I 157/2008 Büro des Grossen Rates
Interpellation
Gagnebin, Tramelan (SP-JUSO)
Weitere Unterschriften: 0 Eingereicht am: 02.06.2008
Rolle und Stellung der interparlamentarischen Kommissionen und ihrer Delegationen
Die interkantonale Zusammenarbeit wird sich angesichts der Kleinräumigkeit der Kantone und der neuen verfassungsmässigen Anforderungen in den kommenden Jahren noch weiter entwickeln müssen. Eine summarische Analyse der heutigen Situation zeigt, dass es in diesem Zusammenhang zwei unterschiedliche Auffassungen gibt: Die Westschweizer Kantone sprechen von demokratischer Kontrolle, während es bei den deutschsprachigen Kantonen eher um Effizienz geht. Westschweizer Institutionen, wie die Fachhochschule Westschweiz oder die Hochschule Arc, sind zumindest theoretisch somit der Aufsicht von interparlamentarischen Kommissionen unterstellt.
In der Praxis scheint die Rolle dieser Kommissionen bzw. der Delegationen, aus denen sie bestehen, aber wenig klar zu sein. Diese verfügen nämlich weder über ein klares Mandat, noch über wirkliche Entscheidungsbefugnisse, die ihnen von ihren jeweiligen Parlamenten übertragen worden wären. Folgende Punkte sollten unbedingt geklärt werden:
1. Wie sehen die Beziehungen zwischen dem Grossen Rat und der Delegation, die ihn im Prinzip in interparlamentarischen Konferenzen vertritt, aus?
2. Inwieweit wäre eine Delegation beispielsweise gehalten, den Standpunkt der Grossratsmehrheit zu vertreten, wenn sie selbst diesen nicht teilen würde?
3. Wie sollten die Modalitäten der Entscheidungsprozesse innerhalb der interparlamentarischen Kommissionen aussehen?
4. Wie will sich der Kanton Bern, ganz allgemein gesehen, auf effiziente und demokratische Weise den Instrumenten anschliessen, die im Bereich der interkantonalen Zusammenarbeit entstehen?
Diese Fragen sollten im Rahmen der laufenden Parlamentsrechtsrevision diskutiert werden.
Es wird Dringlichkeit verlangt. Abgelehnt: 05.06.2008
Antwort der Oberaufsichtskommission des Grossen Rates
Generelle Bemerkungen
Die Interpellation betrifft Fragen der Parlamentsorganisation. Sie wird von der für die Belange der Aussenbeziehungen zuständigen Oberaufsichtskommission (OAK) beantwortet. Die Interpellation wirft grundsätzliche Fragestellungen im Zusammenhang mit interparlamentarischen Kommissionen und den bernischen Delegationen in diesen Kommissionen auf. Die Fragen beziehen sich insbesondere auf die Rahmenbedingungen und die künftige Ausgestaltung der Beziehungen zwischen dem Grossen Rat und den Delegationen. Die OAK hat mit einem separaten Bericht zuhanden des Büros des Grossen Rates die Thematik umfassend aufgearbeitet.
Delegationen des bernischen Grossen Rates sind derzeit in fünf verschiedenen interkantonalen Gremien vertreten, nämlich in der
- Interparlamentarischen Geschäftsprüfungskommission der Interkantonalen Polizeischule Hitzkirch IPH, (IGPK IPH);
- Interparlamentarischen Kommission der Fachhochschule Westschweiz (FH-WCH) und der Westschweizer Fachhochschule für Gesundheit und Soziale Arbeit (FH-GS), (IPK FH WCH);
- Interparlamentarischen Kommission Hochschule ARC Bern–Jura–Neuenburg (HS- ARC), (IPK HS-ARC);
- Interparlamentarischen Kommission der Westschweizer Schulvereinbarung;
- Interparlamentarischen Konferenz der Nordwestschweiz (IPK NWCH).
Typologisch können interparlamentarische Kommissionen in drei Kategorien erfasst werden, die sich mit Bezug auf die Aufgaben und die Art und Weise der Aufgabenwahrnehmung unterscheiden: Kontrollkommissionen,
Legislativkommissionen und Koordinationskommissionen. Mit Ausnahme der Interparlamentarischen Konferenz der Nordwestschweiz (IPK NWCH) handelt es sich bei den übrigen Kommissionen um Kontrollkommissionen, d.h. Kommissionen, die analog der OAK eine Oberaufsicht über eine interkantonale Institution oder Einrichtung ausüben. Die Interpellation spricht auch Legislativkommissionen an, d.h. solche, die an der Vorbereitung interkantonalen Rechts in der Verhandlungsphase, also vor Unterzeichnung eines Konkordats durch die Kantonsregierungen, mitwirken. Derzeit ist der Kanton Bern an keinen interparlamentarischen Legislativkommissionen beteiligt.
