Leitsätze
zum Beschluss des Zweiten Senats vom 25. März 2021 2 BvF 1/20
2 BvL 4/20 2 BvL 5/20
1. Das Grundgesetz enthält – von der Ausnahme des Art. 109 Abs. 4 GG abgesehen – eine vollständige Verteilung der Gesetzgebungszustän- digkeiten entweder auf den Bund oder die Länder. Doppelzuständig- keiten sind den Kompetenznormen fremd und wären mit ihrer Abgren- zungsfunktion unvereinbar. Das Grundgesetz grenzt die
Gesetzgebungskompetenzen insbesondere mit Hilfe der in den Art. 73 und Art. 74 GG enthaltenen Kataloge durchweg alternativ voneinander ab.
2. Regelungen zur Miethöhe für frei finanzierten Wohnraum, der auf dem freien Wohnungsmarkt angeboten werden kann (ungebundener Wohn- raum), fallen als Teil des sozialen Mietrechts in die konkurrierende Ge- setzgebungszuständigkeit für das bürgerliche Recht im Sinne von Art.
74 Abs. 1 Nr. 1 GG.
3. Mit den §§ 556 bis 561 BGB hat der Bundesgesetzgeber von der kon- kurrierenden Zuständigkeit für das Mietpreisrecht als Teil des bürgerli- chen Rechts abschließend Gebrauch gemacht.
- Bevollmächtigte:
1. Rechtsanwälte Prof. Dr. Wolfgang Spoerr, LL.M. und Dr. Henning Bälz, in So- zietät Hengeler Mueller
Partnerschaft von Rechtsanwälten mbB, Behrenstraße 42, 10117 Berlin,
2. Prof. Dr. Heinrich Amadeus Wolff, Rudolf-Ditzen-Weg 12, 13156 Berlin - BUNDESVERFASSUNGSGERICHT - 2 BvF 1/20 -
- 2 BvL 4/20 - - 2 BvL 5/20 -
IM NAMEN DES VOLKES In den Verfahren
zu den verfassungsrechtlichen Prüfungen,
I. ob § 3, § 4, § 5 Absatz 1, § 6 Absatz 1 bis Absatz 4, § 7 und § 11 des Geset- zes zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin (MietenWoG Bln) in der Fassung des Artikel 1 des Gesetzes zur Neuregelung gesetzlicher Vor- schriften zur Mietenbegrenzung vom 11. Februar 2020 (Gesetz- und Verord- nungsblatt für Berlin vom 22. Februar 2020 Seite 50) mit Artikel 72 Absatz 1, Artikel 31 GG und § 549 in Verbindung mit § 535 Absatz 2, § 555f Nummer 3,
§§ 556 bis 556g, § 557 Absatz 1 und Absatz 2, § 557a, § 557b, §§ 558 bis 558d, § 559, § 559b, § 559c und § 573 BGB sowie § 5 WiStG und § 291 StGB, hilfsweise mit dem rechtsstaatlichen Gebot der Widerspruchsfreiheit der
Rechtsordnung, unvereinbar und nichtig sind
1. Dr. L…, 2. Dr. A…, Antragsteller:
sowie 282 weitere Antragsteller
- 2 BvF 1/20 -,
II. ob Artikel 1 § 3 des Gesetzes zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin (MietenWoG BIn) in der Fassung vom 11. Februar 2020 (Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin vom 22. Februar 2020 Seite 50) mit Artikel 72 Ab- satz 1, Artikel 74 Absatz 1 Nummer 1 GG in Verbindung mit § 557 Absatz 1,
§ 558 Absatz 1 und Absatz 2 BGB unvereinbar und deshalb nichtig ist
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des Landgerichts Berlin vom 12. März 2020 - 67 S 274/19 -
- 2 BvL 4/20 -,
III. ob § 3 Absatz 1 Satz 1 des Gesetzes zur Mietenbegrenzung im Wohnungs- wesen in Berlin (MietenWoG Bln) in der Fassung vom 11. Februar 2020 (Ge- setz- und Verordnungsblatt für Berlin vom 22. Februar 2020 Seite 50) im Hin- blick auf § 557 Absatz 1, § 558 Absatz 1 und Absatz 2 BGB mit Artikel 72 Absatz 1, Artikel 74 Absatz 1 Nummer 1 GG unvereinbar und deshalb nichtig ist
- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des Amtsgerichts Mitte vom 18. Mai 2020 - 113 C 5055/19 -
- 2 BvL 5/20 -
hat das Bundesverfassungsgericht - Zweiter Senat - unter Mitwirkung der Richterinnen und Richter
Vizepräsidentin König, Huber,
Hermanns, Müller, Kessal-Wulf, Maidowski, Langenfeld, Wallrabenstein am 25. März 2021 beschlossen:
1. Die Verfahren 2 BvF 1/20, 2 BvL 4/20 und 2 BvL 5/20 werden zur ge- meinsamen Entscheidung verbunden.
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3 2. Das Gesetz zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin (Mie-
tenWoG Bln) in der Fassung des Artikel 1 des Gesetzes zur Neurege- lung gesetzlicher Vorschriften zur Mietenbegrenzung vom 11. Februar 2020 (Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin vom 22. Februar 2020 Seite 50) ist mit Artikel 74 Absatz 1 Nummer 1 in Verbindung mit Arti- kel 72 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig.
G r ü n d e : A.
Die Normenkontrollverfahren richten sich gegen verschiedene Vorschriften des Ge- setzes zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin (MietenWoG Bln) in der Fassung von Art. 1 des Gesetzes zur Neuregelung gesetzlicher Vorschriften zur Mie- tenbegrenzung vom 11. Februar 2020 (sog. „Berliner Mietendeckel“; GVBl vom 22.
Februar 2020 S. 50). Gerügt wird ihre Vereinbarkeit mit den Vorschriften des Grund- gesetzes über die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern.
I.
1. Am 30. Januar 2020 beschloss das Abgeordnetenhaus von Berlin das Gesetz zur Neuregelung gesetzlicher Vorschriften zur Mietenbegrenzung in der Fassung der (dringlichen) Beschlussempfehlung des Ausschusses für Stadtentwicklung und Woh- nen und des Hauptausschusses vom 22. Januar 2020 (vgl. Abgeordnetenhaus Ber- lin, Drucks 18/2437, S. 1 ff., 6; Plenarprotokoll 18/53, S. 6317 <6350>). Es umfasst das Gesetz zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin (MietenWoG Bln), Artikel 1, das Gesetz zur Änderung des Allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsge- setzes, Artikel 2, und das Gesetz zur Änderung des Investitionsbankgesetzes, Artikel 3. Artikel 4 regelt das In- und Außerkrafttreten.
Artikel 1 des Gesetzes zur Neuregelung gesetzlicher Vorschriften zur Mietenbe- grenzung vom 11. Februar 2020 hat folgenden Wortlaut:
Erster Abschnitt Allgemeine Bestimmungen
§ 1 Anwendungsbereich
Dieses Gesetz gilt für Wohnraum mit Ausnahme
1. von Wohnraum des öffentlich geförderten Wohnungsbaus, 2. von Wohnraum, für den Mittel aus öffentlichen Haushalten zur Modernisierung und Instandsetzung gewährt wurden und der einer Mietpreisbindung unterliegt,
3. von Wohnraum, der ab dem 1. Januar 2014 erstmalig bezugs- fertig wurde oder im Einzelfall sonst dauerhaft unbewohnbarer und unbewohnter ehemaliger Wohnraum, der mit einem dem Neubau
entsprechenden Aufwand zu Wohnzwecken wiederhergestellt wird, 4. von Wohnraum in einem Wohnheim und
5. von Wohnraum, den eine juristische Person des öffentlichen Rechts oder ein anerkannter privater Träger der Wohlfahrtspflege zur Überlassung an Personen mit dringendem Wohnbedarf, mit Pflege- oder Teilhabebedarf mietet oder vermietet.
§ 2 Zuständigkeit, Aufgaben und Befugnisse
(1) Aufgaben nach § 5 werden von der für das Wohnungswesen zuständigen Senatsverwaltung durchgeführt. Die Durchführung der Aufgaben nach den §§ 7 bis 9 obliegt der Investitionsbank Berlin. Im Übrigen obliegt die Durchführung der Aufgaben nach diesem Ge- setz den Bezirksämtern.
(2) Die Bezirksämter überwachen die Einhaltung der Vorschriften dieses Gesetzes, soweit nicht nach Absatz 1 andere Behörden für die Durchführung zuständig sind. Sie können von Amts wegen alle Maßnahmen treffen, die zur Umsetzung dieses Gesetzes erforder- lich sind.
(3) Die nach diesem Gesetz zuständigen Stellen sind befugt, per- sonenbezogene Daten zu verarbeiten und insbesondere einander zu übermitteln, soweit dies zur Erfüllung ihrer Aufgaben nach die- sem Gesetz erforderlich ist. Darüber hinaus sind sie ermächtigt, Mieterinnen und Mietern auch jenseits eines konkreten Verwal- tungsverfahrens Auskunft über die nach diesem Gesetz zulässige Miethöhe zu erteilen. Mieterinnen, Mieter, Vermieterinnen und Ver- mieter sowie die für diese handelnden Personen sind verpflichtet, der zuständigen Stelle auf Verlangen die zur Einhaltung der Vor- schriften dieses Gesetzes erforderlichen Auskünfte zu erteilen und Unterlagen vorzulegen.
(4) Die für das Wohnungswesen zuständige Senatsverwaltung wird ermächtigt, Ausführungsvorschriften für die Anwendung dieses Gesetzes zu erlassen.
Zweiter Abschnitt Zulässige Miethöhe und Preiserhöhungsverbot
§ 3 Mietenstopp
(1) Vorbehaltlich der nachfolgenden Regelungen ist eine Miete verboten, die die am 18. Juni 2019 (Stichtag) wirksam vereinbarte Miete überschreitet. Wurde vertraglich eine Staffel- oder Indexmiete vereinbart, ist die zu diesem Stichtag geschuldete Miete maßgeb- lich. Mängelbedingte Mietminderungen bleiben außer Betracht. Ver- mieterinnen und Vermieter haben den Mieterinnen und Mietern un-
aufgefordert vor Abschluss eines neuen Mietvertrages und jederzeit auf Verlangen der Mieterinnen und Mieter oder des zuständigen Bezirksamtes die zum Stichtag vereinbarte oder geschuldete Miete schriftlich oder elektronisch mitzuteilen.
(2) Wurde Wohnraum, der zum Stichtag noch nie als Wohnraum vermietet war, zwischen dem Stichtag und dem Tag des Inkrafttre- tens dieses Gesetzes erstmalig vermietet, so ist die wirksam verein- barte Miete für das Verbot nach Absatz 1 maßgeblich. Wird Wohn- raum nach dem Stichtag wiedervermietet und besteht dieses Mietverhältnis zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes fort, so ist diese wirksam vereinbarte Miete für das Verbot nach Absatz 1 maßgeblich.
