M 271/2004 GEF 19. Januar 2005 44C Motion
0171 Wisler Albrecht, Burgdorf (SP)
Weitere Unterschriften: 39 Eingereicht am: 15.11.2004
Sozialhilfe mit den neuen SKOS-Richtlinien
Der Regierungsrat wird aufgefordert, die Umsetzung der am 25.6.2003 vom Grossen Rat überwiesenen Motion Pauli M 218/2002 „Motivation statt Sanktion in der Sozialhilfe“ im Rahmen der 2005 in Kraft tretenden SKOS-Richtlinien-Revision umzusetzen und damit den gesamtschweizerischen Konsens zu wahren.
Begründung
Wie der Titel der Motion bereits sagt, war es das Ziel der Motion, den Sozialhilfeempfänger/innen vermehrt Anreize zu setzen, damit diese sich aktiver für die Verbesserung ihrer Situation einsetzen. Insbesondere die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit soll gefördert werden.
Die gleiche Zielsetzung verfolgte auch die SKOS mit der Revision der Richtlinien. Diese Revision stand unter dem Eindruck der Erfahrungen, welche die Städte Zürich und Basel mit neuen Anreizsystemen gemacht haben. Die vom Berner Grossen Rat verabschiedete Motion Pauli kann für sich in Anspruch nehmen, dass die Revisionsarbeiten in den Fachgremien der SKOS zügig vorangetrieben wurden. Die Revision wurde eben vom zuständigen Organ der SKOS verabschiedet. Die neuen SKOS-Richtlinien werden nächstes Jahr in Kraft treten.
Im Gegensatz zur erwähnten Motion Pauli, die ein enges Modell umschreibt, lassen die neuen SKOS-Richtlinien den Kantonen einen beträchtlichen Spielraum, eigene Anreizmodelle umzusetzen und die Unterstützungshöhe den kantonalen Bedürfnissen anzupassen.
Die seinerzeitige Verabschiedung der Motion Pauli hat in den Fachkreisen grosse Unsicherheiten verursacht. Mit einer Umsetzung der Motion Pauli im Rahmen der neuen SKOS-Richtlinien gibt der Kanton Bern ein wichtiges Signal, dass er die gesamtschweizerische Einheitlichkeit und Akzeptanz nicht aufs Spiel setzen will.
Es wird Dringlichkeit verlangt Gewährt: 18.11.2004
Antwort des Regierungsrates
1. Ausgangslage
Herr Grossrat Pauli hat am 18. November 2002 eine Motion M 218/2002 „Motivation statt Sanktion in der Sozialhilfe“ eingereicht, welcher der Grosse Rat am 25. Juni 2003 in zwei Punkten zugestimmt hat. Zur Umsetzung dieser Motion Pauli wurde eine Anpassung der Verordnung über die öffentliche Sozialhilfe vom 24. Oktober 2001 (Sozialhilfeverordnung, SHV) eingeleitet. Am 26. Februar 2004 hat die Gesundheits- und Fürsorgedirektion (GEF) ein Konsultationsverfahren zur Revision der SHV auf der Grundlage der aktuellen SKOS- Richtlinien durchgeführt, die kontrovers aufgenommen wurde. Gemäss Auswertung forder- ten zahlreiche Konsultationsteilnehmer und –teilnehmerinnen eine Koordination der Umsetzung der Motion Pauli mit der Revision der SKOS-Richtlinien. Die GEF hat deshalb für die weitere Bearbeitung der Vorlage das Ergebnis der inzwischen an die Hand
genommenen Überarbeitung der SKOS-Richtlinien abgewartet. Seit Überweisung der Motion Pauli hat der Kanton Bern durch seine Vertretung in Vorstand und Geschäftsleitung der SKOS die Motionsforderungen in die Richtlinienrevision der SKOS eingebracht und ein zügiges Vorgehen verlangt.
Am 3. Dezember 2004 hat der SKOS-Vorstand die Richtlinienrevision verabschiedet. Die Ergebnisse werden gemäss Planung im April 2005 publiziert. Die Revision verfolgt folgende Ziele:
- Existenz sichern: Das Leistungsniveau soll ein bescheidenes Auskommen sichern und gleichzeitig Raum für Anreize zur Erwerbstätigkeit schaffen.