Auf den 1. Juni 2010 werden Änderungen des revidierten Grossratsgesetzes in Kraft treten. Mit Bezug auf die Delegationen sind die folgenden Neuerungen zu beachten:
- Der ausdrückliche Hinweis, dass die Delegationen sowohl die Interessen der Trägerschaft wie auch des Kantons zu beachten haben.
- Die Ernennung der Leiterinnen und Leiter der Delegationen durch das Büro (damit haben die OAK und das Sekretariat der OAK klar definierte Ansprechpartner).
- Die Vertretung der OAK in jeder Delegation mit mindestens einem Mitglied (damit ist der permanente Link zwischen der OAK und der Delegation und damit auch der entsprechende Wissenstransfer gesichert).
- Die regelmässige Berichterstattung der Delegationen zuhanden der OAK wird ersetzt durch allgemeiner formulierte Bestimmungen, welche die Information über Beratungen und Beschlüsse von besonderem Interesse für den Kanton beinhalten; zudem wird ausdrücklich festgehalten, dass die Delegationen der OAK für Auskünfte zur Verfügung zu stehen haben.
- Die Sekretariate der Delegationen werden neu vom Ratssekretariat geführt.
Die Beziehungen zwischen dem Grossen Rat und den Delegationen, die bislang kaum geregelt waren, erfahren damit eine Konkretisierung.
Zu Frage 1
Die OAK und der Grosse Rat haben sich bislang bloss im Zusammenhang mit den Kenntnisnahmen zu Jahresberichten von zwei interparlamentarischen Kommissionen1 mehr oder weniger systematisch mit der interkantonalen Materie auseinandergesetzt. Ein eigentlicher Einbezug der Delegationen hat dabei nicht stattgefunden. Kontakte zu Mitgliedern von Delegationen haben sich für die OAK bloss durch den Zufall ergeben, dass derzeit zwei ihrer Mitglieder auch in der IPK FH WCH bzw. der IPK HS-ARC Einsitz haben.
Aus der Optik der OAK kann gestützt auf die vorerwähnten neuen rechtlichen Bedingungen das folgende Vorgehen ins Auge gefasst werden:
- Diskussion des Jahresberichtes der Kontrollkommission zwischen dem zuständigen OAK-Ausschuss und der Delegation;
- bei Bedarf: zusätzliche Informations-Gespräche zwischen der OAK und den Delegationen;
- Konsultation der Leiterin / des Leiters einer Delegation durch das Plenum der OAK oder einen ihrer Ausschüsse;
- Konsultation des OAK-Mitglieds in einer Delegation durch das Plenum der OAK oder einen ihrer Ausschüsse.
Der ersterwähnte Punkt wäre zu institutionalisieren; die übrigen Kontakte wären bei Vorliegen eines tatsächlichen Bedarfs zu realisieren. Bezugnehmend auf den Milizcharakter ihrer Tätigkeit ist nach Auffassung der OAK von einer Überinstrumentalisierung in diesem Bereich abzusehen.
Neben der Kenntnisnahme von Jahresberichten der Kontrollkommissionen hat das Plenum des Grossen Rates kaum Berührungspunkte mit den Delegationen. Grundsätzlich denkbar wäre, dass Delegationen als Urheber von parlamentarischen Vorstössen fungieren könnten, oder dass der Grosse Rat allfälligen Legislativkommissionen auf dem Motionsweg Richtlinien mit Bezug auf ein Verhandlungsmandat zukommen lässt.
Zu Frage 2
Mitglieder von interparlamentarischen Kontrollkommissionen haben einerseits die Interessen des eigenen Kantons im Auge zu behalten, andererseits aber auch diejenigen der Institution. Im Vordergrund stehen dabei die abstrakten Aspekte der Rechtmässigkeit, Ordnungsmässigkeit, Regelkonformität, Verhältnismässigkeit und Wirtschaftlichkeit.
Gestützt auf diese Kriterien haben Kontrollkommissionen eine eigene Vorgehenspraxis gemäss den eigenen Prioritäten zu entwickeln; diese sind im Courant normal der Kontrollpraxis wesentlich durch die Beschaffenheit der Kontrollgegenstände gegeben. In einem noch grösseren Masse trifft dies bei allfälligen ausserordentlichen Kontrollmassnahmen im Sinne von besonderen Abklärungen zu. Eine Mandatierung der Kontrollkommissionen wäre mit Bezug auf den Charakter ihrer Aufgabe nicht sachgerecht.
