Klimaschutz in Österreich – Maßnahmen und Zielerreichung 2020Bericht des RechnungshofesReihe BUND 2021/16Reihe NIEDERÖSTERREICH 2021/2Reihe OBERÖSTERREICH 2021/1

Bericht des Rechnungshofes

Reihe OBERÖSTERREICH 2021/1

IMPRESSUM Herausgeber:

Rechnungshof Österreich 1031 Wien, Dampfschiffstraße 2 www.rechnungshof.gv.at

Redaktion und Grafik: Rechnungshof Österreich Herausgegeben: Wien, im April 2021

AUSKÜNFTE Rechnungshof

Telefon (+43 1) 711 71 – 8946 E–Mail info@rechnungshof.gv.at facebook/RechnungshofAT Twitter: @RHSprecher

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Cover: Rechnungshof/Achim Bieniek

Vorbemerkungen

Vorlage

Der Rechnungshof erstattet dem Nationalrat gemäß Art. 126d Abs. 1 Bundes–Verfas- sungsgesetz sowie dem Niederösterreichischen und Oberösterreichischen Landtag gemäß Art. 127 Abs. 6 Bundes–Verfassungsgesetz nachstehenden Bericht über Wahrnehmungen, die er bei einer Gebarungsüberprüfung getroffen hat.

Berichtsaufbau

In der Regel werden bei der Berichterstattung punkteweise zusammenfassend die Sachverhaltsdarstellung (Kennzeichnung mit 1 an der zweiten Stelle der Textzahl), deren Beurteilung durch den Rechnungshof (Kennzeichnung mit 2), die Stellung- nahme der überprüften Stelle (Kennzeichnung mit 3) sowie die allfällige Gegenäuße- rung des Rechnungshofes (Kennzeichnung mit 4) aneinandergereiht.

Das in diesem Bericht enthaltene Zahlenwerk beinhaltet allenfalls kaufmännische Auf– und Abrundungen.

Der vorliegende Bericht des Rechnungshofes ist nach der Vorlage über die Website des Rechnungshofes www.rechnungshof.gv.at verfügbar.

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis ___________________________________________ 5

Glossar _______________________________________________________ 7 Prüfungsziel ___________________________________________________ 11 Kurzfassung ___________________________________________________ 11 Zentrale Empfehlungen __________________________________________ 16 Zahlen und Fakten zur Prüfung ____________________________________ 17 Prüfungsablauf und –gegenstand __________________________________ 19 Einführung ____________________________________________________ 20 Rechtliche Grundlagen und Vorgaben für den Klimaschutz ______________ 26 Internationale und unionsrechtliche Verpflichtungen ________________ 26 Rechtliche Grundlagen für den Klimaschutz in Österreich _____________ 27 Strategische Grundlagen für den Klimaschutz in Österreich ______________ 35 Nationale Strategiedokumente __________________________________ 35 Strategiedokumente aufgrund unionsrechtlicher Vorgaben ____________ 37 Sustainable Development Goals _________________________________ 40 Treibhausgas–Inventur in Österreich ________________________________ 41 Entwicklung der Treibhausgas–Emissionen in Österreich ________________ 44 Überblick ___________________________________________________ 44 Treibhausgas–Emissionen nach Bundesländern _____________________ 48 Erreichung der Klimaziele für 2020, 2030 und 2050 _________________ 55 Finanzielle Auswirkungen einer Zielpfadüberschreitung ________________ 60 Maßnahmen zur Zielerreichung 2020 _______________________________ 67 Erstes Maßnahmenprogramm für die Jahre 2013 und 2014 ___________ 67 Zweites Maßnahmenprogramm für die Jahre 2015 bis 2018 ___________ 70 Im Maßnahmenprogramm 2015 bis 2018 nicht enthaltene Maßnahmen __ 75 Maßnahmenplanung 2019 und 2020 _____________________________ 79

