Abschrift
Az.: 9 A 13/16.PL 9 K 4212/14
SÄCHSISCHES
OBERVERWALTUNGSGERICHT Beschluss
In der Personalvertretungssache
des Polizei-Hauptpersonalrats
beim Sächsischen Staatsministerium des Innern vertreten durch den Vorstand
Wilhelm-Buck-Straße 2, 01097 Dresden
- Antragsteller - - Beschwerdeführer - prozessbevollmächtigt:
Rechtsanwaltskanzlei
beteiligt
der Sächsische Staatsminister des Innern Wilhelm-Buck-Straße 2, 01097 Dresden
- Antragsgegner - - Beschwerdegegner -
wegen
Mitwirkung eines Personalrates bei der Änderung und Ergänzung eines Dienstposten- rahmenkonzepts
hier: Beschwerde
hat der 9. Senat des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Freiherr von Welck, den Richter am Oberverwaltungsgericht Kober, die ehrenamtliche Richterin Wießner und den ehrenamtliche Richter Lober
am 12. Januar 2017
beschlossen:
Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Dresden vom 30. Oktober 2015 - 9 K 4212/14 - wird zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.
Gründe
I.
Der Antragsteller wendet sich mit seiner Beschwerde gegen die Ablehnung seines Antrags durch das Verwaltungsgericht, ein ihm zustehendes Mitwirkungsrecht bei der Änderung des Dienstpostenrahmenkonzepts sowie bei dessen Ergänzungen festzustellen.
Anlässlich der Neuorganisation der Sächsischen Polizei im Zusammenhang mit dem Projekt „Polizei Sachsen.2020“ erstellte das Sächsische Staatsministerium des Innern ein Dienstpostenrahmenkonzept. Mit ihm wurden die Anforderungen an die einzelnen Dienstposten und deren Stellenbewertung festgelegt. Vor Erlass des Dienstpostenrahmenkonzepts führte der Beteiligte mit dem Antragsteller ein Mitwirkungsverfahren durch. Im Anschluss hieran kam es zu Änderungen des Konzepts, von denen der Antragsteller aus der Presse erfuhr. Neue geschaffene Dienstposten wurden aufgenommen und auch das neu gebildete Operative Abwehrzentrum mitberücksichtigt. Den aufgelisteten Stellen wurden allgemeine Kriterien für die Dienstpostenbewertung vorangestellt.
Auf seine unterlassene Beteiligung an dieser Änderung hin beschloss der Antragsteller am 15. Juli 2014, eine Verletzung seines Mitwirkungsrechts feststellen zu lassen, und
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leitete am 30. Dezember 2014 ein Antragsverfahren beim Verwaltungsgericht Dresden ein. Zur Begründung machte er geltend, das Dienstpostenrahmenkonzept und seine Änderungen unterfielen seiner Mitwirkung, da es sich bei ihm um eine Verwaltungsanordnung zur Regelung innerdienstlicher Angelegenheiten handele.
Mit Beschluss vom 30. Oktober 2015 - 9 K 4212/14 - hat das Verwaltungsgericht Dresden den Antrag abgelehnt. Dem Antragsteller stehe zu der Fortschreibung des Dienstpostenrahmenkonzepts zum 1. Juli 2015 kein Mitwirkungsrecht zu. Entgegen seiner Auffassung handele es sich bei diesem nicht um eine Verwaltungsanordnung einer Dienststelle für die innerdienstlichen, sozialen und persönlichen Angelegenheiten der Beschäftigten im Geschäftsbereich des Beteiligten.
Voraussetzung für eine Verwaltungsanordnung i. S. v. § 77 Abs. 1 Nr. 1 SächsPersVG sei eine eigenständige Gestaltungswirkung. Verwaltungsanordnungen müssten deshalb auf eine Veränderung des bestehenden Zustands in Bezug auf konkrete Beschäftigungsverhältnisse oder Arbeitsbedingungen gerichtet sein. Daran fehle es hier. Das Dienstpostenrahmenkonzept habe keine unmittelbare Auswirkung auf einzelne Bedienstete. Dies gelte ungeachtet der Beteiligung des Antragstellers bei der erstmaligen Erstellung des Konzepts. Bereits zum damaligen Zeitpunkt habe es sich um bloße Stellenbewertungen gehandelt, die nicht mitwirkungspflichtig seien. Durch das Konzept würden keine Auswirkungen auf einzelne Beschäftigte herbeigeführt.
Eine Änderung einer Stellenbewertung ändere an der Rechtsposition des die Stelle innehabenden Mitarbeiters nichts. Auch etwaige Bewerber auf diese Stelle seien in ihren Rechten nicht berührt. Bei dem Dienstpostenrahmenkonzept handele es sich um eine modifizierte Stellenbewertung, die nicht mitwirkungspflichtig sei. In ihm würden alle zum Erstellungszeitpunkt bekannten Dienstposten ohne Auswirkungen auf die Stelleninhaber bewertet. Die Bewertung sei funktions- und nicht personenbezogen. Sie stelle auch keine Vorentscheidung für beteiligungspflichtige Maßnahmen dar. Die Dienstpostenbewertung ändere nichts an der besoldungsrechtlichen Einstufung des Stelleninhabers und bereite deren Änderung auch nicht vor. Löse die Erstellung des Konzepts kein Mitwirkungserfordernis aus, so gelte dies auch für seine Änderung.
