Frontex - Geschichte, Rechtsgrundlage und aktuelle Herausforderungen / eingereicht von Marie-Theres Baumann

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Eingereicht von Marie-Theres Baumann Angefertigt am Institut für Europarecht Beurteiler / Beurteilerin Assoz. Univ.-Prof. Dr. Leidenmühler August 2019

FRONTEX –

GESCHICHTE,

RECHTSGRUNDLAGE

UND AKTUELLE

HERAUSFORDERUNGEN

Diplomarbeit

zur Erlangung des akademischen Grades

Magistra der Rechtswissenschaften

im Diplomstudium

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EIDESSTATTLICHE ERKLÄRUNG

Ich erkläre an Eides statt, dass ich die vorliegende Diplomarbeit selbstständig und ohne fremde Hilfe verfasst, andere als die angegebenen Quellen und Hilfsmittel nicht benutzt bzw. die wörtlich oder sinngemäß entnommenen Stellen als solche kenntlich gemacht habe.

Die vorliegende Diplomarbeit ist mit dem elektronisch übermittelten Textdokument identisch.

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Inhaltsverzeichnis

I. EINLEITUNG ... 4

II. DER WEG ZUR AGENTUR FRONTEX ... 6

A. SCHENGEN-RAUM ... 6

B. VERTRAG VON AMSTERDAM ... 8

C. RAUM DER FREIHEIT, DER SICHERHEIT UND DES RECHTS ... 8

D. FÜNFJAHRESPROGRAMME ... 10 1. Tampere-Programm ... 10 2. Haager Programm ... 12 3. Stockholmer Programm ... 12 III. FRONTEX-VERORDNUNGEN ... 14 A. VERORDNUNG (EG)NR.2007/2004 ... 14 B. VERORDNUNG (EG)NR.863/2007 ... 15 C. VERORDNUNG (EU)NR.1168/2011 ... 16 D. VERORDNUNG (EU)NR.2016/1624 ... 16 IV. ORGANISATIONSTRUKTUR ... 17 A. AGENTURWESEN ... 17 B. VERWALTUNGSRAT ... 18 C. EXEKUTIVDIREKTOR ... 18 V. HAUSHALT ... 20 A. BUDGET ... 20 B. SITZ ... 20 C. PERSONAL ... 21

VI. INTEGRIERTE EUROPÄISCHE GRENZVERWALTUNG ... 21

A. AUFGABEN ... 22

1. Risikoanalyse ... 23

2. Operationen ... 24

3. Rückführungen ... 27

VII. SOFORTEINSATZ-TEAMS (RABIT) ... 29

VIII. ZUKUNFT ... 30

IX. LITERATURVERZEICHNIS ... 32

A. LITERATURQUELLEN ... 32

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I. Einleitung

Die Flüchtlingskrise 2015 war wohl die stärkste Bewährungsprobe für die EU-Außengrenzen. Um nun besser auf ein Neues 2015 gewappnet zu sein, trafen sich 19 Vertreter der Mitgliedstaaten zur Migrationskonferenz in Wien.

Ziel sei es, besser auf einen kommenden Ernstfall vorbereitet zu sein und der regelmäßige Austausch zwischen den operativen Kräften.1_{Die irregulären}

Grenzübertritte gingen im ersten Vierteljahr 2019 um 13% im Vergleich zum Jahr 2018 zurück, als Hauptgrund sei der Rückgang an Spaniens Grenzen zu

vermerken.2 Jedoch etabliert sich die Westbalkanroute wieder zur

zuwanderungsstärksten Route in die Europäische Union, hier wurden ca. 650 illegale Grenzübertritte in den ersten Monaten von 2019 registriert.3

Abbildung1: Wichtigste Flüchtlingsrouten in die EU4

1Vgl. Wie sich Europas Staaten für ein neues 2015 vorbereiten, Kleine Zeitung (2019), abgerufen am 18.05.2019 von:

https://www.kleinezeitung.at/politik/aussenpolitik/5622476/Migration_Wie-sich-Europas-Staaten-fuer-ein-neues-2015-vorbereiten.

2_{Vgl. Migratory situation in March - Eastern Mediterranean accounts for most of all irregular}

migrants, Frontex (2019), abgerufen am 18.05.2019 von: https://frontex.europa.eu/media-centre/news release/migratory-situation-in-march-eastern-mediterranean-accounts-for-most-of-all-irregular-migrants-kIZYk5.

3_{Vgl. ebd.}

4_{Vgl. Wichtigste Flüchtlingsrouten in die EU, Statista (2018), abgerufen am 18.05.2019 von:}

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Wie die Abbildung 1 zeigt sind die illegalen Grenzübertritte in die EU 2018 marginal zurückgegangen, umso wichtiger erscheint ein stabiles Europäisches Außengrenzmanagement.

Durch den Abbau der Zutrittskontrollen an den Binnengrenzen erlangt der EU-Außengrenzschutz immer mehr an Bedeutung und ist auch ein wichtiger Faktor für die Freiheiten innerhalb der Europäischen Union.5

Hauptakteur des europäischen Grenzschutzes ist die europäische Agentur für Grenz- und Küstenwache.

Die Agentur ist auch besser unter dem Namen FRONTEX bekannt, abgeleitet von franz. frontiéres extérieures.6

Frontex ist eine EU-Agentur mit eigener Rechtspersönlichkeit, dies hat zur Folge, dass die Agentur für ihr Handeln zur Haftung herangezogen werden kann.7

Diese Diplomarbeit wird die Agentur Frontex nun näher beleuchten, um einen besseren Einblick in das Tätigkeitsfeld der Europäischen Agentur zu gewinnen.

An erster Stelle möchte ich mich bei meinem Betreuer Assoz. Univ.-Prof. Dr. Leidenmühler bedanken, der mich beim Verfassen dieser Arbeit tatkräftigt unterstützt hat.

Weiteres möchte ich meiner Familie einen großen Dank aussprechen, vor allem meiner Mama, da sie mir in manchen Höhen und Tiefen zur Seite stand und immer ein offenes Ohr hatte.

Abschließend gebührt mein Dank meinem Papa, der mir in administrativen Tätigkeiten hilfreich unter die Arme griff.

5_{Vgl. Brill, Globale Migrationsströme der Gegenwart II, ÖMZ 4/2017, S. 456 ff. (463).}

6_{Vgl. Kasparek, Struktur und Aufgaben der Frontex-Agentur (2008), in: Pflüger, Was ist} Frontex?, S.7.

7_{Vgl. Grenz/Lehmann/Keßler, Schiffbruch- Das Versagen der europäischen Flüchtlingspolitik}

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II. Der Weg zur Agentur Frontex A. Schengen-Raum

Am 14.06.1985 wurde das sogenannte Schengen Abkommen von den Mitgliedstaaten Frankreich, Deutschland und den Benelux-Staaten unterfertigt.8

Ziel ist es, einen Raum ohne Binnengrenzkontrollen zwischen den Vertragsstaaten zu schaffen, den Schengen-Raum.9 Innerhalb des Schengen-Raums sind keine längerfristigen Grenzkontrollen unter den Mitgliedstaaten vorgesehen, deshalb braucht die EU stabile Außengrenzen, um effektiv zu bleiben.10

Im Zuge der Flüchtlingskrise 2015 hatten einige Mitgliedstaaten wieder Grenzkontrollen an den Binnengrenzen eingeführt, als Rechtfertigung wurde der Schengener Grenzkodex herangezogen.11

Solche Binnengrenzkontrollen sind eigentlich nur als vorübergehende Lösung zu qualifizieren, die ein Mitgliedstaat nur unter den Umständen der öffentlichen Ordnung und inneren Sicherheit seines Landes einführen darf.12

Da diese Kontrollen innerhalb des Schengen-Raums, dem Grundgedanken des Schengen Abkommens widersprechen.13

Derzeit umfasst der Schengen-Raum 26 Mitglieder, darunter EU-Mitgliedstaaten sowie auch Nicht-EU-Mitgliedstaaten und gemeinsame Außengrenzen von ca. 50.000km.14

8_{Vgl. Grenz/Lehmann/Keßler, Schiffbruch- Das Versagen der europäischen Flüchtlingspolitik}

(2015), S.83.

9_{Vgl. Management of the external borders, Europäisches Parlament (2019), abgerufen am} 20.05.2019 von: http://www.europarl.europa.eu/factsheets/en/sheet/153/management-of-the-external-borders.

10_{Vgl. Europäische Agentur für die Grenz-und Küstenwache (Frontex), Europäische Union,} abgerufen am 22.05.2019 von: https://europa.eu/european-union/about-eu/agencies/frontex_de.

11_{Vgl. Schengen: Herausforderungen des grenzfreien Raums, Europäisches Parlament (2018),} abgerufen am 22.05.2019 von:

http://www.europarl.europa.eu/news/de/headlines/eu-affairs/20180525STO04311/schengen-herausforderungen-des-grenzfreien-raums.

