Jahresbericht Land 2014 der Freien Hansestadt Bremen

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BREMISCHE BÜRGERSCHAFT

Drucksache 18

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1388

Landtag

18. Wahlperiode

Veröffentlicht am 30. April 2014

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Jahresbericht 2014

Freie Hansestadt Bremen

‐ Land ‐

Rechnungshof

der Freien Hansestadt Bremen

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Inhaltsverzeichnis

Seite

Abkürzungsverzeichnis 3

Vorbemerkungen 5

I Haushalt 2012

Haushaltsgesetz einschließlich Haushaltsplan und

Haushaltsrechnung 2012 9

II Aktuelle Haushaltslage

Steuern, Schulden und Zinsen 21

Kennzahlen 25

III Finanzierungssaldo des Stadtstaates Bremen 31 IV Kaufmännischer Jahresabschluss

Bremen bilanziert 37

V Personal

Personalhaushalt 47

VI Haushaltskonsolidierung 55

VII Prüfungsergebnisse

Organisationsarbeit in der bremischen Verwaltung 73 Bürgerschaftskanzlei

Ausscheiden einer Fraktion und einer Gruppe aus der

Bremischen Bürgerschaft 79

Inneres

Bewegungs- und Kleidergeldpauschalen für nicht uniformierte

Polizeivollzugskräfte 85

Wissenschaft

Gewährung von Leistungsbezügen, Forschungs- und

Lehrzulagen bei der Hochschule Bremen 89

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Inhaltsverzeichnis

Förderung eines überregionalen Forschungsinstituts 97 Wirtschaft

City- und Stadtteilmarketing und -management 105 Finanzen

Rücklagen für Versorgungsausgaben 111

Steueraufsicht über die Spielbanken in Bremen und

Bremerhaven 119

Einführung eines Risikomanagementsystems in der

Arbeitnehmerstelle des Finanzamts Bremen-Nord 123

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Abkürzungsverzeichnis

bba bremer und bremerhavener arbeit GmbH

BEZ Bundesergänzungszuweisung

BKF Bremer Kapitaldienstfonds

BremAbgG Bremisches Abgeordnetengesetz

Brem.GBl. Gesetzblatt der Freien Hansestadt Bremen

BremHLBV Bremische Verordnung über Leistungsbezüge sowie Forschungs- und Lehrzulagen

BTZ Bremer Touristik-Zentrale

Doppik Doppelte Buchführung

Drs. Drucksache

gGmbH gemeinnützige Gesellschaft mit beschränkter Haftung HaFA Haushalts- und Finanzausschüsse - Land und Stadt HG Haushaltsgesetz der Freien Hansestadt Bremen

IGC International Graduate Center

KonsHilfG Konsolidierungshilfengesetz

LFA Länderfinanzausgleich

LHO Landeshaushaltsordnung

LV Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen MVergV Verordnung über die Gewährung von Mehrarbeits-

vergütung für Beamte

RPrG Rechnungsprüfungsgesetz

StabiRatG Stabilitätsratsgesetz

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Abkürzungsverzeichnis

T€ Tausend Euro

Tz. Textziffer

VV-LHO Verwaltungsvorschriften zur Haushaltsordnung der Freien Hansestadt Bremen

VZE Vollzeiteinheiten

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Vorbemerkungen

1 Gegenstand des Jahresberichts

1 Der Rechnungshof der Freien Hansestadt Bremen nimmt die externe Finanzkontrolle wahr. Er prüft und überwacht nach Art. 133a Abs. 1 der Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen (LV) die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Landes Bremen einschließlich seiner Sonderver- mögen und Betriebe. Gleichermaßen prüft und überwacht er auch die Haushalts- und Wirtschaftsführung der Stadtgemeinde Bremen (§ 88 Abs. 1 i. V. m. § 118 Abs. 1 der Haushaltsordnung der Freien Hansestadt Bremen - LHO -). Das Ergebnis seiner Prüfungen fasst er jährlich in getrennten Berichten für die Bremische Bürgerschaft (Landtag) und die Stadtbürger- schaft zusammen. Die Berichte leitet er dem Parlament und gleichzeitig dem Senat zu (§ 97 Abs. 1 LHO). Sie dienen dem Landtag und der Stadtbürgerschaft neben den Haushaltsrechnungen für Land und Stadt als Grundlage für den Beschluss über die Entlastung des Senats.

2 Der vorliegende Jahresbericht über die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Landes befasst sich vor allem mit Bemerkungen zum Haushaltsjahr 2012.

Soweit der Jahresbericht nach § 97 Abs. 5 LHO auch Feststellungen ent- hält, die andere Haushaltsjahre betreffen, sind sie kenntlich gemacht. Der Rechnungshof geht im Abschnitt „Haushalt 2012“ grundsätzlich nur auf Sachverhalte ein, die nicht bereits in veröffentlichten Abschlussunterlagen für das Haushaltsjahr 2012 dargestellt worden sind.

3 Der Umfang des Prüfungsstoffs lässt es nicht zu, sämtliche Tatbestände finanzwirtschaftlicher Betätigung eines Jahres zu prüfen. Der Rechnungshof hat wie bisher nach § 89 Abs. 2 LHO seine Prüfung auf ausgewählte Teile des Verwaltungshandelns konzentriert.

4 Wenn der Rechnungshof nach Prüfungen Mängel und Defizite aufgezeigt hat, haben die geprüften Stellen oft Verbesserungen zugesagt. Allerdings ist fest- zustellen, dass die Verwaltung ihre Zusagen nicht immer erfüllt. Deswegen führt der Rechnungshof Nachschauprüfungen durch. Zudem führt der Rechnungsprüfungsausschuss der Bremischen Bürgerschaft Restantenlisten, mit denen er die Umsetzung seiner Beschlüsse durch die Ressorts verfolgt.

5 Der Rechnungshof hat die Verwaltung nach § 88 Abs. 2 LHO auch beraten.

Er hat im Berichtszeitraum Arbeitsgruppen der Verwaltung begleitet und auf andere Weise beratend an Vorhaben mitgewirkt.

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Vorbemerkungen

6 Ein Ziel der Finanzkontrolle ist es, mit ihren Feststellungen und Verbesse- rungsvorschlägen einen Beitrag zur Haushaltskonsolidierung zu leisten. Einige Empfehlungen des Rechnungshofs können einmalige Einsparungen oder Mehreinnahmen bewirken. Andere Empfehlungen haben längerfristige Auswirkungen: Sie führen zu jährlichen Minderausgaben oder Mehrein- nahmen. Wieder andere Empfehlungen dienen in erster Linie dazu, die Qualität des Verwaltungshandelns zu verbessern und die Effizienz zu steigern.

7 Die finanziellen Auswirkungen der Prüfungs- und Beratungstätigkeit des Rechnungshofs lassen sich nur teilweise quantifizieren. Mehreinnahmen und Minderausgaben, die sich beziffern lassen, gibt der Rechnungshof an. Im Übrigen weist er daraufhin, dass

• der Jahresbericht nicht die gesamte Prüfungstätigkeit wiedergibt,

• Verbesserungsvorschläge sich erst finanziell auswirken können, wenn sie tatsächlich umgesetzt werden,

• Prüfungen mit dem Schwerpunkt Ordnungsmäßigkeit des Verwaltungs- handelns keine finanziellen Auswirkungen haben müssen und schließlich

• sich nicht alle Vor- oder Nachteile einer veränderten Aufgabenwahr- nehmung monetär bewerten lassen.

8 Es liegt in der Eigenart der Arbeit des Rechnungshofs, dass er in seinen Berichten vor allem Beanstandungen darstellt. Die geprüften Stellen haben Gelegenheit gehabt, sich zu den Prüfungsergebnissen zu äußern. Die Äußerungen sind mit ihrem wesentlichen Inhalt im Bericht berücksichtigt.

9 Für die Stadtgemeinde Bremerhaven obliegt dem Senat nach § 15 Abs. 1 des Gesetzes über die Rechnungsprüfung in der Freien Hansestadt Bremen (RPrG) die überörtliche Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung. Diese Prüfung hat er nach § 15 Abs. 2 RPrG der Präsidentin des Rechnungshofs übertragen. Das Ergebnis der Prüfung wird in einem gesonderten Bericht dargestellt.

10 Der vorliegende Bericht gibt den Beratungsstand vom 02. April 2014 wieder.

2 Entlastung des Senats für die Haushaltsjahre 2010 und 2011

11 Die Bremische Bürgerschaft hat den Senat nach § 114 Abs. 1 Satz 2 LHO für das Haushaltsjahr 2010 am 17. April 2013 entlastet (Beschluss der Bremischen Bürgerschaft - Landtag - Drs. 18/679). Für das Haushaltsjahr 2011 hat die

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Vorbemerkungen

Bürgerschaft den Senat in der Sitzung am 26. März 2014 entlastet (Beschluss der Bremischen Bürgerschaft - Landtag - Drs. 18/959).