- Anreize verstärken: Die finanziellen Anreize zur Erwerbsaufnahme, Beibehaltung oder Ausweitung einer Erwerbstätigkeit sollen verstärkt werden.
- Integration fördern: Die berufliche und soziale Integration soll wirksamer gefördert und die Vermittlungsfähigkeit der Bezügerinnen und Bezüger erhöht werden.
- Missbräuche bekämpfen: Die Möglichkeiten zu einer wirksamen Missbrauchsbe- kämpfung sollen erweitert und die neue bundesgerichtliche Rechtsprechung zu den Voraussetzungen zur Einstellung der Unterstützungsleistungen berücksichtigt werden.
- Einheitliche Sozialhilfepraxis: Die Gefahr, dass zwischen Kantonen und Gemeinden ein Wettbewerb der niedrigsten Standards eingeleitet wird, muss verhindert, die Beibehaltung und Verstärkung einer gesamtschweizerischen Sozialhilfepraxis sichergestellt werden.
2. Übersicht über die Bemessungsmodelle
Die Bemessung der Sozialhilfe erfolgt gemäss SKOS, indem der Gesamtbedarf an finan- ziellen Mitteln eines Haushaltes erhoben wird, von dem anschliessend die erzielten Einkommen in Abzug gebracht werden. Der Gesamtbedarf setzt sich aus den effektiven Wohn- und Gesundheitskosten (Miete, Krankenkassenselbstbehalte und Franchisen), den ausgewiesenen situationsbedingten Leistungen und den Pauschalen für den
Lebensunterhalt und für die Teilnahme am sozialen Leben zusammen. Die Neuregelung der SKOS-Richtlinien und die Forderungen der Motion Pauli betreffen primär die
genannten Pauschalen. Zusätzlich integrieren die neuen SKOS-Richtlinien die bisher als situationsbedingte Leistung gewährte Gewinnungskostenpauschale von Fr. 250.—/mtl. in die Integrationszulagen, resp. die Einkommensfreibeträge. Die nachfolgende Übersicht beschränkt sich deshalb auf diesen bei den drei Modellen unterschiedlich ausgestalteten Bereich. Die Höhe und die Befristung der Integrationszulagen und der
Einkommensfreibeträge bei den neuen SKOS-Richtlinien müssen vom Kanton noch festgelegt werden. Bei den nachfolgenden Berechnungen wurden deshalb die Maximal- und die Minimalbeträge berücksichtigt. Zudem werden gemäss Art. 36 Sozialhilfegesetz Kinder von Leistungskürzungen ausgenommen.
Zusätzlich zu den aufgeführten Leistungen werden unverändert die Wohn- und die Gesundheitskosten sowie situationsbedingte Leistungen (ausgewiesene berufliche Mehrauslagen, etc.) vergütet. Neu bietet die SKOS somit Gestaltungsmöglichkeiten, die dem Umkehrmodell gemäss Motion Pauli sowohl im System als auch betreffend den gewährten Leistungen auf tieferem Niveau nahe kommt.
Unterstützungsphase SKOS bisher Umkehrmodell Pauli SKOS neu Einstieg in die Sozialhilfe
1-Personen-Haushalt 5-Personen-Haushalt (1 Kind über 16-jährig)
Soziales
Existenzminimum:
Grundbedarf 1 plus Grundbedarf 2 plus Zuschlag GB 1 Bei Fehlverhalten Kürzung auf 85% GB 1 Fr. 1076.— / Fr. 876.—
Fr. 2799.— / Fr. 2268.—
Absolutes Existenzminimum:
85% Grundbedarf 1 plus Zuschlag GB 1
Bei Fehlverhalten keine Kürzung mehr möglich Fr. 876.—
Fr. 2325.—
Grundbedarf für den Lebensunterhalt (GBL):
93% Grundbedarf 1
Bei Fehlverhalten Kürzung auf 79% GB 1 Fr. 960.— / Fr. 816.—
Fr. 2323.— / Fr. 2114.—
Mitwirkung und Teilnahme an Integrations-, resp.