Steuerung und Monitoring in Bund und Ländern ______________________ 80 Bundesebene _______________________________________________ 80 Niederösterreich _____________________________________________ 83 Oberösterreich ______________________________________________ 87 Koordination und Abstimmungsgremien Bund – Länder ______________ 92 Umsetzung des Maßnahmenprogramms 2015 bis 2018 ________________ 96 Überblick ___________________________________________________ 96 Verkehr ____________________________________________________ 97 Gebäude ___________________________________________________ 101 Landwirtschaft ______________________________________________ 107 Energie und Industrie (Nicht–Emissionshandel) _____________________ 109 Abfallwirtschaft ______________________________________________ 112 Fluorierte Gase ______________________________________________ 114 Übersektorales Handlungsfeld Raumplanung _______________________ 117 Schlussempfehlungen ___________________________________________ 119

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Jährliche Höchstmengen an Treibhausgas–Emissionen

gemäß Klimaschutzgesetz ______________________________ 28 Tabelle 2: Treibhausgas–Inventur 2013 bis 2018 und Zielwerte 2018 ____ 44 Tabelle 3: Emissionen laut Treibhausgas–Inventur, WEM–Szenario

und Szenario Transition ________________________________ 58 Tabelle 4: Ausgabenschätzungen für einen allfälligen Ankauf von

Emissionszertifikaten im Verpflichtungszeitraum 2021 bis 2030 __ 63 Tabelle 5: Anzahl und Umsetzungsstand der Maßnahmen (2019) _______ 96 Tabelle 6: Anzahl und Umsetzungsstand der Maßnahmen

im Sektor Verkehr (2019) _______________________________ 98 Tabelle 7: Anzahl und Umsetzungsstand der Maßnahmen

im Sektor Gebäude (2019)______________________________ 102 Tabelle 8: Anzahl und Umsetzungsstand der Maßnahmen

im Sektor Landwirtschaft (2019) _________________________ 107 Tabelle 9: Anzahl und Umsetzungsstand der Maßnahmen im Sektor

Energie und Industrie (Nicht–Emissionshandel) (2019) ________ 109 Tabelle 10: Anzahl und Umsetzungsstand der Maßnahmen

im Sektor Abfallwirtschaft (2019) ________________________ 112 Tabelle 11: Anzahl und Umsetzungsstand der Maßnahmen

im Sektor Fluorierte Gase (2019) ________________________ 115 Tabelle 12: Anzahl und Umsetzungsstand der Maßnahmen

im übersektoralen Handlungsfeld Raumplanung (2019) _______ 117

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Abweichung der jährlichen Temperatur von der mittleren Temperatur der Jahre 1961 bis 1990 __________________ 21 Abbildung 2: Treibhausgas–Emissionen (gesamt) in der EU und

in Österreich (1990 bis 2017) ________________________ 23 Abbildung 3: Anteile der Sektoren an den nationalen Treibhausgas–

Emissionen in den Jahren 2013 bzw. 2020

gemäß Zielpfad im Klimaschutzgesetz _________________ 29 Abbildung 4: Zielpfad zur Reduktion der nationalen Treibhausgas–

Emissionen (gemäß Klimaschutzgesetz bzw. gemäß Anpassung der Europäischen Kommission) und

tatsächliche Emissionsentwicklung ___________________ 45 Abbildung 5: Abweichung der Treibhausgas–Emissionen Österreichs

von den Emissionshöchstwerten je Sektor _____________ 46 Abbildung 6: Treibhausgas–Emissionen (im Nicht–Emissionshandels-

bereich) pro Kopf je Bundesland (2017) ________________ 49 Abbildung 7: Abweichung vom Zielpfad und kumuliertes Guthaben

(„banking“) – Ist–Werte und Szenario

mit bestehenden Maßnahmen für 2019 und 2020 _______ 56 Abbildung 8: Gegenüberstellung der Treibhausgas–Emissionen

Österreichs (bis 2018), des WEM–Szenarios und

des verbindlichen Zielpfads (bis 2030) _________________ 59 Abbildung 9: Organigramm der Umsetzungsstruktur

für das NÖ Klima– und Energieprogramm 2020 __________ 84

Abkürzungsverzeichnis

ABl. Amtsblatt

Abs. Absatz

Art. Artikel

BGBl. Bundesgesetzblatt

BIG Bundesimmobiliengesellschaft m.b.H.