Auf die Zustellung dieses Beschlusses am 18. Dezember 2015 hat der Antragsteller am 11. Januar 2016 Beschwerde eingelegt. Zu deren Begründung führt er aus:
Ausgehend von einer eigenständigen Gestaltungswirkung einer
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Verwaltungsanordnung habe das Verwaltungsgericht darauf abgehoben, dass sich die Gestaltungswirkung auf einzelne Beschäftigungsverhältnisse oder Arbeitsbedingungen beziehen müsse. Aus der vom Senat in seinem Beschluss vom 25. Juni 2015 - 9 A 190/14. PL - in Bezug genommenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts aus dem Jahre 1985 lasse sich nicht entnehmen, dass mittelbare Auswirkungen auf die Beschäftigten auszunehmen oder überhaupt erforderlich seien. Jedenfalls lasse die jüngere Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschl. v. 7. Februar 2012 - 6 P 26/10 -, juris Rn. 10) erkennen, dass es zumindest für die Tatbestandsalternative der innerdienstlichen Angelegenheiten nicht auf unmittelbare Regelungen gegenüber den Beschäftigten, sondern auf die Belange der Beschäftigten, also innerdienstliche Rechtswirkungen ankomme. Auch die vom Verwaltungsgericht in Bezug genommene Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (Beschl. v. 11. Dezember 2012 - 6 P 2/12 -, juris Rn. 13) trage dessen Rechtsauffassung nicht. Zwar führe das Bundesverwaltungsgericht dort aus, dass Verwaltungsanordnungen auf eine Veränderung des bestehenden Zustands in Bezug auf Beschäftigungsverhältnisse oder Arbeitsbedingungen gerichtet sein müssten. Diese Ausführungen bezögen sich auf die Abgrenzung zu norminterpretierenden Verwaltungsvorschriften. Aus den weiteren Ausführungen ergebe sich, dass innerdienstliche Wirkungen ausreichend seien. Das Bundesverwaltungsgericht habe im Folgenden klargestellt, dass seine ältere Rechtsprechung der Abgrenzung zur Regelung der Wahrnehmung von Amtsaufgaben gedient habe und aufgegeben werde. Auch der Beschluss vom 11. Mai 2011 - 6 P 4/10 - spreche dafür, dass eine Gestaltungswirkung nun stets bejaht werde, wenn innerdienstliche Regelungen getroffen würden. Ausreichend sei, dass die Regelung innerdienstliche Wirkungen habe und zumindest mittelbar Belange der Beschäftigten berührt würden. Solche Belange seien hier: Änderung der Anforderungen an den Dienstposteninhaber; Folgen der höheren oder niedrigeren Bewertung von Dienstposten (keine Aufstiegsmöglichkeit auf dem Dienstposten, Notwendigkeit der Umsetzung/Versetzung); Folgen, die sich aus der Wahrnehmung von Aufgaben ergeben; Öffnungsklausel für die Ernennungsbehörde in Abhängigkeit von Umfang, Schwierigkeit und Verantwortung; Abstellen auf Anforderungen, was die Belastung der Beamtinnen und Beamten betreffe.
Auch unter Zugrundelegung der Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts sei dessen Entscheidung unzutreffend. Beim Sächsischen Oberverwaltungsgericht seien
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zahlreiche Verfahren betreffend die Gewährung von Zulagen nach § 46 Abs. 1 BBesG i. V. m. § 17 Abs. 1 SächsBesG a. F. anhängig. Ändere sich die Bewertung des Dienstpostens, entfalle die Zulage oder habe - bis zum 31. März 2014 - nicht neu entstehen können. Es treffe daher nicht zu, dass es stets einer Umsetzung im Einzelfall bedürfe. Dies habe das Bundesverwaltungsgericht bei seinem Beschluss vom 5.
Oktober 2010 (- 6 P 19/10 -, juris Rn. 17) übersehen. Zudem müsse der Dienstherr bei einer geringeren Bewertung des Dienstpostens wegen des Anspruchs auf amtsangemessene Verwendung reagieren.
Der Antragsteller beantragt,
unter Abänderung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Dresden vom 30.
Oktober 2015 - 9 K 4212/14 - festzustellen, dass Änderungen des Dienstpostenrahmenkonzepts, soweit sie mit einer Änderung der Wertigkeit einhergehen, sowie dessen Ergänzungen bei der Schaffung neuer Dienstposten der Mitwirkung des Antragstellers unterfallen.