12_{Vgl. Verordnung (EU) 2016/399 des Europäischen Parlaments und des Rates vom}

09.03.2016 über einen Gemeinschaftskodex für das Überschreiten der Grenzen durch Personen (Schengener Grenzkodex), ABl L 77/1 vom 23.03.2016, Art. 25 Schengener Grenzkodex,

abgerufen am 22.05.2019 von: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:32016R0399&from=DE.

13_{Vgl. Schengen: Erweiterung des grenzfreien Raums in Europa, Europäisches Parlament} (2018), abgerufen am 22.05.2019 von:

http://www.europarl.europa.eu/news/de/headlines/security/20180216STO98008/schengen-erweiterung-des-grenzfreien-raums-in-europa.

14_{Vgl. Schengen am Scheideweg, Europäisches Parlament (2018), abgerufen am 22.05.2019} von: http://www.europarl.europa.eu/news/de/press-room/20180524IPR04217/schengen-am-scheideweg.

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Abbildung 2: Die Länder des Schengen Raums.15

Derzeit haben 6 EU-Mitgliedstaaten darunter Österreich, Deutschland, Dänemark, Schweden, Frankreich und Norwegen vorübergehende Binnengrenzkontrollen an den Grenzen eingeführt, um die illegale Migration einzudämmen.16

Sobald illegale Migranten in den Schengen-Raum gelangt sind, dürfen diese zwischen den Schengen-Staaten hin und her reisen, da auch Drittstaatenangehörige sich innerhalb des Schengen-Raums frei bewegen können.17

Die Abschaffung der Binnengrenzkontrollen durch das Schengen Abkommen hat dazu geführt, dass die Kontrollen an den Schengen Außengrenzen verstärkt wurden.18

15_{Vgl. Die Länder des Schengen Raums, Schengen visa info (2018), abgerufen am 22.05.2019} von: https://www.schengenvisainfo.com/de/staaten-des-schengen-raums/.

16_{Vgl. Vorübergehende Wiedereinführung der Grenzkontrollen, Europäische Kommission} (2019), abgerufen am 28.05.2019 von:

https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/schengen/reintroduction-border-control_en.

17_{Vgl. Die Länder des Schengen Raums, Schengen visa info (2018), abgerufen am 28.05.2019} von: https://www.schengenvisainfo.com/de/staaten-des-schengen-raums/.

18_{Vgl. Schengen/Dublin-kurz erklärt, Schweizerische Eidgenossenschaft (2011), abgerufen am} 28.05.2019 von:

https://www.eda.admin.ch/dam/eda/de/documents/publications/EuropaeischeAngelegenheiten/S chengen_de.pdf.

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B. Vertrag von Amsterdam

Am 02.10.1997 wurde der Vertrag von Amsterdam unterfertigt und ist am 01.05.1999 in Kraft getreten.19

Die Hauptziele des Vertrages sind:

− Grundrechtsschutz und Ausbau der Unionsbürgschaft

− Aufbau eines Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts − Stärkung der GASP

− Neustrukturierung der Institutionen20

In Artikel 73 i Vertrag von Amsterdam wird nun „die Schaffung eines Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ erwähnt.21

Gemäß Titel IV wird der Rat damit belangt innerhalb von 5 Jahren Maßnahmen für Außengrenzkontrollen, Asylbereich und Einwanderung zu gestalten.22

Ein weiterer Meilenstein des Vertrages war die verbesserte Kooperation zwischen den Behörden von Polizei, Justiz und Zoll im Bereich der Migrationsagenden.23

Die Asyl- und Migrationsagenden werden durch den Vertrag von Amsterdam nun vergemeinschaftet, um diese auf EU Ebene zu behandeln.24

Indem Bereiche der 3. Säule in die 1. Säule übertragen werden, hinsichtlich Außengrenzschutz, Migration, Visa und Asylpolitik.25

C. Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts

Die Idee des Aufbaus eines Raumes der Freiheit der Sicherheit und des Recht wurde erstmals im Vertrag von Amsterdam angeführt.26

19_{Vgl. Vertrag von Amsterdam, abgerufen am 28.05.2019 von:}

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/HTML/?uri=LEGISSUM:4301858&from=DE.

20_{Vgl. Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam am 1.Mai, Europäische Kommission (2018),} abgerufen am 28.05.2019 von: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-99-269_de.htm.

21_{Vgl. Art. 73 i Vertrag von Amsterdam, abgerufen am 28.05.2019 von:}

https://europa.eu/european-union/sites/europaeu/files/docs/body/treaty_of_amsterdam_de.pdf.

22_{Vgl. Möllers, Wirksamkeit und Effektivität der Europäischen Agentur Frontex (2015), S. 13.} 23_{Vgl. Möllers, Wirksamkeit und Effektivität der Europäischen Agentur Frontex (2015), S. 34.} 24_{Vgl. Möllers, Polizei in Europa (2017), S. 111.}

25_{Vgl. Das BMI-Engagement in der Europäischen Union, Bundesministerium für Inneres (2019),} abgerufen am 29.05.2019 von: https://www.bmi.gv.at/509/Raum/start.aspx.

26_{Vgl. Auf dem Weg zu einem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, Europäische} Kommission (1998), abgerufen am 29.05.2019 von:

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Den rechtlichen Rahmen hierfür bildet nun der Art. 67 AEUV ff.27_{Früher bildeten die}

Art. 61 EGV und Art. 29 EUV die gesetzliche Grundlage.28

In Anbetracht des Binnenmarktes wird dem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts von den Mitgliedstaaten vielmehr nationale Bedeutung zugeschrieben.29 Ziel des RFSR ist die Sicherstellung der Personenfreizügigkeit im Zusammenhang mit den nun vergemeinschafteten Politikbereichen im Grenzschutz, Asyl und Einwanderung.30

Naheliegend wird nun mit der Idee einer Sicherheitsunion gespielt.31

Der RFSR wird in vier Bereiche gegliedert: • Asyl, Einwanderung und Grenzkontrollen

• justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen sowie in Zivilsachen und • polizeiliche Kooperationen.32

Da auch der Außengrenzschutz wesentlicher Bestandteil des RFSR ist, wurde dieser Bereich in den Jahren weiter ausgebaut und die europäische Agentur Frontex mit der Verwaltung des Grenzschutzes betraut.33

Der Europäische Rat ist gemäß Art. 68 AEUV verantwortlich für die Erarbeitung eines strategischen Konzeptes im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, zumal er die legislative und operative Programmplanung bestimmt.34

Bis dato hat der Europäische Rat vier Fünfjahresprogramme erlassen und somit die politischen Maßnahmen für den RFSR definiert.35

27_{Vgl. Raum der Freiheit , der Sicherheit und des Rechts: Allgemeine Aspekte, Europäisches} Parlament (2019), abgerufen am 29.05.2019 von:

http://www.europarl.europa.eu/factsheets/de/sheet/150/raum-der-freiheit-der-sicherheit-und-des-rechts-allgemeine-aspekte.

28_{Vgl. Möllers, Wirksamkeit und Effektivität der Europäischen Agentur Frontex (2015), S.36.} 29_{Vgl. Möllers, Polizei in Europa (2017), S. 112.}

30_Vgl._{Raum der Freiheit , der Sicherheit und des Rechts: Allgemeine Aspekte, Europäisches}

Parlament (2019), abgerufen am 29.05.2019 von:

31_{Vgl. Möllers, Wirksamkeit und Effektivität der Europäischen Agentur Frontex (2015), S. 35}

32_{Vgl. Europäischer Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, EUR-Lex (2015),} abgerufen am 12.06.2019 von:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=LEGISSUM:ai0022.

33_Vgl._{Raum der Freiheit , der Sicherheit und des Rechts: Allgemeine Aspekte, Europäisches}

Parlament (2019), abgerufen am 12.06.2019 von:

34_{Vgl. Möllers, Polizei in Europa (2017), S. 169.}

35_{Vgl. Ein Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts- Grundlagen im Primärecht und} Strategische Programme, Bundesministerium für Verfassung, Reformen, Deregulierung Justiz (2019), abgerufen am 12.06.2019 von: https://www.justiz.gv.at/web2013/home/ministerium/eu- und-internationales/20-jahre-eu-und-die-oesterreichische-justiz/ein-raum-der-freiheit-der-

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D. Fünfjahresprogramme

Bei diesen Mehrjahresprogrammen handelt es sich um die politischen Leitlinien für den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, die vom Europäischen Rat gemäß Art 68. AEUV konzipiert werden.36

1. Tampere-Programm

Das Tampere Programm ist das erste Mehrjahresprogramm des Europäischen Rates, welches im Oktober 1999 in Tampere für die Gebiete Inneres und Justiz entwickelt wurde.37 Bei diesem Sondergipfel war der Ausbau des Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts oberste Priorität sowie die Union zu einem solchem Raum zu etablieren.38

Die durch den Vertrag von Amsterdam definierten Ziele hinsichtlich des RFSR sollten durch das Tampere Programm bis 2004 näher ausgearbeitet werden.39

Dazu zählten insbesondere eine gemeinsame europäische Einwanderungspolitik, eine bessere polizeiliche Kooperation hinsichtlich grenzüberschreitender Kriminalität sowie die Verbesserung des Justizbereichs innerhalb der Union.40

Stark wird auch vom Europäischen Rat die effizientere Steuerung der Migrationsströme betont, dazu gehörte auch der Wunsch einer besseren Zusammenarbeit der Grenzkontrollbehörden der Mitgliedstaaten untereinander.41

Schon hier wurde auf einen stärkeren Außengrenzschutz der Europäischen Union durch speziell geschultes Personal hingewiesen.42

Die Einbindung von Herkunfts- und Transitstaaten im Bereich der europäischen Migrationspolitik um illegale Einwanderung sowie Schlepperei zu bekämpfen, gilt als Meilenstein des Tampere-Fünfjahresplans.43

36_{Vgl. Festlegung der politischen Agenda der EU, Europäischer Rat (2017), abgerufen am} 13.06.2019 von: https://www.consilium.europa.eu/de/european-council/role-setting-eu-political-agenda/.

