Wie liberal sind die deutschen Zuwanderungsregelungen?

Wie liberal sind die deutschen Zuwanderungsregelungen?

Sibylle Laurischk

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Herausgeber Liberales Institut der

Friedrich-Naumann-Stiftung für die Freiheit Karl-Marx-Straße 2

14482 Potsdam Tel.: 03 31.70 19-2 10 Fax: 03 31.70 19-2 16 libinst@freiheit.org www.freiheit.org Titelbild: Lucy Nieto

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Produktion COMDOK GmbH Büro Berlin 1. Auflage 2009

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Sibylle Laurischk

Präsentiert auf dem internationalen Kolloquium „International Migration – Problems, Potentials and Liberal Perspectives“ des Liberalen Instituts der Friedrich-Naumann-Stiftung für die Freiheit in Potsdam am 28. Mai 2009.

Inhalt

I. Statistische Grundlagen und die Notwendigkeit einer

gesteuerten Zuwanderung 5

II. Gegenwärtige gesetzliche regelungen 6

III. erläuterungen zum Antrag der Liberalen 7

IV. Schlussbemerkungen 11

Über die Autorin 12

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I. Statistische Grundlagen und die Notwendigkeit einer gesteuerten Zuwanderung

Laut Statistik sank 2008 die Zahl der Ausländer, die in Deutschland leben, erneut.

ende 2008 lebten 6,73 Millionen Ausländer oder Staatenlose in Deutschland.

Dies sind 0,3 % weniger als 2007.¹ 403.000 Zuwanderungen stehen 308.000 Fortzüge gegenüber, 113.000 Ausländer wurden entweder eingebürgert oder verloren auf andere Weise ihren Ausländerstatus. Die meisten Ausländer in Deutschland haben die türkische Staatsangehörigkeit. Die Anzahl von Menschen aus anderen eu-Ländern stieg vor allem durch die Zuwanderung aus rumänien und Bulgarien.

Für den deutschen Arbeitsmarkt werden dringend Fachkräfte benötigt. Bereits heute fehlen in Deutschland 50.000 Ingenieure. Allein im Jahr 2007 entging der hiesigen Volkswirtschaft nach Angaben des Instituts der deutschen Wirt- schaft eine Wertschöpfung von rund 18,5 Milliarden euro aufgrund fehlender Arbeitskräfte. Dies bedeutet, dass der Mangel an Fachkräften Deutschland na- hezu ein Prozent des Bruttoinlandsproduktes kostet. Sicherlich bleibt es vor- dringliches Ziel, den Bedarf an Arbeitskräften bevorzugt mit inländischen Ar- beitnehmern zu decken und Schulabsolventinnen und -absolventen vor allem auch für technische Berufe und Studiengänge zu gewinnen. Doch verstärkt die demographische entwicklung den aktuellen Fachkräftemangel zusätzlich und dauerhaft. Allein mit bildungs- und gesellschaftspolitischen Maßnahmen kann der Bedarf an Arbeitskräften auf Dauer nicht gedeckt werden. Die Sicherstellung des Standortes Deutschland für Spitzentechnologie fordert daher ein umdenken.

Wichtiger und unerlässlicher Baustein zur Lösung der geschilderten Probleme ist daher auch die zielgerichtete Steuerung der Zuwanderung von Arbeitneh- merinnen und Arbeitnehmern aus dem Ausland, denn der Wirtschafts- und Forschungsstandort Deutschland braucht den Zuwachs an Hochqualifizierten und die internationale Ausrichtung, die qualifizierte Zuwanderer mitbringen.

Die bisherigen Möglichkeiten der qualifizierten Zuwanderung sind Stückwerk und reichen bei Weitem nicht aus.

1 Verglichen mit 6,74 Millionen in 2007 und 6,75 Millionen in 2006.

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II. Gegenwärtige gesetzliche Regelungen

Das deutsche Zuwanderungsgesetz trat zum 1. Januar 2005 in Kraft. es bildete den rahmen für einen kontrollierten und vor allem begrenzten Zugang von Ausländern nach Deutschland. Die Anwerbung von ausländischen Arbeitskräf- ten und deren Zugang zum deutschen Arbeitsmarkt waren zentrale Teile des Gesetzes. ein Punktesystem, welches im ursprungsenwurf noch enthalten war, wurde im Gesetzgebungsprozess abgelehnt.

Das Zuwanderungsgesetz folgt dem Grundsatz, dass der Zugang zum deut- schen Arbeitsmarkt an den deutschen wirtschaftlichen Interessen ausgerichtet ist. Daher genießen einheimische Arbeitslose fast immer Vorrang bei Stellen- besetzungen; Aufenthaltsrechte wurden ausländischen Arbeitnehmern nur in Ausnahmefällen erteilt, wenn überhaupt, dann nur Hochqualifizierten. Selbstän- dige dürfen in Deutschland nur arbeiten, wenn die regionalen Besonderheiten es zulassen, wenn die Aussicht auf ein erfolgreiches engagement besonders hoch ist, wenn sie eine sichere finanzielle Grundlage haben und wenn sie Ar- beitsplätze schaffen.