Arbeitsprogramm
1-Personen-Haushalt 5-Personen-Haushalt (1 Kind in Lehre)
Soziales
Existenzminimum plus Gewinnungskosten- pauschale:
Grundbedarf 1 plus Grundbedarf 2 plus Zuschlag GB 1 plus Gewinnungskostenpau- schale
Fr. 1326.—
Fr. 3299.—
Soziales
Existenzminimum plus Gewinnungskosten- pauschale:
Grundbedarf 1 plus Grundbedarf 2 plus Zuschlag GB 1 plus Gewinnungskostenpau- schale
Fr. 1326.—
Fr. 3299.—
Grundbedarf für den Lebensunterhalt plus Integrationszulage:
93% Grundbedarf 1 plus Integrationszulage (Fr. 100.— bis 300.—)
Fr. 1260.— / Fr. 960.—
Fr. 3023.— / Fr. 2323.—
Erwerbsaufnahme (Lohn Fr. 3600.—/ 100% Stelle
1-Personen-Haushalt 5-Personen-Haushalt (1 Kind in Lehre)
Soziales
Existenzminimum plus Gewinnungskosten- Pauschale
Fr. 1326.—
Fr. 3299.—
Soziales
Existenzminimum plus Gewinnungskosten- pauschale plus ¼ des Einkommens während 6 Monaten
Fr. 2226.— / Fr. 1326.—
Fr. 4199.— / Fr. 3299.—
Grundbedarf für den Lebensunterhalt plus Integrationszulagen plus Einkommensfreibetrag (Fr. 400.— bis 700.—, max. Fr. 850.—
/Haushalt)
Fr. 1660.— / Fr. 960.—
Fr. 3173.— / Fr. 2323.—
3. Vergleich neue SKOS-Richtlinien / Motion Pauli
Die nachfolgende Übersicht vergleicht die Forderungen der Motion Pauli und die
Vorschläge für die neuen SKOS-Richtlinien mit den bisher rechtsverbindlich angewandten Bemessungsgrundlagen für die wirtschaftliche Sozialhilfe. Als Fazit aus den beiden Evaluationen wird das Umkehrmodell Pauli den neuen SKOS-Richtlinien
gegenübergestellt:
Forderung Motion Pauli, Punkt 1:
Die Zumutbarkeit der Arbeit und von Beschäftigungsmassnahmen ist so zu definieren, dass dem Ziel, primär eigene Mittel auszuschöpfen, besser zum Durchbruch verholfen werden kann.
Neuregelung SKOS-Richtlinien: Grundsätzlich muss jede Erwerbsarbeit unabhängig vom angebotenen Lohn angenommen werden, insofern sie körperlich und psychisch zumutbar ist. Die Teilnahme an Beschäftigungs- und Integrationsmassnahmen gilt als zumutbar. Die neuen SKOS-Richtlinien beinhalten zudem bei ungenügender Arbeitssuche verschärfte Sanktionsmöglichkeiten. Das absolute Existenzminimum, das durch Leistungskürzungen nicht unterschritten werden darf, liegt 7% tiefer als bisher. Die SKOS-Richtlinien sehen ausserdem bei Arbeitsverweigerungen neu auch Leistungseinstellungen vor.
Motion Pauli: Die Zumutbarkeit der Arbeit wird auf Verordnungsstufe konkretisiert. Insbe- sondere wird die Teilnahme an einer Integrations- und Beschäftigungsmassnahme grundsätzlich als zumutbar erklärt.
Fazit: Durch die restriktive Definition der Zumutbarkeit und die verschärften Sanktionsmög- lichkeiten bis hin zur vollständigen Einstellung der Leistungen wird die Forderung der Motion erfüllt.