BMF Bundesministerium für Finanzen

BMK Bundesministerium für Klimaschutz, Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie

BMLFUW Bundesministerium für Land– und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft

BMNT Bundesministerium für Nachhaltigkeit und Tourismus BMVIT Bundesministerium für Verkehr, Innovation und Technologie BMWFJ Bundesministerium für Wirtschaft, Familie und Jugend B–VG Bundes–Verfassungsgesetz

bzw. beziehungsweise

°C Grad Celsius

ca. cirka

CO₂ Kohlenstoffdioxid

d.h. das heißt

EG Europäische Gemeinschaft

etc. et cetera

EU Europäische Union

EUR Euro (f)f. folgend(e) (G)t (Giga)Tonne(n)

GWh Gigawattstunde

GZ Geschäftszahl

i.d.(g.)F. in der (geltenden) Fassung

IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change (Weltklimarat)

kg Kilogramm

km Kilometer

km/h Kilometer pro Stunde

LGBl. Landesgesetzblatt LKW Lastkraftwagen Mio. Million(en) Mrd. Milliarde(n)

NGO non–governmental organisations (Nichtregierungsorganisationen) NÖ Niederösterreichisch

ÖBB Österreichische Bundesbahnen Oö. Oberösterreichisch

ÖREK Österreichisches Raumentwicklungskonzept ÖV Öffentlicher Verkehr

PKW Personenkraftwagen

rd. rund

RH Rechnungshof

S. Seite

SDG Sustainable Development Goals (Ziele für nachhaltige Entwicklung)

t Tonne(n)

THG Treibhausgas(e)

TZ Textzahl(en)

u.a. unter anderem

UNFCCC United Nations Framework Convention on Climate Change (Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen)

WEM with existing measures (mit bestehenden Maßnahmen)

Z Ziffer

z.B. zum Beispiel

Glossar

Treibhausgase

Treibhausgase sind gasförmige Bestandteile der Atmosphäre, die den sogenann- ten Treibhauseffekt verursachen. Dabei absorbieren sie Wärmestrahlung, die von der Erdoberfläche, den Wolken und der Atmosphäre selbst abgestrahlt wird.

Normalerweise würde diese Strahlung wieder an den Weltraum abgegeben werden. Die Treibhausgase strahlen die Wärme jedoch sowohl in Richtung Weltall als auch in Richtung Erdoberfläche ab, sodass die untere Atmosphäre zusätzlich erwärmt wird. Treibhausgase stammen sowohl aus natürlichen als auch aus menschlichen Quellen. Entsprechend unterscheidet man den natürlichen vom menschlich verursachten (anthropogenen) Treibhauseffekt.

Zu den klimawirksamen Gasen zählen Kohlenstoffdioxid, das u.a. bei der Verbrennung fossiler Energieträger (Kohle, Erdöl, Erdgas) entsteht, Methan, das u.a. beim Abbau von organischem Material unter Luftausschluss entsteht, Lachgas, das beim Abbau stickstoffhaltiger Verbindungen im Boden durch Mikroorganismen und bei chemischen Prozessen (z.B. Düngemittelproduktion, Kunststoffindustrie) entsteht, und fluorierte Gase, die industriell hergestellt und als Treibgas, Kühl– und Löschmittel oder Bestandteil von Schallschutzscheiben eingesetzt werden.

Kohlenstoffdioxid (CO₂)

Das Gas Kohlenstoffdioxid (CO₂) ist farb– und geruchlos, gut in Wasser löslich und nicht brennbar. Es ist für das Leben auf der Erde von elementarer Bedeutung:

Pflanzen nehmen das für sie lebensnotwendige Spurengas auf und geben Sauerstoff ab (Photosynthese), während bei der Atmung der meisten Lebewesen und bei vielen anderen natürlichen Prozessen CO₂ freigesetzt und in die Erdatmosphäre abgegeben wird.