37_{Vgl. KOM (2009) 263 vom 10.06.2009, S. 2.}

38_{Vgl. Tampere Europäischer Rat 15. und 16. Oktober 1999 - Schlussfolgerungen des} Vorsitzes, Europäisches Parlament (1999), abgerufen am 13.06.2019 von:

http://www.europarl.europa.eu/summits/tam_de.htm.

39_{Vgl. SEK (2004) 693 vom 02.06.2004, S. 4.}

40_{Vgl. Kramer, Das „Post-Stockholm Programm“, Öffentliche Sicherheit 9-10/2014, S. 48.}

41_{Vgl. Tampere Europäischer Rat 15. und 16. Oktober 1999 - Schlussfolgerungen des} Vorsitzes, Europäisches Parlament (1999), abgerufen am 13.06.2019 von:

http://www.europarl.europa.eu/summits/tam_de.htm.

42_{Vgl. ebd.} 43_{Vgl. ebd.}

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Somit lassen sich erste Züge der Externalisierung hinsichtlich des Außengrenzschutzes und der Migrationspolitik in der Europäischen Union

erkennen. 44

Unter dem Begriff der Externalisierung wird nicht nur die örtliche Verlagerung der Außengrenze bezeichnet, sondern umfasst auch die Kooperation mit Drittstaaten um die Flüchtlingsströme bereits außerhalb der EU anzuhalten. 45

In den frühen 2000er Jahren kam es zu einer deutsch-italienischen Untersuchung bezüglich einer gemeinsamen EU-Grenzpolizei, da sich beide Länder immer mehr verstärkt für eine europäische Grenzschutzbehörde einsetzten.46

Sehr begrüßt wurde diese Studie vom Europäischen Rat in Sevilla und dieser

forderte, sofort mit der Umsetzung von ersten Vorhaben und mit gemeinsamen Maßnahmen an den Außengrenzen zu beginnen.47

Diese Projekte waren alle Vorläufer der späteren Grenzschutzagentur Frontex.48 Da der Zeitraum des Tampere-Programms stark von terroristischen Anschlägen gezeichnet war, wurden die Stimmen des Europäischen Rates immer lauter hinsichtlich einer verbesserten Überwachung der EU-Außengrenzen, nicht zuletzt hatte die Kommission am 11.11.2003 den Vorschlag zur Bildung einer Europäischen Agentur für die unterstützende Kooperation an den Außengrenzen.49

Am 26.10.2004 wurde die Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen (FRONTEX) durch die Verordnung (EG) 2007/2004 vom Rat gegründet.50

Ihre Arbeit nahm die Grenzschutzagentur Frontex erst am 01.05.2005 auf.51

44_{Vgl. Brocza, Aus den Augen, aus dem Sinn- die zunehmende Auslagerung des EU-} Grenzregimes, ÖGfE Policy Brief 13´2018 (2018), abgerufen am 13.06.2019 von:

https://oegfe.at/2018/07/aus-den-augen-aus-dem-sinn/.

45_{Vgl. Binder/Dzihic/Stachowitsch, EU-Grenzpolitiken- der humanitäre und geopolitischer Preis} von Externalisierungsstrategien im Grenzschutz, oiip (2018), abgerufen am 13.06.2019 von:

https://www.oiip.ac.at/fileadmin/Unterlagen/Dateien/Publikationen/Arbeitspapiere/Arbeitspapier_ 101_EU_Grenzpolitiken.pdf.

46_{Vgl. Möllers, Wirksamkeit und Effektivität der Europäischen Agentur Frontex (2015), S.45.}

47_{Vgl. Schlussfolgerung des Vorsitzes - Sevilla, 21. und 22. Juni 2002, Europäischer Rat (2002),} abgerufen am 13.06.2019 von : https://www.consilium.europa.eu/media/20920/72655.pdf.

48_{Vgl. Möllers, Wirksamkeit und Effektivität der Europäischen Agentur Frontex (2015), S.45.} 49_{Vgl. KOM (2003) 812 vom 30.12.2003, S. 11.}

50_{Vgl. Marischka, Frontex-Die Vernetzungsmaschine an den Randzonen des Rechtes und der}

Staaten (2008), in: Pflüger, Was ist Frontex?, S.17.

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2. Haager Programm

Am 04.11.2004 wurde das nächste Mehrjahres-Programm des Europäischen Rates das sogenannte Haager Programm vorgestellt, welches die Ziele des Tampere Programm nun weiter führen soll, insbesondere den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts weiter auszubauen.52

Die wesentlichen Kernpunkte des Haager Programms waren die Stärkung der Unionsbürgschaft sowie die der Grundrechte, die Erarbeitung eines integrierten

Grenzschutzes unter Berücksichtigung der besseren Verteilung der

Flüchtlingsströme, eine einheitliche Asylpolitik sowie ein tragfähiger Rechtsraum in den Bereichen Inneres und Justiz.53

Vor allem aber war der Ausbau der europäischen Grenzverwaltung eines der markantesten Schwerpunkte des Haager Programms.54

Die Grenzschutzagentur Frontex nahm während des Haager Programms ihre Tätigkeit auf, innerhalb diesen Zeitraumes kam die Kommission zu dem Entschluss, dass die Bildung von Soforteinsatzteams, die dem betreffenden Mitgliedstaat rasche operative Hilfe leisten sollen, erforderlich ist.55

Während des gesamten Haager Programms wurde die Grenzschutzagentur Frontex immer mehr etabliert und weiterentwickelt.56

3. Stockholmer Programm

Auf das Haager Programm folgte das Stockholmer Programm des Europäischen Rates für den Zeitraum 2010-2014. 57

Wie auch die vorangegangenen Programme soll auch das Stockholmer Programm die bereits erzielten Ergebnisse des Tampere- und Haager Programm weiterführen.58

52_{Vgl. KOM (2005) 184 vom 10.05.2005, S. 3.}

53_{Vgl. Das Haager Programm - zehn Schwerpunkte für die nächsten fünf Jahre, Europäische} Kommission (2005), abgerufen am 14.06.2019 von: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-05-546_de.htm.

54_{Vgl. Fischer-Lescano, Die europäische Grenzschutzagentur Frontex (2008), in: Pflüger, Was}

ist Frontex?, S.24.

55_{Vgl. KOM (2006) 333 vom 28.06.2006, S. 7.} 56_{Vgl. KOM (2008) 373 vom 02.07.2008, S. 7.}

57_{Vgl. Ein Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts - Grundlagen im Primärecht und}

Strategische Programme, Bundesministerium für Verfassung, Reformen, Deregulierung Justiz (2019), abgerufen am 14.06.2019 von: https://www.justiz.gv.at/web2013/home/ministerium/eu- und-internationales/20-jahre-eu-und-die-oesterreichische-justiz/ein-raum-der-freiheit-der-

sicherheit-und-des-rechts---grundlagen-im-primaerrecht-und-strategische-programme~2c94848b4a70e2c3014ace11d46b096c.de.html.