3 Rechnung des Rechnungshofs

12 Nach § 101 LHO prüft die Bremische Bürgerschaft die Einnahmen und Ausgaben des Rechnungshofs. Sie hat ihn für seine Rechnungslegung zum Haushaltsjahr 2012 am 12. Dezember 2013 entlastet (Beschluss der Bremischen Bürgerschaft - Landtag - Drs. 18/866 Ziffer 3).

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I Haushalt 2012

Haushaltsgesetz einschließlich Haushaltsplan und Haushaltsrechnung 2012

1 Haushaltsgesetz einschließlich Haushaltsplan

13 Aufgrund einer Vorgabe des Statistischen Bundesamtes sind sowohl die jeweiligen Tilgungsausgaben als auch die hiermit zusammenhängenden neuen Kreditaufnahmen nunmehr in voller Höhe und getrennt voneinander zu veranschlagen. Das derzeit günstige Zinsniveau bewirkt, dass vermehrt kurzfris- tige Kredite aufgenommen werden, die noch im selben Haushaltsjahr (durch neue Kreditaufnahmen) abgelöst werden. Das führt dazu, dass seit dem Haushaltsjahr 2012 deutlich höhere Haushaltsanschläge für Kreditaufnah- men und Tilgungsausgaben in die Haushalte eingestellt wurden.

14 Die Bremische Bürgerschaft hat den Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 2012 mit dem Haushaltsgesetz (HG) der Freien Hansestadt Bremen vom 15. Mai 2012 beschlossen (Brem.GBl. S. 187). Er ist in Einnahme und Aus- gabe auf 10.598.856.260 € festgestellt worden. Im Vorjahr hatte der Haushalt ein Volumen von 5.182.684.460 €.

15 Das für den Personalhaushalt ausgewiesene Stellenvolumen ist auf 7.396 festgesetzt worden. Damit ist es um 223 Stellen niedriger kalkuliert worden als für das Vorjahr. Der Stellenindex, der die durchschnittliche Entgelt- und Besoldungsgruppe der besetzten Stellen beschreibt, hat 1,18 betragen. Dies entspricht einer durchschnittlichen Wertigkeit zwischen den Entgeltgruppen 10 und 11 bzw. den Besoldungsgruppen A 10 und A 11.

16 Für die Sonderhaushalte - z. B. die Universität Bremen - ist das Stellenvolumen auf 2.877 festgesetzt worden, also um acht Stellen höher als im Vorjahr. Der Stellenindex hat 1,44 betragen. Dieser Index entspricht dem Wert für die Entgeltgruppe 13 bzw. für die Besoldungsgruppe A 13.

17 Das HG 2012 sah in § 14 Abs. 1 Nr. 1 vor, dass die Senatorin für Finanzen Kredite bis zur Höhe von 7.458.525.020 € aufnehmen durfte. Für das Haushaltsjahr 2011 belief sich die Kreditermächtigung auf 2.495.015.610 €.

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Haushaltsgesetz, Haushaltsrechnung

2 Einhaltung der Kreditaufnahmegrenze

18 Einnahmen aus Krediten dürfen nach Art. 131a Satz 2 LV und inhaltlich gleich nach § 18 Abs. 1 Halbsatz 1 LHO die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten (zur Zulässigkeit einer gegenüber der Investitionssumme höheren Kreditaufnahme vgl. Urteil des Staatsgerichtshofs vom 24. August 2011, Az. 1/11).

19 Die Kreditaufnahmegrenze ist bei der Haushaltsaufstellung für das Jahr 2012 überschritten worden. Die Daten für die Berechnung der Kreditaufnahme- grenze hat der Rechnungshof dem Haushaltsplan entnommen. Das Ergebnis ist in der folgenden Tabelle für das Land und die Stadtgemeinde Bremen dargestellt. Die Gesamtsumme ist bereinigt um die Einnahmen und Ausgaben der beiden Gebietskörperschaften untereinander.

Kreditaufnahmegrenze und Überschreitung, Haushaltsplan 2012, in T€, gerundet

Pos. Land Stadt-

gemeinde Zusammen (bereinigt) 1 Investitionsausgaben (brutto) 336.130 216.415 460.430 2

3

abzüglich Investitionseinnahmen Nettoinvestition

96.575 80.984 85.444

239.555 135.431 374.986

4 5

Nettokreditaufnahme Überschreitung

(Pos. 4 abzüglich Pos. 3)

228.525 290.691 519.216

-11.030 155.260 144.230

20 Danach ist die Kreditaufnahmegrenze bei einem Vergleich der Nettoin- vestition mit der Nettokreditaufnahme für das Land um rd. 11 Mio. € unter- schritten und für die Stadt um rd. 155,3 Mio. € überschritten worden. Werden beide Haushalte zusammen betrachtet, hat sich bei der Haushaltsaufstellung, bereinigt um die gegenseitigen Zahlungsströme, eine Überschreitung der Kreditaufnahmegrenze von rd. 144,2 Mio. € ergeben.

21 Bei seiner Berechnung bezieht der Rechnungshof - anders als das Finanz- ressort - die Kreditaufnahmen beim Bund und bei anderen Gebiets- körperschaften (Obergruppe 31 des Gruppierungsplans) sowie die Tilgungen darauf (Obergruppe 58) ein. Für die Höhe der Schulden macht es keinen Unterschied, ob Bremen Kredite bei Banken, beim Bund oder bei anderen Gebietskörperschaften aufnimmt oder tilgt. Der Rechnungshof hat deshalb 5 Mio. € Tilgungen der Obergruppe 58 bei der Berechnung für das Land

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Bremen einbezogen. Kreditaufnahmen der Obergruppe 31 hat es nicht gege- ben. Die Berechnungsweise des Finanzressorts und die des Rechnungshofs haben zu unwesentlich unterschiedlichen Überschreitungsbeträgen geführt.

22 Die nachfolgende Tabelle zeigt die Nettoinvestition und die Nettokredit- aufnahme zum Jahresende 2012 auf:

Vergleich der Nettoinvestition mit der Nettokreditaufnahme zum Jahresabschluss 2012, in T€, gerundet

Pos. Land Stadt-

gemeinde Zusammen (bereinigt) 1 Investitionsausgaben (brutto) 337.910 233.247 467.037 2

3

abzüglich Investitionseinnahmen Nettoinvestition

109.313 96.184 101.376

228.597 137.063 365.660

4 5

Nettokreditaufnahme Überschreitung

(Pos. 4 abzüglich Pos. 3)

146.974 313.812 460.786

-81.623 176.749 95.126

23 Wie der Vergleich der beiden vorherigen Tabellen zeigt, hat sich im Vollzug der Haushalte von Land und Stadt zusammen eine deutlich geringere Überschreitung der Kreditaufnahmegrenze ergeben als bei der Haushalts- aufstellung geplant.

24 Für das Land ist die Kreditaufnahmegrenze bei einem Vergleich der Nettoinvestition mit der Nettokreditaufnahme um rd. 81,6 Mio. € unter- schritten und für die Stadt um rd. 176,7 Mio. € überschritten worden.

Werden beide Haushalte zusammen betrachtet, hat sich im Haushaltsvoll- zug, bereinigt um die gegenseitigen Zahlungsströme, eine Überschreitung der Kreditaufnahmegrenze in Höhe von rd. 95,1 Mio. € ergeben. Bei dieser Berechnung hat der Rechnungshof 6.975.378,98 € Tilgungen der Ober- gruppe 58 für das Land Bremen einbezogen. Die im Vergleich zwischen Haushaltsaufstellung und Haushaltsvollzug geringere Überschreitung ist hauptsächlich auf das niedrige Zinsniveau und auf Steuermehreinnahmen zurückzuführen, nicht in erster Linie auf Sparanstrengungen.

3 Haushaltsrechnung

25 Der Senat hat nach Art. 133 LV die vom Finanzressort aufgestellte Haus- haltsrechnung der Freien Hansestadt Bremen für das Haushaltsjahr 2012

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durch Mitteilung vom 17. Dezember 2013 (Drs. 18/1217) der Bremischen Bürgerschaft vorgelegt und erläutert.

26 Wie in der Vergangenheit ist auch die Haushaltsrechnung für das Haushalts- jahr 2012 in gekürzter Form vorgelegt worden. Sie enthält die Gesamt- beträge der Kapitel und Einzelpläne sowie die zusammengefassten Einzelplansummen. Außerdem weist die Haushaltsrechnung die Abwei- chungen zwischen dem Haushaltssoll und den Rechnungsergebnissen der Einzelpläne aus. Die Ergebnisse der einzelnen Haushaltsstellen sind in den Gesamtrechnungsnachweisungen enthalten. Sie waren bei der Bürger- schaftskanzlei ausgelegt. Besondere Buchungsauffälligkeiten wurden erläu- tert.

27 Die Haushaltsrechnung enthält u. a. einen Haushaltsabschluss in Form eines Ist-Abschlusses nach § 25 Abs. 1 LHO. Darin enthalten ist das kassenmäßige Jahresergebnis nach § 82 Nr. 1 LHO und das rechnungsmäßige Jahresergebnis einschließlich der Darstellung der Haushaltsreste nach § 83 LHO. Außerdem enthält die Haushaltsrechnung den Finanzierungssaldo nach § 82 LHO.