Kohlenstoffdioxid (CO₂) absorbiert einen Teil der von der Erde in das Weltall abgegebenen Wärme und strahlt diese zurück auf die Erde. Das Treibhausgas beeinflusst damit das Klima auf der Erde wesentlich und durch seine Löslichkeit in Wasser auch den pH–Wert der Ozeane. Die Emissionen aus menschlicher Aktivität, u.a. bei der Verbrennung fossiler Energieträger (Kohle, Erdöl, Erdgas), ließen die Konzentration von CO₂ in der Erdatmosphäre seit Beginn der Industrialisierung um 46 % ansteigen; CO₂ macht damit den Großteil des vom Menschen verursachten (anthropogenen) Treibhauseffekts aus.

CO₂–Äquivalent

CO₂–Äquivalent ist eine Maßeinheit zur Vereinheitlichung der Klimawirkung der unterschiedlichen Treibhausgase. Neben dem wichtigsten vom Menschen verur- sachten Treibhausgas CO₂ gibt es weitere, wie beispielsweise Methan oder Lachgas. Die verschiedenen Treibhausgase tragen nicht in gleichem Maße zum Treibhauseffekt bei und verbleiben über unterschiedlich lange Zeiträume in der Erdatmosphäre; so hat z.B. Methan eine 25–mal größere Klimawirkung als CO₂, bleibt aber weniger lange in der Erdatmosphäre. Um die Wirkung der Treibhausgase vergleichbar zu machen und um die Erwärmungswirkung von Treibhausgasen im Vergleich zu CO₂ darzustellen, definierte der Weltklimarat der Vereinten Nationen1 einen Index2. Treibhausgas–Emissionen können so in CO₂–

Äquivalente umgerechnet und zusammengefasst werden.

Emissionshandel/Nicht–Emissionshandel

Emissionshandel ist der internationale Handel mit Emissionsrechten.

Unternehmen, die Treibhausgase emittieren, erhalten von der zuständigen Behörde eine begrenzte Menge an Emissionszertifikaten zugeteilt, bei höherem Ausstoß können zusätzliche Zertifikate im Handel erworben werden. Anlagen im Bereich Energie und Industrie (z.B. Stahl–, Chemie–, Papierindustrie, Raffinerien, Kraftwerke) sind zu einem hohen Anteil vom EU–Emissionshandel umfasst (2017: 82,7 %). Gemessen an den österreichischen Gesamtemissionen hatte der Emissionshandelsbereich im Jahr 2017 einen Anteil von 37 %.

Seit 2013 gibt es kein nationales Klimaziel für alle Treibhausgas–Emissionen mehr, es wird zwischen Emissionen innerhalb und außerhalb des Emissionshandels unterschieden: Für den Emissionshandelsbereich besteht nur mehr das gesamt- europäische Ziel einer Reduktion um 21 % bis 2020 gegenüber 2005, für den Nicht–Emissionshandelsbereich werden nationale Ziele je Mitgliedstaat im Rahmen der europäischen Lastenverteilungsentscheidung festgelegt (Österreich:

bis 2020 -16 % gegenüber 2005).

1 Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC)

2 Globales Erwärmungspotenzial (Global Warming Potential)

Sektor Abfallwirtschaft laut Klimaschutzgesetz

Unter Abfallwirtschaft wird die Gesamtheit aller Tätigkeiten und Aufgaben, die mit dem Vermeiden, Verringern, Verwerten und Beseitigen von Abfällen zusam- menhängen, verstanden. Gleichzeitig ist die Abfallwirtschaft ein Wirtschaftszweig:

Sie umfasst die Planung, Ausführung und Kontrolle dieser Tätigkeiten und Aufgaben. Dies bezieht sich sowohl auf Abfälle aus der Industrie, dem Gewerbe und dem Dienstleistungssektor als auch auf Abfälle aus den Haushalten und öffentlichen Bereichen. Die Treibhausgas–Emissionen dieses Sektors stammen aus der Abfallverbrennung, der Deponierung, der biologischen Abfallbehandlung (Kompostierung, Vergärung), der mechanisch–biologischen Abfallbehandlung sowie der Abwasserbehandlung und –entsorgung.