Der Beteiligte beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Seiner Auffassung nach handelt es sich bei dem Dienstpostenrahmenkonzept um keine Verwaltungsanordnung. Dieses Konzept habe die Bewertung der durch Beamte besetzbaren Dienstposten in der sächsischen Polizei zum Gegenstand. Es lege weder den Aufbau noch den Ablauf der Organisation einer Dienststelle fest. Diese bildeten vielmehr die Grundlage des Konzepts. Die Maßnahme der Bewertung der Dienstposten der Beamten habe keinen Einfluss auf das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen. Diese ändere nichts an der besoldungsrechtlichen Einstufung der Stelleninhaber und bereite eine solche auch nicht vor. Die Dienstpostenbewertung ändere auch nichts an den Arbeitsbedingungen, vielmehr beruhe sie auf diesen.
Auch der im Einzelfall mögliche Verlust der Zulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amts nach § 46 Abs. 1 BBesG i. V. m. § 17 Abs. 1 SächsBesG a. F.
sowie § 85 Abs. 2 SächsBesG durch Herabsetzung der Bewertung eines Dienstpostens führe nicht zu einem Beteiligungstatbestand. Es sei Voraussetzung für eine mitwirkungspflichtige Verwaltungsanordnung, dass sie zumindest eine unbestimmte
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Anzahl von Beschäftigten betreffe. Nach Angabe des Antragstellers hätten Mitte 2014 nur noch 200 Beamte einen Anspruch auf die Zulage nach § 46 Abs. 1 BBesG gehabt.
Deren Zahl werde sich weiter reduzieren, da diese Zulage aktuell nicht mehr vorgesehen sei und zudem durch Beförderung oder die Übertragung anderer Tätigkeiten entfalle. Zudem fehle es an einer unmittelbaren Auswirkung auf das Beschäftigungsverhältnis oder die Arbeitsbedingungen der Beschäftigten. Die Herabsetzung der Bewertung des Dienstpostens ändere nichts an den Arbeitsbedingungen und habe auch auf das Beschäftigungsverhältnis keine Auswirkungen. Selbst wenn dadurch eine Zulage entfalle, fehle es an einer statusrechtlichen Änderung.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.
II.
Die zulässige Beschwerde des Antragstellers hat keinen Erfolg. Er hat keinen Anspruch auf die Feststellung, dass Änderungen des Dienstpostenrahmenkonzepts des Antragsgegners, soweit sie mit einer Änderung der Wertigkeit von Dienstposten einhergehen, sowie dessen Ergänzungen bei der Schaffung neuer Dienstposten seiner Mitwirkung unterfallen.
Der Antragsteller hat seinen Antrag in der mündlichen Anhörung vor dem Senat zulässigerweise dahingehend präzisiert, dass die näher bezeichneten Änderungen des Dienstpostenrahmenkonzepts des Antragsgegners seiner personalvertretungs- rechtlichen Mitwirkung unterfallen und sein Begehren nicht allein darauf gerichtet ist, dass seine unterbliebene Beteiligung bei Änderungen und Ergänzungen des Konzepts in der Vergangenheit rechtswidrig gewesen sei. Soweit der Antragsteller die Feststellung eines Mitwirkungsrechts für in der Vergangenheit liegende Änderungen und Ergänzungen des Dienstpostenrahmenkonzepts begehrt, ist seine Klage als Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO analog zulässig, für zukünftige Änderungen und Ergänzungen ist sie als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO zulässig.
Der Feststellungsantrag ist aber unbegründet.
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Prüfungsmaßstab für den Antrag ist das Sächsische Personalvertretungsgesetz in seiner bis zum 31. Dezember 2015 geltenden Fassung, soweit es um Änderungen und Ergänzungen des Dienstpostenrahmenkonzepts bis zu diesem Zeitpunkt geht. Für spätere Änderungen und Ergänzungen ist das Sächsische Personalvertretungsgesetz in seiner Fassung durch das Gesetz zur Änderung des Sächsischen Personalvertretungsgesetzes und anderer Gesetze vom 17. Dezember 2015 (SächsGVBl. 2015, 679) maßgeblich. Durch die Neufassung des Sächsischen Personalvertretungsgesetzes sind für die vorliegende Fragegestellung keine Neuregelungen in Kraft getreten. Bei dem Dienstpostenrahmengesetz handelt es sich insbesondere nicht um ein Personalentwicklungskonzept i. S. v. § 77 Nr. 4 SächsPersVG n. F. Aus dem von dieser Regelung in Bezug genommenen § 24 SächsBG folgt, dass hiermit Maßnahmen zur Erhaltung und Förderung von Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung gemeint sind, insbesondere Fortbildungsmaßnahmen, die Führungskräfteentwicklung, das Mitarbeiter- Vorgesetzten-Gespräch, die dienstliche Beurteilung und ein regelmäßiger Wechsel der Verwendung (§ 24 Abs. 2 Satz 2 SächsBG). Derartige Maßnahmen sind kein Gegenstand des Dienstpostenrahmenkonzepts. Diese hat die strukturierte Darstellung der Dienstposten, ihre Bewertung und die Erfüllung eines hierzu erstellten Anforderungsprofils im Bereich der Polizei zum Gegenstand.