58_{Vgl. Das Stockholmer Programm, Europäischer Rat (2010), abgerufen am 14.06.2019 von:}

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Jedoch Inbegriff dieses Programms war die Errichtung eines Europas für und in Verpflichtung der Bürger.59 Das Arbeitsprogramm beinhaltet sechs verschiedene Schwerpunkte im Bereich des Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, die innerhalb der kommenden fünf Jahre umgesetzt werden sollen.60 Dazu gehören ein Europa der Rechte, eines als Raum des Rechts und der Justiz, eines das den Bürger schützt, ein kontrollierter Zugang in die Union, ein solidarisches Europa und die Stellung der Union in der globalen Welt.61

Die bereits bestehenden Agenturen Frontex, Eurojust und Europol werden durch das Stockholmer Programm weiter gestärkt und sollen auch miteinander besser kooperieren können.62

Vor allem der Außengrenzschutz und das integrierte Grenzmanagement der EU werden drastisch ausgebaut, um der illegalen Einwanderung und den Flüchtlingsströmen entgegenzuwirken.63 Ebenso wurde während des Stockholmer Programms das europäische Grenzkontrollsystem EUROSUR weiterentwickelt.64

EUROSUR- European Border Surveillance System ist ein

Grenzüberwachungssystem, welches zwischen den Mitgliedstaaten und der Agentur Frontex besteht und dem nachrichtendienstlichen Austausch dient um reaktiver auf kommende Flüchtlingsströme zu reagieren.65

Die diesbezügliche EUROSUR-Verordnung trat Ende des Jahres 2013 in Kraft.66 Das aktuellste Arbeitsprogramm des Europäischen Rates für den RFSR wurde im Sommer 2014 für die kommenden fünf Jahre fixiert.67

Es wird auch als „Post-Stockholm-Programm“ bezeichnet und soll im Bereich Justiz und Inneres für Beständigkeit des bisherigen Erzielten sorgen.68

59_{Vgl. KOM (2009) 262 vom 10.06.2009, S.5f.}

60_{Vgl. Baumgartner, Das Stockholm Programm, Öffentliche Sicherheit 3-4/2010, S. 42.} 61_{Vgl. Das Stockholmer Programm, Europäischer Rat (2010), abgerufen am 15.06.2019 von:}

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/HTML/?uri=LEGISSUM:jl0034&from=DE.

62_{Vgl. Baumgartner, Das Stockholm Programm, Öffentliche Sicherheit 3-4/2010, S. 42.}

63_{Vgl. Stockholm Programm - ein offenes und sicheres Europa im Dienste der Bürger, Rat der} Europäischen Union (2009), abgerufen am 15.06.2019 von :

https://db.eurocrim.org/db/de/doc/1216.pdf.

64_{Vgl. KOM (2009) 262 vom 10.06.2009, S.20.}

65_{Vgl. Eurosur, Europäische Kommission (2019), abgerufen am 16.06.2019 von:}

https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/border-crossing/eurosur_en.

66_{Vgl. Verordnung (EU) Nr. 1052/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom} 22.10.2013 zur Errichtung eines Europäischen Grenzüberwachungssystem (EUROSUR), ABl L 295/11 vom 06.11.2013, abgerufen am 16.06.2019 von:

https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:295:0011:0026:DE:PDF.

67_{Vgl. Strategische Leitlinien für den Bereich Justiz und Inneres, Europäischer Rat (2014),} abgerufen am 16.06.2019 von: https://www.consilium.europa.eu/de/policies/strategic-guidelines-jha/.

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III. Frontex-Verordnungen

A. Verordnung (EG) Nr. 2007/2004

Die Verordnung (EG) Nr.2007/2004 vom 26.10.2004 rief die Grenzschutzagentur ins Leben und ist daher die Gründungsverordnung von Frontex.69

Das Konsultationsverfahren war die gesetzgeberische Komponente. Konkret müssen das Europäische Parlament und der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss Stellung hinsichtlich eines Aktes der Kommission beziehen, sodann der Rat Entscheidungsbefugnis hat, wobei der Rat der Stellungnahme nicht Folge leisten muss.70

Da Frontex eine Europäische Agentur für den Außengrenzschutz ist wurde sie durch Verordnung, also Sekundärrecht der Union errichtet.71

Die Rechtsgrundlage der Gründungsverordnung war noch der ehemalige Art. 62 Abs. 2 EGV sowie der Art. 66 EGV, da im Gründungsjahr der Agentur noch der Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft aufrecht war.72

Gegenwärtig findet sich die gesetzliche Voraussetzung der Agentur in den Art. 67 und Art. 77 AEUV.73

Die Hauptaufgaben der Agentur Frontex in der Gründungsverordnung lauteten gemäß Art. 2 VO (EG) Nr. 2007/2004:

• Konzipierung gemeinsamer Operationen der EU-Mitgliedstaaten im Bereich der Außengrenzsicherung.

• Einsatz von entsprechenden ausgebildeten Beamten • Erarbeitung von Risikoanalysen

• Entwicklung neuer Überwachungstechnologien für die Außengrenzen der EU

69_{Vgl. Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 des Rates vom 26.10.2004 zur Errichtung einer} Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der

Mitgliedstaaten der Europäischen Union, ABl L349/1 vom 25.11.2004, abgerufen am 28.06.2919 von: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:32004R2007&from=DE. 70_{Vgl. EU – Glossar, Republik Österreich Parlament, abgerufen am 28.06.2019 von:}

https://www.parlament.gv.at/PERK/GL/EU/Alle.shtml.

71_{Vgl. Tohidipur, Frontex – Der Europäische Grenzschutz und seine Agentur, Wissenschaft &} Frieden 2007/4, abgerufen am 28.06.2019 von:

https://www.wissenschaft-und-frieden.de/seite.php?artikelID=0538.

72_{Vgl. Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 des Rates vom 26.10.2004 zur Errichtung einer}

Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der

Mitgliedstaaten der Europäischen Union, ABl L349/1 vom 25,11.2004, abgerufen am 28.06.2919 von: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:32004R2007&from=DE. 73_{Vgl. Grenzschutz an den Außengrenzen, Europäisches Parlament (2018), abgerufen am} 28.06.2019 von: http://www.europarl.europa.eu/factsheets/de/sheet/153/grenzschutz-an-den-au%C3%9Fengrenzen.

(15)

• Rückkehraktionen

• Hilfestellung an den Außengrenzen von betroffenen Mitgliedstaaten.74

Die Grenzschutzagentur hat ein breitgefächertes Arbeitsgebiet, dennoch leistet Frontex dem betroffenen Mitgliedstaat nur Unterstützung und ihre Tätigkeit hängt von der Kooperation und der Entsendung von Grenzpersonal ab.75

B. Verordnung (EG) Nr. 863/2007

Während des Haager Programms wurde immer wieder über die Bildung von sogenannten Rapid Border Intervention Teams (RABIT) nachgedacht.76 Schließlich wurde am 11.07.2007 die Verordnung (EG) Nr. 863/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates zur Bildung von RAPIT-Teams für den Außengrenzschutz erlassen, sowie durch diese Verordnung auch die Gründungsverordnung VO (EG) 2007/2004 hinsichtlich der Formung von Soforteinsatzteams geändert wurde.77

Die Verordnung ist am 20.08.2007 in Kraft getreten.78

Bei diesen RABIT-Teams handelt es sich um ausgewähltes Grenzschutzpersonal, die rasch einsatzfähig sind, wenn ein Mitgliedstaat für die Sicherung der EU-Außengrenzen deren Hilfe erbittet.79

Im Jahr 2008 waren ca. 600 Grenzbeamte einsatzfähig für die RABIT-Teams.80

74_{Vgl. Hauser, Die Frontex – Aufbau, Organisation, Tätigkeitsfelder, Berichte an die Freunde der} Landesverteidigungsakademie, Heft 2/2016, S. 8-9, abgerufen am 28.06.2019 von:

http://www.bundesheer.at/pdf_pool/publikationen/iss_hauser_frontex.pdf.

75_{Vgl. Kietz/von Ondarza, Sicherheit delegieren – EU-Agenturen in der inneren und äußeren} Sicherheit, Stiftung Wissenschaft und Politik Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit (2016), S.12, abgerufen am 28.06.2019 von:

https://www.swp-berlin.org/fileadmin/contents/products/studien/2016S06_ktz_orz.pdf.

76_{Vgl. KOM (2006) 333 vom 28.06.2006, S. 7.}

77_{Vgl. Verordnung (EG) Nr. 863/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom} 11.07.2007 über einen Mechanismus zur Bildung von Soforteinsatzteams für

Grenzsicherungszwecke und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 des Rates hinsichtlich dieses Mechanismus und der Regelung der Aufgaben und Befugnisse von

abgestellten Beamten, ABl L 199/30 vom 31.07.2007, abgerufen am 29.06.2019 von: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:32007R0863&from=DE.

78_{Vgl. Soforteinsatzteams für Grenzsicherungszwecke (RABIT - Rapid Border Intervention} Team) (2007), abgerufen am 29.06.2019 von:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=LEGISSUM%3Al14124.