Sektor Energie und Industrie (Nicht–Emissionshandel) laut Klimaschutzgesetz Der Sektor Energie und Industrie (Nicht–Emissionshandel) umfasst u.a. Anlagen der Energieaufbringung (z.B. öffentliche Strom– und Wärmeproduktion), die Raffinerie– und die Öl– und Erdgasförderung sowie energie– und prozessbedingte Emissionen aus industriellen Anlagen wie der Eisen– und Stahlerzeugung und den übrigen Industriebranchen (z.B. Papier– und Zellstoffindustrie, chemische Industrie, Nahrungs– und Genussmittelindustrie, Bauindustrie, mineralverarbeitende Industrie). Zu beachten ist, dass auf Grundlage der Emissions handelsrichtlinie (2003/87/EG, angepasst durch 2009/29/EG) größere Emittenten, insbesondere Energiewirtschaftsanlagen und energieintensive Industriebetriebe (z.B. größere Betriebe der Metallverarbeitung), verpflichtend dem Emissionshandel unterliegen.

Rund 200 derartige stationäre Anlagen in Österreich sind daher nicht im Sektor Energie und Industrie (Nicht–Emissionshandel) erfasst.

Sektor Fluorierte Gase laut Klimaschutzgesetz

Zu den fluorierten Treibhausgasen zählen die voll– und teilhalogenierten Fluorkohlenwasserstoffe und Schwefelhexafluorid. Anders als klassische Treibhausgase, die meist als unerwünschtes Nebenprodukt z.B. bei der Verbrennung fossiler Rohstoffe freigesetzt werden, werden fluorierte Gase zum überwiegenden Teil gezielt produziert und hauptsächlich als Kältemittel in Kälte–

und Klimaanlagen, als Treibmittel in Schäumen und Dämmstoffen sowie als Feuerlöschmittel eingesetzt. Sie wirken sich je nach Substanz sehr stark auf das Klima aus, der Effekt ist 100– bis 24.000–mal höher als bei CO₂.

Sektor Gebäude laut Klimaschutzgesetz

Die vom Sektor Gebäude verursachten Treibhausgas–Emissionen sind CO₂, Methan und Lachgas. Sie stammen größtenteils aus der Verbrennung fossiler Brennstoffe zur Bereitstellung von Raumwärme und Warmwasser. Die wichtigsten Verursacher sind private Haushalte, gefolgt vom öffentlichen und privaten Dienstleistungssektor (z.B. öffentliche Gebäude, Büros, Hotellerie, Krankenhäuser).

Sektor Landwirtschaft laut Klimaschutzgesetz

Der Sektor Landwirtschaft umfasst die Treibhausgase Methan und Lachgas aus Viehhaltung, Grünlandwirtschaft und Ackerbau sowie in einem geringen Ausmaß auch CO₂ aus Kalkdüngung und Harnstoffanwendung. Die von fossilen Energieträgern verursachten Treibhausgas–Emissionen in der Landwirtschaft sind ebenfalls enthalten (vorwiegend CO₂ aus dem Einsatz von Maschinen, Geräten und Traktoren).

Sektor Verkehr laut Klimaschutzgesetz

Der Verkehrssektor3 zählt zu den Hauptverursachern von Treibhausgas–

Emissionen. Der höchste Anteil der Emissionen im Verkehr ist auf den Straßenverkehr und hier insbesondere auf den PKW–Verkehr zurückzuführen.

Die Emissionsberechnungen basieren auf den in Österreich verkauften Kraftstoffmengen. Dadurch werden auch die in Österreich vertankten und im Ausland verfahrenen Kraftstoffe und die daraus resultierenden Treibhausgase der österreichischen Bilanz zugerechnet. Der Anteil, der im Inland verkauft, aber im Ausland verfahren wird, wird als „Kraftstoffexport in Fahrzeugtanks“ bezeich- net. Gründe für diesen Effekt sind strukturelle Gegebenheiten (Binnenland mit hohem Exportanteil) sowie Unterschiede im Kraftstoffpreisniveau zwischen Österreich und seinen Nachbarländern.