Als Anspruchsgrundlage für das Feststellungsbegehren des Antragstellers kommt - wie schon das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat - allein der Mitwirkungstatbestand aus § 77 Abs. 1 Nr. 1 SächsPersVG a. F., jetzt § 77 Nr. 1 SächsPersVG, in Betracht. Hiernach wirkt der Personalrat bei der Vorbereitung von Verwaltungsanordnungen einer Dienststelle für die innerdienstlichen, sozialen und persönlichen Angelegenheiten der Beschäftigten ihres Geschäftsbereichs mit, wenn nicht nach gesetzlichen Vorschriften die Spitzenorganisationen der zuständigen Gewerkschaften (und Berufsverbände - vgl. § 77 Nr. 1 SächsPersVG) zu beteiligen sind. Auch nach Auffassung des Senats stellt das Dienstpostenrahmenkonzept und damit auch seine Änderungen und Ergänzungen keine Verwaltungsanordnung in diesem Sinne dar.
In seiner zwischen den Beteiligten ergangenen Entscheidung zu der Frage, ob der Antragsteller einen Anspruch auf die Feststellung hat, dass das Konzept des
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Beteiligten zur Bekämpfung des Rechtsextremismus seiner Mitwirkung unterfällt, hat der Senat am 25. Juni 2015 - 9 A 190/14.PL - ausgeführt:
„Der Begriff der Verwaltungsanordnung beschreibt in seiner personalvertretungsrechtlichen Bedeutung jede Regelung, welche die Dienststelle in Wahrnehmung ihrer Aufgaben und Rechte als Dienstherr oder Arbeitgeber gegenüber allen ihren Beschäftigten, jedenfalls aber gegenüber einer unbestimmten Anzahl ihrer Beschäftigten trifft, ohne dass es auf ihre Form ankommt (BVerwG, Beschl. v. 19.
Mai 2003 - 6 P 16/02 -, juris Rn. 52; SächsOVG, Beschl. v. 20. Mai 2014 - PL 9 A 358/12 -, juris Rn. 44 m. w. N.). Innerdienstlich sind Entscheidungen im internen Bereich von Regierung und Verwaltung. Es handelt sich um eine verwaltungsinterne Entscheidung, durch welche die betroffenen Beschäftigten in ihren spezifischen Interessen als Beamte und Arbeitnehmer berührt werden; sie betrifft die Rechtsbeziehung zwischen den Beschäftigten und ihrem Dienstherrn oder Arbeitgeber (BVerwG, a. a. O. Rn. 43; Beschl. v. 11. Dezember 2012 - 6 P 2/12 -, juris Rn. 19).
Ein Zusammenhang der Regelung mit der Erledigung der Dienstgeschäfte steht dem innerdienstlichen Charakter nicht notwendig entgegen; vielmehr ist es für innerdienstliche Maßnahmen typisch, dass durch sie behördenintern die Voraussetzungen für die Wahrnehmung des Amtsauftrags geschaffen werden (BVerwG, Beschl. v. 19. Mai 2003 a. a. O. Rn. 45 f.). Eine Verwaltungsanordnung enthält zudem verbindliche Regelungen, die von den Beschäftigten des Geschäftsbereichs unmittelbar zu beachten sind (BVerwG, a. a. O. Rn. 46). Nicht erfasst sind Anordnungen, die nur die Erledigung der Aufgaben der Dienststelle im Verhältnis zu Außenstehenden gestalten, auch wenn sich dies mittelbar auf die Angelegenheiten der Beschäftigten auswirkt (BVerwG, Beschl. v. 23. Juli 1985 - 6 P 13/82 -, juris Rn. 14 m. w. N.).
In der Rechtsprechung als Verwaltungsanordnung anerkannt wurden etwa eine innerdienstliche Regelung zur Förderung der Inanspruchnahme von Dienstfahrzeugen durch sog. Selbstfahrer (BVerwG, Beschl. v. 11. Dezember 2012 a. a. O.) oder eine Dienstvorschrift, durch welche die Mitarbeiter unter bestimmten Voraussetzungen zur Abgabe einer Erklärung über persönliche Schulden verpflichtet wurden (BVerwG, Beschl. v. 16. April 2008 - 6 P 8/07 -, juris Rn. 9).
Ausgehend von diesen Maßstäben stellt das Konzept keine Verwaltungsanordnung i.