28 Der Senat hat der Bremischen Bürgerschaft mit der Haushaltsrechnung 2012 folgende Anlagen vorgelegt:

• Übersichten über erhebliche Solländerungen und erhebliche Abwei- chungen zwischen Soll- und Ist-Beträgen einschließlich Erläuterungen,

• Angaben über Personalausgaben,

• Übersichten über niedergeschlagene und erlassene Beträge,

• Übersichten über Beteiligungen, Sachanlagen, Forderungen, Rück- lagen, Sondervermögen und Eigenbetriebe, Schulden und Bürgschafts- verpflichtungen,

• Flächenangaben über den Grundbesitz,

• Kurzfassungen der Bilanzen und Gewinn- und Verlustrechnungen der Eigenbetriebe, der Sondervermögen des Landes, der Hochschulen und von Immobilien Bremen, Anstalt des öffentlichen Rechts,

• Jahresrechnungen der Sondervermögen Bremer Kapitaldienstfonds (BKF) und Versorgungsrücklage des Landes Bremen,

• Jahresrechnung der Anstalt zur Bildung einer Rücklage zur Versor- gungsvorsorge,

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• Zusammenfassung der Vermögensnachweise für Land und Stadt- gemeinde Bremen,

• Entwicklung der fundierten Schulden der bremischen Gebiets- körperschaften,

• Zusammenstellung über die Schulden der Gesellschaften mit mehrheit- licher Beteiligung Bremens,

• Nachweisung der Kapitelsummen der Einnahmen und Ausgaben der Sonderhaushalte der Freien Hansestadt Bremen.

29 Die Haushaltsrechnung enthält auf Seite 79 (Anlage 3) den Vermögensnach- weis zum 31. Dezember 2012. Damit wird nach § 73 LHO ein Nachweis über das Vermögen und die Schulden des Landes erbracht, der der Bremischen Bürgerschaft und dem Rechnungshof nach § 86 LHO zusammen mit der Haushaltsrechnung im Dezember 2013 vorgelegt worden ist.

30 Der Vermögensnachweis enthält die Bestände an Vermögen und Schulden am Jahresanfang, deren Veränderungen im Laufe des Jahres und die sich daraus ergebenden Bestände am Jahresende. Die Vermögens- und Schuldenpositionen sind näher erläutert (vgl. Haushaltsrechnung S. 80 ff., Anlage 3). Darüber hinaus liegen dem Rechnungshof weitergehende Unterlagen zum Vermögensnachweis vor.

31 Der Stand der Forderungen und Verbindlichkeiten des BKF ist im Vermögensnachweis innerhalb der Sondervermögen und in der Haus- haltsrechnung auf Seite 118 (Anlage 4) enthalten. Nach dem Gesetz über die Errichtung eines Bremer Kapitaldienstfonds vom 23. November 1999 (Brem.GBl. S. 271) wird der BKF als Sondervermögen des Landes geführt. Mit dem BKF werden neben Projekten des Landes außerhaushaltsmäßig auch Projekte der Stadtgemeinde finanziert. Hinsichtlich des Schuldendienstes (Zins- und Tilgungszahlungen der Ressorts) wird haushaltssystematisch nach Landes- und Stadtprojekten unterschieden. Die Zuordnung zur jeweiligen Gebietskörperschaft kann der Aufstellung der Einzelprojekte des BKF entnommen werden. Sie ist im Wirtschaftsplan 2012/2013 veröffentlicht worden.

4 Haushaltsreste und Rücklagen

32 Das Finanzressort bewirtschaftet für das Land und die Stadtgemeinde die Haushaltsreste auf der Grundlage des Produktgruppenhaushalts, der die

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beiden Gebietskörperschaften umfasst. Das Ressort rechnet auch die Mehr- und Mindereinnahmen auf und bildet Rücklagen und Verlustvorträge für das Land und die Stadtgemeinde. Es hat in seiner Vorlage für die Sitzung der Haushalts- und Finanzausschüsse (HaFA) am 28. Februar 2013 zur Abrechnung der Produktplanhaushalte 2012 (Vorlage 18/263 L, zugleich 18/304 S) dargestellt, wie sich Verlustvorträge, Rücklagen und Reste seit dem Haushaltsjahr 2008 entwickelt haben. Der Rechnungshof gibt diese Abrechnung in verkürzter Form wieder. Er hat dabei das Jahr 2007 einbezogen. Die folgende Tabelle zeigt, wie sich die jeweiligen Abrechnungsergebnisse bei den Verlustvorträgen, Rücklagen und Resten entwickelt haben:

Abrechnung der Haushalte - Land und Stadtgemeinde (ohne Sonderhaushalte) - Verlustvorträge, Rücklagen, Reste seit dem Haushaltsjahr 2007 -

in Mio. €, gerundet

2007 2008 2009 2010 2011 2012 Veränderung zum Vorjahr

Verlustvorträge 5,5 10,7 12,3 -6,6 8,1 15,0 6,9 85,2 %

Rücklagen/Reste

insgesamt 99,1 92,8 102,9 106,0 110,4 111,8 1,5 1,3 %

Allg. Budgetrücklage 8,5 4,8 1,3 3,0 5,0 2,4 -2,6 -52,8 %

Altersteilzeitrücklage 0,5 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 ---

Ausgabereste 28,9 40,6 40,0 35,3 43,1 55,4 12,2 28,4 %

Investive Rücklagen 48,2 43,1 58,2 50,4 51,0 49,7 -1,3 -2,6 %

Sonderrücklagen 13,0 4,2 3,4 17,3 11,3 4,4 -6,8 -60,8 %

33 Aus der Tabelle geht hervor, dass mit Abschluss der Haushalte 2012 - insbesondere aufgrund nicht realisierter Einnahmen für die Finanzierung des Programms Europäischer Sozialfonds durch die Europäische Union - Verlustvorträge in Höhe von insgesamt rd. 15 Mio. € festgestellt und in das Folgejahr übertragen worden sind. Die Höhe der gebildeten Rücklagen und der übertragenen Reste hat insgesamt rd. 111,8 Mio. € betragen.

34 Unter den Rücklagen und Resten sind Ausgabereste von rd. 55,4 Mio. €, investive Rücklagen von rd. 49,7 Mio. € sowie Sonderrücklagen in Höhe von rd. 4,4 Mio. €, z. B. aufgrund von Mehreinnahmen aus Vorschusszahlungen der Europäischen Union aus dem Programm Europäischer Fonds für regionale Entwicklung. Bei Ausgaberesten handelt es sich um nicht verbrauchte konsumtive Haushaltsmittel, die im Folgejahr nicht mehr finanziert sind. Sollen Ausgabereste in Anspruch genommen werden, muss grundsätzlich auf einen

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entsprechenden Teil des Haushaltsanschlags verzichtet werden. Investive Rücklagen resultieren aus nicht verbrauchten investiven Haushaltsmitteln, die mit einer entsprechenden Kreditermächtigung unterlegt sind. Daher können sie bei Bedarf im Folgejahr grundsätzlich neben den Haushaltsanschlägen in Anspruch genommen werden. Allerdings ist dann sicherzustellen, dass ein gleich hoher Betrag aus einem Haushaltsanschlag an anderer Stelle nicht ausgegeben wird, um den festgelegten strukturellen Finanzierungssaldo aus der Verwaltungsvereinbarung mit dem Bund einzuhalten.

5 Übereinstimmung zwischen Haushaltsrechnung und Büchern 35 Nach § 97 Abs. 2 Nr. 1 LHO hat der Rechnungshof zu berichten, ob die in

der Haushaltsrechnung und die in den Büchern aufgeführten Beträge über- einstimmen und die geprüften Einnahmen und Ausgaben ordnungsgemäß belegt sind. Die in der Haushaltsrechnung 2012 und die in den Büchern der Kasse aufgeführten Beträge stimmen - soweit der Rechnungshof sie geprüft hat - überein. Soweit bei fachressortbezogenen Prüfungen Einnahmen und Ausgaben nicht ordnungsgemäß belegt waren, hat der Rechnungshof mit der jeweils geprüften Dienststelle vereinbart, wie diese Mängel zu beheben sind.

6 Kassen- und rechnungsmäßiges Ergebnis

36 Der Abschluss des bremischen Landeshaushalts für das Haushaltsjahr 2012 ist auf Seite 60 der Haushaltsrechnung dargestellt. Er weist als kassenmäßi- gen Abschluss nach § 82 LHO Ist-Einnahmen und Ist-Ausgaben in Höhe von 11.669.414.551,77 € aus.

7 Finanzierungssaldo

37 Der Finanzierungssaldo nach § 82 LHO ergibt den Kreditbedarf der Gebiets- körperschaften und ist für das Haushaltsjahr 2012 auf Seite 61 der Haus- haltsrechnung dargestellt. Er ist abzulesen aus der Gegenüberstellung der Ist-Einnahmen und der Ist-Ausgaben. Die Ist-Einnahmen sind ohne Einnah- men aus Krediten vom Kreditmarkt, ohne Entnahmen aus Rücklagen und ohne Einnahmen aus kassenmäßigen Überschüssen dargestellt. Auch bei den Ist-Ausgaben sind Ausgaben zur Schuldentilgung am Kreditmarkt, Zufüh- rungen an Rücklagen und Ausgaben zur Deckung eines kassenmäßigen Fehlbetrags nicht berücksichtigt.