(3) Beträgt die nach Absatz 1 und 2 zulässige Miete weniger als 5,02 Euro je Quadratmeter Wohnfläche monatlich und weist die Wohnung zwei Merkmale nach § 6 Absatz 3 auf, erhöht sich die nach diesem Gesetz zulässige Miete bei Wiedervermietung um 1 Euro, höchstens jedoch auf 5,02 Euro je Quadratmeter Wohnfläche monatlich.
(4) Die durch Absatz 1 und 2 festgeschriebenen Höchstwerte er- höhen sich ab dem 1. Januar 2022 jährlich um den Prozentsatz der seit dem Stichtag eingetretenen und durch das Statistische Bundes- amt zum 31. Dezember des Vorjahres festgestellten Inflation, höchstens jedoch um 1,3 Prozent. Dies gilt nicht, wenn dadurch die Obergrenzen nach § 6 überschritten werden. Die für das Woh- nungswesen zuständige Senatsverwaltung stellt den maßgeblichen Prozentsatz durch Rechtsverordnung fest.
(5) Miete im Sinne dieses Gesetzes ist die Nettokaltmiete ein- schließlich aller Zuschläge.
§ 4 Mietobergrenzen
Wird Wohnraum nach Inkrafttreten dieses Gesetzes wieder ver- mietet oder wird Wohnraum, der zuvor noch nie als Wohnraum ver- mietet war, erstmalig vermietet, ist unbeschadet der Regelungen des § 3 für dieses und alle nachfolgenden Mietverhältnisse eine Miete verboten, welche die Mietobergrenzen überschreitet, die sich aus den §§ 6 und 7 ergeben.
§ 5 Überhöhte Mieten
(1) Eine überhöhte Miete im Sinne dieses Gesetzes ist verboten.
Eine Miete ist überhöht, soweit sie die nach Berücksichtigung der Wohnlage bestimmte Mietobergrenze aus den §§ 6 oder 7 Absatz 1
um mehr als 20 Prozent überschreitet und nicht nach § 8 genehmigt ist. Zur Berücksichtigung der Wohnlage sind bei einfachen Wohn- lagen 0,28 Euro und bei mittleren Wohnla[n]gen 0,09 Euro von der Obergrenze abzuziehen. Bei guten Wohnlagen sind 0,74 Euro auf die Mietobergrenze aufzuschlagen.
(2) Die für das Wohnungswesen zuständige Senatsverwaltung überwacht die Einhaltung des Verbots nach Absatz 1. Sie kann von Amts wegen alle Maßnahmen treffen, die insoweit zur Durchsetzung erforderlich sind.
(3) Die für das Wohnungswesen zuständige Senatsverwaltung wird ermächtigt, die Wohnlagezuordnung durch Rechtsverordnung festzusetzen.
§ 6 Mietentabelle
(1) Obergrenzen zur Bestimmung der monatlich zulässigen Miete ergeben sich in Abhängigkeit von der Wohnfläche einer Wohnung nach Maßgabe der folgenden Tabelle:
(…)
(2) Liegt der Wohnraum in Gebäuden mit nicht mehr als zwei Woh- nungen, erhöht sich die Mietobergrenze nach Absatz 1 um 10 Pro- zent.
(3) Für Wohnraum mit moderner Ausstattung erhöht sich die Miet- obergrenze nach Absatz 1 um 1 Euro. Eine moderne Ausstattung liegt vor, wenn der Wohnraum wenigstens drei der folgenden fünf Merkmale aufweist:
1. schwellenlos von der Wohnung und vom Hauseingang erreich- barer Personenaufzug,
2. Einbauküche,
3. hochwertige Sanitärausstattung,
4. hochwertiger Bodenbelag in der überwiegenden Zahl der Wohn- räume,
5. Energieverbrauchskennwert von weniger als 120 kWh/(m2a).
(4) Vermieterinnen und Vermieter haben den Mieterinnen und Mie- tern unaufgefordert innerhalb von zwei Monaten nach Inkrafttreten dieses Gesetzes Auskunft über die zur Berechnung der Mietober- grenze maßgeblichen Umstände zu erteilen. Die gleiche Pflicht trifft die Vermieterinnen und Vermieter neuen Mieterinnen und Mietern gegenüber vor Vertragsabschluss. Der für das Wohnungswesen zu-
ständigen Senatsverwaltung gegenüber ist auf deren Verlangen in jedem Fall diese Auskunft zu erteilen.
(5) Die für das Wohnungswesen zuständige Senatsverwaltung ist verpflichtet, die Obergrenzen zur Bestimmung der monatlich zuläs- sigen Miete in Absatz 1 nach Ablauf von jeweils zwei Jahren nach dem Inkrafttreten dieses Gesetzes zum Zwecke der Anpassung an die allgemeine Reallohnentwicklung im Land Berlin durch Rechts- verordnung fortzuschreiben.
§ 7 Miete nach Modernisierung
(1) Erhöhen Vermieterinnen und Vermieter nach Inkrafttreten die- ses Gesetzes nach durchgeführter Modernisierung
1. auf Grund einer gesetzlichen Verpflichtung,
2. zur Wärmedämmung der Gebäudehülle, der Kellerdecke, der obersten Geschossdecke oder des Daches,
3. zur Nutzung erneuerbarer Energien, 4. zur energetischen Fenstererneuerung,
5. zum Heizanlagenaustausch mit Heizanlagenoptimierung, 6. zum Aufzugsanbau oder
7. zum Abbau von Barrieren durch Schwellenbeseitigung, Türver- breiterung oder Badumbau
die Miete, so ist dies der Investitionsbank Berlin elektronisch oder schriftlich anzuzeigen. Im Fall von Modernisierungsmaßnahmen im Sinne von Satz 1 erhöht sich die zulässige Miete gemäß § 3 und § 6 um nicht mehr als 1 Euro pro Quadratmeter. Auch im Falle mehrfa- cher Modernisierung im Geltungszeitraum dieses Gesetzes darf sich die nach diesem Gesetz zulässige Miete insgesamt dadurch um nicht mehr als 1 Euro pro Quadratmeter erhöhen.
(2) Absatz 1 gilt entsprechend für Modernisierungsmaßnahmen, die zwischen dem Stichtag und dem Inkrafttreten des Gesetzes er- folgt sind. Die Mieterhöhung ist ab Inkrafttreten des Gesetzes zuläs- sig, wenn die Anzeige innerhalb von drei Monaten nach diesem Zeitpunkt erfolgt.
§ 8 Härtefälle
(1) Die Investitionsbank Berlin kann zur Vermeidung einer unbilli- gen Härte auf Grund dieses Gesetzes auf Antrag der Vermieterin- nen und Vermieter für das laufende Mietverhältnis sowie alle nach- folgenden Mietverhältnisse eine höhere als die nach den §§ 3 bis 6
zulässige Miete genehmigen, soweit dies aus Gründen, die nicht im Verantwortungsbereich der Vermieterinnen und Vermieter lie- gen, erforderlich ist. Im Verantwortungsbereich der Vermieterinnen und Vermieter können dabei zum Beispiel liegen: Wertsteigerungs- erwartungen, Renditeerwartungen, Finanzierungskosten außerhalb des Marktüblichen, Ertragserwartungen, denen auch unabhängig von diesem Gesetz überhöhte Mieten zugrunde liegen, Verluste, die durch die Aufteilung in Wirtschaftseinheiten entstehen.
(2) Eine unbillige Härte liegt insbesondere vor, wenn die Beibehal- tung der nach den §§ 3 bis 6 zulässigen Miete auf Dauer zu Verlus- ten für die Vermieterinnen und Vermieter oder zur Substanzgefähr- dung der maßgeblichen Wirtschaftseinheit führen würde. Ein Verlust liegt vor, wenn die laufenden Aufwendungen die Erträge für die maßgebliche Wirtschaftseinheit übersteigen. Eine Substanzgefähr- dung ist gegeben, wenn Erträge aus der Wirtschaftseinheit für ihre Erhaltung nicht mehr ausreichen. Eine Wirtschaftseinheit ist eine einzelne Wohnung, wenn an dieser Wohnungseigentum besteht, ein Gebäude oder mehrere Wohnungen oder Gebäude, wenn diese gemeinsam bewirtschaftet werden und in einem unmittelbaren räumlichen Zusammenhang stehen.
(3) Die für das Wohnungswesen zuständige Senatsverwaltung wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung die für einen Härtefall maßgeblichen Kriterien näher zu bestimmen.
Dritter Abschnitt Ergänzende Vorschriften und Schlussbestimmun- gen
§ 9 Mietzuschuss
Wird nach § 8 eine Miete genehmigt, die die Mietobergrenze nach
§ 6 überschreitet, können die Mieterinnen und Mieter einen Mietzu- schuss entsprechend den Bestimmungen des § 2 des Wohnraum- gesetzes Berlin vom 1. Juli 2011, das zuletzt durch Gesetz vom 20.
Juli 2017 (GVBl. S. 380) geändert worden ist, bei der Investitions- bank Berlin beantragen. Der Mietzuschuss darf höchstens dem die Mietobergrenze überschreitenden Betrag entsprechen.
§ 10 Rechtsbehelfe
(1) Ein Vorverfahren nach § 68 der Verwaltungsgerichtsordnung ist auch dann erforderlich, wenn ein Verwaltungsakt nach diesem Ge- setz von der für das Wohnungswesen zuständigen Senatsverwal- tung erlassen worden ist.
(2) Rechtsbehelfe gegen Maßnahmen und Entscheidungen nach
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5 diesem Gesetz haben keine aufschiebende Wirkung. Die für das
Wohnungswesen zuständige Senatsverwaltung entscheidet über den Widerspruch gegen einen auf Grundlage dieses Gesetzes er- lassenen Verwaltungsakt und damit verbundene Maßnahmen der Verwaltungsvollstreckung.
§ 11 Ordnungswidrigkeiten
(1) Ordnungswidrig handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig
1. seiner Pflicht zur Mitwirkung nach § 2 Absatz 3 Satz 3 nicht, nicht richtig oder nicht vollständig nachkommt,
2. seiner Pflicht zur Mitteilung nach § 3 Absatz 1 nicht, nicht richtig oder nicht vollständig nachkommt,
3. die Auskunft nach § 6 Absatz 4 nicht, nicht richtig oder nicht voll- ständig erteilt,
4. ohne erforderliche Genehmigung nach § 8 eine höhere als die nach den §§ 3 bis 7 zulässige Miete fordert oder entgegennimmt oder
5. entgegen § 7 die Erhöhung nicht, nicht richtig, nicht vollständig oder nicht rechtzeitig anzeigt.
(2) Die Ordnungswidrigkeit kann mit einer Geldbuße bis zu 500.000 Euro geahndet werden.
Artikel 4 des Gesetzes vom 11. Februar 2020 hat folgenden Wortlaut:
(1) Dieses Gesetz tritt vorbehaltlich des Satzes 2 am Tag nach der Verkündung im Gesetz- und Verordnungsblatt für Berlin in Kraft. Ar- tikel 1 § 5 tritt neun Monate nach der Verkündung in Kraft.