79_{Vgl. Kasparek/Marischka, Glossar (2008), in: Pflüger, Was ist Frontex?, S.49.} 80_{Vgl. KOM (2008) 67 vom 13.02.2008, S. 8.}

(16)

C. Verordnung (EU) Nr. 1168/2011

Die dritte Verordnung der Grenzschutzagentur Frontex hatte die

Gründungsverordnung VO (EG) Nr. 2007/2004 wesentlich abgeändert.81

Die zentralen Änderungen finden sich im Art.1 ff. VO (EU) Nr. 1168/2011 unter anderem wurden auch neue Artikel eingesetzt im Hinblick auf die Verhaltensgrundsätze für Einsätze.82 Der Datenschutz, der Verhaltenskodex, die Einhaltung der Grundrechte, RABIT-Teams Einsätze wie auch die Kooperation bei den Rückkehraktionen sind die hervorstechendsten Erneuerungen dieser VO.83

D. Verordnung (EU) Nr. 2016/1624

Die aktuellste Rechtsgrundlage der Grenzschutzagentur ist die Verordnung (EU) Nr. 2016/1624, mit ihr wird Frontex zu einer Europäischen Grenz- und Küstenwache umbenannt.84

Mit dieser Verordnung bekommt Frontex neue Aufgaben, insbesonders ist die Agentur nun verantwortlich für den Aufbau eines integrierten Grenzschutzsystems.85 Zusätzlich wird die Agentur noch weiter gestärkt, indem sie mehr Handlungsmacht in den Gebieten Grenzverwaltung und Rückkehr von illegal eingereisten Migranten erhält.86

Im Art. 8 der neuen Frontex-VO (EU) 2016/1624 sind die neuen Aufgaben der Agentur aufgezählt. Es wurden eine Schwachstellenanalyse sowie eine Analyse zur Risikobewertung an den Grenzen eingeführt, sowie kann Frontex nun über eigenes Material und Einsatzmittel verfügen.87

81_{Vgl. Verordnung (EU) 1168/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom}

25.10.2011 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 des Rates zur Errichtung einer Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der

Mitgliedstaaten der Europäischen Union, ABl L 304/1 vom 22.11.2011, abgerufen am 29.06.2019 von:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:32011R1168&from=de.

84_{Vgl. Verordnung (EU) 2016/1624 des Europäischen Parlament und des Rates vom}

14.09.2016 über die Europäische Grenz- und Küstenwache und zur Änderung der Verordnung (EU) 2016/399 des Europäischen Parlaments und des Rates sowie zur Aufhebung der

Verordnung (EG) Nr. 863/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates, der Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 des Rates und der Entscheidung des Rates 2005/267/EG, ABl. L 251/1, vom 16.09.2016, abgerufen am 01.07.2019 von:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:32016R1624&from=DE.

85_{Vgl. Martino, Europäische Grenz- und Küstenwache, Öffentliche Sicherheit 1-2/2017, S.52.} 86_{Vgl. KOM (2015) 671 vom 15.12.2015, S. 3.}

87_{Vgl. Das BMI-Engagement in der Europäischen Union, Bundesministerium für Inneres (2019),} abgerufen am 04.07.2019 von: https://www.bmi.gv.at/509/Agenturen/frontex.aspx.

(17)

Des Weiteren bekommt Frontex für ihre Tätigkeit an den EU-Außengrenzen mehr Einsatzkräfte, diese umfassen nun 1500 Beamte aus denen die Agentur schöpfen kann.88

Die Verpflichtung über den Außengrenzschutz der EU wird in geteilter Form von den Mitgliedstaaten und der Agentur Frontex vollzogen, so sieht es das neue Grenzmanagement der Agentur vor, dennoch wird betont, dass die Mitgliedstaaten die Hauptverantwortung für ihre Außengrenzen tragen.89

Auch als neue Aufgabe der Europäischen Grenz- und Küstenwache sind Such- und Rettungseinsätze.90 Somit erlangt die Agentur für Grenz- und Küstenwache mehr an Bedeutung innerhalb der EU.

IV. Organisationstruktur A. Agenturwesen

Frontex ist als EU-Agentur eingerichtet worden, sie wurde somit durch Sekundärrecht (Verordnung) erschaffen.91

Das Agenturwesen der EU findet sich in der sogenannten tertiären Ebene der Unionsstruktur. Die Gründung einer Agentur basiert daher nicht gleich auf Grundlage der EU-Verträge sondern resultiert aus den umfassenden Organbefugnissen die in den Verträgen bestimmt sind (vgl. Art. 13 EUV).92

Die Agenturen werden oft auch als vertragsfremde Institutionen betitelt.93

Die Hauptmerkmale der Agenturen sind, dass diese Rechtspersönlichkeit besitzen, dauerhaft und für einzelne Bereiche errichtet werden.94

Im Fall der europäischen Grenz- und Küstenwache ist es der Schutz der EU-Außengrenzen.

88_{Vgl. Verordnung (EU) 2016/1624 des Europäischen Parlament und des Rates vom 14.09.2016}

über die Europäische Grenz- und Küstenwache und zur Änderung der Verordnung (EU) 2016/399 des Europäischen Parlaments und des Rates sowie zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 863/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates, der Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 des Rates und der Entscheidung des Rates 2005/267/EG, ABl. L 251/1, vom 16.09.2016,abgerufen am 01.07.2019 von:

89_{Vgl. Martino, Europäische Grenz- und Küstenwache, Öffentliche Sicherheit 1-2/2017, S.53.} 90_{Vgl. Martino, Europäische Grenz- und Küstenwache, Öffentliche Sicherheit 1-2/2017, S.53.} 91_{Vgl. Tohidipur, Frontex – Der Europäische Grenzschutz und seine Agentur, Wissenschaft &}

Frieden 2007/4, abgerufen am 28.06.2019 von: https://www.wissenschaft-und-frieden.de/seite.php?artikelID=0538.

92_{Vgl. Schima in Mayer/Stöger (Hrsg), EUV/AEUV Art. 13 EUV (2013), abgerufen am} 04.07.2019 von: https://rdb.manz.at/home.

(18)

B. Verwaltungsrat

Der Verwaltungsrat ist ein Kollegialorgan und zugleich oberster Stab der Grenzschutzagentur Frontex. Dieser besteht aus zwei Abgeordneten der Europäischen Kommission und je einem Entsandten aus einem Mitgliedstaat.95

Günter Schnittler und Robert Glöckl vertreten Österreich im Verwaltungsrat.96

Die wesentlichen Aufgaben des Verwaltungsrats sind die Festlegung des Budgets, Personal, Haushalt sowie die Ernennung des Exekutivdirektors und seinen Stellvertreter.97

Der Verwaltungsrat ist für das Funktionieren der Agentur verantwortlich zudem er sich fünfmal jährlich trifft.98

C. Exekutivdirektor

Der Exekutivdirektor leitet die Agentur Frontex und ist rechtlicher Vertreter, seit 2015 ist Fabrice Leggeri amtierender Exekutivdirektor. Sein Stellvertreter ist der Österreicher Berndt Körner.99

Beide sind bei ihrer Tätigkeit niemandem verantwortlich und weisungsfrei.100

Die Aufgaben des Exekutivdirektors finden sich in Art. 68 Abs. 3 Frontex-VO (EU) 2016/1624, darunter zählen unter anderem die Erstellung des jährlichen Berichtes, die Bewilligungen und Bewertung von Soforteinsätze sowie Rückführungen.101

Der Exekutivdirektor legt auch die Programmplanung fest und führt auch die Überprüfung des Gesuchs eines unter migrationsdruck befindenden EU-Mitgliedstaates durch.102

95_{Vgl. Kasparek, Struktur und Aufgaben der Frontex-Agentur (2008), in: Pflüger, Was ist}

Frontex?, S.7.

96_{Vgl. Organisation – Management Board, Frontex (2019), abgerufen am 04.07.2019 von:}

https://frontex.europa.eu/about-frontex/organisation/management-board/.

97_{Vgl. Möllers, Wirksamkeit und Effektivität der Europäischen Agentur Frontex (2015), S.50.} 98_{Vgl. Organisation – Management Board, Frontex (2019), abgerufen am 04.07.2019 von:}

https://frontex.europa.eu/about-frontex/organisation/management-board/. 99_{Vgl. Executive Profiles, Frontex (2019), abgerufen am 04.07.2019 von:}

https://frontex.europa.eu/about-frontex/organisation/executive-profiles/.

Frontex?, S.7.

Verordnung (EG) Nr. 863/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates, der Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 des Rates und der Entscheidung des Rates 2005/267/EG, ABl. L 251/1, vom 16.09.2016,abgerufen am 01.07.2019 von:

(19)

Abbildung 3: Frontex Organisational Structure103

Dem Exekutivdirektor unterliegen fünf Bereiche, die ihn bei der Tätigkeit unterstützen. Diese lauten:

• Operational Response Devision

• Situational Awareness and Monitoring Division • Capacity Building Division

• Corporate Governance Division

• International and European Cooperation Division104

Durch die immer andauernde Kritik bzgl. der Missachtung von Grundrechten durch die Grenzschutzagentur hat Frontex nun auch einen weisungsfreien Grundrechtsbeauftragten, welcher unmittelbar den Verwaltungsrat informiert.105

103_{Vgl. Organisation, Frontex (2019), abgerufen am 05.07.2019 von:}

https://frontex.europa.eu/about-frontex/organisation/structure/.