3 Der Flugverkehr wird dem Emissionshandelsbereich zugerechnet.

Wirkungsbereich

• Bundesministerium für Finanzen

• Bundesministerium für Klimaschutz, Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie

• Land Niederösterreich

• Land Oberösterreich

Klimaschutz in Österreich –

Maßnahmen und Zielerreichung 2020 Prüfungsziel

»

Der RH überprüfte von Oktober bis Dezember 2019 Maßnahmen zum Klimaschutz in Österreich. Im Fokus stand die Erreichung der Klimaziele 2020 auf Ebene des Bundes sowie exemplarisch in den Ländern Niederösterreich und Oberösterreich. Prüfungs- ziele waren die Erhebung der rechtlichen Verpflichtungen Österreichs im Bereich des Klimaschutzes und der Zielvorgaben für die einzelnen Sektoren im Nicht–Emissi- onshandelsbereich und deren Einhaltung sowie die Beurteilung der auf dieser Grundlage getroffenen Maßnahmen zur Erreichung der Klimaziele und deren Umset- zung. Schließlich stellte der RH die prognostizierte Erreichung der Klimaziele für 2020 sowie der längerfristigen Ziele für 2030 und 2050 und die finanziellen Auswir- kungen einer Verfehlung der Klimaziele dar. Der überprüfte Zeitraum umfasste ins- besondere die Jahre 2015 bis 2019.

Kurzfassung

Auswirkungen des Klimawandels

Österreich ist vom Klimawandel besonders betroffen: Laut Umweltbundesamt lag die Temperatur 2018 mehr als 2 °C über dem vorindustriellen Niveau. Der Zuwachs war damit etwa doppelt so hoch wie im globalen Mittel. Die Klimaerwärmung wird durch den Ausstoß von Treibhausgasen verursacht, die den Energiehaushalt der Atmosphäre durch die Absorption von Infrarot–Strahlung beeinflussen und seit Mitte des 20. Jahrhunderts – zum Großteil bedingt durch das Bevölkerungs– und Wirtschaftswachstum – stark gestiegen sind. Während sich die Treibhausgas–Emis- sionen in den letzten rd. 30 Jahren (von 1990 bis 2017) im EU–Schnitt um 24 % redu-

zierten, erhöhten sie sich in Österreich um 5 %. Österreich war einer von sechs EU–Staaten, die keine Verringerung der Treibhausgas–Emissionen aufwiesen. (TZ 2) Laut Studien belaufen sich die wetter– und klimabedingten Kosten der Klimaerwär- mung in Österreich gegenwärtig auf durchschnittlich 1 Mrd. EUR pro Jahr. Bis Mitte des Jahrhunderts werden sich die gesellschaftlichen Schäden auf durchschnittlich 4,2 Mrd. EUR bis 5,2 Mrd. EUR pro Jahr, bei einem stärkeren Temperaturanstieg sogar auf 8,8 Mrd. EUR erhöhen. Die durch den Klimawandel bedingten gesellschaftlichen und volkswirtschaftlichen Auswirkungen in Österreich sind damit enorm. (TZ 2)

Rechtliche Vorgaben für den Klimaschutz

Aufgrund internationaler und unionsrechtlicher Verpflichtungen hat Österreich seine Treibhausgas–Emissionen im Nicht–Emissionshandelsbereich von 2013 bis 2020 um 16 % gegenüber 2005 zu reduzieren, bis 2030 um 36 %. Bis 2050 strebt die Europäische Kommission in ihrer Langfriststrategie eine Emissionsreduktion von 80 % bis 100 % an. (TZ 3)