(2) Artikel 1 tritt fünf Jahre nach seinem Inkrafttreten außer Kraft.
Artikel 1 §§ 9 bis 11 sind auch nach dem Außerkrafttreten anzuwen- den, soweit und solange sie Wirkung für den Geltungszeitraum die- ses Gesetzes entfalten.
2. Am 18. Juni 2019 hatte der Senat von Berlin Eckpunkte für ein Berliner Mieten- gesetz (sog. Mietendeckel; vgl. Senatskanzlei, Pressemitteilung vom 18. Juni 2019) beschlossen. In der Beschlussvorlage der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen (Senatsvorlage Nr. S-2365/2019 vom 17. Juni 2019) heißt es zur Be- gründung, Anlass des geplanten Gesetzes sei die steigende Nachfrage nach Wohn- raum, die bisher nicht durch eine entsprechende Angebotserweiterung gedeckt wer- den könne. Aufgrund der Anspannung des Wohnungsmarkts in Berlin stiegen die Mieten stärker als die Einkommen, was durch die im Bürgerlichen Gesetzbuch (BGB) geregelte sogenannte Mietpreisbremse nicht verhindert werde. Deren Ziel sei es le- diglich, eine Entkoppelung der individuell vereinbarten Miethöhen von der Marktent-
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9 wicklung zu verhindern. Um einen weiteren Mietenanstieg in Berlin effektiv zu unter-
binden und die Bezahlbarkeit der Wohnungen bis zur Entspannung auf dem Woh- nungsmarkt zu sichern, sei es jedoch notwendig, auf die Marktentwicklung selbst Einfluss zu nehmen und zusätzliche öffentlich-rechtliche Maßnahmen zur Mietenbe- grenzung zu ergreifen. Dadurch solle die Bevölkerung auch vor allzu raschen Verän- derungen der Stadtgesellschaft, umfassenden Verdrängungsprozessen und dadurch bedingten sozialen Verwerfungen geschützt werden. Neben dem Mietendeckel, der auch aufgrund seines temporären Charakters nicht die alleinige Maßnahme darstel- le, verfolge der Senat insbesondere die zügige Ausweitung des Wohnungsangebots.
Seit der Streichung des Kompetenztitels „Wohnungswesen“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG a.F. im Zuge der Föderalismusreform I von 2006 seien die Länder befugt, auf- grund von Art. 70 Abs. 1 GG gesetzliche Regelungen zum Wohnungswesen zu er- lassen. Dazu hätten stets auch Regelungen des öffentlichen Mietpreisrechts gezählt.
Während die Bestimmungen des sozialen Mietpreisrechts unter den Titel „bürgerli- ches Recht“ (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG) fielen, könnten die Länder auf Art. 70 Abs. 1 GG gestützte Mietpreisbestimmungen öffentlich-rechtlicher Natur erlassen.
Es solle ein gesetzlich festgelegtes Mietenmoratorium gelten. Die Mieten dürften für fünf Jahre nicht erhöht werden. Auf Antrag der Mieterinnen und Mieter sei eine Über- prüfung der Miete auf Mietpreisüberhöhung möglich. In Form eines Absenkungsbe- gehrens werde die Miete dann auf die zulässige Miete reduziert, die sich an einer zu definierenden allgemeingültigen Mietobergrenze orientiere. Die Mietobergrenzen sollten ausgehend von einem Zeitpunkt bestimmt werden, als der Berliner Woh- nungsmarkt noch nicht in Schieflage geraten sei. Bei Vermietung von Wohnungen dürfe höchstens die zuletzt vereinbarte Miete aus dem vorherigen Mietverhältnis ver- langt werden, sofern diese die Mietobergrenze nicht übersteige.
Alternativ zum Mietendeckel sei ein Moratorium mit Inflationsausgleich oder festge- legter prozentualer Steigerung denkbar. Eine solche Indexmiete werde jedoch bereits in § 557b BGB geregelt; die landesrechtliche Regelung wäre hierzu inhaltsgleich. Ei- ne andere Alternative bestehe in der ausschließlichen Einführung einer Mietober- grenze für Bestandsmietverhältnisse und/oder für die Wiedervermietung von Wohn- räumen ohne Moratorium. Bei bestehenden Mietverhältnissen wären Mieterhöhungen über eine noch zu bestimmende Mietobergrenze hinaus unzulässig;
Mieterhöhungen nach dem Bürgerlichen Gesetzbuch blieben bis zu einer bestimm- ten Grenze weiterhin möglich. Das Ziel, den jetzigen Zustand des Wohnungsmarkts zu sichern beziehungsweise einzufrieren, um schädlichen zukünftigen Entwicklungen auf dem Wohnungsmarkt rechtzeitig entgegen zu wirken, ließe sich mit einer Miet- obergrenze ohne Moratorium jedoch nicht erreichen.
3. Auf der Grundlage des Beschlusses des Senats von Berlin vom 18. Juni 2019 legte die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen am 30. August 2019 den Referentenentwurf eines (Artikel-)Gesetzes zur Neuregelung gesetzlicher Vor- schriften zur Mietenbegrenzung vor.
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14 4. Im Auftrag der Senatskanzlei des Landes Berlin erstattete Professor Battis, Hum-
boldt-Universität zu Berlin, ein Rechtsgutachten zur Verfassungsmäßigkeit des Refe- rentenentwurfs. Dieses legte dar, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber 2006 nicht davon ausgegangen sei, das soziale Mietrecht einschließlich des Mietpreis- rechts sei Bestandteil des bürgerlichen Rechts und abschließend im Bürgerlichen Gesetzbuch geregelt. Er habe das traditionell zum Wohnungswesen zählende Miet- preisrecht nicht von der Zuständigkeit der Länder ausschließen wollen. Daher stehe insbesondere die Mietpreisbremse im Bürgerlichen Gesetzbuch einem öffentlich- rechtlichen Einschreiten der Länder auf dem Wohnungsmarkt nach dem Vorbild der Wohnraumbewirtschaftungs- und Mietpreisgesetze nicht pauschal entgegen.
Das geplante Mietenmoratorium in § 3 Abs. 1 sei mit der Mietpreisbremse des Bür- gerlichen Gesetzbuchs funktionell nicht deckungsgleich und verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Es sei auf den Wohnungsmarkt ausgerichtet, während die Mietpreisbremse an der Struktur des schuldrechtlichen Vertrags zwischen Vermieter und Mieter ansetze und den Preisanstieg, am Marktgeschehen orientiert, bremse.
Darüber gehe das Mietenmoratorium hinaus, indem es einen Anstieg der Mieten für einen bestimmten Zeitraum verhindere und damit zur Bewahrung einer sozial ausge- wogenen Zusammensetzung der Mieterschaft in den verschiedenen Wohngebieten beitrage.
Nicht von der Gesetzgebungskompetenz des Landes gedeckt seien dagegen die geplanten Mietobergrenzen und die Möglichkeit zur Herabsetzung von Mieten (§ 4 und § 5 des Referentenentwurfs). Sie bildeten ein Gegenkonzept zum sozial abgefe- derten Mietrecht des Bürgerlichen Gesetzbuchs. So sei die Lage der Wohnung ohne Belang; zudem werde ihr Zustand in § 5 durch Bezugnahme auf nicht sachgerechte Merkmale nur völlig unzureichend abgebildet. Dadurch werde das vom sozialen Miet- recht des Bürgerlichen Gesetzbuchs intendierte Gleichgewicht zwischen Vermieter und Mieter gezielt ausgehebelt. Die Anreicherung des ursprünglich liberalen Modells eines synallagmatischen Mietrechts durch soziale Schutzvorschriften begrenze die Kompetenz des Landesgesetzgebers für das Wohnungswesen. Hieran ändere die öffentlich-rechtliche Natur von § 4 und § 5, die das System des synallagmatischen Vertrags zerstörten, nichts.
5. Am 22. Oktober 2019 beschloss der Senat von Berlin, den Gesetzentwurf dem Rat der Bürgermeister vorzulegen (vgl. Senatsverwaltung, Pressemitteilung vom 22.
Oktober 2019), und am 26. November 2019 (vgl. Senatsverwaltung, Pressemitteilung vom 26. November 2019), den zwischenzeitlich geringfügig geänderten Entwurf des Gesetzes zur Neuregelung gesetzlicher Vorschriften zur Mietenbegrenzung in das Abgeordnetenhaus einzubringen (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucks 18/2347).
a) Die Bestimmungen des Bürgerlichen Gesetzbuchs zum Mietpreisrecht hätten sich als nicht hinreichend wirksam erwiesen, um den stetigen Anstieg der Mieten im Land Berlin zu unterbinden. Es sei daher notwendig, auf die Marktentwicklung selbst Einfluss zu nehmen und weitere Maßnahmen zur Mietpreisbegrenzung zu ergreifen.
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17 Hierzu sehe das Gesetz vor allem eine Kombination von Mietenstopp und Mietober-
grenzen vor.
b) Seit der Streichung des Kompetenztitels „Wohnungswesen“ seien die Länder be- fugt, auf der Grundlage von Art. 70 Abs. 1 GG ein öffentlich-rechtlich ausgestaltetes Mietpreisrecht zu schaffen; lediglich das zivilrechtliche Mietrecht sei Gegenstand von Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG. Mieterschutzbestimmungen, insbesondere Mietpreisrege- lungen, seien stets auch öffentlich-rechtlich geprägt gewesen. Da das Mietpreisrecht vor und seit Inkrafttreten des Grundgesetzes stets von zivilrechtlichen und öffentlich- rechtlichen Bestandteilen geprägt gewesen sei, könne die bloße Streichung des Be- griffs „Wohnungswesen“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG keine Aufhebung dieser Zwei- gleisigkeit bewirkt haben. Vielmehr dürften Regelungen, die bis dahin auf Art. 74 Abs.
1 Nr. 18 GG a.F. gestützt werden konnten, nunmehr aufgrund von Art. 70 Abs. 1 GG von den Ländern erlassen werden. Das Mietpreisrecht sei nicht allein dem Zivilrecht vorbehalten, sondern könne als Regelung des Wohnungswesens – wie mit dem Ge- setz zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin – auch öffentlich-rechtlich ausgestaltet werden.
c) Dieses Gesetz biete einen stärkeren Schutz vor Mieterhöhungen als das Bürger- liche Gesetzbuch. Es mache dessen Bestimmungen zum sozialen Mietpreisrecht an- gesichts der unterschiedlichen Ansatzpunkte und Regelungsinhalte jedoch nicht ob- solet und verdränge sie nicht. Der Mietenstopp werde ein Ansteigen der Bestandsmieten im Land Berlin erheblich verlangsamen und diese langfristig auf- grund der bei Neu- und Wiedervermietungen geltenden Mietobergrenzen auf ein so- zialverträgliches Maß zurückführen.
d) § 3 MietenWoG Bln beinhalte materiell-rechtliche Regelungen zum Mietenstopp und stelle – zusammen mit den nachfolgenden Bestimmungen – eine Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG dar, die der Sozialpflichtigkeit des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG) – auch gestützt auf Art.