S. v. § 77 Abs. 1 Nr. 1 SächsPersVG dar.
Der Antragsteller verweist darauf, dass durch dieses Konzept der Sitz, die Arbeitsorte der Beschäftigten, die Unterstellung, die Errichtung von Arbeitsplätzen, die Arbeitsplatzausstattung u. a. angesprochen werden. Zutreffend ist, dass nicht nur die Struktur des OAZ den Gegenstand des Konzepts (dort insbes. S. 7) bildet. Es wird auch bestimmt, dass das OAZ vom Leiter der PD L... geführt wird, woraus auf die örtliche Ansiedlung in L... zu schließen ist. Weiter wird bestimmt, dass ein Großteil des Personals aus dem Dezernat 51 „Auswertung“ des LKA zu rekrutieren sei (S. 10 des Konzepts). Auch die technische und logistische Ausstattung des OAZ bis hin zur Büroausstattung mit internet-recherchefähigen PC und mobiler IT-Technik ist Gegenstand des Konzepts (S. 11). Ebenfalls spricht das Konzept an (S. 8), dass der Leiter des OAZ zur Koordinierung der Aufgaben des OAZ „mindestens einmal
wöchentlich Lagebesprechungen mit dem ZEA, den REA und den Staatsschutzdezernaten der PDen unter Beteiligung des Auswertezentrums“
durchführt. Es ist jedoch nicht ersichtlich, das durch das Konzept von den Beschäftigten im Bereich ihrer innerdienstlichen Angelegenheiten ein Tun oder Unterlassen verlangt oder ihnen Befugnisse eingeräumt oder entzogen werden und damit unmittelbar auf die Regelung von Angelegenheiten der Beschäftigten abgezielt wird (vgl. BVerwG, Beschl. v. 23. Juli 1985 a. a. O. Rn. 14). Vielmehr sind diese Bestandteile des Konzepts dadurch gekennzeichnet, dass sie sich lediglich auf seinen Organisationsaufbau und die Aufgaben einzelner Organisationseinheiten, die beabsichtigte technische und personelle Ausstattung beziehen und noch einer Umsetzung bedürfen, um gegenüber den Beschäftigten – unmittelbar – wirksam zu werden. Zudem richten sie sich insbesondere an den Leiter des OAZ, der die genannten Maßgaben umzusetzen hat. Eine unmittelbar an die Mitarbeiter gerichtete Regelung enthält das Konzept damit nicht. Insoweit handelt es sich um eine Aufgabenzuweisung an den Leiter des OAZ und nicht um eine Verwaltungsanordnung i. S. v. § 77 Abs. 1 Nr. 1 SächsPersVG. Zwar weist der Antragsteller mit einer gewissen Berechtigung darauf hin, dass die Ausführungen in dem Konzept etwa zur Rekrutierung des Personals und zur Ausstattung der Arbeitsplätze einen Bezug zur Stellung der betroffenen Bediensteten als Beamter oder Arbeitnehmer haben und von Mitbestimmungstatbeständen (§ 80 Abs. 2 Nr. 6 und § 81 Abs. 2 Nr. 12 SächsPersVG) nachfolgend erfasst sein können, es fehlt diesen konzeptionellen Überlegungen jedoch an einer für das Vorliegen einer Verwaltungsanordnung erforderlichen unmittelbaren Regelungswirkung gegenüber den Beschäftigten des OAZ.
Selbst wenn, bezogen auf die betroffenen Beschäftigten des LKA, wegen der sie betreffenden Personalmaßnahmen von einer unmittelbar geltenden Regelung ihrer innerdienstlichen Angelegenheiten ausgegangen würde, gilt nichts anderes. Auch für diesen Fall fehlt es an einer Verwaltungsanordnung i. S. v. § 77 Abs. 1 Nr. 1 SächsPersVG. Denn hiervon wäre nicht eine hinreichende Anzahl von Beschäftigten betroffen.
Nach allgemeiner Auffassung werden von § 77 Abs. 1 Nr. 1 SächsPersVG sowie der inhaltsgleichen bundesrechtlichen Vorschrift alle Anordnungen erfasst, die sich auf alle Beschäftigten der Dienststelle oder zumindest auf einen unbestimmten Teil von ihnen beziehen (Rehak, in: Vogelgesang/Bieler/Kleffner/ders., SächsPersVG, Stand:
Dezember 2014, § 77 Rn. 9; BVerwG, Beschl. v. 11. Dezember 2012 a. a. O. Rn. 10 m. w. N.). Nicht erfasst werden Anordnungen, die sich auf die Aufgaben und Befugnisse bestimmter Beschäftigter oder eines bestimmten, eng begrenzten Kreises der Beschäftigten beziehen (BVerwG, Beschl. v. 31. Juli 1990 - 6 P 19/88 -, juris Rn.
19 m. w. N. für den Fall einer dienstlichen Weisung, mit der sämtliche Biologielehrer eines bestimmten Schulamtsbezirks - ohne diese namentlich zu nennen - zur Teilnahme an einer eintägigen Fortbildung verpflichtet wurden).
Nicht zu folgen ist hiernach der Auffassung des Beteiligten, eine Verwaltungsanordnung nach § 77 Abs. 1 Nr. 1 SächsPersVG liege nur vor, wenn sie sämtliche Beschäftige der Dienststelle erfasse. Zwar kann man hierfür den Wortlaut der Vorschrift anführen, der von „Angelegenheiten der Beschäftigten“ spricht. Es entspricht jedoch allgemeiner Meinung, dass es jedenfalls genügt, dass ein unbestimmter Teil der Beschäftigten der Dienststelle betroffen ist. Daran fehlt es
hingegen hier im Hinblick auf das LKA, da von dem Konzept nur ein „bestimmter“
Teil seiner Beschäftigten angesprochen wird.