38 In Bremen wird außerdem sowohl bei den Einnahmen als auch bei den Aus- gaben die Summe der Erstattungen innerhalb der Haushalte herausgerechnet.

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Von geringfügigen Beträgen abgesehen, ist dies jedoch für den Saldo im Abschluss neutral. Für das Jahr 2012 hat die Haushaltsrechnung des Landes Bremen beim Finanzierungssaldo eine Unterdeckung von 261.418.845,31 € (ohne Konsolidierungshilfe des Bundes) ausgewiesen. Mit der Konsolidierungshilfe hat der Finanzierungssaldo eine Unterdeckung von 142.221.255,31 € ausgewiesen.

8 Haushaltsüberschreitungen

39 Nach § 34 Abs. 2 Satz 2 LHO sind Ausgabemittel so zu bewirtschaften, dass sie zur Deckung aller Ausgaben ausreichen, die unter die einzelne Zweckbe- stimmung fallen. Das gilt auch für Ausgaben, die nach § 4 HG 2012 deckungs- fähig sind und zu einem gemeinsamen Deckungskreis gehören. Soweit die Mittel nicht ausreichen, muss eine Nachbewilligung über- oder außerplan- mäßiger Mittel rechtzeitig beantragt werden (§§ 37 LHO, 6 HG 2012). Werden Ausgaben über die Ausgabeermächtigung für eine Haushaltsstelle oder einen Deckungskreis hinaus geleistet, verstößt dies gegen das Budgetrecht des Parlaments. Nach § 97 Abs. 2 Nr. 2 LHO hat der Rechnungshof darüber zu berichten, ob und in welcher Weise vom Haushaltssoll ohne Genehmigung des Parlaments abgewichen worden ist.

40 Für das Haushaltsjahr 2012 hat der Rechnungshof fünf Überschreitungen mit einem Betrag von zusammen 4.399.485,27 € bei Haushaltsstellen ermittelt, die nicht zu einem Deckungskreis gehörten. Ferner hat er zehn Überschrei- tungen von Deckungskreisen in einer Gesamthöhe von 741.881,01 € festgestellt. Zusammen sind das 15 Überschreitungen in einer Gesamthöhe von 5.141.366,28 €. Im Vorjahr sind es zusammen 16 Überschreitungen in einer Gesamthöhe von 1.118.476,99 € gewesen.

41 Die Ressorts haben die Überschreitungen durch Maßnahmen zum Ausgleich der Haushalte bei den Jahresabschlussarbeiten berücksichtigt. So sind geringere Beträge den Rücklagen zugeführt und niedrigere Reste übertra- gen worden. Das Finanzressort hat die anderen Senatsressorts - wie in den Vorjahren - mehrfach daran erinnert, dass die auf Haushaltsstellen und in Deckungskreisen verfügbaren Mittel nicht überschritten werden dürfen.

Trotz dieser Hinweise ist das Budgetrecht des Parlaments erneut verletzt worden. Das Finanzressort hat in seiner Vorlage für die Sitzungen der HaFA am 14. Juni 2013 über die Haushaltsüberschreitungen berichtet (Vorlage 18/305 L, zugleich 18/354 S).

42 Ende 2012 und Anfang Januar 2013 hat das Finanzressort für den Produktplan 96 für das Haushaltsjahr 2012 Haushaltsmittel in erheblicher

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Höhe durch Umschichtung nachbewilligt sowie Nachbewilligungen parlamen- tarisch erwirkt (vgl. Jahresbericht 2013 - Land -, Tz. 130 ff.). Zugriffsberechtigte Ressorts haben unterjährig im Produktplan 96 zentral veranschlagte Mittel ausgegeben, obwohl das Budget auf den Haushaltsstellen nicht ausreichte.

Das für den Produktplan verantwortliche Finanzressort hätte dies verhin- dern müssen. Die unterjährigen Haushaltsüberschreitungen hat es nach dem 31. Dezember, aber noch vor Abschluss des Haushalts 2012, rechnerisch ausgeglichen. Der haushaltsrechtliche Verstoß ist jedoch nicht zu heilen.

43 Das Finanzressort hatte mitgeteilt, es plane einen weiteren Ausbau seines eigenen Controllings. Zudem hatte es zugesagt, die anderen Ressorts erneut eindringlich auf die Notwendigkeit der Einhaltung der haushaltsrechtlichen Vorgaben hinzuweisen.

44 Das Nachbewilligungsverhalten des Finanzressorts bis Mitte Dezember 2013 zeigt keine Veränderungen gegenüber dem Vorjahr: Wieder haben einige Ressorts unterjährig zentral veranschlagte Mittel ausgegeben, obwohl das Budget auf diesen Haushaltsstellen nicht ausreichte. Trotz der vom Finanzressort angekündigten Maßnahmen haben sich die haushaltsrechtlichen Verstöße auch im Jahr 2013 fortgesetzt.

9 Erwirtschaftung veranschlagter Minderausgaben und nicht erreichter Einnahmeanschläge

45 Nach § 11 Abs. 2 LHO sind nur diejenigen Ausgaben im Haushaltsplan zu veranschlagen, die im Haushaltsjahr voraussichtlich fällig und damit kassen- wirksam werden. Der Haushaltsplan für das Haushaltsjahr 2012 enthält bei Haushaltsstelle 0995/799 99-5, Globale Minderausgabe - investiv -, einen Anschlag in Höhe von -527.600 €.

46 Das Finanzressort hat überwacht, ob die im Haushalt veranschlagte Minder- ausgabe erwirtschaftet wurde. Im Vollzug des Haushalts ist sie vollständig aufgelöst worden.

47 Das Finanzressort hat auch überwacht, ob für nicht erreichte Einnahme- anschläge Ausgaben eingespart oder Mehreinnahmen an anderer Stelle nachgewiesen worden sind. Für einige nicht erreichte Einnahmeanschläge haben Ressorts Verlustvorträge gebildet, statt Einsparungen oder Mehr- einnahmen an anderer Stelle nachzuweisen. Sofern die Ressorts diesen Verlustvortrag in Folgejahren durch Mehreinnahmen oder Minderausgaben kompensieren, haben sie dann auf diese Weise ihr Budget rechnerisch zwischen Einnahmen und Ausgaben ausgeglichen.

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10 Einhaltung der haushaltsgesetzlichen Kreditermächtigungen 48 Nach § 14 HG 2012 konnte die Senatorin für Finanzen für verschiedene

Zwecke betraglich begrenzt Kredite aufnehmen. Der Rechnungshof hat geprüft, ob sie die Ermächtigungsgrenzen eingehalten hat.

49 Kassenkredite durften bis zu 12 % der veranschlagten Haushaltsmittel aufgenommen werden (§ 14 Abs. 4 HG); das sind 1.271.862.751,20 €. Diesen Rahmen hat das Finanzressort eingehalten.

50 Die übrigen Kreditermächtigungen aus § 14 HG hat das Ressort entweder nicht in voller Höhe oder gar nicht in Anspruch genommen.

11 Überwachung des Staatsschuldbuchs

51 Nach § 1 Bremisches Schuldbuchgesetz vom 16. Dezember 2008 (Brem.

GBl. S. 407) hat die Senatorin für Finanzen für die Freie Hansestadt Bremen und ihre Sondervermögen ein Staatsschuldbuch zu führen. Der Rechnungshof überwacht das Schuldbuch im Rahmen seiner allgemeinen Prüfungsverpflichtung.

52 Das Staatsschuldbuch ist ein öffentliches Register, in das nicht in Urkunden verbriefte Forderungen gegen das Land eingetragen werden. Die Gläubi- gerinnen und Gläubiger erhalten keinen Schuldschein.

53 Das Staatsschuldbuch dient dazu, Schulden und sonstige Verbindlichkeiten zu begründen, zu dokumentieren und zu verwalten. Im Schuldbuch werden die in Buchschulden umgewandelten Schuldverschreibungen und die durch Barzahlung des Kaufpreises für Schuldverschreibungen begründeten Buch- schulden der Freien Hansestadt Bremen dokumentiert. Buchschulden sind u. a. Staatsanleihen, Kassen- und Landesobligationen sowie unverzinsliche Schatzanweisungen. Andere Schulden sind nicht im Staatsschuldbuch auf- geführt. Somit gibt es keine Auskunft über den aktuellen Schuldenstand Bremens.

54 Der Rechnungshof hat die ihm von der Senatorin für Finanzen vorgelegte Aufstellung über Veränderungen der Schuldenstände für das Jahr 2012 geprüft. Am 31. Dezember 2011 hatten die Einträge im Staatsschuldbuch einen Wert von 7.050 Mio. €. Durch vier Abgänge und sechs Zugänge im Jahr 2012, die einen positiven Saldo von 650 Mio. € ausmachten, haben am 31. Dezember 2012 die Einträge im Staatsschuldbuch 7.700 Mio. € betragen.

