THEMEN DER ZEIT AUFSÄTZE
Einig im Kampf gegen die Einheitsversicherung
Die Ärzteschaft und die Pläne der Alliierten
Thomas Gerst zur Neuordnung der Sozialversicherung 1946/47
„Es gibt da eine allbekannte Geschichte von einem Eng- länder, einem Franzosen und einem Deutschen, denen man die Aufgabe gestellt hatte, eine Abhandlung über den Elefanten zu schreiben. Der Engländer wählte den Ti- tel „Der Elefant und wie man ihn jagt", der Franzose
„Das Liebesleben der Elefanten". Über die Wahl des Deutschen gibt es mehrere Lesarten, aber es ist durchaus
anzunehmen, daß er in einem Anfall von Geistesabwesen- heit das Thema gewählt hat: „Der Elefant und seine Stel- lung in der Sozialversicherung". So wird ein Beitrag in der „British Zone Review" vom 25. Mai 1946 eingeleitet, der sich mit dem deutschen Sozialversicherungssystem und dessen von den Alliierten in Angriff genommener Vereinheitlichung befaßt.
A
m 26. März 1946 wurden vom Koordinierungsausschuß des Alliierten Kontrollrates die Grundsätze für eine Neuge- staltung der deutschen Sozialversi- cherung beschlossen. Diese Grund- sätze sahen unter anderem vor: Die Bildung einheitlicher Versicherungs- anstalten für Kranken-, Unfall- und Rentenversicherung in jedem Land, eine Sozialversicherungspflicht für alle Arbeitgeber und Angestellte so- wie einen Einheitsbeitrag in Höhe von 20 Prozent des Lohnes, der je zur Hälfte vom Arbeitgeber und Arbeit- nehmer getragen werden sollte. In je- der der vier Besatzungszonen sollten unter deutscher Beteiligung Gesetz- entwürfe erarbeitet werden, auf de- ren Grundlage der Alliierte Kontroll- rat eine einheitliche Sozialversiche- rungsgesetzgebung für ganz Deutsch- land verabschieden wollte. In der französischen Zone wurde im April 1946 eine einheitliche Krankenversi- cherung errichtet. Auch in der rus- sisch besetzten Zone wurden seit An- fang 1946 in den Ländern durch die Errichtung einheitlicher Sozialversi- cherungsträger mehr oder minder vollendete Tatsachen geschaffen. In den amerikanischen und britisch be- setzten Gebieten entwickelte sich ei- ne lebhafte Diskussion über die Ver- einheitlichung der Sozialversiche- rung, ohne daß zunächst Verände- rungen an dem bestehenden System vorgenommen wurden.Neben den in ihrer Existenz be- drohten Privat- und Ersatzkranken- kassen gehörte die überwiegende Mehrheit der Ärzteschaft zu den ent- schiedensten Gegnern der geplanten Neuordnung. Das Entstehen einheit- licher Sozialversicherungsträger in jedem Land war für viele Ärzte gleichbedeutend mit dem Ende des freien ärztlichen Berufsstandes. Die Sozialversicherungspflicht für alle Erwerbstätigen versprach nichts an- deres als das Ende der Privatpraxis und der einträglicheren Honorierung der ärztlichen Tätigkeit durch die Er- satzkassen. Die Abwehr des Reform- vorhabens erforderte das gemeinsa- me Vorgehen der ärztlichen Standes- organisation in den Westzonen. Die von den Ärzten als existentielle Be- drohung angesehenen Pläne zur Ver- einheitlichung der Sozialversiche- rung trugen wesentlich dazu bei, daß es sehr rasch zur Bildung von länder- und zonenübergreifenden Arbeitsge- meinschaften der Ärztekammern kam; auch ein einvernehmliches Ver- hältnis zu den Krankenkassen er- schien angesichts der drohenden Einheitsversicherung für beide Sei- ten als zwingende Notwendigkeit.