Die Debatte über Zuwanderung nach Deutschland flammte besonders im Som- mer 2007 auf, als die Bundesregierung das Gesetz zur umsetzung 11 euro- parechtlicher richtlinien im Bereich Migration und Asyl vorlegte. Besonders umstritten sind darunter die regelungen eines Sprachtesterfordernisses vor ehegattennachzug, die einführung eines Mindestnachzugsalters von 18 Jahren sowie die unterschiedliche Behandlung von Nachziehenden aus unterschied- lichen Herkunftsländern. So müssen ehepartner aus Ländern wie etwa den uSA oder Japan, aus denen man visumfrei nach Deutschland einreisen kann, keine Sprachtests nachweisen, während dies bei Menschen aus den Hauptherkunfts- ländern Türkei oder Thailand gefordert wird. Dies wird mit einer fehlenden In- tegrationsnotwendigkeit von Menschen aus den erstgenannten Ländern erklärt, während bei den letztgenannten noch die Bekämpfung der Zwangsheirat und Scheinehe als Begründung herhalten muss.

Dies schafft ehen zweiter Klasse und ist unserer Meinung nach nur schwer mit dem Grundgesetz vereinbar, wenn auch wohl europarechtskonform. eine Klä- rung vor dem Bundesverfassungsgericht steht hier noch aus. Dazu stößt die umsetzung des Sprachtesterfordernisses auf viele praktische Probleme in den Herkunftsländern. Aufgrund einer nicht zu erklärenden Beschränkung der An- erkennung auf Tests, die durch das Goethe-Institut durchgeführt wurden, ent-

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stehen engpässe und häufig unzumutbar lange Anreisewege zu den Kursen und den Tests – damit wird eine faktische Nachzugshürde geschaffen.

Weitere regelungen des dann im Sommer 2007 verabschiedeten Gesetzes geben dem Gesetz insgesamt einen der Zuwanderung gegenüber eher ablehnenden Charakter. Dies kontrastiert mit der Situation auf dem Arbeitsmarkt, bei denen ein objektiver Beobachter erkennen muss, dass wir bereits jetzt einen Mangel an Fachkräften haben, der sich aufgrund der demographischen entwicklung verstärken wird und auf den wir auch durch qualifizierte Zuwanderung rea- gieren müssen.

Mit dem Arbeitsmigrationssteuerungsgesetz wurde versucht, einiges wieder auf- zufangen. So wird etwa die einkommensgrenze für die erteilung einer Nieder- lassungserlaubnis an Hochqualifizierte von derzeit 86.400 euro auf 63.600 euro gesenkt. Bei Akademikern aus den neuen eu-Mitgliedstaaten wird ab 1.1.2009 auf die sog. Vorrangprüfung verzichtet, bei der unternehmen nachweisen müs- sen, dass eine freie Stelle nicht mit einem Inländer besetzt werden kann. An der Vorrangprüfung festgehalten wird allerdings bei Drittstaatern. Das Gesetz enthält ferner Verbesserungen für Absolventen deutscher Schulen im Ausland und für in Deutschland lebende junge Ausländer ohne gesicherten Aufenthaltsstatus. Ferner werden die rahmenbedingungen für Zuwanderer etwa dahingehend verbessert, dass es eine deutliche Klarstellung geben soll, dass ehepartner hochqualifizierter Akademiker aus dem Ausland vor der einreise keine Deutschkenntnisse nach- weisen müssen. Die Übergangsregelungen für die eu-8-Staaten wird allerdings bis 30.4.2011 und für Bulgarien und rumänien bis 31.12.2011 verlängert.

III. Erläuterungen zum Antrag der Liberalen

Trotz dieser reformen in den deutschen Zuwanderungsgesetzen, geht die De- batte weiter.

Die FDP-Bundestagsfraktion brachte im März 2008 den Antrag “Zuwanderung durch ein Punktesystem steuern – Fachkräftemangel wirksam bekämpfen” (BT- Drs. 16/8492) in den Deutschen Bundestag ein. Wir schlagen ein flexibles, maß- geschneidertes Instrument zur nachhaltigen Bekämpfung des Fachkräfteman- gels in Form eines gesteuerten Zuwanderungsverfahrens von Arbeitskräften auf den deutschen Arbeitsmarkt durch ein Auswahlverfahren mit Punktesystem vor.