(23)

12 Bürgschaften, Garantien und Treuhandvermögen

„Bürgschaften (Land)“

55 Die Senatorin für Finanzen war nach § 19 Abs. 1 HG 2012 ermächtigt, neue Bürgschaften, Garantien und sonstige Gewährleistungen bis zu 556 Mio. € zu übernehmen. Der Senator für Umwelt, Bau und Verkehr war nach

§ 19 Abs. 2 HG 2012 ermächtigt, neue Bürgschaftsverpflichtungen bis zu 5 Mio. € einzugehen.

56 Neue Verpflichtungen sind insgesamt in Höhe von rd. 209,3 Mio. € einge- gangen worden. Der Gesamtbestand solcher Verpflichtungen hat sich gegen- über dem Stand vom 31. Dezember 2011 um rd. 181,3 Mio. € verringert. Am 31. Dezember 2012 hat er 772.980.074,18 € betragen.

57 Über die genannten Bürgschaften hinaus haftet die Freie Hansestadt Bremen nach § 5a des Gesetzes zur Übertragung von Aufgaben staatlicher Förderung auf juristische Personen des privaten Rechts u. a. für Gelddarlehen, die die Bremer Aufbau-Bank GmbH aufgenommen hat. Diese Darlehen haben sich gegenüber dem Vorjahr um rd. 55,7 Mio. € auf rd. 955,1 Mio. € verringert.

Die Ermächtigungsgrenzen des HG 2012 sind nicht überschritten worden.

13 Auswirkungen der rückwirkenden Integration einer bremischen Gesellschaft in den Kernhaushalt

58 Die politischen Gremien haben im Juli 2012 beschlossen, die bremer und bremerhavener arbeit GmbH (bba) rückwirkend zum 1. Januar 2012 in die Abteilung Arbeit des Senators für Wirtschaft, Arbeit und Häfen zu inte- grieren. Mit diesem Vorgehen war beabsichtigt, die für die Tätigkeiten der Gesellschaft anfallende Umsatzsteuer für das gesamte Jahr 2012 einzu- sparen. Die Steuerersparnis sollte den Umstellungsaufwand bei Weitem übersteigen.

59 Die rückwirkende Verschmelzung der bba hat zu einem zeitlichen Mehrauf- wand in der Finanz- und in der Arbeitsverwaltung von insgesamt rd. 4.930 Arbeitsstunden geführt. Der aufgrund der Rückwirkung der Verschmelzung angefallene Buchungsaufwand hat zusätzliche Personalkosten in Höhe von rd. 187 T€ verursacht. Dem gesamten Mehraufwand von rd. 262 T€ stehen Einsparungen von lediglich rd. 144 T€ gegenüber, sodass im Jahr 2012 netto Mehrkosten von insgesamt rd. 118 T€ entstanden sind.

60 Das Arbeitsressort hat für die von der bba kaufmännisch erfassten Buchungen des Jahres 2012 die erforderlichen kameralen Sollbuchungen im Kernhaushalt

(24)

vorgenommen. Das Finanzressort musste die entsprechenden Istbuchungen kurzfristig vornehmen. Für die bereits im Jahr 2012 ausgezahlten Beträge konnte das Finanzressort die Buchungen bis Ende des Haushaltsjahres 2012 nicht mehr vollständig abschließen. Teilweise wurden Buchungen erst im Jahr 2013 nachgeholt. Daher enthält der kamerale Jahresabschluss Bremens für das Jahr 2012 Fehler. Der Grundsatz der Jährlichkeit ist nicht eingehalten worden.

(25)

II Aktuelle Haushaltslage

Steuern, Schulden und Zinsen

1 Vorläufige und endgültige Daten

61 In seinem letzten Jahresbericht hatte der Rechnungshof über die Entwicklung von Steuern, Schulden und Zinsen bis einschließlich 2012 berichtet. Der Haushalt für das Jahr 2012 war seinerzeit noch nicht endgültig abgeschlos- sen. Deshalb hatte der Rechnungshof für das Jahr 2012 nur die vorläufigen Daten des Finanzressorts darstellen können. Die Konsolidierungshilfen des Bundes an das Haushaltsnotlageland Bremen waren in der Darstellung nicht enthalten.

62 Für diesen Jahresbericht hat der Rechnungshof die vorläufigen Daten des Jahres 2012 mit der vorgelegten Haushaltsrechnung 2012 verglichen. Abwei- chungen gegenüber den im letzten Jahresbericht dargestellten vorläufigen Daten haben sich nicht ergeben.

63 Die Haushaltsrechnung für das Jahr 2013 lag bei Redaktionsschluss für diesen Jahresbericht noch nicht vor. Deshalb stellt der Rechnungshof auch diesmal für das letzte Haushaltsjahr nur die vorläufigen Daten des Finanz- ressorts dar. Die Konsolidierungshilfen sind nicht enthalten.

2 Steuern

64 Die Steuern einschließlich der Einnahmen aus dem Länderfinanzausgleich (LFA) und den allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) haben sich in Bremen in den letzten Jahren ungleichmäßig entwickelt. Seit dem Jahr 2012 stellt der Rechnungshof die Steuern - wie das Finanzressort - ohne Einnahmen aus steuerähnlichen Abgaben dar.

Entwicklung der steuerabhängigen Einnahmen des Stadtstaates seit 2009, in Mio. €, gerundet

Jahr Steuern Änderung zum

Vorjahr LFA/BEZ Änderung zum Vorjahr

Summe steuerabhängiger

Einahmen

Änderung zum Vorjahr

2009 2.088 667 2.756

2010 2.031 -2,8 % 573 -14,2 % 2.604 -5,5 %

2011 2.302 13,3 % 736 28,4 % 3.038 16,7 %

2012 2.288 -0,6 % 800 8,7 % 3.088 1,6 %

2013 2.423 5,9 % 815 1,9 % 3.237 4,8 %

(26)

Steuern, Schulden und Zinsen

Entwicklung der steuerabhängigen Einnahmen des Stadtstaates seit 2009

3.500 3.000 2.500 2.000

io. €M 1.500

1.000 500 0

2009 2010 2011 2012 2013

Steuern LFA/BEZ

65 Nachdem die Steuereinnahmen im Jahr 2012 gegenüber dem Vorjahr um rd. 0,6 % zurückgegangen waren, sind sie im Jahr 2013 wieder um rd. 5,9 % auf rd. 2.423 Mio. € gestiegen. Auch die Einnahmen aus LFA und BEZ sind um rd. 1,9 % auf jetzt rd. 815 Mio. € angestiegen. Die Summe der steuerab- hängigen Einnahmen hat sich somit noch einmal gegenüber dem Vorjahr erhöht, und zwar um rd. 4,8 % auf 3.237 Mio. €.

66 Die Steuereinnahmen der drei bremischen Gebietskörperschaften stellen sich wie folgt dar:

Entwicklung der Steuern des Landes und der Stadtgemeinden seit 2009, in Mio. €, gerundet

Jahr Land Änderung zum Vorjahr

Stadtgemeinde Bremen

Stadtgemeinde Bremerhaven

2009 1.405 596 88

2010 1.370 -2,7 % 576 -3,3 % 85 -3,5 %

2011 1.548 13,0 % 658 14,2 % 96 12,9 %

2012 1.581 2,1 % 608 -7,6 % 99 3,1 %

2013 1.654 4,6 % 669 10,0 % 99 0,0 %

(27)

67 Im Land Bremen sind die Steuereinnahmen im Jahr 2013 gegenüber dem Vorjahr um rd. 4,6 % auf rd. 1.654 Mio. € gestiegen. Auch die Steuerein- nahmen der Stadtgemeinde Bremen sind gestiegen, und zwar um rd. 10,0 % auf rd. 669 Mio. €. Die Steuereinnahmen der Stadtgemeinde Bremerhaven haben sich gegenüber dem Jahr 2012 nicht verändert und lagen auch im Jahr 2013 bei rd. 99 Mio. €.

3 Schulden

68 Die Schulden sind in den drei Gebietskörperschaften Bremens unterschied- lich stark gestiegen. Die Schuldenstände des Landes und der Stadtgemeinden mit den jeweils prozentualen Steigerungen sind nachstehend mit ihrer Ent- wicklung gegenüber dem Vorjahr dargestellt. Sie addieren sich zu den Gesamt- schulden des Stadtstaates. Die Daten für 2012 basieren auf der vom Senat vorgelegten Haushaltsrechnung 2012.