Für den Fall der Betroffenheit eines „unwesentlichen Teils der Beschäftigten“ durch eine Verwaltungsanordnung ist der Senat ausgehend von der vorgenannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts der Überzeugung, dass Anordnungen, die sich auf die Aufgaben und Befugnisse bestimmter Beschäftigter oder eines bestimmten, eng begrenzten Kreises der Beschäftigten beziehen, nicht unter den Begriff der Verwaltungsanordnung fallen. Dies ist jedenfalls zu bejahen, soweit sich das Konzept auf die Mitarbeiter des LKA und ihre Verwendung im OAZ bezieht.
Soweit in dem Konzept im Hinblick auf eine zukünftige Verwendung im OAZ auf Mitarbeiter aus konkret benannten Dezernaten des LKA (Dezernat 52 [S. 8 und 10], Dezernat 51 [S. 10]) Bezug genommen wird, ist lediglich ein bestimmter, eng begrenzter Kreis von Mitarbeitern betroffen. Nur die dort wahrgenommenen Aufgaben des LKA sollen an das OAZ übergehen. Nach Darstellung des Beteiligten waren von dem Konzept nur Mitarbeiter ausgewählter Dezernate der Abteilung 5 betroffen.
Soweit der Antragsteller insoweit geltend macht, für die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts in seinem Beschluss vom 31. Juli 1990 (6 P 19/88 a. a.
O.), sei maßgeblich gewesen, dass sich die Anordnung auf eine bestimmte Veranstaltung (Fortbildung an einem bestimmten Tag) bezogen habe, gilt nichts anderes. Denn auch hier werden die Beschäftigten des LKA von den zur Errichtung des OAZ erforderlichen Personalmaßnahmen im Sinne einer einmaligen Regelung betroffen.“
Auf die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde durch den Senat hat das Bundesverwaltungsgericht mit Beschluss vom 5. Januar 2016 (- 5 PB 23.15 -, juris Rn. 9) in dem hier interessierenden Zusammenhang Folgendes ausgeführt:
„In der zu dem Begriff der Verwaltungsanordnung im Sinne der weitgehend wortgleichen Bestimmung des § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG ergangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass eine Anordnung, die sich auf bestimmte Beschäftigte oder einen bestimmten, eng begrenzten Kreis der Beschäftigten bezieht, nicht unter den Begriff der Verwaltungsanordnung fällt. § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG knüpft nicht an den technischen Begriff der Verwaltungsanordnung im Sinne des Verwaltungsrechts an. Zu den Verwaltungsanordnungen im Sinne dieser Vorschrift zählen dementsprechend auch allgemeine Weisungen und Anordnungen, die im Rahmen des aus einem Arbeitsverhältnis folgenden Direktionsrechts des Arbeitgebers ergehen und die gestaltend in die innerdienstlichen, sozialen oder persönlichen Belange der Bediensteten eingreifen. Die Verwaltungsanordnungen müssen stets allgemeine Regelungen in dem Sinne sein, dass sie die Beschäftigten in ihrer Gesamtheit, mindestens aber einen unbestimmten Teil der Beschäftigten betreffen.
Dementsprechend unterfallen Anordnungen, die sich auf die Aufgaben und Befugnisse nur bestimmter Beschäftigter beziehen, diesem Begriff nicht. Dies folgt zum einen aus der Abgrenzung der Verwaltungsanordnung von der (konkreten) Weisung und zum
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anderen aus dem Sinn und Zweck der Beteiligungsvorschrift. Durch die Beteiligung des Personalrats in der Form der Mitwirkung suchte der Gesetzgeber sicherzustellen, dass die Überlegungen der Personalvertretung bereits bei der Vorbereitung allgemeiner Regelungen einbezogen werden, welche sich auf die Belange der Beschäftigten auswirken können. Dadurch sollten jedoch die Beteiligungsbefugnisse der Personalvertretung bei der Regelung konkreter Einzelfälle nicht gegenständlich erweitert werden. Insoweit sind die Befugnisse der Personalvertretung in den Mitbestimmungstatbeständen der §§ 75 ff. BPersVG abschließend geregelt (BVerwG, Beschluss vom 23. Juli 1985 - 6 P 13.82 - Buchholz 238.3A § 78 BPersVG Nr. 4 S. 3 f.). Eine Verwaltungsanordnung im personalvertretungsrechtlichen Sinne ist somit jede Regelung, welche die Dienststelle in Wahrnehmung ihrer Aufgaben und Rechte als Dienstherr oder Arbeitgeber gegenüber allen ihren Beschäftigten, jedenfalls aber gegenüber einer unbestimmten Anzahl ihrer Beschäftigten trifft, ohne dass es auf ihre Form ankommt (BVerwG, Beschluss vom 11. Dezember 2012 - 6 P 2.12 - Buchholz 250 § 78 BPersVG Nr. 24 Rn. 10 m.w.N.). Das weite, nicht auf seinen verwaltungsrechtlichen Sinngehalt beschränkte Verständnis des Begriffes
"Verwaltungsanordnung" schließt auch solche allgemeinen Weisungen und Anordnungen ein, welche im Rahmen des aus einem Arbeitsverhältnis folgenden Direktionsrechts des Arbeitgebers ergehen und gestaltend in die innerdienstlichen, sozialen oder persönlichen Belange der Bediensteten eingreifen, unabhängig davon, ob im Einzelfall ein Fall der Mitbestimmung oder der Mitwirkung gegeben ist.