28 Abs. 1 Satz 2 Verfassung von Berlin (VvB) – besonderes Gewicht beimesse. Das
„Einfrieren“ bestehender Mieten (§ 3 Abs. 1 Satz 1) sei ein angemessenes Mittel zur dauerhaften Entspannung der Mietpreise im Land Berlin. Der Senat habe am 18. Ju- ni 2019 die Eckpunkte für ein Berliner Mietengesetz (Mietendeckel) beschlossen, in denen unter anderem festgehalten sei, dass die Mieten für die Dauer von fünf Jahren nicht erhöht werden sollten. Seither sei öffentlich bekannt gewesen, dass dieser Tag als Anknüpfungspunkt für das künftige Verbot von Mieterhöhungen dienen solle. Vor diesem Hintergrund hätten die Vermieter nicht mehr uneingeschränkt darauf vertrau- en können, dass das geltende Recht zukünftig unverändert fortbestehen werde. Zwar werde mit dem Gesetz in bestehende vertragliche Vereinbarungen einer Staffel- oder Indexmiete eingegriffen (§ 3 Abs. 1 Satz 2); dies sei durch das Interesse an einer all- gemeinen Dämpfung der Mietpreise und das Ziel, auch mittelbare Verdrängungsef- fekte, insbesondere für Bevölkerungsschichten mit geringem Einkommen, zu be- kämpfen, jedoch gerechtfertigt. Die Auskunftspflicht (§ 3 Abs. 1 Satz 4) sei zur Durchführung des Gesetzes zwingend erforderlich. Sie stelle einen Annex zu der ma-
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22 teriell-rechtlichen Regelung dar und sei von der Kompetenz des Landesgesetzgebers
für das Wohnungswesen umfasst.
Die Festlegung einer Mietobergrenze bei Wiedervermietung (§ 4) sei ein angemes- senes Mittel, um die Mietpreise in Berlin dauerhaft auf ein sozialverträgliches Maß zurückzuführen. Die Bemessung der Mietobergrenzen in § 6 Abs. 1 MietenWoG Bln knüpfe an den Zeitpunkt an, zu dem der Berliner Wohnungsmarkt noch entspannt gewesen sei. Durch die Kappungsgrenzen-Verordnung vom 7. Mai 2013 sei ganz Berlin zu einer Gemeinde im Sinne von § 558 Abs. 3 Satz 2 BGB bestimmt worden, in der die ausreichende Versorgung der Bevölkerung mit Mietwohnungen zu ange- messenen Bedingungen besonders gefährdet sei. Die Auskunftspflicht (§ 6 Abs. 4) diene dazu, dass Mieter einen Antrag auf Kappung überhöhter Mieten nach § 5 stel- len könnten; sie sei zur Durchführung des Gesetzes erforderlich und ebenfalls von der Annexkompetenz des Landesgesetzgebers umfasst. Die Pflicht zur Fortschrei- bung (§ 6 Abs. 5) diene der Herstellung eines gerechten Ausgleichs zwischen den Interessen der Vermieter und Mieter und somit langfristig der Wahrung der Verhält- nismäßigkeit der Mietobergrenzen.
Die Härtefallregelung in § 8 Abs. 2 MietenWoG Bln gebe wörtlich die Grenze wie- der, die das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung für eine miet- preisrechtliche Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums gezogen habe.
6. Das Abgeordnetenhaus überwies den Gesetzentwurf am 12. Dezember 2019 vorab an den (federführenden) Ausschuss für Stadtentwicklung und Wohnen, den Rechtsausschuss und den Hauptausschuss und vertagte die erste Lesung (vgl. Ab- geordnetenhaus Berlin, Plenarprotokoll 18/51, S. 6001 <6161>).
a) Der Gesetzentwurf wurde im Ausschuss für Stadtentwicklung und Wohnen mehr- fach beraten. In der Sitzung vom 11. Dezember 2019 fand eine Anhörung von Fach- leuten statt, die den Gesetzentwurf – mit unterschiedlichen Nuancen – teils für ver- fassungskonform (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Ausschuss für Stadtentwicklung und Wohnen, Sitzung vom 11. Dezember 2019, Wortprotokoll, S. 11 f., 14 f., 45, 51 f.), teils für grundgesetzwidrig hielten (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Ausschuss für Stadtentwicklung und Wohnen, Sitzung vom 11. Dezember 2019, Wortprotokoll, S.
13 f., S. 17 ff., 22, 48, 57).
Weitere Sitzungen fanden am 15. Januar 2020 (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Aus- schuss für Stadtentwicklung und Wohnen, Sitzung vom 15. Januar 2020, Wortproto- koll, S. 2; Inhaltsprotokoll, S. 1 f., 3, 6 ff.) und am 22. Januar 2020 (vgl. Abgeordne- tenhaus Berlin, Ausschuss für Stadtentwicklung und Wohnen, Sitzung vom 22. Januar 2020, Wortprotokoll, S. 1 ff.) statt, auf denen insbesondere auch die Fra- ge der (fehlenden) Kompetenz des Landes Berlin zum Erlass des Gesetzes zur Mie- tenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin thematisiert wurde (vgl. Abgeordneten- haus Berlin, Ausschuss für Stadtentwicklung und Wohnen, Sitzung vom 15. Januar 2020, Inhaltsprotokoll, S. 6 ff.; Sitzung vom 22. Januar 2020, Wortprotokoll, S. 9, 21 f.).
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26 b) Im Rahmen der Anhörung beteiligter Fachkreise und Verbände (§ 39 der Ge-
meinsamen Geschäftsordnung für die Berliner Verwaltung <GGO II>) wurde insge- samt 23 Verbänden Gelegenheit zur Stellungnahme zum geplanten Gesetz einge- räumt. Auch hier wurde mehrfach auf die Problematik der Gesetzgebungskompetenz des Landes Berlin hingewiesen; der Senat teilte die diesbezüglich geäußerten Be- denken im Ergebnis jedoch nicht (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucks 18/2347, S. 40, 42).
7. In einem Änderungsantrag vom 21. Januar 2020 zum Gesetz zur Neuregelung gesetzlicher Vorschriften zur Mietenbegrenzung (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Än- derungsantrag zu Drucks 18/2347) hoben die Fraktionen von SPD, DIE LINKE und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN hervor, dass sich das Gesetz zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin als eine öffentlich-rechtliche Regulierung von Preisen auf dem Wohnungsmarkt verstehe und darin vom Mietvertragsrecht des Bürgerlichen Gesetzbuchs unterscheide; es trete selbstständig neben das Mietrecht des Bundes und sei von diesem unabhängig. Regelungszweck und -inhalt unterschieden sich grundlegend vom Bürgerlichen Gesetzbuch, da das Gesetz zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin Preisobergrenzen als gesetzliche Verbote festsetze, die unabhängig von einem nach den Regeln des Zivilrechts begründeten Mietverhält- nis gölten und nur an den Wohnraum als dingliche Einheit anknüpften. Während das soziale Mietrecht des Bürgerlichen Gesetzbuchs einen fairen Ausgleich zwischen den Interessen von Mietern und Vermietern anstrebe, diene das Gesetz zur Mieten- begrenzung im Wohnungswesen in Berlin der Durchsetzung von Gemeinwohlzielen, namentlich dem Schutz des Mietpreisstands in einem angespannten Wohnungs- markt und damit der Bewahrung bezahlbaren Wohnraums und der Verhinderung ei- ner Verdrängung sozial schwächerer Mieter. Das Gesetz zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin greife nicht unmittelbar in das Vertragsverhältnis ein, des- sen Zustandekommen und Inhalt sich allein nach dem Bürgerlichen Gesetzbuch rich- te. Die sich daraus ergebenden Rechte könnten allerdings nur innerhalb der vom Ge- setz zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin gesetzten öffentlich- rechtlichen Grenzen wahrgenommen und durchgesetzt werden.
§§ 3 bis 5 MietenWoG Bln enthielten gesetzliche Verbote (§ 134 BGB). Der Ände- rungsvorschlag zu § 7 Abs. 1 MietenWoG Bln weite den Anwendungsbereich des Gesetzes erheblich aus und betone zudem seinen öffentlich-rechtlichen Charakter.
8. Am 16. Januar 2020 fand die erste (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Plenarproto- koll 18/52, S. 6181 <6259 ff.>), am 30. Januar 2020 die zweite Lesung des Gesetz- entwurfs statt. Dabei wurde die Gesetzgebungskompetenz des Landes Berlin thema- tisiert (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Plenarprotokoll 18/52, S. 6181 <6264 f.>). Am Ende der zweiten Lesung beschloss das Abgeordnetenhaus das Gesetz zur Neure- gelung gesetzlicher Vorschriften zur Mietenbegrenzung in der Fassung der Be- schlussempfehlung des Ausschusses für Stadtentwicklung und Wohnen und des Hauptausschusses vom 22. Januar 2020 (vgl. Abgeordnetenhaus Berlin, Drucks 18/
2437, S. 1 ff., 6) mit 85 Ja-Stimmen zu 64 Nein-Stimmen und einer Enthaltung (vgl.
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32 Abgeordnetenhaus Berlin, Plenarprotokoll 18/53, S. 6317 <6326 ff.>). Es wurde am
22. Februar 2020 verkündet (vgl. GVBl vom 22. Februar 2020 S. 50) und trat am Fol- getag in Kraft.
II.
1. Die Antragsteller im Verfahren 2 BvF 1/20 – 284 Abgeordnete des Deutschen Bundestages aus den Fraktionen der CDU/CSU und der FDP – beantragen die Fest- stellung, dass § 3, § 4, § 5 Abs. 1, § 6 Abs. 1 bis Abs. 4, § 7 und § 11 MietenWoG Bln mit Art. 72 Abs. 1 und Art. 31 GG unvereinbar und deshalb nichtig sind.
a) Nach Ansicht der Antragsteller ist der Antrag auf abstrakte Normenkontrolle zu- lässig (aa) und begründet (bb).
aa) Der Antrag sei zulässig. Es bestehe insbesondere ein objektives Klarstellungs- interesse. Sie seien von der Unvereinbarkeit der zur Prüfung gestellten Norm mit hö- herrangigem Recht überzeugt. Ein weitergehendes Rechtsschutzbedürfnis sei nicht erforderlich; auf die Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung komme es nicht an.
bb) Der Antrag sei auch begründet. Die angegriffenen Vorschriften seien mit dem Grundgesetz unvereinbar und nichtig. Die Regelungen in § 3, § 4, § 5 Abs. 1, § 6 Abs. 1 bis Abs. 4, § 7 MietenWoG Bln unterfielen der Kompetenzmaterie des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG („bürgerliches Recht“).