Entwicklung der Schulden im Stadtstaat seit 2009, in Mio. €, gerundet

Jahr

Land Stadtgemeinde

Bremen Stadtgemeinde

Bremerhaven Stadtstaat Betrag Ver-

änderung Betrag Ver-

änderung Betrag Ver- änderung

2009 8.893 6.364 1.055 16.312

2010 9.692 9,0 % 6.987 9,8 % 1.201 13,8 % 17.880 9,6 %

2011 9.944 2,6 % 7.365 5,4 % 1.288 7,2 % 18.597 4,0 %

2012 10.112 1,7 % 7.827 6,3 % 1.370 6,4 % 19.309 3,8 %

2013 10.247 1,3 % 8.333 6,5 % 1.421 3,7 % 20.001 3,6 %

69 Im Jahr 2013 hat sich der Schuldenanstieg des Stadtstaates aufgrund der weiterhin guten Einnahmeentwicklung zwar erneut verlangsamt. Der Schul- denstand insgesamt hat aber dennoch mittlerweile die Grenze von 20 Mrd. € überschritten. Zwischen dem Jahr 2012 und dem Jahr 2013 erhöhten sich die Schulden um rd. 692 Mio. €. Während der Schuldenanstieg im Land Bremen und in der Stadtgemeinde Bremerhaven im Vergleich zum Vorjahr geringer ausfiel, nahm der Schuldenanstieg in der Stadtgemeinde Bremen erneut zu. Wie schon in den Vorjahren sind in der Schuldensumme für die Stadtgemeinde Bremerhaven auch die Schulden der Entsorgungsbetriebe Bremerhaven enthalten.

(28)

4 Zinsen

70 Wegen des in den vergangenen Jahren niedrigen Zinsniveaus bei gleichzeitig mäßiger Inflation belasteten die Zinsausgaben die Haushalte nicht noch stärker. Teure Altkredite, die ausliefen, konnten in den letzten Jahren durch neue, i. d. R. zinsgünstigere Kredite ersetzt werden.

71 Die folgende Tabelle zeigt die Zinsausgaben des Stadtstaates Bremen aufge- gliedert nach Ausgaben des Landes und seiner Stadtgemeinden.

Zinsausgaben des Landes, der Stadtgemeinden und des Stadtstaates seit 2009, in Mio. €, gerundet

Jahr Land Stadtgemeinde

Bremen Stadtgemeinde

Bremerhaven Stadtstaat

2009 347,8 250,9 44,5 643,2

2010 388,8 252,9 48,6 690,3

2011 334,4 240,3 54,8 629,5

2012 338,6 257,8 54,0 650,4

2013 374,4 236,2 54,3 665,0

72 Trotz des weiterhin niedrigen Zinsniveaus haben sich die Zinsausgaben des Stadtstaates um mehr als 2,2 % auf rd. 665 Mio. € im Jahr 2013 erhöht. Am stärksten sind die Zinsausgaben in diesem Jahr beim Land Bremen angestiegen, während die Stadtgemeinde Bremen trotz gestiegener Schulden ihre Zinsausgaben im Vergleich zum Vorjahr verringern konnte. Auch dadurch bedingt, dass die Stadtgemeinde Bremerhaven seit dem Jahr 2011 mit dem Land und der Stadtgemeinde Bremen gemeinsam Kredite aufnimmt, konnten die Zinsausgaben für die drei Gebietskörperschaften zusammen in etwa auf gleichem Niveau gehalten werden.

(29)

Kennzahlen

1 Haushaltsüberwachung nach den Maßstäben des Stabilitätsrats 73 Grundlage für die Haushaltsüberwachung durch den Stabilitätsrat bilden die

nach dem Gesetz zur Errichtung eines Stabilitätsrates und zur Vermeidung von Haushaltsnotlagen (StabiRatG) jährlich von Bund und Ländern vorzulegenden Berichte. Sie enthalten die Darstellung der vom Stabilitätsrat festgelegten Kennzahlen zur aktuellen Haushaltslage, zur Finanzplanung und zur Einhaltung der verfassungsmäßigen Kreditaufnahmegrenzen sowie eine Projektion der mittelfristigen Haushaltsentwicklung. Aufgabe des Stabilitätsrats ist es, auf eine drohende Haushaltsnotlage des Bundes und einzelner Länder hinzuweisen sowie ggf. auf ein Sanierungsverfahren hinzuwirken.

74 Bereits seit 2011 überwacht der Stabilitätsrat die Konsolidierung der Haus- halte anhand der Kennzahlen Pro-Kopf-Verschuldung, Zins-Steuer-Quote, Kreditfinanzierungsquote und struktureller Pro-Kopf-Finanzierungssaldo.

Die Schwellenwerte beschließt der Stabilitätsrat jährlich für die einzelnen Kennzahlen und zieht sie als Maßstab für seine Feststellung heran, ob beim Bund oder in einem Land eine Haushaltsnotlage droht. Der Rechnungshof stellt im Folgenden diese Kennzahlen sowie die vom Stabilitätsrat beschlos- senen Schwellenwerte dar.

2 Pro-Kopf-Verschuldung

75 Für die Länder wird aus Gründen der Vergleichbarkeit der Schuldenstand im Verhältnis zur Einwohnerzahl - jeweils zum 31. Dezember eines Jahres - betrachtet. Der Schwellenwert im Zeitraum der jeweils aktuellen Haushaltslage gilt als überschritten, wenn der Schuldenstand pro Kopf 130 % des Länderdurchschnitts bei Flächenländern bzw. 220 % dieses Durchschnitts bei Stadtstaaten übersteigt.

76 Die folgende Grafik zeigt die dem Stabilitätsrat gemeldete Pro-Kopf- Verschuldung der Stadtstaaten und den jeweiligen Schwellenwert aufgrund der abgeschlossenen Haushalte, der Haushalts- und der Finanzplanung bis 2017.

(30)

Kennzahlen

Schuldenstand pro Kopf

(auf Grundlage der vom Stabilitätsrat in der 8. Sitzung am 5. Dezember 2013 veröffentlichten Zahlen)

35.000 30.000 25.000 20.000 in € 15.000 10.000 5.000 0

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Bremen Hamburg Berlin Schwellenwert

77 Die Pro-Kopf-Verschuldung in Bremen ist in den letzten Jahren kontinuierlich gestiegen. Ende des Jahres 2012 betrug sie 29.175 €. Im Jahr 2010 war sie mit 26.641 € noch deutlich geringer. Den Länderdurchschnitt hat der Stabilitätsrat für 2012 auf 6.827 € festgelegt. Der Schwellenwert betrug 15.019 €. In Bremen ist die Pro-Kopf-Verschuldung nahezu doppelt so hoch wie der Schwellenwert. Mittlerweile beträgt sie mehr als 30 T€. Der Schuldenstand Bremens wird - mindestens bis zum Jahr 2019 - weiter wachsen.

78 Die Grafik verdeutlicht darüber hinaus, dass neben Bremen auch die Länder Berlin und Hamburg eine hohe Pro-Kopf-Verschuldung haben. Berlin plant jedoch, ab 2015 die Pro-Kopf-Verschuldung zu reduzieren. Hamburg plant zwar eine leichte Steigerung der Pro-Kopf-Verschuldung, liegt jedoch im gesamten Zeitraum - anders als Bremen - unter dem Schwellenwert.

3 Zins-Steuer-Quote

79 Die Haushaltslage der Länder wird auch anhand der Zins-Steuer-Quote im Länderdurchschnitt beurteilt. Die Zins-Steuer-Quote drückt das Verhältnis der Zinsausgaben zu den Steuereinnahmen aus.

80 Der Schwellenwert im Zeitraum der jeweils aktuellen Haushaltslage gilt als überschritten, wenn die Zins-Steuer-Quote 140 % des Länderdurchschnitts

(31)

Kennzahlen

bei Flächenländern bzw. 150 % des Durchschnitts bei Stadtstaaten über- steigt. Im Jahr 2012 betrug der Durchschnitt in den Ländern 8,2 %. Der Schwellenwert für die Stadtstaaten lag somit bei 12,3 %.

81 Die folgende Grafik zeigt die dem Stabilitätsrat gemeldete Zins-Steuer-Quote der Stadtstaaten und den jeweiligen Schwellenwert aufgrund der abgeschlossenen Haushalte, der Haushalts- und der Finanzplanung bis 2017.

Zins-Steuer-Quote

30 25 20

% 15 10 5 0

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

82 Im Jahr 2010 hat Bremen dem Stabilitätsrat eine Zins-Steuer-Quote von 24,4 % gemeldet. Damit wurde nahezu ein Viertel der Steuereinnahmen für Zinsausgaben benötigt. Bereits im Jahr 2011 konnte die Quote deutlich auf 20,1 % gesenkt werden. Ausschlaggebend dafür waren höhere Steuereinnahmen. Zudem ist aufgrund von Effekten aus Zinsgeschäften der Vorjahre die Zinsbelastung gesenkt worden. Im Jahr 2012 erhöhten sich die Steuereinnahmen zwar noch einmal. Die Zinsausgaben wuchsen jedoch ebenso, sodass die Zins-Steuer-Quote mit 20,0 % nahezu unverändert blieb.

Damit hat Bremen den Schwellenwert für die Stadtstaaten im Jahr 2012 deutlich überschritten.