Das Klimaschutzgesetz beinhaltet die nationalen Vorgaben zur Reduktion der Treib- hausgas–Emissionen im Nicht–Emissionshandelsbereich und soll die koordinierte Umsetzung wirksamer Maßnahmen zum Klimaschutz ermöglichen. Die jährlich zulässigen Emissionshöchstmengen für den Zeitraum 2013 bis 2020 sind in Form eines Zielpfads dargestellt. Das Gesetz sieht auch eine Aufteilung der jährlichen Treibhausgas–Emissionshöchstmengen auf sechs Sektoren vor. Diese Sektoren sind Abfallwirtschaft, Energie und Industrie, Fluorierte Gase, Gebäude, Landwirtschaft sowie Verkehr, für die jeweils Zielpfade und Reduktionsziele festgelegt sind. (TZ 4) Die nationalen Höchstmengen von Treibhausgas–Emissionen sowie deren sektorale Aufteilung im Klimaschutzgesetz wurden nicht an die aktualisierten Vorgaben der Europäischen Kommission aus 2017 angepasst; sie waren daher ab 2017 jeweils um rd. 1 Mio. t CO₂–Äquivalente zu hoch. Die für jeden Sektor festgelegten Zielpfade und Reduktionsziele waren zudem unterschiedlich ambitioniert. Die Beiträge der einzelnen Sektoren zur insgesamt erforderlichen Treibhausgas–Reduktionsmenge bis 2020 lagen zwischen 22 % und 1 % des Ausgangswerts 2013. Die vorgegebenen Reduktionsziele spiegelten nicht in jedem Fall die Bedeutung des Sektors hinsichtlich seines Anteils an den Gesamtemissionen bzw. sein maximales Reduktionspotenzial wider. (TZ 4)

Für den Fall, dass Österreich den jährlichen Zielpfad gemäß Klimaschutzgesetz über- schreitet und mehr Treibhausgase emittiert, als zulässig ist, besteht ein gesetzlich festgelegter Mechanismus, der zu raschen Verhandlungen zwischen den Gebiets- körperschaften und zur Stärkung bestehender oder zur Einführung zusätzlicher Maßnahmen für den Klimaschutz führen soll. Die Wirkung des Mechanismus war

jedoch aufgrund unklarer Fristen und der langen Dauer zwischen der Kenntnis- nahme der Zielpfadüberschreitung und dem tatsächlichen verstärkten Vorgehen der Gebietskörperschaften eingeschränkt. Zudem waren bei Überschreiten der jähr- lichen Emissionshöchstmengen durch einzelne Sektoren keine verstärkten Maßnah- men vorgesehen. Tatsächlich wies insbesondere der Sektor Verkehr, der im Jahr 2018 mit rd. 47 % den höchsten Anteil an den Treibhausgas–Emissionen (im Nicht–Emis- sionshandelsbereich) hatte, seit 2014 steigende Werte in diesem Bereich auf und erreichte seit 2016 nicht die vorgeschriebenen Reduktionsziele. Dies wurde zunächst durch überplanmäßige Emissionsreduktionen anderer Sektoren kompensiert. (TZ 5, TZ 12)

Ab 2017 verfehlte Österreich jedoch den jährlichen Zielpfad für die nationalen Treib- hausgas–Emissionen, eine Trendumkehr zu einer nachhaltigen Verringerung der Emissionen wurde nicht erreicht. Während der Gebarungsüberprüfung waren die aktuellsten Inventurdaten jene des Jahres 2018. (TZ 5, TZ 12)

Erreichung der Klimaziele und finanzielle Auswirkungen bei Zielverfehlung

Laut Umweltbundesamt war die Einhaltung der Klimaziele für 2020 vor der COVID – 19 –Krise mit den bestehenden Maßnahmen nicht sichergestellt. Aus der Periode 2008 bis 2012 stand Österreich ein Guthaben aus angekauften Emissionszertifikaten zur Verfügung. Weiters wurde in den Jahren 2013 bis 2016 durch Übererfüllung der Klima- ziele ebenfalls ein Guthaben aufgebaut, dieses verringerte sich allerdings aufgrund der Zielpfadüberschreitungen in den Folgejahren. (TZ 16)

Inwieweit Österreich seine Klimaziele für 2020 erreicht und welche Auswirkungen die COVID–19–Krise auf die Entwicklung der Treibhausgas–Emissionen hat, war zur Zeit der Gebarungsüberprüfung noch nicht absehbar. Um eine nachhaltige Trend- wende zu erreichen, wird aber eine dauerhafte Senkung der Treibhausgas–Emissio- nen mit strukturell wirksamen Maßnahmen erforderlich sein. (TZ 16)