Bereits am 23. März 1946 trafen in Verden an der Aller die Präsiden- ten der Ärztekammern der britisch besetzten Zone zusammen. Verein- bart wurde die Errichtung eines
„Nordwestdeutschen Ärztekammer- ausschusses", der unter anderem sei-
ne Aufgabe darin sah, „das bestehen- de Arztsystem in der Krankenversi- cherung mit allen Mitteln zu verteidi- gen" und den Plänen zu einer Ein- heitsversicherung entgegenzuwirken.
Gemeinsam mit den Krankenkassen
Als politisches Forum in der bri- tischen Zone konnte zunächst der in Bünde tagende Ausschuß für öffent- liche Gesundheit des Zonenbeirats genutzt werden. Dieser Ausschuß, der sich aus den Leitern der Gesund- heitsabteilungen der Länder zusam- mensetzte, sprach sich in der Sitzung vom 7. bis 9. Mai 1946 für das Prinzip der Selbstverwaltung in allen Zwei- gen der Sozialversicherung aus. Ins- besondere das System der geglieder- ten Krankenversicherung sei einer Einheitsversicherung vorzuziehen.
Als Vertreter der Ärzteschaft wur- den die Präsidenten der Ärztekam- mern zur nächsten Sitzung des Aus- schusses am 3. Juni 1946 hinzugezo- gen. Dort verabschiedete man ein- stimmig einen Beschluß, der das Überleben selbständiger Kranken- kassenverbände im Rahmen der vom Kontrollrat aufgestellten Grundsätze zur Sozialversicherung gewährleisten sollte. Festgeschrieben wurde darin auch die Stellung der Ärztekammern als alleinige Vertragspartner bei der kassenärztlichen Versorgung.
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Die vom Ausschuß einstimmig der britischen Militärbehörde unter- breiteten Vorschläge fanden auch die Zustimmung der nordwestdeut- schen Krankenkassenverbände, mit denen sich die Vertreter der Ärzte- schaft schon im Mai 1946 über ein ge- meinsames Vorgehen verständigt hat- ten. Am 13. Juni 1946 kam es zur Grün- dung des „Nordwestdeutschen Aus- schusses für Ärzte und Krankenkas- sen", mit dem Ziel, „in sinngemäßer Erfüllung der Aufgaben des früheren Reichsausschusses an der Neurege- lung der deutschen Sozialversiche- rung mitzuarbeiten und die erforderli- chen Gesetzentwürfe vorzulegen".
Anders als im Nordwesten Deutschlands sah man sich in der amerikanischen Zone bei der Diskus- sion um die Neuordnung der Sozial- versicherung auf seiten der Ärzte zu- nächst von einer Mitwirkung in den politischen Gremien ausgeschlossen.
Hier war im Unterausschuß „Sozial- versicherung" des Länderrates, der von Vertretern der Gewerkschaften und Ortskrankenkassen dominiert wurde, im Frühjahr 1946 ein Entwurf ausgearbeitet und wenig später dem Kontrollrat in Berlin als Beratungs- grundlage zugeleitet worden. Ende Mai 1946 lag der fertige Entwurf der süddeutschen Ärzteschaft zur Ein- sicht vor. Der Protest der Ärzte ge- gen den Entwurf und ihre Nichthin- zuziehung zu den Beratungen artiku- lierte sich in einer öffentlichen Pro- testveranstaltung in Stuttgart am 28.
Juli 1946, zu der sich etwa 400 Ärzte einfanden. Offenbar beeindruckt von der sich nunmehr formierenden Op- position, benannte das Direktorium des Länderrats auf Vorschlag der Länder im August 1946 fünf Sachver- ständige. Sie sollten zusammen mit dem Unterausschuß Sozialversiche- rung eine Stellungnahme zu dem in- zwischen vom Kontrollrat in Berlin vorgelegten Gesetzentwurf zur Sozi- alversicherung erarbeiten. Einer Zu- sammenarbeit mit diesen als Expo- nenten des bestehenden Systems gel- tenden Sachverständigen entzogen sich die Mitglieder des Unteraus- schusses durch Nichterscheinen zu den Arbeitssitzungen.