104_{Vgl. ebd.} 105_{Vgl. ebd.}

(20)

V. Haushalt A. Budget

Die Gelder der Agentur sind im Art. 75 Frontex-VO (EU) 2016/1624 geregelt, hauptsächlich bezieht die Agentur ihre Einkünfte aus dem Unionshaushaltsplan, Mitteln von den Schengen-Länder, Zuschläge für vollzogene Tätigkeiten und volontäre Zahlungen der EU-Mitgliedstaaten.106

In den vergangen Jahren ist das Budget der Agentur stetig gestiegen.

Im Gründungsjahr hatte die Agentur Frontex Finanzen in der Höhe von 6 Millionen Euro zur Verfügung.107

Am Höhepunkt der Flüchtlingskrise 2015 hat sich das Budget um mehr als das zwanzigfache erhöht auf 142 Millionen Euro.108

2016 hatte die Grenzschutzagentur mehr Etat zur Verfügung als Europol, denn Frontex hatte 254 Millionen Euro und Europol nur 100 Millionen.109

Im Jahr 2018 hatte Frontex den Gipfel seines Budgets, denn die Agentur hatte 320 Millionen Euro zum Verwenden.110

Alle diese Erhöhungen der Finanzen machen deutlich, dass die Agentur immer mehr an Bedeutung und Macht in der EU erlangt.

B. Sitz

Seit 2007 hat die Agentur ihren Hauptsitz in Warschau, Polen.111

Der Grund für die Wahl des Sitzes ist darauf zurückzuführen, dass im Gründungsjahr der Agentur, gerade Polen als neuer EU-Mitgliedstaat aufgenommen worden ist und Polen eben noch keine Agentur in ihrem Hoheitsgebiet hatte.112

107_{Vgl. Schlüsselfakten, Frontex (2019), abgerufen am 06.07.2019 von:}

https://frontex.europa.eu/faq/key-facts/.

108_{Vgl. ebd.}

109_{Vgl. Europa rettet Menschenleben, Europäische Kommission (2017), abgerufen am} 06.07.2019 von: https://ec.europa.eu/germany/eu60/menschenleben_de.

110_{Vgl. Budget 2018, Frontex (2018), abgerufen am 06.07.2019 von:}

https://frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/Budget/Budget_2018.pdf.

Frontex?, S.7.

(21)

C. Personal

Sowie das Budget hat sich auch das Personal von Frontex vergrößert. Im Jahr 2007 hatte die Agentur ca. 105 Angestellte.113

Die Mitarbeiter der Grenzschutzagentur haben sich nun versiebenfacht und ist auf über 700 Personen gestiegen, die jeweils aus den unterschiedlichsten EU-Mitgliedsländer stammen.114

VI. Integrierte europäische Grenzverwaltung

Die integrierte europäische Grenzverwaltung ist praktisch das neue Mandat der Agentur. Früher war der Außengrenzschutz alleine Aufgabe der Mitgliedstaaten, heute gibt es zwischen den Mitgliedstaaten und der Agentur Frontex eine gemeinsame Verantwortung.115

Unter dem Begriff der integrierten Grenzverwaltung gem. Art. 4 Frontex-VO (EU) 2016/1624 fallen Grenzkontrollen, Such- und Rettungseinsätze, Risikoanalysen, Rückführungen, Kooperationen mit Mitgliedstaaten sowie mit Drittstaaten.116

Schon Frans Timmermans, Vizepräsident der Europäischen Kommission, erkannte, dass im Schengen Raum der Außengrenzschutz nicht alleine bei den Mitgliedstaaten verbleiben durfte um ein effizientes Grenzmanagement zu erreichen.117

Frontex?, S.7.

https://frontex.europa.eu/faq/key-facts/.

115_{Vgl. Jährlicher Tätigkeitsbericht 2017, Frontex (2017), abgerufen am 07.07.2019 von:}

https://frontex.europa.eu/assets/Key_Documents/Annual_report/2017/CAAR_2017_adopted_DE .pdf.

117_{Vgl. Pressemitteilung – Ein europäischer Grenz- und Küstenschutz für die Außengrenzen} Europas, Europäische Kommission (2015), abgerufen am 07.07.2019 von:

(22)

A. Aufgaben

Durch die neue Frontex-VO (EU) 2016/1624 erlangt Frontex auch neue Aufgaben, welche im Art. 8 Frontex-VO (EU) 2016/1624 zu finden sind.118

Abbildung 4: European Border and Coast Guard Agency119

119_{Vgl. Frontex and Fundamental Rights, Frontexplus wordpress (2017), abgerufen am} 07.07.2019 von: https://frontexplus.wordpress.com/.

(23)

Zu den Aufgaben gehören nun die Erstellung von Risikoanalysen und Schwachstellenanalysen, Einsätze an den Grenzen, Rückführungen, Kooperation mit Herkunfts- und Transitstaaten, Kontrolle von EUROSUR, Forschung und Aus- sowie Weiterbildung von Beamten.120

1. Risikoanalyse

Die Risikoanalyse ist quasi das Herzstück der Aufgaben der Agentur, da alle ihre Handlungen auf einer solchen Analyse basieren.121

Mit ihr werden eine Vielzahl von Daten der verschiedenen Kooperationspartnern der Agentur zusammengefasst um anschließend einen Überblick über die Lage an den Außengrenzen zu erhalten um allenfalls rasch reagieren zu können.122

Dadurch kann Frontex schneller auf illegale Einwanderungsströme, Schlepper oder auf grenzüberschreitende Kriminalität kontern.123

Die Risikoanalysen lassen sich in drei Bereiche untergliedern: • Strategic Analysis

• Operational Analysis • Analytics124

CIRAM - ist ein integriertes Risikoanalysenmodell, welches von Frontex angefertigt wurde um die Bedingungen für die Erstellung von Risikoanalysen festzulegen.125

Die Risikoanalyse besteht aus drei Teilen, nämlich der Gefährdung, der Verletzlichkeit und der Auswirkung.126

Alle diese Komponenten müssen im Hinblick auf das Risiko gemeinsam betrachtet und bewertet werden, jedoch aus einer anderen Betrachtungsweise für eine gewisse Zeitspanne.127 Nur so lassen sich die Entwicklungen an den Außengrenzen ermitteln.

120_{Vgl. Das BMI-Engagement in der Europäischen Union, Bundesministerium für Inneres (2019),}

abgerufen am 04.07.2019 von: https://www.bmi.gv.at/509/Agenturen/frontex.aspx.

121_{Vgl. Europäische Agentur für Grenz- und Küstenwache (Frontex), Europäische Union,} abgerufen am 07.07.2019 von: https://europa.eu/european-union/about-eu/agencies/frontex_de. 122_{Vgl. Überwachung & Risikoanalyse, Frontex (2019), abgerufen am 07.07.2019 von:}

https://frontex.europa.eu/intelligence/monitoring-risk-analysis/.

123_{Vgl. Europäische Agentur für Grenz- und Küstenwache (Frontex), Europäische Union,}

abgerufen am 07.07.2019 von: https://europa.eu/european-union/about-eu/agencies/frontex_de.

124_{Vgl. Überwachung & Risikoanalyse, Frontex (2019), abgerufen am 07.07.2019 von:}

https://frontex.europa.eu/intelligence/monitoring-risk-analysis/.

125_{Vgl. Gemeinsames integriertes Risikoanalysenmodell, Frontex (2013), abgerufen am} 07.07.2019 von: https://frontex.europa.eu/assets/CIRAM/de_CIRAM_brochure_2013.pdf.

126_{Vgl. ebd.} 127_{Vgl. ebd.}

(24)

2. Operationen

Als zweiter Schwerpunkt bei den Aufgaben der Agentur sind die sogenannten Operationen zu vermerken. Eine solche Operation findet nach einer gründlichen Risikoanalyse der Grenzsituation eines Mitgliedstaates statt und kann somit an Land, Luft oder See durchgeführt werden.128

Grundsätzlich erfolgt eine solche Operation gemäß Art 15 Frontex-VO (EU) 2016/1624 auf Ansuchen eines Mitgliedstaates, welches dem Migrationsdruck an den Grenzen ausgesetzt ist und diese Situation alleine nicht mehr bewältigen kann. Sowie der Exekutivdirektor auch einem EU-Mitgliedstaat eine solche Operation, wegen Mängel bei den Bewertungen zur Sicherung der Außengrenzen auferlegen kann 129

Die von Frontex eingesetzten Grenzschutzbeamten unterliegen dem Kommando, in welchem Mitgliedstaat der Einsatz durchgeführt wird. 130

Neben den Beamten wird auch Material und Ausrüstung, welches auf Grundlage der Bewertung der akuten Situation an den Grenzen erhoben wird, eingesetzt.131

Der Ausrüstungspool, welcher durch die neue VO 2016/1623 eingerichtet wurde, der Agentur umfasst daher Schiffe, Flugzeuge, und Geräte, die an den Grenzen bei den Einsätzen bereitgestellt werden.132

Die erste Operation von Frontex, welche auch mediale Aufmerksamkeit bekam, war die Operation Hera, die am 17.07.2006 vor den Kanarischen Inseln startete.133

Der Mittelmeerraum war 2017 der Hotspot für Frontex-Operationen, da der Bereich am meisten von der illegalen Einwanderung betroffen war.134

128_{Vgl. Frontex-Operationen, Frontex (2019), abgerufen am 11.07.2019 von:}

https://frontex.europa.eu/faq/frontex-operations/.