83 Bremen wird auch in Zukunft - solange es weiterhin einen so hohen Schuldenstand aufweist - einen erheblichen Anteil seiner Einnahmen für Zinsen ausgeben müssen. Dies geht zulasten politischer Gestaltungs- möglichkeiten. Gerade im Vergleich mit den beiden Stadtstaaten Berlin

(32)

Kennzahlen

und Hamburg zeigt sich, wie dramatisch die Situation Bremens ist. Bremen musste im Jahr 2012 jeden fünften Euro für Zinsen aufwenden, Berlin demge- genüber lediglich jeden siebten, Hamburg nicht einmal jeden zehnten Euro.

Bremen gibt von seinen Steuereinnahmen prozentual für Zinsen somit doppelt soviel aus wie Hamburg. Die Planungen bis 2017 zeigen, dass Bremen auch künftig nahezu jeden fünften Euro für Zinsen aufwenden werden muss.

4 Kreditfinanzierungsquote

84 Die Kreditfinanzierungsquote zeigt, welchen Anteil die Kredite an der Finanzierung der Ausgaben haben. Dabei wird auf die bereinigten Ausgaben abgestellt. Das bedeutet, dass insbesondere die Kreditfinanzierung von Tilgungen (also Umschuldungen) nicht in die Berechnung einbezogen wird.

85 Für die Länder wird der Länderdurchschnitt als Basis herangezogen. Der Schwellenwert liegt 3 Prozentpunkte höher als der Länderdurchschnitt. Die folgende Grafik zeigt die dem Stabilitätsrat gemeldete Kreditfinanzierungs- quote der Stadtstaaten und den jeweiligen Schwellenwert aufgrund der abgeschlossenen Haushalte, der Haushalts- und der Finanzplanung bis 2017.

Kreditfinanzierungsquote

-5 0 5 10 15 20 25

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

%

86 Die Darstellung zeigt, dass Bremen im Jahr 2012 nahezu 20 % seiner Aus- gaben durch Kredite finanzieren musste. Berlin musste im selben Jahr keine Kredite für die bereinigten Ausgaben aufnehmen, in Hamburg waren es 2 %.

(33)

Kennzahlen

5 Finanzierungssaldo pro Kopf

87 Auch der strukturelle Finanzierungssaldo pro Kopf ist eine zentrale Kennziffer zur Beurteilung der Lage der öffentlichen Haushalte. Der Saldo wird auf die Kopfzahl der Bevölkerung bezogen, um die Finanzierungssalden der Länder miteinander vergleichen zu können.

88 Wenn der Finanzierungssaldo pro Kopf um mehr als 200 € ungünstiger als im Länderdurchschnitt ausfällt, wird der Schwellenwert für diese Kennzahl überschritten. Die folgende Grafik zeigt die dem Stabilitätsrat gemeldeten strukturellen Finanzierungssalden pro Kopf der Stadtstaaten und den jeweiligen Schwellenwert aufgrund der abgeschlossenen Haushalte, der Haushalts- und der Finanzplanung bis 2017.

Struktureller Finanzierungssaldo pro Kopf (auf Grundlage der vom Stabilitätsrat in der 8. Sitzung

am 5. Dezember 2013 veröffentlichten Zahlen)

-2.000 -1.500 -1.000 -500 0 500

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

in €

89 Im Jahr 2012 wies Bremen - nach der Definition für die Haushaltsüber- wachung - einen strukturellen Saldo von rd. -817,8 Mio. € aus. Daraus ergab sich ein Finanzierungssaldo pro Kopf von -1.254 €. Der Länderdurchschnitt lag bei -21 € und der Schwellenwert bei -231 €.

90 Nach der Finanzplanung wird auch Hamburg - zumindest bis zum Jahr 2017 - ein Haushaltsdefizit ausweisen. Berlin plant hingegen, bereits im Jahr 2015 einen strukturell ausgeglichenen Haushalt vorweisen zu können. Bremen will den strukturellen Finanzierungssaldo abbauen. In der nach § 1 des Gesetzes zur Gewährung von Konsolidierungshilfen (KonsHilfG) mit dem

(34)

Kennzahlen

Bund geschlossenen Verwaltungsvereinbarung hat Bremen sich verpflichtet, bis zum Jahr 2020 einen strukturellen Saldo von null zu erreichen.

6 Bewertung der Haushaltslage

91 Bei allen vier Kennzahlen weicht Bremen weit vom Schwellenwert ab. In Bremen besteht eine extreme Haushaltsnotlage.

(35)

III Finanzierungssaldo des Stadtstaates Bremen

1 Definitionen des Finanzierungssaldos

92 Zurzeit wird in Bremen der Begriff des Finanzierungssaldos für drei verschiedene Kennzahlen genutzt. So ermittelt das Finanzressort den Finan- zierungssaldo nach Haushaltsrechnung. Daneben wird bei der Prüfung der Haushaltslage durch den Stabilitätsrat der strukturelle Finanzierungssaldo errechnet. In der Verwaltungsvereinbarung mit dem Bund ist eine davon abweichende Berechnungsweise für einen strukturellen Finanzierungssaldo festgelegt.

93 Grundlage für die Berechnung der verschiedenen Finanzierungssalden sind die bereinigten Einnahmen und die bereinigten Ausgaben (s. Tz. 37). Daraus ist ersichtlich, welche Ausgaben zur Aufgabenerfüllung für den gewöhn- lichen Verwaltungsbetrieb erforderlich waren und welche Einnahmen zu deren Deckung bereitstanden. Deshalb kann am Finanzierungssaldo grund- sätzlich abgelesen werden, ob die laufenden Einnahmen ausreichen, die laufenden Ausgaben zu decken. Ist der Finanzierungssaldo negativ, besteht also ein Defizit.

94 Zu berücksichtigen ist, dass sich diese Berechnungen nur auf die kamerale Haushaltsführung beziehen. Unberücksichtigt bleiben der Werteverzehr und der Vermögensaufbau. Kameral wird eine konsumtive Ausgabe genauso ge- wertet wie eine investive Ausgabe.

95 Der Rechnungshof stellt in der nachstehenden Tabelle die verschiedenen Arten für die Berechnung der unterschiedlichen Finanzierungssalden gegen- über und erläutert diese in den anschließenden Abschnitten.

(36)

Finanzierungssaldo

Finanzierungssaldo am Beispiel des Haushaltsjahres 2012 (in Klammern 2011), in Mio. €, gerundet

Finanzierungs- saldo nach Haushalts- rechnung

Struktureller Finanzierungs- saldo aufgrund der Prüfung des

Stabilitätsrats

Struktureller Finanzierungs-

saldo nach der Verwaltungs-

vereinbarung Bereinigte Einnahmen +3.835,7

(+3.753,2) +3.835,7

(+3.753,2) +3.835,7 (+3.753,2) Bereinigte Ausgaben -4.675,0

(-4.554,1) -4.675,0

(-4.554,1) -4.675,0 (-4.554,1) Periodenbereinigung um

LFA, BEZ, Umsatzsteuer ./. -34,1

(-32,1) -34,1

(-32,1) Saldo der finanziellen

Transaktionen ./. +5,1

(+2,2) +5,1

(+2,2) Pensionsfonds: Saldo aus

Zuführungen und Entnahmen ./. +42,9

(+35,5) ./.

Versorgungsrücklage:

Saldo aus Zuführungen und

Entnahmen ./. +7,6

(+1,7) ./.

Tilgungseinnahmen des

Bremer Kapitaldienstfonds ./. ./. +97,9

(+54,8) Saldo der haushalts-

technischen Verrechnungen ./. ./. +0,2

(-0,1) Rundungsdifferenz gegen-

über der Berechnung des

Bundes ./. ./. -0,2

(+0,2) ex-post-Konjunktur-

komponente ./. ./. -33,6

(-168,8)

ERGEBNIS -839,2

(-800,9) -817,8

(-793,6) -803,9

(-944,9)

2 Finanzierungssaldo nach Haushaltsrechnung

96 Der Finanzierungssaldo nach Haushaltsrechnung stellt die Differenz aus bereinigten Ausgaben und bereinigten Einnahmen dar. Diese Zahl veröffentlicht das Finanzressort jedes Jahr in seiner Haushaltsrechnung. Rechtsgrundlage dafür ist § 82 Nr. 2 c LHO. Für das Jahr 2012 haben für den Stadtstaat die bereinigten Einnahmen rd. 3.835,7 Mio. € und die bereinigten Ausgaben rd. 4.675,0 Mio. € betragen.

(37)

Finanzierungssaldo

97 Das Ergebnis ist ein negativer Finanzierungssaldo von rd. 839,2 Mio. €. Das bedeutet, dass - unabhängig von konjunkturellen Bereinigungen - Bremen im Jahr 2012 jeden fünften Euro nicht durch Einnahmen decken konnte. Gleiches galt auch für das Jahr 2011, in dem Bremen einen Finanzierungssaldo von -800,9 Mio. € ausgewiesen hat.

3 Struktureller Finanzierungssaldo auf Grundlage des Stabilitätsratsgesetzes

98 Zur Beurteilung der Haushaltslage legt der Stabilitätsrat nach § 3 Abs. 2 StabiRatG geeignete Kennziffern fest. Zudem beschließt der Stabilitätsrat nach § 4 Abs. 1 Schwellenwerte, deren Überschreitung auf eine drohende Haushaltsnotlage hinweisen kann (s. Tz. 73 ff.).