Demgegenüber unterfallen Anordnungen, die sich auf die Aufgaben und Befugnisse bestimmter Beschäftigter oder eines bestimmten, eng begrenzten Kreises desselben beziehen, nicht diesem Begriff (BVerwG, Beschluss vom 31. Juli 1990 - 6 P 19.88 - Buchholz 251.0 § 80 BaWüPersVG Nr. 4 S. 5 f.).“
Hiervon ausgehend ist der Senat der Überzeugung, dass es entgegen der Auffassung des Antragstellers für die Erfüllung des Tatbestands einer Verwaltungsanordnung i. S.
v. § 77 Abs. Nr. 1 SächsPersVG a. F., § 77 Nr. 1 SächsPersVG nicht genügt, dass durch sie innerdienstliche Wirkungen ausgelöst werden, vielmehr nach wie vor - wie auch vom Verwaltungsgericht angenommen - eine unmittelbar regelnde Wirkung in Bezug auf die Beschäftigten erforderlich ist. Eine hiervon abweichende Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts ist für den Senat nicht erkennbar. So hat das Bundesverwaltungsgericht im Hinblick auf den Rechtscharakter von Stellenbewertungen es ausdrücklich als maßgeblich angesehen, dass diese nicht den Rechtsstand der Beschäftigten berühren. Entscheidend hat es darauf abgestellt, dass die Beschäftigungsverhältnisse oder die Arbeitsbedingungen durch die Stellenbewertungen keine Änderung erführen und diese keine Vorentscheidungen für mitbestimmungspflichtige Maßnahmen darstellten (Beschl. v. 5. Oktober 2011 - 6 P 19/10 -, juris Rn. 13). Den vom Antragsteller angeführten Zitaten aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann nicht entnommen werden, dass es auf das Kriterium eines unmittelbar regelnden Charakters nunmehr verzichten
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würde. Vielmehr muss eine Verwaltungsanordnung i. S. v. § 77 Abs. 1 Nr. 1 SächsPersVG a. F., § 77 Nr. 1 SächsPersVG eigenständige Gestaltungswirkung haben.
Dieses Erfordernis versteht sich schon deswegen, weil sich der Mitwirkungskatalog auf Maßnahmen der Dienststelle im personalvertretungsrechtlichen Sinne beziehen muss. Verwaltungsanordnungen müssen daher auf Veränderung des bestehenden Zustands in Bezug auf Beschäftigungsverhältnisse oder Arbeitsbedingungen gerichtet sein (so auch BVerwG, Beschl. v. 11. Dezember 2012 - 6 P 2/12 -, juris Rn. 13 m. w. N. zu § 78 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG).
Hiervon ausgehend teilt der Senat auch in Ansehung des Beschwerdevorbringens die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass es sich bei dem Dienstpostenrahmenkonzept - lediglich - um eine besondere Form der Stellenbewertung handelt, die keine unmittelbar regelnde Wirkung auf die Beschäftigten entfaltet. Durch dieses Konzept wird den Dienstposten eine bestimmte Wertigkeit zugewiesen, ohne dass diese Bewertung für die jeweiligen Stelleninhaber unmittelbare Auswirkungen hat. Die Beschäftigungs- und Arbeitsbedingen bestehen ungeachtet einer etwaigen Neubewertung des Dienstpostens unverändert fort, und auch die Besoldung des Stelleninhabers bleibt von einer Neubewertung unberührt.
Maßgebend für die Besoldung ist allein das verliehene Amt. Erst im Fall einer Neubesetzung der Stelle kann sich eine Neubewertung auf den zukünftigen Stelleninhaber auswirken. Insoweit verweist der Senat zur Vermeidung von Wiederholungen auf die zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts.