130_{Vgl. Frontex-Operationen, Frontex (2019), abgerufen am 11.07.2019 von:}

https://frontex.europa.eu/faq/frontex-operations/.

131_{Vgl. ebd.}

132_{Vgl. Europäische Grenz- und Küstenwache, abgerufen am 11.07.2019 von:}

http://publications.europa.eu/resource/cellar/989fdd97-54ef-11e7-a5ca-01aa75ed71a1.0004.02/DOC_2.

133_{Vgl. Marischka, Frontex – Die Vernetzungsmaschine an den Randzonen des Rechtes und der}

Staaten (2008), in: Pflüger, Was ist Frontex?, S.19.

134_{Vgl. Jährlicher Tätigkeitsbericht 2017, Frontex (2017), S.15, abgerufen am 11.07.2019 von:}

(25)

Derzeit hat die Grenzschutzagentur vier Hauptoperationen in den EU-Ländern Italien, Griechenland, Spanien und dem Westbalkan.135

a) Operation Poseidon:

Diese findet in Griechenland statt und dabei werden die Seeaußengrenzen von Griechenland bewacht.136

Poseidon wurde im März 2009 gestartet und an ihr nahmen 22 EU-Mitgliedstaaten teil.137 In den ersten 6 Monaten des Jahres 2009 wurden ca. 1000 irreguläre Einwanderungen gezählt.138 Im zweiten Halbjahr wurden dann auch die Landgrenzen von Griechenland miteinbezogen, zudem wurden mehr als 1000 illegale Übertritte an den Grenzen vermerkt und 31 Schlepper verhaftet.139

Die Operation Poseidon wurde im Jahr 2015 massiv verstärkt. Damit Griechenland dem Einwanderungsdruck standhalten kann wurden 667 Grenzschutzbeamte, 19 Schiffe, zwei Hubschrauber und ein Flugzeug von Frontex eingesetzt.140

Heute hat sich die Operation mehr zu einer Universaloperation gewandelt, die neben der Grenzsicherung, der Such- und Rettungsaktionen vermehrt nun im Feld der Strafverfolgung und der Aufdeckung von Schmugglern tätig ist.141

b) Operation Indalo

Die Operation Indalo findet im westlichen Mittelmeer statt und ist auch eine bekannte Drogenschmuggelroute, die auch von illegalen Einwanderern in Anspruch genommen wird. 142

Derzeit befinden sich 180 Grenzschutzbeamte von Frontex im Einsatz, die die spanische Küste überwachen, bei der Feststellung der Identität von illegalen Einwanderern mithelfen, sowie bei der Aufklärung von Schmuggelringen behilflich sind.143

135_{Vgl. Hauptoperationen, Frontex (2019), abgerufen am 11.07.2019 von:}

https://frontex.europa.eu/along-eu-borders/main-operations/operation-poseidon-greece-/.

136_{Vgl. ebd.}

137_{Vgl. Operation Poseidon, Öffentliche Sicherheit 9-10 (2009), S. 44.} 138_{Vgl. ebd.}

139_{Vgl. Kasparek/Marischka, Glossar (2008), in: Pflüger, Was ist Frontex?, S.49.}

140_{Vgl. EU-Operationen im Mittelmeer, Europäische Kommission (2016), abgerufen am} 11.07.2019 von: https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-

do/policies/securing-eu-borders/fact-sheets/docs/20161006/eu_operations_in_the_mediterranean_sea_de.pdf.

https://frontex.europa.eu/along-eu-borders/main-operations/operation-poseidon-greece-/. 142_{Vgl. Hauptoperationen, Frontex (2019), abgerufen am 11.07.2019 von:}

https://frontex.europa.eu/along-eu-borders/main-operations/operations-minerva-indalo-spain-/.

(26)

c) Operation Themis

Die Operation Themis ist die Jüngste von Frontex gestartete Operation. Der Startschuss der Themis Operation fiel im Februar 2018, sie ist zugleich die Nachfolgerin der Operation Triton.144

Dabei hilft Frontex Italien bei der Bewältigung von illegalen Migrantenankünften, Grenzüberwachungen, sowie bei Such-und Rettungseinsätze im Mittelmeerraum.145 Zwischen der Grenzschutzagentur Frontex und dem EU-Mitgliedsland kam es zu neuen Einigungen im Hinblick auf die Operation Themis, somit müssen die Migranten nicht mehr nur in Italiens Häfen gebracht werden, was früher verpflichtend war. In Zukunft sind die illegalen Einwanderer in jenem Hafen zu bringen, welcher am nächstgelegenen ist zum Aufgriffsort.146

Themenschwerpunkt der Operation ist vor allem die Migrantenankünfte zu bewältigen aber auch die Bekämpfung des Schlepperwesens, sowie andere europaweite kriminelle Handlungen zu bekämpfen.147

Das Gebiet, wo Frontex-Beamte patrouillieren, dehnt sich auf das zentrale Mittelmeer, sowie Teile von Albanien, Türkei und Nordafrika aus.148

Flugzeuge, Schiffe, Helikopter sowie auch Drohnen werden von den Frontex-Einsatzbeamten zur Sicherung bei der Themis Operation als Ausrüstung eingesetzt.149

Abbildung 5: Operation Themis150

https://frontex.europa.eu/along-eu-borders/main-operations/operation-themis-italy-/.

145_{Vgl. ebd.}

146_{Vgl. Themis statt Triton: Frontex startet neue Mittelmeermission, Die Presse (2018),} abgerufen am 13.07.2019 von:

https://diepresse.com/home/ausland/aussenpolitik/5364207/Themis-statt-Triton_Frontex-startet-neue-Mittelmeermission.

147_{Vgl. ebd.}

https://frontex.europa.eu/along-eu-borders/main-operations/operation-themis-italy-/.

149_{Vgl. EU startet Langstreckendrohnen zur Grenzüberwachung, Telepolis (2018), abgerufen} am 13.07.2019 von: https://www.heise.de/tp/features/EU-startet-Langstreckendrohnen-zur-Grenzueberwachung-4038306.html.

(27)

d) Operation Westbalkan

Die Westbalkanroute ist eine viel frequentierte Flüchtlingsroute in die EU, um nun besser die EU-Außengrenzen zu sichern wurde die Operation Westbalkan gestartet. Dabei werden von der Grenzschutzagentur Frontex Grenzbeamte in Ungarn und Kroatien entsendet, welche bei der Aufklärung von verschiedensten grenzüberschreitenden Verbrechen wie Urkundenfälschung, Drogen- und Waffenschmuggel, den dort ansässigen Behörden behilflich sind.151

3. Rückführungen

Zu den Aufgaben der Europäischen Grenz- und Küstenwache gehören auch die sogenannten Rückführungen. Gemäß Art. 27 Frontex VO (EU) 2016/1624 koordiniert Frontex Rückführungen.152

Dabei ist zu verstehen, dass die Agentur einem Mitgliedstaat bei der Durchführung und Organisation von Rückkehrhandlungen beisteht.153

Dass heißt Frontex leistet den Mitgliedstaaten Hilfe bei dem Ablauf der Charterflüge, bei der Zahlung sowie bei der Weiterbildung des Rückkehrpersonals.154

Eine Rückführung basiert ausschließlich auf einer gerichtlichen oder verwaltungsbehördlichen Entscheidung mit der Frontex nichts zu tun hat, die Agentur darf nicht einmal auf die Begründetheit des Beschlusses des Mitgliedlandes Bezug nehmen.155

Es gibt verschiedene Arten von Rückführungen die, • Freiwillige Abreise

• Zwangsrückführung

• Gemeinsame Rückführungen156

Die freiwillige Rückführung ist meistens die Seltenere, da 2017 kaum ein Antrag eines Mitgliedlandes auf die Unterstützung einer freiwilligen Ausreise einging.157

151_{Vgl. ebd.}

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:32016R1624&from=DE. 153_{Vgl. Return, Frontex (2019), abgerufen am 13.07.2019 von:}

https://frontex.europa.eu/operations/return/.