Zum vorläufigen Höhepunkt der standesärztlichen Auseinanderset- zung mit der geplanten Sozialversi-
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cherungsreform geriet der von der Ärztekammer Hessen unter ihrem Präsidenten Carl Oelemann organi- sierte „Sozialpolitische Kongreß" am 18. August 1946 in Bad Nauheim. An ihm nahmen neben den Vertretern der Ärztekammern und der medizini- schen Fakultäten der drei Westzonen auch maßgebliche Protagonisten des Reformvorhabens teil. Taktisch ge- schickt setzten die ärztlichen Stan- desvertreter in ihrer Schlußresoluti- on weniger auf die inhaltliche Aus- einandersetzung mit der Reform, sondern forderten den Alliierten Kontrollrat auf, bei seinem Bemühen um eine Neuordnung die demokrati- schen Spielregeln nicht außer acht zu lassen und einen so grundlegenden Eingriff in das soziale Gefüge nicht ohne Mitwirkung demokratisch ge- wählter Parlamente vorzunehmen.
Auf Initiative von Ludwig Sievers kam es bei diesem Kongreß in Bad Nauheim zur Verabredung einer zu- nächst losen Arbeitsgemeinschaft zwischen den Ärztekammern der drei Westzonen, deren Sitz sich in Bad Nauheim befinden sollte.
Keine Rückkehr zum Einzelvertrag
Der wenig später vorliegende Gesetzentwurf des Alliierten Kon- trollrats zur sozialen Pflichtversiche- rung, der auf der Grundlage der rus- sischen Vorschläge erarbeitet wor- den war, bestätigte die schlimmsten Befürchtungen. Insbesondere der Wortlaut des Artikels 38 schien dazu angetan, das bestehende Arztrecht aus den Fugen zu heben. Darin hieß es: Vereinbarungen über die ärztli- che Versorgung der Versicherten können von den Sozialversicherungs- trägern „entweder mit einzelnen Ärzten oder mit Ärzteorganisationen geschlossen werden".
Unterstützung für die Ärzte kam hier von dem Zentralamt für Arbeit, der für den Bereich Sozialversiche- rung innerhalb der britischen Zone zuständigen Behörde. Unmißver- ständlich wurde die britische Militär- verwaltung darauf hingewiesen, daß die Rückkehr zum Einzelvertrag dem aus freiwilligen Vereinbarungen ent- wickelten Verhältnis zwischen Ärz-
t en und Krankenkassen jegliche
Grundlage entziehen würde.
Der alliierte Gesetzentwurf war Gegenstand ausführlicher Beratun- gen des sozialpolitischen Ausschus- ses des Zonenbeirats in der briti- schen Zone vom 30. September bis 4.
Oktober 1946 in Lemgo. Trotz der Aufforderung der Militärregierung, bei den Beratungen im Rahmen der vom Kontrollrat vorgegebenen Grundsätze zur Neuordnung der So- zialversicherung zu bleiben, kam der Ausschuß zu einer eindeutig negati- ven Beurteilung des Gesetzentwurfs.
Selbst die Gewerkschaftsvertreter der britischen Zone konnten sich an- gesichts der zu erwartenden Verrin- gerung der Sozialleistungen für Ar- beitnehmer mit der geplanten Neu- ordnung nicht anfreunden.
Ende 1946 schien dem Kontroll- rat eine rasche Durchsetzung der So- zialversicherungsreform nicht mehr wahrscheinlich, da man vor einer Entscheidung die gemeinsame Stel- lungnahme der Länderregierungen der amerikanischen Zone berück- sichtigen wollte. Hans Neuffer, Präsi- dent der Bezirksärztekammer Nord- Württemberg, kam im September 1946 zu der Einschätzung, daß „die augenblickliche Bedrohung wahr- scheinlich behoben" sei.