(1) Das heutige soziale Mietrecht, das die Vertragsfreiheit der Mietvertragsparteien einschränke, sei Teil des bürgerlichen Rechts und unterfalle daher Art. 74 Abs. 1 Nr.
1 GG. Dies gelte insbesondere für Regelungen zur Miethöhe bei frei finanziertem Wohnraum und entspreche der Regelungstradition. So habe sich der Bundesgesetz- geber ausschließlich auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG gestützt, als er im Jahr 2000 die mietpreislichen Vorschriften in das Bürgerliche Gesetzbuch überführt und im Jahr 2015 die Mietpreisbremse eingeführt habe.
Zum Kompetenzbereich „Wohnungswesen“ (Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG a.F.) gehöre dagegen lediglich die Preisgestaltung für öffentlich geschaffenen, geförderten und gebundenen Wohnraum. Darauf könne das Gesetz zur Mietenbegrenzung im Woh- nungswesen in Berlin nicht gestützt werden, weil dazu ein Bezug zum Bauen und zur Bodenbewirtschaftung vorhanden sein müsse, wie es ihn typischerweise im Bereich des öffentlich geförderten Wohnungsbaus gebe. Das Gesetz zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin sei demgegenüber ausschließlich auf Individualrechts- verhältnisse bezogen. In der Vergangenheit habe der Gesetzgeber Regelungen zur Miethöhe bei frei finanziertem Wohnraum nie auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG a.F. ge- stützt, sondern (lediglich) Regelungen zur Wohnraumbewirtschaftung und Wohnbau- förderung. Von dieser zwischenzeitlich konsolidierten Staatspraxis sei auch der ver- fassungsändernde Gesetzgeber der Föderalismusreform I ausgegangen. Allein in der 19. Legislaturperiode seien vier Gesetze zum Schutz der Mieter – gestützt auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG – erlassen worden.
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37 Das Gesetz zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin könne nicht auf
den Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG („Recht der Wirtschaft“) gestützt werden. Es enthalte lediglich bürgerlich-rechtliches Preisrecht und halte den Preis- stand nicht aus wirtschaftspolitischen Gründen aufrecht.
(2) Der Bund habe mit den Vorschriften zur Mietenhöhe (§§ 549 ff. BGB) von der ihm zukommenden Gesetzgebungskompetenz für das bürgerliche Recht abschlie- ßend Gebrauch gemacht; dies belegten Entstehungsgeschichte und Zweck der Vor- schriften. Das Wohnraummietrecht des Bundes tariere die Belange der Mietvertrags- parteien detailliert aus und vermeide einseitige Bevorzugungen oder Benachteiligungen. Seit dem Jahr 1960 habe der Bundesgesetzgeber eine gesetz- lich absolut fixierte Mietobergrenze (Tabellenhöchstmiete) wiederholt verworfen. Er habe das Bundesrecht immer wieder überprüft und den aktuellen Gegebenheiten an- gepasst. Mit der Mietpreisbremse wolle er insbesondere einer Verdrängung leis- tungsschwächerer Bevölkerungsgruppen aus stark nachgefragten Wohnquartieren entgegenwirken.
Zentrales Element des bundesgesetzlich vorgesehenen Interessenausgleichs zwi- schen den Mietvertragsparteien seien der Ausschluss der Kündigung des Mietver- hältnisses zur Durchsetzung von Mieterhöhungen einerseits sowie das eng und viel- fältig eingegrenzte Recht der Vermieter, die Miete in bestimmten Zeitabständen bis zur ortsüblichen Vergleichsmiete erhöhen zu können, andererseits (§ 558 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 BGB). Auch die § 3, § 4, § 5 Abs. 1, § 6 Abs. 1 bis Abs. 4, § 7 MietenWoG Bln regelten als Verbotsgesetze (§ 134 BGB) primär und unmittelbar die privaten Rechtsbeziehungen zwischen den Mietvertragsparteien. Daran änderten die – dem öffentlichen Recht zugehörigen – behördlichen Eingriffs- und Durchsetzungs- befugnisse ebenso wenig etwas wie die Verfolgung öffentlicher Interessen. Mit dem Wegfall der in § 5 MietenWoG Bln zunächst vorgesehenen Mietabsenkung durch pri- vatrechtsgestaltenden Verwaltungsakt sei der bürgerlich-rechtliche (Verbots-)Cha- rakter des Gesetzes zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens sogar noch verstärkt worden.
(3) § 11 Abs. 1 MietenWoG Bln verstoße gegen Art. 72 Abs. 1 GG, weil der Bun- desgesetzgeber auf der Grundlage von Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG („Strafrecht“) die Ver- einbarung einer überhöhten Miete mittels eines abgestuften und aufeinander abge- stimmten Systems in § 5 WiStG und § 291 StGB abschließend geregelt habe.
b) Der Senat und das Abgeordnetenhaus von Berlin haben eine gemeinsame Stel- lungnahme zum Verfahren abgegeben. Sie halten das Gesetz zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin für formell und materiell verfassungsgemäß. Das Ge- setz stelle eine Reaktion auf die zunehmende Anspannung des Mietwohnungsmarkts in Berlin dar, nachdem sich die bestehenden Regelungen bislang als nicht hinrei- chend effektiv erwiesen hätten, um die Entwicklung aufzuhalten oder zumindest zu dämpfen. Dies gelte sowohl für die Mietpreisbremse des Bürgerlichen Gesetzbuchs, die zudem häufig durch Individualabsprachen umgangen werde, als auch für ver-
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40 schiedene vom Land Berlin ausgeschöpfte Maßnahmen, die keine Verbesserung der
Mietpreisentwicklung bewirkt hätten. Mit dem Gesetz zur Mietenbegrenzung im Woh- nungswesen in Berlin solle die Preisentwicklung auf dem Mietwohnungsmarkt in Ber- lin begrenzt werden, sodass die Mieten auf ein sozialverträgliches Maß zurückgeführt würden. Angemessener Wohnraum solle für Bevölkerungsschichten mit mittlerem und geringem Einkommen in allen Teilen der Stadt erhalten und zugänglich gemacht werden.
aa) Das Gesetz zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin ziele mit der Kombination von Mietenstopp (§ 3) und Mietobergrenzen (§§ 4 ff.) nicht auf die Schaffung von Vertragsparität, sondern auf die öffentlich-rechtliche Behebung einer gravierenden Schieflage auf dem Wohnungsmarkt. Das bürgerliche Recht im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG erstrecke sich nicht auf öffentlich-rechtliche Regelungen, die öffentlich-rechtliche Rechtsverhältnisse konstituierten oder ausgestalteten, son- dern lediglich auf Regelungen zur Preisbildung, die der bürgerlich-rechtlichen Struk- tur entsprächen. Diese sei von Vertragsfreiheit, freier Preisbildung und der Idee des Marktwerts geprägt. Gesetzliche Preisvorgaben, namentlich Mindestvergütungen und öffentlich-rechtliche Preisvorgaben, würden dagegen stets auf andere Kompe- tenztitel gestützt.
bb) Mit dem Gesetz zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin sei be- wusst ein genuin öffentlich-rechtlicher Ansatz der Mietpreisregulierung gewählt wor- den, da die Länder keine von der Bundesgesetzgebung abweichenden bürgerlich- rechtlichen Mietpreisregelungen erlassen dürften. Das Gesetz zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin enthalte jedoch (lediglich) öffentlich-rechtliche Miet- preisgrenzen und unterscheide sich daher grundlegend von den Regelungen des so- zialen Mietvertragsrechts. Diese entsprächen hinsichtlich der Preisbildung der nor- mativen Struktur des bürgerlichen Rechts. Selbst die Regeln des sozialen Mietrechts umfassten keine öffentlich-rechtlichen Mietpreisgrenzen, sondern allenfalls privat- rechtliche Preisvorgaben. Der Anspruch auf Zustimmung zur Mieterhöhung (§ 558 Abs. 1 BGB) gleiche den Ausschluss der Änderungskündigung zum Zwecke der Miet- erhöhung aus. § 556d BGB sei keine öffentlich-rechtliche Preisgrenze, sondern eine der Preisfreiheit immanente Grenze, die das bürgerliche Recht mit Blick auf das Indi- vidualrechtsverhältnis zum Tragen bringe und daher dem Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG unterfalle.
Das Gesetz zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin stelle dagegen öf- fentlich-rechtliches Preisrecht dar, enthalte bezifferte Preisvorgaben für die Neuab- schlüsse von Mietverträgen, hebe die Bindung laufender Mieten an die Werterhö- hung der Vermieterleistung auf und senke vereinbarte Mieten auf bezifferte Höchstgrenzen ab. Der öffentlich-rechtliche Charakter der Mietpreisgrenzen des Ge- setzes zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin komme dadurch zum Ausdruck, dass sie als öffentlich-rechtliche Verbote gefasst seien. Historisch betrach- tet sei das öffentlich-rechtliche Mietpreisrecht nie auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG gestützt worden. Eine abweichende kompetenzrechtliche Beurteilung gebiete selbst das –
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44 mehrere diesbezügliche Besonderheiten aufweisende – Reichsmietengesetz aus
dem Jahr 1922 nicht. Das Gesetz zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Ber- lin unterfalle daher nicht der Regelungsmaterie „bürgerliches Recht“, sondern der- jenigen des Wohnungswesens. Während privatrechtliche Regeln über die Miethöhe auf einen materiell gerechten Austausch im Individualverhältnis zielten, reagierten die öffentlich-rechtlichen Vorgaben auf Störungen der marktwirtschaftlichen Versor- gung mit essentiellen Gütern oder Leistungen und auf die Bewältigung einer beson- deren Knappheitslage.
Das Gesetz zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin diene nicht allein der Wiederherstellung der Vertragsparität zwischen den Mietvertragsparteien, son- dern auch dem sozialstaatlichen Zweck sozial gerechter Wohnungsversorgung und sei daher dem Kompetenztitel „Wohnungswesen“ zuzuordnen. Die dieser Sachmate- rie unterfallenden Gesetze schlössen öffentlich-rechtliche Mietpreisgrenzen ein, zu- mal öffentliche Wohnraumbewirtschaftung mit öffentlich-rechtlichen Mietpreisgren- zen Hand in Hand gehe. Es entspreche zudem der Tradition und der Staatspraxis, dass auf den Kompetenztitel „Wohnungswesen“ gestützte öffentlich-rechtliche Miet- preisgrenzen nicht nur für öffentlich geförderten Wohnraum erlassen würden. Hätte der verfassungsändernde Gesetzgeber bei der Änderung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG a.F. im Jahr 2006 öffentlich-rechtliche Mietpreisgrenzen für nicht öffentlich geför- derte Wohnungen von der Kompetenz der Länder ausnehmen wollen, hätte dies in der Begründung ausdrücklich Erwähnung finden müssen.
cc) Selbst wenn die Regelungen des Gesetzes dem bürgerlichen Recht zugeordnet werden sollten, besitze das Land Berlin die Gesetzgebungskompetenz, da der Bund mit dem Mietvertragsrecht des Bürgerlichen Gesetzbuchs keine abschließende Re- gelung im Sinne von Art. 72 Abs. 1 GG getroffen habe. Dies sei zwar hinsichtlich der bürgerlich-rechtlichen Regelungen einer zulässigen Miethöhe der Fall, nicht jedoch hinsichtlich der öffentlich-rechtlichen Mietpreisgrenzen. Dies werde zudem durch § 558 Abs. 2 Satz 2 BGB belegt, der nicht nur Preisgrenzen im öffentlich geförderten Wohnungsbau erfasse.
c) Die Gesellschaft für Freiheitsrechte e.V. und der Berliner Mieterverein e.V. haben zum Verfahren jeweils eine Amicus Curiae-Eingabe eingereicht. Mit unterschiedlicher Begründung erachten sie das Gesetz zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin als kompetenzgemäß.