Ausländer, die in Deutschland arbeiten wollen, müssen in einem solchen Ver-

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fahren ihre Qualifikation und ihre Integrationsfähigkeit nachweisen, wobei das Auswahlverfahren in erster Linie auf hochqualifizierte Arbeitnehmer verschie- denster Berufe zielt, von denen ein Beitrag zur wirtschaftlichen Fortentwicklung erwartet werden kann. Aber auch Fachkräfte aus anderen Kategorien sollen unter zusätzlichen Voraussetzungen eine Chance auf Zuwanderung haben, wenn der Arbeitsmarkt dies speziell erfordert. Das System soll für diejenigen Ausländer gelten, die nicht vorrangigen Zugangsregelungen nach europäischem recht unterliegen. Die FDP schlägt ein System der Zuwanderung nach folgenden Ka- tegorien vor, wobei alle Bewerber als Mindesterfordernisse die gesundheitliche eignung, einen guten Leumund, die Sicherung des Lebensunterhalts sowie eine (Berufs-)Ausbildung (Ausnahme: Saisonarbeitskräfte) vorweisen müssen.

Kriterien für die Punktevergabe sollen nach dem Modell der Liberalen sein:

• Qualifikation

• Berufserfahrung

• Alter

• Vergleichbares bisheriges einkommen im Herkunftsland

• Deutschkenntnisse

• Integrationsfähigkeit/Herkunftsland

Mit steigendem Alter soll die Punktezahl fallen; ältere Bewerber können dem- gegenüber aber mit einer größeren Berufserfahrung punkten. Die Kriterien Bil- dung, berufliche Qualifikation und Berufserfahrung und bisheriges einkommen sollen den größten einfluss darauf haben, ob ein Bewerber als hochqualifiziert eingestuft werden kann. Die unterbrechung der Berufstätigkeit oder eine län- gere Ausbildungsdauer wegen Wahrnehmung familiärer Pflichten sollen sich nach diesem Modell nicht negativ auf die Bewertung auswirken. um den sich ändernden erfordernissen des Arbeitsmarktes flexibel begegnen zu können, sollten die Kriterien und Punktefestsetzungen nicht starr sein, sondern regel- mäßig überprüft und durch ein flexibles Instrument – etwa eine Verordnung – geregelt werden.

Grundsätzlich gliedert sich die Zuwanderung von Arbeitskräften nach dem Mo- dell der Liberalen in drei Säulen:

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• Hochqualifizierte Arbeitnehmer (1. Säule)

Die eingruppierung als „hochqualifiziert“ soll einen Anspruch auf einen zunächst auf zwei Jahre befristeten Aufenthaltstitel und einen uneinge- schränkten Zugang zum deutschen Arbeitsmarkt vermitteln. ein konkretes Arbeitsangebot soll nicht erforderlich sein; der Arbeitnehmer kann sich auf jeden Arbeitsplatz bewerben. eine Quotenregelung oder Vorrangprüfung soll nicht stattfinden. Nach Ablauf der zwei Jahre und nach Aufnahme einer Tätigkeit und Nachweis von Deutschkenntnissen (B 1) sollen hochqualifizierte eine Niederlassungserlaubnis erhalten.

• Qualifizierte Arbeitnehmer (2. Säule)

Der Arbeitnehmer muss nach Vorstellung der Liberalen die geforderte Norm des Punktesystems erreichen; ein konkretes Arbeitsplatzangebot ist erforderlich. Der Arbeitgeber muss als vertrauenswürdig gelten (Zertifizie- rung), und es muss in der angestrebten Branche ein Arbeitskräftemangel vorliegen. Wenn ein branchenbezogener Bedarf an Fachkräftezuwanderung festgestellt ist, soll eine kurze unbürokratische Vorrangprüfung hinsichtlich deutscher und eu-Bewerber mit individueller Genehmigungsfiktion nach sieben Werktagen rasch Klarheit über die Beschäftigungserlaubnis schaffen.

Qualifizierte Arbeitnehmer sollen dann für zwei Jahre befristet eine Auf- enthaltserlaubnis erhalten, gebunden an einen gültigen Arbeitsvertrag und die eigenständige erwirtschaftung des Lebensunterhalts. Nach zwei Jahren müssen sie Deutschkenntnisse mindestens Niveau B 1 nachweisen, um eine Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis sowie ggf. einen unbefristeten Auf- enthaltstitel zu erhalten.

• Sonderfälle (3. Säule)

– Studenten mit deutschem Studienabschluss

Die von der Bundesregierung vorgegebene Hochschulabsolventen-Zu- gangsverordnung geht in die richtige richtung, ist aber wiederum nur Stückwerk. Die Liberalen fordern daher eine Integration der Studierenden bzw. Hochschulabsolventinnen und -absolventen in ein Gesamtkonzept der Zuwanderung, bei der gerade Hochqualifizierte unterstützt werden müssen.