Auch für den Fall, dass infolge einer Neubewertung eines Dienstpostens eine Stellenzulage für die Wahrnehmung eines höherwertigen Amts nach § 46 Abs. 1 BBesG a. F. i. V. m. § 17 Abs. 1 SächsBesG a. F. sowie § 85 Abs. 2 SächsBesG infolge einer niedrigeren Bewertung des Dienstposten zukünftig nicht mehr zu gewähren ist, erfüllt das Dienstpostenrahmenkonzept nicht die Voraussetzungen für das Vorliegen einer Verwaltungsanordnung. Zum einen fehlt es nach Auffassung des Senats auch in diesem Fall an einer unmittelbar regelnden Wirkung des Dienstpostenrahmenkonzepts, da es nicht selbst den Wegfall der Zulage regelt.
Vielmehr ergibt sich dieser erst durch die Anwendung der vorgenannten besoldungsrechtlichen Vorschriften. Auch die Gewährung oder der Wegfall von sonstigen Zulagen sind kein - unmittelbarer - Regelungsgegenstand des
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Dienstpostenrahmenkonzepts. Zum anderen betrifft diese Zulage nur einen eng begrenzten Kreis von Zulagenberechtigten, nach Darstellung des Antragstellers seinerzeit rund 200 Beschäftigte. Der Kreis dieser Zulagenberechtigten ist zudem von sinkender Tendenz, da diese Zulage zwischenzeitlich nicht mehr gewährt wird (vgl. § 85 Abs. 2 SächsBesG). In Ansehung von rund 12.000 Polizeibediensteten im Freistaat Sachsen, auf die sich das Dienstpostenrahmenkonzept bezieht, fehlt es für das Vorliegen einer Verwaltungsanordnung an einer Betroffenheit aller Beschäftigten oder einer zumindest unbestimmten Anzahl von Beschäftigten.
Soweit auch Anforderungsprofile für die jeweiligen Dienstposten Teil des Dienstpostenrahmenkonzepts sind (vgl. Nr. 1, Einleitung, Abs. 1 Satz 3 des Dienstpostenrahmenkonzepts, Stand: 1. Juli 2015), fehlt es ebenfalls an einer unmittelbar regelnden Wirkung. Die Formulierung von Anforderungsprofilen wirkt sich nämlich ebenfalls nicht unmittelbar auf die Inhaber der Dienstposten aus. Erst im Fall einer Neubesetzung der Stelle oder im Rahmen einer dienstlichen Beurteilung kann ihnen eine Auswirkung auf Stellenbewerber oder Inhaber der Dienstposten zukommen.
Besteht damit kein Mitwirkungsrecht bei Änderungen des Dienstpostenrahmenkonzepts, soweit sie mit einer Änderung der Wertigkeit von Dienstposten einhergeht, gilt für dessen Ergänzung bei der Schaffung neuer Dienstposten nichts anderes. In diesem Fall fehlt es erst recht an einer unmittelbaren Auswirkung auf die Beschäftigten, so dass auch in diesem Fall keine Verwaltungsanordnung i. S. v. § 77 Nr. 1 SächsPersVG und damit auch kein Mitwirkungstatbestand vorliegt.
Eine Kostenentscheidung entfällt (§ 88 Abs. 2 Satz 1 SächsPersVG, § 80 Abs. 1, § 2a Abs. 1 ArbGG, § 2 Abs. 2 GKG).
Die Rechtsbeschwerde ist nicht gemäß § 88 Abs. 2 Satz 1 SächsPersVG, § 92 Abs. 1 Satz 1, § 72 Abs. 2 ArbGG zuzulassen, da kein Zulassungsgrund gegeben ist.
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Rechtsmittelbelehrung
Die Nichtzulassung der Rechtsbeschwerde kann selbständig durch Beschwerde angefochten werden, wenn dieser Beschluss von einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, einer Entscheidung des Gemeinsamen Senats der Obersten Gerichtshöfe des Bundes, von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts oder, solange eine Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts in der Rechtsfrage nicht ergangen ist, von einer Entscheidung eines anderen Oberverwaltungsgerichts oder Verwaltungsgerichtshofs abweicht und dieser Beschluss auf dieser Abweichung beruht (§ 88 Abs. 2 SächsPersVG i.V.m.§§ 92a, 92 Abs. 2 Satz 1, 72 Abs. 2 Nr. 2, 72a Abs. 2 bis 5 ArbGG).
Die Beschwerde ist beim Bundesverwaltungsgericht, Simsonplatz 1, 04107 Leipzig, innerhalb einer Notfrist von einem Monat nach Zustellung dieses Beschlusses schriftlich oder in elektronischer Form nach Maßgabe der Verordnung der Bundesregierung über den elektronischen Rechtsverkehr beim Bundesverwaltungsgericht und beim Bundesfinanzhof (ERVVOBVerwG/BFH) vom 26. November 2004 (BGBl. I S. 3091) einzulegen. Der Beschwerdeschriftsatz soll eine Ausfertigung oder beglaubigte Abschrift dieses Beschlusses beigefügt werden.
Innerhalb einer Notfrist von zwei Monaten nach Zustellung dieses Beschlusses ist die Beschwerde zu begründen. In der Begründung muss die Entscheidung, von der dieser Beschluss abweicht, bezeichnet werden.
gez.:
v. Welck Kober Wießner Lober