Auch das zweite Zusammentref- fen der Vertreter der westdeutschen Ärztekammern am 2. und 3. Novem- ber 1946 in Bad Nauheim stand ganz im Zeichen der Opposition gegen die Reform der Sozialversicherung: Die zehn anwesenden Kammerpräsiden- ten erarbeiteten eine gemeinsame ablehnende Stellungnahme. Insbe- sondere verwies man auf die Ähn- lichkeit mit nationalsozialistischen Bestrebungen, eine Einheitskranken- kasse durchzusetzen. Diese von der Deutschen Arbeitsfront unter Ro- bert Ley geplanten Veränderungen waren bis zuletzt vor allem am Wi- derstand des Reichsarbeitsministeri- ums gescheitert. Ehemalige führende Mitarbeiter der Abteilung Sozialver- sicherung des Ministeriums (Andreas Grieser, Johannes Krohn, Maximili- an Sauerborn, Josef Eckert) bildeten seit 1946 eine einflußreiche Gruppie- rung innerhalb der Reformgegner, zu der man von seiten der Ärzteschaft gute Kontakte unterhielt.
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Trotz des Vorpreschens der so- wjetischen Seite, die ab 1. Februar
1947 mit einer Verordnung über die Sozialversicherung in ihrer Zone vom Kontrollratsentwurf nicht allzu ab- weichende Bestimmungen in Kraft setzte, wurden die Arbeiten am Ge- setzeswerk in den Gremien des Kon- trollrates zunächst kontinuierlich vorangetrieben. Allerdings stellte man sich auf britischer und amerika- nischer Seite angesichts der Vielzahl ablehnender Stellungnahmen immer mehr die Frage, ob man ein so tief- greifendes Gesetzeswerk ohne die Mitwirkung der deutschen Seite durchsetzen solle.
Statt Einzelaktionen nun organisiertes Vorgehen
Als sich die Vertreter der Ärzte- kammern am 14. und 15. Juni 1947 in Bad Nauheim trafen, um die „Ar- beitsgemeinschaft der Westdeut- schen Ärztekammern" aus der Taufe zu heben, konnte man sich bereits et- was gelassener einem der Hauptthe- men, dem Verhältnis des Arztes zur Sozialversicherung, widmen. Denn zwischenzeitlich hatten sich in der
„Gesellschaft für Versicherungswis- senschaft und -gestaltung" (GVG) die entschiedensten Gegner der Ein- heitsversicherung organisatorisch zu- sammengeschlossen. Bei deren ab- schließender Gründungsversamm- lung am 9. Mai 1947 waren als Ver- treter des „Nordwestdeutschen Ärz- tekammerausschusses" Ludwig Sie- vers und Karl Haedenkamp zugegen;
mit Fritz Wester wurde ein maßgebli- cher Vertreter der ärztlichen Stan- desorganisationen in den fünfköpfi- gen Vorstand der Gesellschaft ge- wählt. Welche Bedeutung der Gesell- schaft von ärztlicher Seite beigemes- sen wurde, zeigt sich daran, daß mit 20 000 RM rund 13 Prozent des Ge- samthaushaltes der „Arbeitsgemein- schaft der Westdeutschen Ärztekam- mern" für 1948 dieser Gesellschaft als Mitgliedsbeitrag zur Verfügung gestellt wurde. Auf seiten der ärztli- chen Standesvertretungen einigte man sich nunmehr darauf, da eine Mitwirkung innerhalb der GVG gesi- chert war, von weiteren Einzelaktio- nen gegen die Reform der Sozialver-
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sicherung abzusehen und das weitere Vorgehen der GVG zu überlassen.
Weiterhin versuchte man je- doch, über die Kontakte zur Militär- verwaltung die Realisierung des Re- formvorhabens zu verhindern. So ar- beitete zum Beispiel Ludwig Sievers darauf hin, daß sich die Gesundheits- abteilung der britischen Militärregie- rung, zu deren Vertreter in Nieder- sachsen er über sehr gute Beziehun- gen verfügte, in die Diskussion um die Sozialversicherung einschaltete und ein Recht auf Mitsprache einfor- derte. In Verhandlungen mit Vertre- tern der Deutschland-Abteilung des britischen Auswärtigen Amtes konn- te Sievers den Standpunkt der Ärzte- schaft in bezug auf die Einheitsversi- cherung vortragen und seine schrift- lich dargelegte Ablehnung überrei- chen.