99 Die Berechnung des strukturellen Finanzierungssaldos für die Prüfung durch den Stabilitätsrat basiert auf dem Finanzierungssaldo der Haushaltsrech- nung. Hinzu kommen die Periodenbereinigung von LFA und BEZ und die Bereinigung um den Saldo der finanziellen Transaktionen sowie um die Salden des Pensionsfonds und der Versorgungsrücklagen. Diese Elemente werden im Folgenden erläutert.

100 Die Mittel aus LFA und BEZ können erst nach dem endgültigen Abschluss der Haushalte festgesetzt werden. Während eines Haushaltsjahres gibt es daher

„Abschlagszahlungen“, die zu Überzahlungen am Jahresende führen können.

Im Jahr 2012 hat Bremen eine Überzahlung von 34,1 Mio. € erhalten. Bei der Periodenbereinigung musste das Defizit daher um diesen Betrag angehoben werden.

101 Zu den finanziellen Transaktionen gehören insbesondere der Erwerb und die Veräußerung von Beteiligungen, die Einmaleffekte auslösen. Deshalb dür- fen sie nicht in das strukturelle Defizit einbezogen werden. Dem gegen- über werden öffentliche Darlehensvergaben und deren Rückflüsse sowie Kreditaufnahmen beim öffentlichen Bereich und deren Tilgungen im strukturellen Defizit berücksichtigt. Für Bremen ergab sich im Jahr 2012 ein Saldo aus finanziellen Transaktionen von rd. 5,1 Mio. €. Der strukturelle Finanzierungssaldo ist um diesen Betrag zu verringern.

102 Bremen richtete für seine zukünftigen Pensionsverpflichtungen im Jahr 1999 ein Sondervermögen Versorgungsrücklage nach § 14a Bundesbesoldungs- gesetz und im Jahr 2005 einen Pensionsfonds (Anstalt für Versorgungs- fürsorge) ein. Für die strukturelle Betrachtung, die der Prüfung der Haushalts- lage durch den Stabilitätsrat zugrunde liegt, sind Rücklagenzuführungen für

(38)

Finanzierungssaldo

die Versorgungsausgaben herauszurechnen. Bremen hat dafür im Jahr 2012 für das Sondervermögen Versorgungsrücklage einen saldierten Wert von rd. 7,6 Mio. € und für den Pensionsfonds von rd. 42,9 Mio. € an den Stabi- litätsrat gemeldet. Im Ergebnis ist der negative Finanzierungssaldo um diese Beträge zu reduzieren.

103 Der sich insgesamt ergebende strukturelle Finanzierungssaldo nach der Berechnungsweise auf Grundlage des StabiRatG betrug -817,8 Mio. € für das Haushaltsjahr 2012. Im Jahr 2011 hatte sich ein struktureller Finan- zierungssaldo von -793,6 Mio. € ergeben.

4 Struktureller Finanzierungssaldo nach der Verwaltungsverein- barung zur Gewährung der Konsolidierungshilfen

104 Der strukturelle Finanzierungssaldo für die Gewährung der Konso- lidierungshilfen ist in der nach § 1 KonsHilfG zwischen Bund und Bremen geschlossenen Verwaltungsvereinbarung (s. Tz. 90) definiert. Grundlagen für seine Berechnung sind der Finanzierungssaldo der Haushaltsrechnung, die Periodenbereinigung von LFA und BEZ sowie die Bereinigung um den Saldo der finanziellen Transaktionen (s. Tz. 95). Diese Daten würden ausreichen, wenn sich das staatliche Handeln nur auf die Kernbereiche bezöge und nicht auch die Sondervermögen umfasste. Die dort „versteckte“ Verschuldung gilt es einzubeziehen. Bremen hat einen Großteil seines Vermögens in Sondervermögen ausgegliedert. Diese Sondervermögen waren bis ein- schließlich 2010 mit eigenen Kreditermächtigungen ausgestattet. Der in der Haushaltsrechnung dargestellte Finanzierungssaldo lässt keine Rückschlüsse auf die Salden der Sondervermögen zu.

105 Seit Bremen die Sondervermögen (mit Ausnahme des BKF) nicht mehr mit Kreditermächtigungen ausstattet, werden deren Schulden über den BKF abfinanziert und in die Berechnung des strukturellen Defizits einbezogen. Im Jahr 2012 hat der Kernhaushalt dem BKF 97,9 Mio. € für die Abfinanzierung zur Verfügung gestellt. Der negative strukturelle Finanzierungssaldo war daher für die Berechnung nach der Verwaltungsvereinbarung um diesen Betrag zu reduzieren.

106 Zwischen dem Land und seinen Stadtgemeinden gibt es Verrechnungen, die über die Schlüsselzuweisungen hinausgehen. Differenzen können auftreten, wenn der Ausgabe der einen Gebietskörperschaft zwar eine ent- sprechende Einnahme der anderen Gebietskörperschaft gegenübersteht, die aber nicht auf einer Haushaltsstelle für innerbremische Verrechnungen verbucht worden ist. Für das Jahr 2012 hat sich auf diese Weise ein Saldo

(39)

Finanzierungssaldo

haushaltstechnischer Verrechnungen von 0,2 Mio. € ergeben. Entsprechend war der Finanzierungssaldo anzupassen.

107 Der Bund rechnet - anders als Bremen - grundsätzlich mit gerundeten Beträgen, sodass geringe Abweichungen auftreten können. Im Ergebnis ist für das Jahr 2012 der nach der Verwaltungsvereinbarung auszuweisende Finanzierungssaldo um 0,2 Mio. € zu reduzieren.

108 Eine konjunkturelle Bereinigung ist notwendig, um konjunkturbedingte Schwankungen bei Einnahmen und Ausgaben von strukturellen Haushalts- problemen zu trennen.

109 Der Bund bereinigt seinen Finanzierungssaldo in Anlehnung an das Verfah- ren, das die Europäische Kommission für die Stabilitätsprogramme der Mitgliedsstaaten festgelegt hat. Nach § 2 der Verwaltungsvereinbarung knüpft das Verfahren zur Ermittlung der Konjunkturbereinigung der Daten der Landeshaushalte an das Verfahren an, das auch im Rahmen der Haushaltsüberwachung auf europäischer Ebene Anwendung findet.

110 Die Konjunkturbereinigung des Finanzierungssaldos erfolgt in zwei Schritten.

In einem ersten Schritte wird eine sog. ex-ante-Konjunkturkomponente nach Maßgabe der Steuerschätzung des Vorjahres ermittelt. Für das Haushaltsjahr 2012 lag dieser Wert für Bremen bei 30,4 Mio. €. Das bedeutet, dass in Bremen bei der Steuerschätzung im Mai 2011 von einer konjunkturell schlechteren Entwicklung ausgegangen wurde als bei der vorherigen Schätzung.

111 In einem zweiten Schritt werden - nach Abschluss der Haushalte - sog.

Steuerabweichungskomponenten in die Berechnung einbezogen. Dabei handelt es sich um Abweichungen der tatsächlichen Steuereinnahmen von den zum Schätzzeitpunkt prognostizierten Steuereinnahmen. Es wird davon ausgegangen, dass derartige Abweichungen nicht auf strukturelle Einflüsse zurückgeführt werden können. Vielmehr wird unterstellt, dass diese Abweichungen nur konjunkturell zu erklären sind. Steuerabweichungen, die auf Gesetzesänderungen beruhen, werden herausgerechnet, weil sie keine konjunkturbedingten Mehr- oder Mindereinnahmen darstellen.

112 Insgesamt betrug die Steuerabweichungskomponente für 2012 rd. -64,0 Mio. €, weil die Gesamteinnahmen höher ausfielen als prognos- tiziert. Aus beiden Teilkomponenten ergibt sich dann in Summe die sog.

ex-post-Konjunkturkomponente. Sie hat für das Jahr 2012 somit -33,6 Mio. € betragen. Um diesen Betrag wurde das Defizit folglich rechnerisch korrigiert.

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Finanzierungssaldo

113 Der negative strukturelle Finanzierungssaldo - berechnet nach der Verwal- tungsvereinbarung - betrug 803,9 Mio. € für das Jahr 2012. Damit hat Bremen die Defizitobergrenze von 1.002,8 Mio. € eingehalten. Die Differenz zum Finanzierungssaldo nach der Haushaltsrechnung lag mit rd. 36 Mio. € bei rd. 4,3 %.

114 Im Jahr 2011 betrug der negative strukturelle Finanzierungssaldo 944,9 Mio. €. Die Differenz gegenüber dem Finanzierungssaldo nach der Haushaltsrechnung war mit rd. -18 % sehr stark. Noch stärker war der Unterschied zum strukturellen Finanzierungssaldo nach den Vorgaben des StabRatG, obwohl sogar begrifflich in beiden Fällen der strukturelle, also konjunkturell bereinigte, Saldo ausgewiesen wird. Das verdeutlicht, wie stark diese Art der Berechnung von einzelnen Berechnungskomponenten abhängt.