Bei Legislativkommissionen ist zu berücksichtigen, dass deren Arbeit zum Kerngeschäft eines Parlaments gehört, bei der die einzelnen Mitglieder ihre je spezifische politische Optik einbringen können. Die Äusserung der freien Meinung eines jeden Mitglieds ist zu respektieren. Legislative Verhandlungen münden in Mehrheitsentscheide. In Würdigung des Umstands, dass das von der Verfassung garantierte freie Mandat zu gewährleisten ist, haben Vorwegmandatierungen deshalb auch bei Legislativkommissionen keine Berechtigung.
Generell liegt die konkrete Art und Weise der Wahrnehmung der Interessen des Kantons im Ermessen der Delegationen. Die mit der letzten Revision des Parlamentsrechts substantieller gefassten Beziehungen zwischen den Delegationen und dem Grossen Rat verbessern die gegenseitige Information und stellen somit auch sicher, dass die Delegationen bei Bedarf die Interessen des Kantons präziser erkennen können.
1 Interparlamentarischen Geschäftsprüfungskommission der Interkantonalen Polizeischule Hitzkirch IPH (IGPK IPH) und Interparlamentarischen Kommission der Fachhochschule Westschweiz (FH- WCH) und der Westschweizer Fachhochschule für Gesundheit und Soziale Arbeit (FH-GS), (IPK FH WCH).
Delegationen können sich von den zuständigen Fachdirektionen und vom Ratssekretariat materielle Informationen einholen und sich bei Bedarf bezüglich der besonderen Interessenlage des eigenen Kantons beraten lassen, allenfalls mit speziellen Vorbereitungssitzungen der Delegationen.
Zu Frage 3
Mit Bezug auf die Entscheidungsprozesse innerhalb der interparlamentarischen Kommissionen sind drei sich unterscheidende sachliche Aspekte auseinanderzuhalten:
a) die Festlegung der Entscheidungsprozesse in Rechtsetzungsverfahren zu interkantonalem Recht;
b) die Entscheidungsprozesse und Aktivitäten innerhalb von interparlamentarischen Kommissionen;
c) die Entscheidungsprozesse und Aktivitäten innerhalb von Delegationen.
zu a)
Der Umstand, dass die Parlamente beim Entscheid über interkantonale Rechtserlasse die Vorlage bloss genehmigen oder ablehnen, auf materielle Inhalte jedoch nicht Einfluss nehmen und über diese nicht verhandeln können, wird zunehmend als Problem erachtet.
Die OAK hat deshalb bei der Universität Bern eine Studie in Auftrag gegeben, um diese Problematik auszuleuchten und sich Massnahmenvorschläge unterbreiten zu lassen. Es liegt ein grundsätzliches Bedürfnis vor, die Mitsprache des Parlamentes bei der Erarbeitung von interkantonalem Recht zu verstärken. Diesbezüglich liegen heute im Wesentlichen die folgenden Ansätze vor:
- Kanton Bern: Die OAK lässt sich vom Regierungsrat regelmässig über entsprechende sich in Vorbereitung befindende Geschäfte im Bereich der Aussenbeziehungen informieren, damit sie allenfalls bei Bedarf intervenieren kann. Es handelt sich um einen informellen und beidseits (OAK, Regierungsrat) gut akzeptierten Ansatz. Denkbar wäre, dass diese Praxis dereinst auch rechtlich verankert werden könnte (im Sinne eines Rechtsanspruchs des Parlaments bzw. der OAK, konsultiert zu werden, wie dies z.B.
heute bereits im Kanton Obwalden praktiziert wird).
- Westschweiz: Beschränkt auf die sechs Westschweizer Kantone FR, VD, VS, NE, GE und JU besteht die Interkantonale Vereinbarung vom 9. März 2001 über die Aushandlung, Ratifikation, Ausführung und Änderung der interkantonalen Verträge und der Vereinbarungen der Kantone mit dem Ausland (Convention relative à la négociation, à la ratification, à l’exécution et à la modification des conventions intercantonales et des traités des cantons avec l’étranger (appelée «Convention des Conventions » ou
«Concordat des Concordats »)), welche vorsieht, dass bei referendumsfähigen Erlassen die Regierungen der Kantone eine Kommission ihres Parlaments mit Bezug auf die Richt- und Leitlinien für das Verhandlungsmandat konsultieren (Art. 4) und dass später eine Interparlamentarische Kommission (7 Delegierte pro Kanton) im Sinne einer Vernehmlassungsstellungnahme über den ausgearbeiteten Entwurf befinden kann (Art.
5), bevor dieser verabschiedet wird.