154_{Vgl. Wenda, Schutz der EU-Außengrenzen, Öffentliche Sicherheit 7-8 (2018), S. 85.} 155_{Vgl. ebd.}

156_{Vgl. ebd.}

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Grundsätzlich führt jeder EU-Mitgliedstaat seine Rückkehrhandlungen selbst durch, es besteht aber die Option von gemeinsamen Rückführungen.158

Indem ein EU-Land eine Rückkehr in ein konkretes Drittland organisiert, zusätzlich über freie Plätze im Charterflugzeug verfügt und diese dann den anderen Mitgliedstaaten mitteilt.159 Frontex agiert bei den gemeinsamen Rückkehrhandlungen als Organisator und Koordinator.160

Diese Rückführungen werden von geschulten Personal sowie Escort-Personen überwacht.161 Zu diesem Zweck stehen der Agentur drei Personenbereiche zur Verfügung, die sich aus Beobachtern, Escort-Personen und Experten für Rückkehrhandlungen zusammensetzen.162 Die Rückkehrhandlungen der Agentur haben sich in den Jahren deutlich erhöht, so waren es 2010 ca. 13 Rückkehrflüge in Drittstaaten. Durch das neue Mandat im Jahr 2017 sind es bereits 341 organisierte Rückkehrflüge gewesen.163 Die meisten Rückkehrflüge verbuchte der westliche Balkan, im ersten Quartal 2017 wurden 48 Flüge dorthin organisiert.164

Die Grenzschutzagentur Frontex ist innerhalb der Europäischen Union eine wichtige Kontaktperson bei den Gesprächen über neue Rückkehrmaßnahmen mit den Drittstaaten, so sind bereits Verhandlungen mit Guinea und Bangladesch im Gange.165 Das Rückkehrverfahren beginnt prinzipiell mit einer Entscheidung eines Gerichts oder Behörde indem der Aufenthalt der ansuchenden Person untersagt wird. Es besteht die Möglichkeit Beschwerde gegen einen solchen Beschluss einzulegen, dieser Vorgang obliegt aber dem jeweiligen EU-Land.166

Danach erfolgt die Identifizierung des Nationalitätenstatus der Person, ob diese über gültige Dokumente zur Ausreise verfügt, da nur Personen mit gültigen Reisedokumenten des Ursprungslandes die Ausreise antreten dürfen.167

Sobald das Drittland die Zugehörigkeit der zur ausreiseverpflichtenden Person bestätigt hat, bekommt dieser die jeweiligen Dokumente zur Ausreise.168

Danach erfolgt der eigentliche Rückkehrvorgang sowohl auf dem Land- und Luftweg wie auch auf dem Seeweg. Die Rückführung ist abgeschlossen, soabld das Ursprungsland seinen Staatsangehörigen annimmt.169

158_{Vgl. Return, Frontex (2019), abgerufen am 17.07.2019 von:}

159_{Vgl. ebd.} 160_{Vgl. ebd.}

162_{Vgl. KOM (2017) 219 vom 02.05.2017, S.11.}

163_{Vgl. Wenda, Schutz der EU-Außengrenzen, Öffentliche Sicherheit 7-8 (2018), S. 85.} 164_{Vgl. KOM (2017) 219 vom 02.05.2017, S.11.}

167_{Vgl. ebd.} 168_{Vgl. ebd.} 169_{Vgl. ebd.}

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VII. Soforteinsatz-Teams (RABIT)

Die sogenannten Soforteinsatz-Teams oder auch Rapid Border Intervention Teams wurden durch die Frontex-VO (EG) Nr. 863/2007 errichtet.170

Dabei handelt es sich um spezialisierte Grenzschutzbeamte, die im konkreten Bedarfsfall rasch verfügbar an Ort und Stelle einsatzbereit sind. Zusätzlich zu den RABITs gehört auch das System CRATE, welches das Ausrüstungsmaterial der Agentur verwaltet.171 Derzeit hat die Agentur ca. 5000 spezialisierte Beamte, die an den EU-Außengrenzen einsetzbar sind, von diesen 5000 Beamten sind 1500 für die RABIT-Teams sofort abrufbereit.172

Die 1500 Grenzschutzbeamten, die für die Soforteinsätze vorhanden sind, können innerhalb von drei Tagen am Einsatzort zur Verfügung stehen.173

Der Einsatzbereich der RABIT-Teams hat sich durch die neue VO (EU) 2016/1624 wesentlich erweitert, zudem unterliegen die Teams dem nationalen Recht des jeweiligen EU-Mitgliedstaates, in welchem der Einsatz stattfindet.174 Die Einsätze der Teams unterliegen dem Schengener Grenzkodex, darüber hinaus, müssen sie auch im Einklang mit dem Unionsrecht, Völkerrecht und den Grundrechten stehen.175

Die Aufgaben sind sehr strikt im Art 40 Frontex-VO (EU) 2016/1624 geregelt, so können die Mitglieder der Soforteinsatzteams nur Gewalt, Munition und ihre Dienstwaffe einsetzen, wenn ein Beamter des Einsatzortmitgliedslandes präsent ist und eine Bewilligung des Ursprungs- und Einsatzortlandes vorliegt.176

Grundsätzlich trägt jeder Einsatzbeamte seine Uniform des Herkunftslandes beim Einsatz, wobei die Teams durch eine Frontex Armbinde gekennzeichnet sind.177

170_{Vgl. Verordnung (EG) Nr. 86272007 des Europäischen Parlaments und des Rates vom}

11.07.2007 über einen Mechanismus zur Bildung von Soforteinsatzteams für

Grenzsicherungszwecke und zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 2007/2004 des Rates hinsichtlich dieses Mechanismus und der Regelung der Aufgaben und Befugnisse von

abgestellten Beamten, ABl L 199/30 vom 31.07.2007, abgerufen am 18.07.2019 von: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:32007R0863&from=DE.

171_{Vgl. Möllers, Polizei in Europa (2017), S. 132.}

172_{Vgl. Das BMI-Engagement in der Europäischen Union, Bundesministerium für Inneres (2019),}

abgerufen am 18.07.2019 von: https://www.bmi.gv.at/509/Agenturen/frontex.aspx.

173_{Vgl. Ein europäischer Grenz- und Küstenschutz für die Außengrenzen Europas, Europäische} Kommission (2015), abgerufen am 18.07.2019 von: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-6327_de.htm.

174_{Vgl. Möllers, Polizei in Europa (2017), S. 133.} 175_{Vgl. ebd.}

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Um immer besser auf kommende Ereignisse vorbereitet zu sein werden auch regelmäßig Übungen durchgeführt, auch Weiterbildung und Fortbildung wird bei Frontex eine große Rolle zugeschrieben.

So fand im Herbst 2017 die Übung Rex 2017 statt, bei dieser Übung ging es vor allem um das verbesserte Zusammenwirken der Soforteinsatzteams mit dem Ausrüstungssystem und der optimierten Eingliederung des Zeitplans für die Einsätze.178

Bei der Übung Rex wurde sich eine immer mehr zunehmende Flüchtlingssituation an Bulgariens Land- und Seegrenzen vorgestellt, bei der auch vermehrt Migranten die Einreise untersagt wurde und verfälschte Pässe gesichtet wurden.179

Zahlreiche Personen, Sachverständige und Ausrüstungsmaterial nahmen teil und wurden eingesetzt, unter anderem ein Küstenpatrouillenboot, ein Flächenflugzeug und zehn Fahrzeuge zu Patrouillenzwecken.180

VIII. Zukunft

Die Zukunft der Europäische Grenz- und Küstenwache Frontex scheint gesichert zu sein, zudem wird es auch eine großartige werden.

In den nächsten zehn Jahren fordert die Europäische Kommission für die Abteilung Grenzsicherung ein deutlich aufgestocktes Budget.181

So sollen für den Zeitraum 2021 bis 2027 34,9 Milliarden Euro zur Verfügung gestellt werden, im Vergleich zum aktuellen Finanzhaushalt von 13 Milliarden Euro wird es sich verdreifachen.182

Nicht nur das Budget sondern auch das Personal von Frontex soll verstärkt werden. Die Auswirkungen der Flüchtlingskrise ließen die EU-Abgeordneten zudem Entschluss kommen, dass die Agentur Frontex sukzessive bis 2027 mit einer dauernden Reserve von 10.0000 Mann ausgestatten werden muss, um künftig die Außengrenzen der EU besser und effektiver zu sichern.183

Diese Reserve wird sich aus Frontex-Mitarbeiter, sowie aus Personen die von den Mitgliedstaaten delegiert werden zusammensetzen.184

179_{Vgl. ebd.} 180_{Vgl. ebd.}

181_{Vgl. EU-Kommission will Frontex Mitarbeiterzahl verzehnfachen, Zeit online (2018),}

abgerufen am 19.07.2019 von: https://www.zeit.de/politik/ausland/2018-06/grenzschutz-frontext-mitarbeiter-budget-eu-kommission.

182_{Vgl. ebd.}

183_{Vgl. Frontex: 10.000 Grenzbeamte zur Stärkung der Außengrenzen, Europäisches Parlament} (2019), abgerufen am 19.07.2019 von:

http://www.europarl.europa.eu/news/de/headlines/security/20190404STO35073/frontex-10-000-grenzbeamte-zur-starkung-der-aussengrenzen.