Forderungen Motion Pauli, Punkt 2:
Bei der Gewährung der materiellen Sozialhilfe ist in den folgenden Fällen explizit von den SKOS-Richtlinien abzuweichen:
1. Grundsätzlich ist der Einstieg in die materielle Sozialhilfe um den Grundbedarf 2 und um mindestens 15 Prozent Grundbedarf 1 zu reduzieren. Eine Anpassung nach oben ist mög- lich, wenn die Klientin oder der Klient im Rahmen ihrer oder seiner Möglichkeiten aktiv an der Verbesserung der Situation mitarbeitet und die Anweisungen der Sozialdienste befolgt.
Diese Voraussetzung für eine Anpassung kann u. U. schon bei der ersten Besprechung festgestellt werden.
2. Erwerbseinkommen durch Neu- oder Wiedereinstieg in die Erwerbsarbeit soll während sechs Monaten nur zu ¾ an das Budget angerechnet werden.
Einstieg in die Sozialhilfe
Neuregelung SKOS-Richtlinien: Beim Einstieg in die materielle Sozialhilfe wird nebst den Wohn- und Gesundheitskosten die Pauschale „Grundbedarf für den Lebensunterhalt“ ge- währt. Diese ersetzt den Grundbedarf 1, liegt jedoch um 7% tiefer. Zudem wurde der Zu- schlag zum Grundbedarf 1 gestrichen. Der Einstieg in die Sozialhilfe erfolgt somit gemäss den neuen Richtlinien bei Einzelpersonen und Familien mit Kleinkindern leicht höher, bei Familien mit Kindern über 16 Jahren leicht tiefer als gemäss den Forderungen der Motion Pauli. Ausserdem kann bei nicht kooperativen Personen oder bei grobem
Selbstverschulden der Grundbedarf für den Lebensunterhalt um 15% gekürzt werden.
Motion Pauli: Die Motion Pauli legt den Einstieg in die wirtschaftliche Hilfe bei 85% des Grundbedarf 1 fest (absolutes Existenzminimum). Weitergehende Leistungskürzungen sind nicht vorgesehen. Das sog. Umkehrmodell sieht ausschliesslich finanzielle
Leistungsanreize vor (Motivation statt Sanktion in der Sozialhilfe).
Fazit: Der Einstieg in die Sozialhilfe erfolgt bei beiden Modellen auf einem wesentlich tiefe- ren Niveau als bisher. Dabei liegen die neuen SKOS-Richtlinien im Normalfall
durchschnittlich leicht höher als die Ansätze gemäss Motion Pauli. Die SKOS-Richtlinien sehen jedoch bei Selbstverschulden und unkooperativem Verhalten der Betroffenen Leistungskürzungen um 15% vor, weshalb der Einstieg in die Sozialhilfe insgesamt auf gleichem Niveau erfolgt. Die Forderung des Motionärs kann daher weitgehend als erfüllt betrachtet werden.
Kooperatives Verhalten / Erbringen einer Gegenleistung
Neuregelung SKOS-Richtlinien: Die neuen SKOS-Richtlinien sehen für nicht leistungs- fähige Sozialhilfeberechtigte zusätzlich zum Grundbedarf für den Lebensunterhalt eine minimale Integrationszulage von Fr. 100.—/mtl. vor. Für Personen, die
Betreuungsaufgaben wahrnehmen, in Ausbildung stehen oder an einer
Beschäftigungsmassnahme teilnehmen, sind Integrationszulagen von Fr. 100.— bis 300.—/mtl. vorgesehen. Das soziale Existenzminimum und der finanzielle Anreiz zur Teilnahme an einer Integrations- oder Beschäftigungsmassnahme liegen damit bei den neuen SKOS-Richtlinien tiefer als bisher.
Motion Pauli: Bemühen sich Bezugsberechtigte nachweislich und kooperativ um ihre berufliche und soziale Integration, nehmen sie Betreuungsaufgaben wahr oder sind sie aus gesundheitlichen Gründen zum Erbringen von Gegenleistungen nicht in der Lage, wird ihnen das soziale Existenzminimum im bisherigen Umfang gewährt. Nehmen Sie an einer Integrations- oder Beschäftigungsmassnahme teil, wird zusätzlich eine
Gewinnungskostenpauschale von Fr. 250.—/mtl. berücksichtigt.