2. Dem Verfahren 2 BvL 4/20 liegt eine Vorlage des Landgerichts Berlin zugrunde.
Die Klägerin des Ausgangsverfahrens ist Vermieterin einer Wohnung in Berlin. Nach- dem die Beklagten die mit Schreiben vom 8. März 2019 verlangte Zustimmung zur Erhöhung der Nettokaltmiete verweigert hatten, erhob sie beim Amtsgericht Spandau Klage auf Zustimmung zur Mieterhöhung, der dieses mit Urteil vom 29. Oktober 2019 – gestützt auf § 558 Abs. 1 BGB – vollumfänglich stattgab. Mit der zum Landgericht Berlin erhobenen Berufung machen die Beklagten unter anderem geltend, dass das Erhöhungsverlangen nach § 3 MietenWoG Bln unwirksam sei.
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50 a) Mit Beschluss vom 12. März 2020 hat das Landgericht Berlin das Verfahren nach
Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 3 MietenWoG Bln mit Art. 72 Abs. 1, Art. 74 Abs. 1 Nr.
1 GG in Verbindung mit § 557 Abs. 1, § 558 Abs. 1 und Abs. 2 BGB unvereinbar und nichtig ist.
aa) Die Verfassungsgemäßheit von § 3 MietenWoG Bln sei entscheidungserheb- lich, da die übrigen Berufungsangriffe keinen Erfolg hätten. Sofern § 3 MietenWoG Bln verfassungswidrig sei, wäre die Berufung zurückzuweisen, ansonsten wäre sie erfolgreich.
bb) Die Kammer sei davon überzeugt, dass § 3 MietenWoG Bln mit Art. 72 Abs. 1, Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG in Verbindung mit § 557 Abs. 1, § 558 Abs. 1 und Abs. 2 BGB unvereinbar und nichtig sei, weil es dem Land Berlin an der Gesetzgebungskompe- tenz fehle. Regelungen zur Miethöhe im „preisfreien“ Wohnraum unterfielen dem
„bürgerlichen Recht“ im Sinne von Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG. Mit den §§ 556d ff., § 557,
§§ 558 ff., §§ 559 ff. BGB habe der Bundesgesetzgeber das Recht der Mieterhöhung und Mietpreisvereinbarung abschließend geregelt. Die Mietpreisbremse betreffe nicht nur dieselbe Materie wie das Gesetz zur Mietenbegrenzung im Wohnungswe- sen in Berlin, sie verfolge auch denselben Zweck. Bei Einführung der Mietpreisbrem- se habe der Bundesgesetzgeber nicht erkennen lassen, dass er Teile der Rege- lungsmaterie ungeregelt lassen und insoweit den Ländern eine Gesetzgebungskompetenz eröffnen wollte. Daran ändere die Verordnungsermächti- gung des § 556d Abs. 2 BGB nichts, weil sie den Landesregierungen keinen eigen- ständigen Umsetzungsspielraum einräume.
Das Mietpreisrecht außerhalb des preisgebundenen, öffentlich geförderten Wohn- raums unterfalle nicht dem Kompetenztitel „Wohnungswesen“ (Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG a.F.). Auf diesen könnten allenfalls öffentlich-rechtliche Mietpreisbegrenzungen gestützt werden, die ausschließlich öffentliche Eigentümer von Wohnungsbeständen verpflichteten oder eine Mietpreisbindung als Gegenleistung für die Inanspruchnah- me einer öffentlichen Förderung durch Private vorsähen, nicht jedoch Regelungen zur Miethöhe in frei finanzierten Wohnungsbeständen. Mit § 3 MietenWoG Bln sei zudem kein öffentlich-rechtliches Gesamtkonzept eingeführt, sondern es seien ledig- lich die bundesgesetzlichen Regelungen zur Miethöhe verschärft worden.
cc) Die Staatszielbestimmung des Art. 28 VvB sei ebenfalls nicht geeignet, eine Ge- setzgebungskompetenz des Landes Berlin zu begründen.
b) Die Klägerin des Ausgangsverfahrens ist der Auffassung, dass die Vorlage unzu- lässig ist, weil es für die Entscheidung des Rechtsstreits auf die Gültigkeit von § 3 MietenWoG Bln nicht ankomme. Ihr Mieterhöhungsverlangen sei den Beklagten be- reits am 8. März 2019 zugestellt und somit zum 1. Juni 2019 – das heißt vor dem in
§ 3 Abs. 1 Satz 1 MietenWoG Bln als Stichtag festgelegten 18. Juni 2019 – wirksam geworden (§ 558b Abs. 1 und Abs. 2 BGB). Unabhängig davon sei § 3 MietenWoG Bln allerdings verfassungswidrig.
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56 c) Senat und Abgeordnetenhaus von Berlin halten die Vorlage mangels Entschei-
dungserheblichkeit von § 3 MietenWoG Bln ebenfalls für unzulässig. Dieser finde auf das streitgegenständliche Erhöhungsverlangen keine Anwendung, weil er erst seit seinem Inkrafttreten am 23. Februar 2020 gelte. Die Rechtswirkungen der Zustim- mungsfiktion des § 894 Abs. 1 ZPO seien dagegen bereits zum 1. Juni 2019 einge- treten. Im Übrigen sei das Gesetz zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Ber- lin mit der grundgesetzlichen Kompetenzordnung vereinbar.
3. Dem Verfahren 2 BvL 5/20 liegt eine Vorlage des Amtsgerichts Mitte zugrunde.
Die Klägerin, eine gewerbliche Vermieterin von Wohnraum in Berlin, verlangte von den beklagten Mietern mit Schreiben vom 13. Juni 2019 die Zustimmung zur Erhö- hung der Nettokaltmiete. Nachdem die Beklagten diese verweigerten, erhob sie Kla- ge zum Amtsgericht Mitte und macht geltend, dass § 3 MietenWoG Bln mit Art. 72 Abs. 1, Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG in Verbindung mit § 557 Abs. 1, § 558 Abs. 1 und Abs. 2 BGB unvereinbar und nichtig sei.
a) Mit Beschluss vom 18. Mai 2020 hat das Amtsgericht Mitte das Verfahren nach Art. 100 Abs. 1 GG ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob § 3 MietenWoG Bln mit Art. 72 Abs. 1, Art. 74 Abs. 1 Nr.
1 GG, § 557 Abs. 1, § 558 Abs. 1 und Abs. 2 BGB unvereinbar und deshalb nichtig ist.
§ 3 MietenWoG Bln sei entscheidungserheblich. Sei dieser nichtig, sei die Klage begründet, weil dann ausschließlich die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs zur Anwendung gelangten. Habe er Bestand, verstoße das Mieterhöhungsverlangen gegen ein gesetzliches Verbot im Sinne von § 134 BGB, sodass die Klage abzuwei- sen sei.
Das Gericht sei davon überzeugt, dass § 3 MietenWoG Bln mit Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 und Art. 72 Abs. 1 GG in Verbindung mit § 557 Abs. 1, § 558 Abs. 1 und Abs. 2 BGB unvereinbar und nichtig sei, weil dem Land Berlin insoweit die Gesetzgebungskom- petenz fehle. Die Regelung unterfalle dem Kompetenztitel „bürgerliches Recht“, von dem der Bundesgesetzgeber umfassend Gebrauch gemacht habe.
Das gelte traditionell für das Mietpreisrecht im Allgemeinen und die streitgegen- ständliche Vorschrift im Besonderen. Das Mietrecht des Bürgerlichen Gesetzbuchs beschränke die Vertragsfreiheit der Parteien, um einen sozial ausgewogenen Aus- gleich der widerstreitenden Interessen sicherzustellen. § 3 Abs. 1 MietenWoG Bln versage dem Vermieter dagegen ohne Rücksicht auf die im Bürgerlichen Gesetzbuch geregelten Voraussetzungen und Fristen eine Mieterhöhung. Die – zudem nur mar- ginalen – öffentlich-rechtlichen Regelungen des Gesetzes zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin änderten nichts an der fehlenden Gesetzgebungskompe- tenz des Landes Berlin. In der Gesetzesbegründung zur Mietpreisbremse des Bür- gerlichen Gesetzbuchs fänden sich vielmehr weitgehend dieselben Erwägungen wie in der Begründung zum Gesetz zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin.
Die teilweise Öffnung für landesgesetzliche Regelungen in § 556d Abs. 2, § 558
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63 Abs. 3 Satz 3 BGB verdeutliche, dass das bürgerliche Recht bundesrechtlich ab-
schließend geregelt sei.
Der (frühere) Kompetenztitel „Wohnungswesen“ könne insoweit nicht als Grundlage herangezogen werden. Dieser betreffe (lediglich) öffentlich-rechtliche Maßnahmen zur Wohnraumbeschaffung und Wohnraumnutzung, nicht aber Regelungen für den gesamten – auch frei finanzierten – Wohnungsmarkt.
b) Der Senat und das Abgeordnetenhaus von Berlin halten die Vorlage ebenfalls für unzulässig; jedenfalls sei § 3 MietenWoG Bln formell und materiell mit dem Grund- gesetz vereinbar.
III.
Die Fraktionen von CDU und FDP im Abgeordnetenhaus von Berlin haben am 25. Mai 2020 beim Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin einen Antrag auf abs- trakte Normenkontrolle eingereicht, mit dem – anders als im vorliegenden Verfahren – weitergehende Verstöße gegen die Verfassung von Berlin geltend gemacht wer- den. Der Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin hat das Verfahren bis zur Ent- scheidung des Bundesverfassungsgerichts ausgesetzt (vgl. VerfGH Bln, Ausset- zungsbeschluss vom 21. Oktober 2020 - VerfGH 87/20 -).
IV.
Mit Schriftsatz vom 21. Dezember 2020 haben die Antragsteller im Verfahren 2 BvF 1/20 auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung (§ 25 Abs. 1 BVerfGG) ver- zichtet.
B.
Der Antrag auf abstrakte Normenkontrolle (I.) und die beiden Richtervorlagen (II.) sind zulässig.
I.