- Westschweiz: Die vorerwähnte „Convention des conventions“ soll durch eine
„Convention sur la participation des parlements, CoParl“ abgelöst werden (befindet sich in der Phase der Ratifikation), welche neu zusätzlich auch vorsieht, dass interparlamentarische Kommissionen mittels parlamentarischen Vorstössen (Motionen, Postulaten, Interpellationen, Resolutionen) direkt an das Interkantonale Exekutivorgan gelangen können, oder dass die Vernehmlassung der kantonalen Parlamente zu Rechtsetzungsvorhaben auch im schriftlichen Verfahren im Sinne einer Konsultation der Büros der Parlamente erfolgen kann.
Generell kann festgestellt werden, dass sich mit Bezug auf eine verstärkte Mitsprache kantonaler Parlamente bei der Erarbeitung von interkantonalem Recht einiges im Fluss befindet und derzeit nicht absehbar ist, welche Lösung sich dereinst als die am meisten befolgte wird etablieren können.
zu b)
Modalitäten von Entscheidungsprozessen innerhalb von interparlamentarischen Kommissionen waren bislang kaum Inhalt von interkantonalen Vereinbarungen und Konkordaten. Diese Kommissionen verfügen über die interne Organisationsautonomie, die den Kommissionen gemeinhin zugestanden wird, so dass es wenig Sinn machen würde, kommissionsinterne Mikroprozesse durch Vorgaben beeinflussen zu wollen. Die Kommissionen haben wo nötig die Modalitäten in ihren internen Reglementen erfasst.
zu c)
Delegationen können höchstens delegationsinterne Regelungen treffen mit Bezug auf das Verhalten der Delegation innerhalb der interparlamentarischen Kommission, deren Bestandteil sie sind. Diese Regelungen betreffen in erster Linie die Phase der Vorbereitung der Delegation auf Kommissionssitzungen. Noch ausgeprägter als bei der interparlamentarischen Kommission gilt hier das Primat der internen Organisationsautonomie. Mit Bezug auf das konkrete Vorgehen sind die folgenden Möglichkeiten denkbar:
- Vorbesprechen der Sitzungstraktanden (Erfordernis insbesondere für Legislativkommissionen);
- fachliche und administrative Unterstützung durch das Ratssekretariat;
- Standardisierung der Arbeiten (Konsultation der Delegation an Sitzungen der OAK im Zusammenhang mit der Diskussion des Jahresberichts, mit Information aus der Optik der Delegation; Entgegennahme von Hinweisen mit Bezug auf die materiellen Erwartungen der OAK);
- generell bedürfnisorientiert und fallbezogen verstärkte Kommunikation zwischen OAK und Delegationen.
Generell wird es darum gehen, gestützt auf die Erfahrungen im Zusammenhang mit den neuen Bestimmungen des Grossratsgesetzes ein konkretes Vorgehen zu finden, dass den Bedürfnissen der Delegationen entspricht. Es macht wenig Sinn, bereits zum heutigen Zeitpunkt irgendwelche Detailregelungen vorgeben zu wollen.
Zu Frage 4
Der Kanton Bern hat darauf verzichtet, eine Kommission für Aussenbeziehungen zu bilden; vielmehr wurde die Oberaufsichtskommission zusätzlich mit dieser Aufgabe betraut. Der Kanton Bern ist auch der „Convention des conventions“ der Westschweizer Kantone bislang nicht beigetreten.
Mit Bezug auf künftige grundsätzliche Regelungen im Bereich der Aussenbeziehungen stehen im Wesentlichen die folgenden Möglichkeiten zur Diskussion:
- Weitere Konkretisierung und allenfalls rechtliche Verankerung des bestehenden Konsultationsverfahrens, gemäss dem die OAK im Vorverfahren zur Erarbeitung von interkantonalem Recht einbezogen wird. Diese Praxis könnte unter Umständen auch auf die Delegationen ausgedehnt werden, wenn in ihrem Aufgabengebiet neue Rechtsgrundlagen zur Diskussion stehen.
- Beitritt des Kantons Bern zur Convention sur la participation des parlements (CoParl).
- Prüfung einer alternativen Lösung, welche die Universität Bern im Rahmen der von der OAK in Auftrag gegebenen Studie zum Verlust an demokratischer und parlamentarischer Substanz gegebenenfalls unterbreiten wird.
Grundsätzlich kann festgestellt werden, dass der gesamte Bereich der Aussenbeziehungen sich derzeit noch in einem Formations- und Konkretisationsprozess befindet und dass es deshalb angezeigt ist, die Entwicklungen zu verfolgen und weitere Erfahrungen mit Bezug auf die bereits bestehenden Praktiken zu gewinnen. Es wäre deshalb unangebracht, sich bereits zum heutigen Zeitpunkt für ein bestimmtes Vorgehen zu entscheiden. Eine erneute Beurteilung sollte in zwei Jahren vorgenommen werden.
An den Grossen Rat