Fazit: Die SKOS hat die Idee des Motionärs, Anreize zur Teilnahme an Integrationsmass- nahmen zu schaffen, aufgenommen.
Erwerbsaufnahme
Neuregelung SKOS-Richtlinien: Die neuen SKOS-Richtlinien gehen bei einer Erwerbsauf- nahme vom Grundbedarf für den Lebensunterhalt, d. h. von 93% des Grundbedarf 1 aus.
Anstelle einer Integrationszulage wird ein Einkommensfreibetrag von Fr. 400. — bis Fr.
700.— pro Arbeitsstelle gewährt. Insgesamt sollen Integrationszulagen und
Einkommensfreibeträge jedoch Fr. 850.— pro Monat und Haushalt nicht übersteigen.
Diese Neuregelung führt dazu, dass insbesondere working poor-Familien mit mehreren Kindern und Jugendliche in Ausbildung gegenüber heute finanzielle Einbussen erleiden.
Motion Pauli: Nehmen Sozialhilfeberechtigte eine Erwerbsarbeit auf oder weiten sie ein bestehendes Arbeitsverhältnis aus, wird ihnen gemäss Motion Pauli zusätzlich zum
sozialen Existenzminimum und der Gewinnungskostenpauschale während sechs Monaten ein Einkommensfreibetrag im Umfang eines Viertels des neu erzielten Einkommens gewährt. Dadurch werden die entsprechenden Haushalte während einem halben Jahr wesentlich besser gestellt als bisher. Der Leistungsanreiz, aber auch die Leistungen liegen in diesem Bereich wesentlich höher als bei den neuen SKOS-Richtlinien.
Fazit: Die SKOS führt neu ebenfalls Einkommensfreibeträge bei Erwerbsaufnahme ein.
Die konkrete Ausgestaltung überlässt sie im Rahmen von Bandbreiten den Kantonen.
Damit ist auch diese Forderung des Motionärs aufgenommen worden.
4. Schlussfolgerungen und rechtliche Konsequenzen
Die Forderungen der Motion Pauli wurden somit bei der Revision der SKOS-Richtlinien weitgehend berücksichtigt. Die wirtschaftliche Hilfe fällt gemäss den neuen SKOS- Richtlinien tiefer aus als bisher oder gemäss Motion Pauli, insofern diese auf der Grundlage der bestehenden SKOS-Richtlinien umgesetzt würde. Die Kantone und die Gemeinden legen die Höhe und die Befristung der Einkommensfreibeträge und der Integrationszulagen fest. Der Regierungsrat beabsichtigt, bei der Umsetzung der SKOS- Richtlinien von diesen Gestaltungsmöglichkeiten Gebrauch zu machen. Bei Neueintritten soll der Sozialdienst innert einer noch festzulegenden Frist (2 – 4 Monate) entscheiden, ob ein Anspruch auf Integrationszulage besteht, oder ob wegen Unkooperation sanktioniert werden muss. Die Frist ist im Einvernehmen mit den Gemeinden festzulegen. Bei Erwerbstätigkeit sind die Einkommensfreibeträge sinnvoll zu befristen. Zudem sollen gemäss den neuen SKOS-Richtlinien Integrations- und Beschäftigungsmassnahmen, sowie die interinstitutionelle Zusammenarbeit ausgebaut werden. Der Regierungsrat ist grundsätzlich sehr daran interessiert, das bernische Sozialhilfesystem weiterhin nach der SKOS auszurichten und damit den gesamtschweizerischen Konsens in diesem Bereich zu stützen. Nachdem die SKOS wichtige Elemente der Motion Pauli übernommen hat,
erscheint die Anbindung des Kantons Bern an die SKOS weiterhin möglich. Die Änderung
der SHV zur Festlegung der Einkommensfreibeträge und der Integrationszulagen wird im Jahre 2005 verabschiedet und voraussichtlich auf den 1. Januar 2006 in Kraft gesetzt werden können.
Antrag: Annahme An den Grossen Rat
