Zuwanderungskommission kritisierten Verfahren lassen diesen Schluss zu.

Die Vorschläge für den Zuwanderungsrat (§ 75) müssen aus Sicht des DGB hinsichtlich seiner Kompetenzen und seiner Zusammensetzung verändert werden. Zum einen sollte der Zuwanderungsrat nicht nur eine

Begutachtung der Aufnahmekapazitäten vornehmen sondern er sollte Empfehlungen gegenüber der Bundesregierung für Einwanderungsquoten, Auswahlkriterien und Integrationsmaßnahmen abgeben. Beteiligt werden müssen die Sozialpartner. Die Verfahren zur befristeten Zuwanderung von Arbeitskräften sollten bei der BA und nicht beim Bundesamt für Migration und Flüchtlinge gebündelt werden.

Aus Sicht des DGB sind auch für die befristete Zuwanderung von Arbeitskräften Rechtsverordnungen notwendig, die die Zahl der

Arbeitskräfte beinhaltet und denen der Bundestag und Bundesrat zustimmt.

Dies ist insbesondere wegen der Folgen für die Finanzierung der Integrationsleistungen notwendig.