Hier gilt, dass der Bewerber mindestens das letzte Jahr seines Studiums in Deutschland verbracht und seinen Studienabschluss erworben hat. Denn Deutschland muss ein Interesse daran haben, Studienabsolventinnen und -absolventen mit gutem Studienabschluss in Deutschland zu behalten,

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um so auch von der Ausbildung an deutschen universitäten profitieren zu können. Die Auflage, dass mindestens das letzte Studienjahr in Deutschland verbracht wurde, bringt eine gewisse Sicherheit, dass der Bewerber bereits hinreichend integriert ist.

– Arbeitnehmer spezieller Branchen oder mit besonderen Fähigkeiten Diese Kategorie umfasst etwa Künstler und Sportler, die in einem bestimmten Fall projekt- bzw. engagementbezogen arbeiten. Die Bewerber müssen ein konkretes Arbeitsplatzangebot vorweisen können. Die Bewerber sollen da- her eine Aufenthaltserlaubnis erhalten, die an das jeweilige engagement gebunden ist. Die Arbeitnehmer dieser Kategorie nehmen nicht an dem Punktesystem teil.

– Saisonarbeitskräfte

Die Saisonarbeitskräfte der 3. Säule nehmen ebenfalls nicht am Punkte- system teil. es handelt sich um Arbeitskräfte, die für begrenzte Zeit etwa in der Landwirtschaft oder im Hotel- und Gaststättengewerbe eingesetzt werden. Sie benötigen ein konkretes Arbeitsplatzangebot und es muss ein Arbeitskräftemangel in der Branche bestehen, in der der Arbeitnehmer tätig werden kann. Die Aufenthaltserlaubnis ist in diesen Fällen auf die Dauer von neun Monaten pro Jahr zu begrenzen und kann in mehrere Zeitabschnitte aufgeteilt werden. Der Nachweis besonderer Sprachkenntnisse ist nicht erforderlich; eine Vorrangprüfung findet nicht statt.

Im April 2009 verabschiedeten die Sozialdemokraten ein Papier mit dem Titel “eckpunkte für eine kohärente Migrationspolitik in Deutschland und europa”, in dem ebenfalls ein Punktesystem bei der Anwerbung hochquali- fizierter Arbeitskräfte befürwortet wird. Im Gegensatz zu den Vorstellungen der Liberalen wird hier jedoch eine europäische „Blue Card“ befürwortet und festgehalten, dass zur Attraktivität europas auch ein eu-weites einheitliches Verfahren zur kombinierten Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis beitragen würde.

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IV. Schlussbemerkungen

Wir brauchen sehr schnell ein System qualifizierter Zuwanderung, weil mittel- fristig die Nachfrage nach Fachkräften das Angebot wieder übersteigen wird.

Hierzu ist eine deutsche Lösung erforderlich, auch wenn die eu-Kommission immer wieder Vorstöße unternimmt, um ein europäisches Modell vorzulegen. So sollten etwa mit dem „Blue Card“-entwurf des früheren eu-Kommissars Frattini 2007 bürokratische Hürden beseitigt werden, die europa für qualifizierte Zu- wanderer unattraktiv machen. Vorgesehen war eine kombinierte Arbeits- und Aufenthaltserlaubnis; Migrantinnen und Migranten sollten nach zwei Jahren innerhalb der eu weiter wandern können. Die Aufenthalts- und Arbeitserlaub- nis wäre alle zwei Jahre erneuerbar gewesen, hätte nach fünf Jahren dann eine langfristige Aufenthaltsgenehmigung sowie den Familiennachzug ermöglicht.

Wenn wir dies nicht schnell erkennen, wird am ende Deutschland wiederum ein kompliziertes Zuwanderungsrecht beschließen, wir werden also buchstäblich die Tür einen Spalt öffnen, hinausschauen – und dann feststellen, dass niemand davor steht, der herein möchte. Denn es gibt viele regelungen außerhalb des Ausländerrechts, die uns im Vergleich mit klassischen einwanderungsländern ins Hintertreffen geraten lassen. Wir müssen also nicht nur das Zuwanderungs- recht anpassen, sondern auch weitere Fragen aufgreifen, wie etwa das Steuer- recht, Fragen von Bildung und erziehung oder die Portabilität von Sozial- und rentenansprüchen.

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Über die Autorin:

Sibylle Laurischk ist seit 1984 als selbständige rechtsanwältin in ihrer Heimat- stadt Offenburg tätig. Dort gehört sie seit 1994 dem Stadtrat und seit 2004 dem Kreistag des Ortenaukreises an. Seit 2002 ist sie Mitglied des Deutschen Bundestags, wo sie Sprecherin der FDP-Bundestagsfraktion für Senioren und Bürgerschaftliches engagement sowie für Integration und Migration ist.

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