Der Antrag auf abstrakte Normenkontrolle (2 BvF 1/20) ist zulässig. Die Antragstel- ler sind antragsbefugt (1.), und der Antrag ist auf einen tauglichen Gegenstand ge- richtet (2.). Ein objektives Klarstellungsinteresse liegt vor (3.).
1. Nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG in Verbindung mit § 13 Nr. 6 und § 76 Abs. 1 Nr. 1 BVerfGG kann ein Viertel der Mitglieder des Bundestages einen Antrag auf abstrakte Normenkontrolle stellen, wenn es Bundes- oder Landesrecht wegen seiner förmli- chen oder sachlichen Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz für nichtig hält. Für die Berechnung des Quorums ist – in Anknüpfung an Art. 121 GG – die sich aus § 1 Abs.
1 Satz 1 Bundeswahlgesetz (BWahlG) ergebende gesetzliche Mitgliederzahl des Deutschen Bundestages (vgl. Graßhof, in: Burkiczak/ Dollinger/Schorkopf, BVerfGG, 2015, § 76 Rn. 13; Rozek, in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 76 Rn. 11 <September 2017>) zum Zeitpunkt der Antragstellung maßgebend.
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70 Die 284 Antragsteller repräsentieren mehr als ein Viertel der insgesamt 709 Mitglie-
der des 19. Deutschen Bundestages (vgl. Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch 2018, S. 297). Sie werden durch dieselben Bevollmächtigten vertreten und haben denselben Sachantrag gestellt.
2. Der Antrag ist auf einen tauglichen Gegenstand gerichtet, da die angegriffenen Regelungen der § 3, § 4, § 5 Abs. 1, § 6 Abs. 1 bis Abs. 4, § 7 und § 11 MietenWoG Bln zum Zeitpunkt der Antragstellung noch Rechtswirkungen entfaltet haben und wei- terhin entfalten (vgl. BVerfGE 7, 305 <310>; 38, 258 <267>; 79, 311 <326 f.>; 99, 57
<67>; 119, 96 <116>).
3. Damit ist das für eine abstrakte Normenkontrolle notwendige objektive Klarstel- lungsinteresse an der Gültigkeit der Norm (vgl. BVerfGE 6, 104 <110>; 52, 63 <80>;
73, 118 <150>; 88, 203 <334>; 96, 133 <137>; 100, 249 <257>; 119, 394 <409>;
127, 293 <319>; 128, 1 <32>; 133, 241 <259 Rn. 45>; 150, 1 <77 f. Rn. 138>; 151, 152 <161 f. Rn. 27>; stRspr) zu bejahen. Ein solches Klarstellungsinteresse ist indi- ziert, wenn ein auf das Grundgesetz in besonderer Weise verpflichtetes Organ oder ein Organteil von der Unvereinbarkeit der Norm mit höherrangigem Bundesrecht überzeugt ist und eine diesbezügliche Feststellung beim Bundesverfassungsgericht beantragt (vgl. BVerfGE 6, 104 <110>; 39, 96 <106>; 52, 63 <80>; 96, 133 <137>;
103, 111 <124>; 119, 394 <409>; 127, 293 <319>; 150, 1 <77 f. Rn. 138>). Es entfällt lediglich, wenn von der zur Prüfung gestellten Norm unter keinem denkbaren Ge- sichtspunkt mehr Rechtswirkungen ausgehen können (vgl. BVerfGE 97, 198 <213 f.>; 100, 249 <257>; 110, 33 <45>; 133, 241 <259 Rn. 45>; 150, 1 <77 f. Rn. 138>;
151, 152 <161 f. Rn. 27>; stRspr). Eines subjektiven allgemeinen Rechtsschutzinter- esses bedarf es dagegen nicht (vgl. BVerfGE 103, 111 <124>).
Vorliegend sind die Antragsteller im Verfahren 2 BvF 1/20 nach ihrem Vortrag von der Nichtigkeit der angegriffenen Vorschriften des Gesetzes zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin überzeugt.
II.
Die Richtervorlagen (Art. 100 Abs. 1 GG i.V.m. § 13 Nr. 11, § 80 Abs. 1 und Abs. 2 BVerfGG) in den Verfahren 2 BvL 4/20 (1.) und 2 BvL 5/20 (2.) sind ebenfalls zuläs- sig.
1. Die Vorlage des Landgerichts Berlin ist zulässig. Das Landgericht hat in einer den Anforderungen des Art. 100 Abs. 1 GG und des § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG genü- genden Weise dargelegt, dass die Frage der Verfassungsmäßigkeit des § 3 Mieten- WoG Bln für den bei ihm anhängigen Ausgangsrechtsstreit entscheidungserheblich ist und dass es von der Verfassungswidrigkeit des § 3 MietenWoG Bln überzeugt ist.
a) Entscheidungserheblichkeit setzt voraus, dass die Endentscheidung des Aus- gangsverfahrens von der für verfassungswidrig gehaltenen Vorschrift abhängt (vgl.
BVerfGE 11, 330 <334 f.>; 149, 1 <10 Rn. 21>; 153, 310 <330 Rn. 47>). Das Vorla- gegericht muss je nach Gültigkeit oder Ungültigkeit der beanstandeten Norm zu un-
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73 terschiedlichen Ergebnissen gelangen (vgl. BVerfGE 7, 171 <173 f.>; 141, 1 <10 f.
Rn. 22>; 145, 171 <189 Rn. 52>; 153, 310 <333 Rn. 55>; stRspr). Dabei ist grund- sätzlich auf die Auffassung des vorlegenden Gerichts abzustellen (vgl. BVerfGE 2, 181 <190 f.>; 57, 295 <315>; 105, 61 <67>; 127, 224 <244>; 133, 1 <10 f. Rn. 35>;
148, 64 <67 f. Rn. 13>; stRspr), solange diese nicht offensichtlich unhaltbar ist (vgl.
BVerfGE 2, 380 <389>; 145, 171 <189 Rn. 52>; stRspr).
Das vorlegende Gericht muss zudem von der Verfassungswidrigkeit der zur Prü- fung gestellten Norm überzeugt sein und die für seine Überzeugung maßgeblichen Erwägungen nachvollziehbar darlegen (vgl. BVerfGE 141, 1 <11 Rn. 23>; 145, 249
<266 f. Rn. 36>; 149, 1 <11 Rn. 21>; 153, 310 <335 Rn. 60>). Es muss den verfas- sungsrechtlichen Prüfungsmaßstab angeben und sich mit der Rechtslage, insbeson- dere der maßgeblichen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, auseinan- dersetzen (vgl. BVerfGE 149, 1 <11 Rn. 21>; 153, 310 <335 Rn. 60>). Dabei hat es die aus seiner Sicht zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit erforderlichen tatsächli- chen Feststellungen zu treffen und in den Vorlagebeschluss aufzunehmen (vgl.
BVerfGE 145, 249 <266 f. Rn. 36>; 149, 1 <11 Rn. 21>). § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG verpflichtet das vorlegende Gericht jedoch nicht dazu, auf jede denkbare Rechtsauf- fassung einzugehen (vgl. BVerfGE 141, 1 <11 Rn. 22>; 145, 1 <7 Rn. 12>; 145, 106
<141 Rn. 96>; 152, 274 <310 Rn. 90>).
b) Die Vorlage des Landgerichts Berlin im Verfahren 2 BvL 4/20 genügt diesen An- forderungen. Das Landgericht legt nachvollziehbar dar, dass die Verfassungsmäßig- keit des § 3 Abs. 1 Satz 1 MietenWoG Bln für das Berufungsverfahren entschei- dungserheblich ist und warum es von dessen Verfassungswidrigkeit überzeugt ist.
Die Entscheidungserheblichkeit von § 3 MietenWoG Bln wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die (zeitliche) Anwendbarkeit von § 3 MietenWoG Bln auf das Erhö- hungsverlangen des Ausgangsverfahrens umstritten ist. Nach Auffassung des Land- gerichts Berlin fallen Bestimmungen über die Höhe des Mietzinses, die nach dem Stichtag des 18. Juni 2019 getroffen wurden, aufgrund des eindeutigen Gesetzes- wortlauts und der ausdrücklichen Gesetzesbegründung in den Anwendungsbereich des Gesetzes zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin. Dieses sehe ei- ne unechte Rückwirkung vor, indem es die zulässige Miethöhe nach einem Zeitpunkt bestimme, der vor dem Inkrafttreten des Gesetzes liege. Auf eine ihm günstigere Miethöhe zum Stichtag könne sich ein Vermieter nach Auffassung des Landgerichts nur dann mit Erfolg berufen, wenn er bis zum 18. Juni 2019 entweder eine vertragli- che Vereinbarung in Höhe der nach dem Inkrafttreten des Gesetzes geforderten Mie- te getroffen, der Mieter einem Mieterhöhungsverlangen bis zu diesem Zeitpunkt zu- gestimmt oder ein bis zum 18. Juni 2019 rechtskräftig gewordenes Urteil die Zustimmung des Mieters nach § 894 Satz 1 ZPO ersetzt habe. Diese Auslegung ist nicht offensichtlich unhaltbar. § 3 MietenWoG Bln bedarf hinsichtlich seiner zeitlichen Anwendbarkeit der Auslegung. Der Wortlaut spricht jedenfalls nicht gegen die Auf- fassung des Landgerichts Berlin, die zudem mit zahlreichen Belegstellen aus amtli- chen Dokumenten, Rechtsprechung und Literatur begründet wird.
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80 Auch die Ausführungen des Landgerichts Berlin zur Unvereinbarkeit von § 3 Abs. 1
MietenWoG Bln mit dem Grundgesetz genügen den Darlegungsanforderungen. Die Kammer begründet ausführlich, warum die Vorschrift mit Art. 72 Abs. 1, Art. 74 Abs.
1 Nr. 1 GG in Verbindung mit § 557 Abs. 1, § 558 Abs. 1 und Abs. 2 BGB unvereinbar und deshalb nichtig sei.
2. Die Vorlage des Amtsgerichts Mitte ist ebenfalls zulässig. Es legt hinreichend substantiiert dar, dass es für seine Endentscheidung auf die Verfassungsmäßigkeit des § 3 Abs. 1 Satz 1 MietenWoG Bln ankommt. Wäre die Vorschrift mit dem Grund- gesetz vereinbar, wäre die Klage abzuweisen, ansonsten hätte sie – an den dann maßgeblichen Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs gemessen – Erfolg.
a) Soweit sich das Amtsgericht Mitte mit Blick auf die Entscheidungserheblichkeit des § 3 Abs. 1 MietenWoG Bln zu dessen zeitlichem Anwendungsbereich äußert, entsprechen die Ausführungen jenen des Landgerichts Berlin im Verfahren 2 BvL 4/
20. Sie genügen ebenfalls den Anforderungen von Art. 100 Abs. 1 GG und § 80 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG.
b) Darüber hinaus stellt das Amtsgericht Mitte – unter Nennung verschiedener Be- legstellen sowie unter Heranziehung der einschlägigen Rechtsprechung – nachvoll- ziehbar dar, warum § 3 Abs. 1 Satz 1 MietenWoG Bln seiner Auffassung nach mit Art. 72 Abs. 1 GG unvereinbar ist und der Bund von der Gesetzgebungskompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG umfassend und abschließend Gebrauch gemacht hat.