Auch wenn in den Ausschüssen des Alliierten Kontrollrats die Arbeit am Gesetzentwurf im Sommer 1947 weiterging, schien für die Reform- gegner die Verabschiedung des Ent- wurfs, wenn nicht ganz vom Tisch, so doch bereits in weite Ferne gerückt.
So konnte etwa Maximilian Sauer- born, einer der maßgeblichen Orga- nisatoren des in der GVG gebündel- ten Widerstands, am 26. August 1947 Karl Haedenkamp, nunmehr Haupt- geschäftsführer der „Arbeitsgemein- schaft der Westdeutschen Ärztekam- mern", unter Berufung auf „sehr wertvolle Information aus wissender Quelle" berichten, daß „alle Stellen, die wirklich einen Einblick haben, die Lage nicht als kritisch ansehen".
Gesetz soll nicht erzwungen werden
Spätestens seit dem Sommer 1947 scheint man auf amerikanischer und britischer Seite völlig das Inter- esse an der Durchsetzung der Ein- heitsversicherung verloren zu haben.
Offensichtlich bot das ablehnende Votum der Länderregierungen von Bayern und Württemberg-Baden im Länderrat der amerikanischen Zone im Oktober 1947 dem amerikani- schen Militärgouverneur Clay die Gelegenheit, sich endgültig von dem Reformprojekt zurückzuziehen.
Auch die von britischer Seite etwa
zur gleichen Zeit gegebene Versiche- rung, man wolle den Deutschen kein Gesetz gegen ihren Willen aufzwin- gen, deutete den Rückzug an. Beein- druckt wird man hier sicher davon gewesen sein, daß Widerstand gegen die Reform nicht nur von den um ih- re Existenz ringenden Verbänden ausging, sondern auch von den Ge- werkschaften, die die Verringerung der Sozialleistungen kritisierten. Zu einer formalen Erledigung des Ge- setzentwurfs über die Neuordnung der Sozialversicherung kam es bis zum letzten Zusammentreffen des Alliierten Kontrollrats am 20. März 1948 jedoch nicht mehr. Erst im Juni 1948 wurde die gesetzliche Regelung der Sozialversicherung den Befugnis- sen der deutschen bizonalen Verwal- tung übertragen.
Der Anteil der organisierten Ärzteschaft an der Verhinderung der Einheitsversicherung läßt sich nur schwer bestimmen. Die Einschätzung des ersten Präsidenten der „Arbeits- gemeinschaft der Westdeutschen Ärztekammern", Carl Oelemann, den gemeinsamen Anstrengungen der ärztlichen Vertreter aus der briti- schen und amerikanischen Zone sei es zu verdanken gewesen, daß die Reform der Sozialversicherung in beiden Zonen nicht zum Tragen kam, geht sicherlich zu weit. Der Widerstand kam aus den verschie- densten Lagern und formierte sich unter Beteiligung, aber nicht unter Führung der ärztlichen Standesver- treter.
Allerdings war man sich sehr früh der Gefahr bewußt, die der ärzt- lichen Selbstverwaltung durch die zu- nächst angestrebte Neuordnung der Sozialversicherung drohte. Die Ab- wehr der Reformpläne erforderte ein gemeinsames Vorgehen der Ärzte- kammern; sie war der unmittelbare Anlaß für das bereits im Sommer 1946 beginnende Zusammenwirken der Ärztekammern auf interzonaler Ebene, das sich ein Jahr später in der
„Arbeitsgemeinschaft der Westdeut- schen Ärztekammern" institutionali- sierte.
Anschrift des Verfassers:
Thomas Gerst Ottostraße 12 50859 Köln
Deutsches Arzteblatt 90, Heft 51/52, 27. Dezember 1993 (25) Al-3429