C.
Das Gesetz zur Mietenbegrenzung im Wohnungswesen in Berlin ist mit Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 in Verbindung mit Art. 72 Abs. 1 GG unvereinbar und nichtig.
I.
Das Grundgesetz geht von einer in aller Regel abschließenden Verteilung der Ge- setzgebungskompetenzen zwischen Bund und Ländern aus. Der Bund hat das Recht zur Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz ihm dieses ausdrücklich zuweist (1.).
Solange und soweit er im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung von seiner Ge- setzgebungskompetenz Gebrauch macht, entfällt die Regelungsbefugnis der Länder (2.). Im Übrigen sind die Länder nach Art. 70 und Art. 72 Abs. 1 GG zur Gesetzge- bung berufen (3.). Welcher Materie eine gesetzliche Regelung zuzuordnen ist, be- misst sich nach ihrem objektiven Regelungsgehalt (4.).
1. Nach Art. 70 Abs. 1 GG haben die Länder das Recht zur Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse zuweist. Eine solche Zuweisung von Gesetzgebungskompetenzen an den Bund findet sich ausweislich Art. 70 Abs. 2 GG vor allem in den Vorschriften über die ausschließliche (Art. 73 und Art. 105 Abs. 1 GG) und die konkurrierende Gesetzgebung (Art. 74 und Art. 105 Abs.
2 GG). Daneben werden dem Bund in zahlreichen Einzelbestimmungen (vgl. u.a. Art.
21 Abs. 5, Art. 23 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3 Satz 3, Abs. 7, Art. 24 Abs. 1, Art. 26 Abs. 2
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82 Satz 2, Art. 29 Abs. 2, Abs. 5 Satz 4, Abs. 6 Satz 2, Abs. 7 Satz 2, Art. 38 Abs. 3,
Art. 41, Art. 45b Satz 2, Art. 45c Abs. 2, Art. 45d Abs. 2, Art. 48 Abs. 3 Satz 3, Art. 54 Abs. 7, Art. 79 Abs. 1, Abs. 2, Art. 84 Abs. 1 Satz 2, Abs. 5, Art. 85 Abs. 1 Satz 1, Art. 86, Art. 87 Abs. 3 Satz 1, Satz 2, Art. 87b Abs. 1 Satz 3, Abs. 2, Art. 87d Abs. 1 Satz 3, Abs. 2, Art. 87e Abs. 1 Satz 2, Abs. 2, Abs. 3 Satz 3, Satz 4, Abs. 4 Satz 2, Art. 91a Abs. 2, Art. 91c Abs. 4, Abs. 5, Art. 91e Abs. 3, Art. 93 Abs. 1 Nr. 5, Abs. 3, Art. 94 Abs. 2, Art. 95 Abs. 3 Satz 2, Art. 96 Abs. 2 Satz 3, Art. 104a Abs. 5 Satz 2, Abs. 6 Satz 4, Art. 104b Abs. 2, Art. 106 Abs. 3 Satz 3, Satz 6, Abs. 4 Satz 2, Abs.
5 Satz 2, Abs. 6 Satz 5, Art. 106a Satz 2, Art. 106b Satz 2, Art. 107 Abs. 1 Satz 2, Abs. 2 Satz 1, Art. 108 Abs. 1 Satz 2, Abs. 4 bis Abs. 6, Art. 109 Abs. 4, Abs. 5 Satz 3, Art. 109a Abs. 1, Art. 110 Abs. 2 Satz 1, Art. 112 Satz 3, Art. 114 Abs. 2 Satz 4, Art. 115 Abs. 1 GG) weitere Gesetzgebungsbefugnisse zugewiesen.
a) Das Grundgesetz enthält – von der Ausnahme des Art. 109 Abs. 4 GG abgese- hen – eine vollständige Verteilung der Gesetzgebungszuständigkeiten entweder auf den Bund oder die Länder (vgl. BVerfGE 109, 190 <218>). Doppelzuständigkeiten sind den Kompetenznormen fremd und wären mit ihrer Abgrenzungsfunktion unver- einbar. Das Grundgesetz grenzt die Gesetzgebungskompetenzen insbesondere mit Hilfe der in den Art. 73 und Art. 74 GG enthaltenen Kataloge durchweg alternativ voneinander ab. Auch wenn die Materie eines Gesetzes Bezug zu verschiedenen Sachgebieten aufweist, die teils dem Bund, teils den Ländern zugewiesen sind, be- steht deshalb die Notwendigkeit, sie dem einen oder anderen Kompetenzbereich zu- zuweisen (vgl. BVerfGE 36, 193 <202 f.>; 61, 149 <204>; 106, 62 <114>).
b) Nach der Systematik der grundgesetzlichen Kompetenzordnung wird der Kom- petenzbereich der Länder daher grundsätzlich durch die Reichweite der Bundeskom- petenzen bestimmt, nicht umgekehrt (vgl. BVerfGE 135, 155 <196 Rn. 103>). Aus der in Art. 30 und Art. 70 Abs. 1 GG verwendeten Regelungstechnik ergibt sich keine Zuständigkeitsvermutung zugunsten der Länder (vgl. implizit BVerfGE 98, 265
<299>; anders noch BVerfGE 26, 281 <297>; 42, 20 <28>), die bei der Auslegung der einzelnen Kompetenztitel oder bei verbleibenden Auslegungszweifeln zu berück- sichtigen wäre. Eine solche Vermutung widerspräche der Systematik der grundge- setzlichen Kompetenzverteilung (vgl. Pützer, Landesorganisationshoheit als Schran- ke der Bundeskompetenzen, 1988, S. 86 ff.; Heintzen, in: Kahl/Waldhoff/Walter, Bonner Kommentar, Bd. 14, Art. 70 Rn. 109 f. <Oktober 2018>; Rozek, in: v. Man- goldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl. 2018, Art. 70 Rn. 14) und missachtete deren umfassende Justitiabilität. Nach der Konzeption des Grundgesetzes ist die Zuord- nung eines Regelungsgegenstands zu einer Kompetenzmaterie eine Rechtsfrage, deren Beantwortung insbesondere weder von Darlegungs- und Begründungslasten des Gesetzgebers noch davon abhängt, ob diese mehr oder weniger erfolgreich er- füllt werden (vgl. Rinck, in: Festschrift für Gebhard Müller, 1970, S. 289 <290 f.>; Erb- guth, DVBl 1988, S. 317 <319>; Uhle, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 70 Rn. 33 <Okto- ber 2008>).
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88 c) Öffnungsklauseln in Bundesgesetzen sind grundsätzlich zulässig (vgl. Art. 71 und
Art. 72 Abs. 1 GG), gewähren den Ländern jedoch keine über die Öffnung hinausge- henden Spielräume. Konzeptionelle Entscheidungen des Bundesgesetzgebers dür- fen durch die Landesgesetzgeber nicht verfälscht werden (vgl. BVerfGE 98, 265
<301 m.w.N.>; 113, 348 <372>). Die Grundkonzeption des Bundesgesetzes muss grundsätzlich auch dann gewahrt bleiben, wenn die Länder von entsprechenden Öff- nungsklauseln Gebrauch machen (vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 9. Mai 2016 - Vf. 14-VII-14 u.a. -, Rn. 189 ff., juris; Degenhart, in: Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 70 Rn. 68).
d) Die verfassungsrechtliche Kompetenzverteilung ist unverfügbar. Kompetenzen stehen nicht zur Disposition ihrer Träger (vgl. BVerfGE 1, 14 <35>; 32, 145 <156>;
63, 1 <39>; 119, 331 <364 f.>; 137, 108 <147 f. Rn. 91>; 145, 171 <191 Rn. 59>).
Vorbehaltlich spezieller verfassungsrechtlicher Ermächtigungen können Bund und Länder daher selbst mit Zustimmung der jeweils anderen Ebene nicht in Bereichen tätig werden, die das Grundgesetz der jeweils anderen Ebene zuweist (vgl. BVerfGE 1, 14 <35>).
2. Das Grundgesetz regelt die konkurrierende Gesetzgebung in Anlehnung an Art.
7 WRV im Wesentlichen in Art. 72 und Art. 74 GG. Dabei enthält Art. 74 GG – von den Fällen der Art. 105 Abs. 2 und Art. 115c Abs. 1 GG abgesehen – einen abschlie- ßenden Katalog der in die konkurrierende Gesetzgebung fallenden Gegenstände.
a) Sofern nicht die Erforderlichkeitsklausel des Art. 72 Abs. 2 GG eingreift, kann der Bund Gegenstände der konkurrierenden Gesetzgebung ohne weitere Voraussetzun- gen an sich ziehen. Dies ergibt sich – argumentum e contrario – aus der in Art. 72 Abs. 2 GG enthaltenen Aufzählung. Die Gegenstände der dort nicht erwähnten Ma- terien kann der Bundesgesetzgeber daher ohne Weiteres regeln.
b) Macht der Bund von der konkurrierenden Gesetzgebung Gebrauch, verlieren die Länder gemäß Art. 72 Abs. 1 GG das Recht zur Gesetzgebung in dem Zeitpunkt („solange“) und in dem Umfang („soweit“), in dem der Bund die Gesetzgebungskom- petenz zulässigerweise in Anspruch nimmt (sog. Sperrwirkung). Soweit die Sperrwir- kung reicht, entfällt die Gesetzgebungskompetenz der Länder (vgl. BVerfGE 20, 238
<250>; 67, 299 <328>; 98, 265 <300>; 109, 190 <229 f.>; 113, 348 <371 f.>; Oeter, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Bd. 2, 7. Aufl. 2018, Art. 72 Rn. 85; Schneider/Fran- ke, DÖV 2020, S. 415 <419>). Die Sperrwirkung verhindert für die Zukunft den Erlass neuer Landesgesetze und entzieht in der Vergangenheit erlassenen Landesgesetzen die Kompetenzgrundlage, sodass sie nichtig sind beziehungsweise werden.
aa) Die Sperrwirkung im Sinne von Art. 72 Abs. 1 GG setzt voraus, dass bundes- und landesgesetzliche Regelung denselben Gegenstand betreffen (vgl. BVerfGE 2, 232 <235>; 20, 238 <248>; 32, 319 <327>; 109, 190 <229>; 138, 261 <280 Rn. 44>).
Die bundesgesetzliche Regelung darf vom Bundesverfassungsgericht nicht für ver- fassungswidrig erklärt worden sein (vgl. BVerfGE 7, 377 <387>; Degenhart, in:
Sachs, GG, 8. Aufl. 2018, Art. 72 Rn. 34; Oeter, in: v. Mangoldt/Klein/Stark, GG, Bd.