Die Klimaziele 2030 und 2050 würde Österreich nach Einschätzung des Umweltbun- desamts auf Basis der bis Ende 2019 verbindlich umgesetzten Maßnahmen deutlich verfehlen. Im Jahr 2030 würde die Treibhausgas–Reduktion lediglich einen Wert von 21 % anstelle der vorgegebenen 36 % betragen; im Jahr 2050 wären es 55 % statt der erforderlichen 80 % bis 100 %. Die Einhaltung des Zielpfads ist nur durch zusätz- liche Maßnahmen und einen weitreichenden Wandel in Gesellschaft und Wirtschaft (Szenario Transition) möglich. (TZ 17)

Im Falle der Verfehlung der Klimaziele müsste Österreich die Mehremissionen insbe- sondere durch den Ankauf von Emissionszertifikaten kompensieren. Für den Verpflichtungszeitraum 2021 bis 2030 lagen diesbezügliche Schätzungen vor, die von Ausgaben für den Ankauf von Emissionszertifikaten von bis zu 9,214 Mrd. EUR ausgingen. Diese Ausgaben waren nach dem Finanzausgleichsgesetz 2017 zu 80 % vom Bund und zu 20 % von den Ländern zu tragen, wobei die Anteile der einzelnen Länder ausschließlich nach dem Bevölkerungsschlüssel zu gewichten waren. Auf den jeweiligen Beitrag der einzelnen Länder zur Emissionsreduktion wurde nicht abgestellt. Die Regelung läuft mit 2021 aus. (TZ 18)

Maßnahmenprogramme zur Erreichung der Klimaziele

Klimaschutz stellt in Österreich eine Querschnittsmaterie dar. Bund und Länder erstellten zwei gemeinsame Maßnahmenprogramme (für die Jahre 2013/14 und 2015 bis 2018), die Maßnahmen für jeden Sektor enthielten. Für die Umsetzung waren jeweils Verantwortliche definiert. (TZ 19, TZ 20, TZ 23)

In beiden Maßnahmenprogrammen waren mehrere Maßnahmen unpräzise formu- liert und hinsichtlich ihrer Umsetzung und Finanzierung nicht näher ausgeführt.

Zahlreiche Maßnahmen umfassten Informations– und Beratungsangebote sowie Forschungs– und Bildungsvorhaben, die allenfalls indirekte Treibhausgas–Redukti- onswirkung entfalten konnten. Teils bestanden die Maßnahmen aus der ohnehin erforderlichen Umsetzung rechtlicher Vorschriften, teils hatten sie bereits vor Beschluss des jeweiligen Programms bestanden. Dies erschwerte die Abschätzung der Wirksamkeit der einzelnen Maßnahmen und des Gesamtpotenzials des Programms zur Erreichung der Klimaziele für 2020. (TZ 19, TZ 20)

Zudem wiesen die Maßnahmen häufig keine klaren Zielvorgaben auf. Dies stand im Widerspruch zu den gesetzlichen Bestimmungen, wonach die Maßnahmen eine messbare, berichtbare und überprüfbare Verringerung von Treibhausgas–Emissio- nen oder Verstärkung von CO₂–Senken4 zur Folge haben sollten, und erschwerte die Beurteilung ihrer Umsetzung. (TZ 19, TZ 20)

Die Erstellung des Maßnahmenprogramms 2015 bis 2018 basierte u.a. auf Exper- tenvorschlägen. Im Sektor Verkehr lagen mehrere Vorschläge vor, die nach einer Studie des Umweltbundesamts eine hohe Wirksamkeit im Hinblick auf eine Treib- hausgas–Reduktion aufwiesen und auch rasch wirksam gewesen wären. Diese Maßnahmen fanden jedoch keinen Eingang in das finale Maßnahmenprogramm.

(TZ 21)

4 Eine CO₂–Senke ist ein Reservoir, das zeitweilig oder dauerhaft CO₂ aus der Atmosphäre aufnimmt und spei- chert und damit der Erderwärmung entgegenwirken kann (z.B. Wälder).

Steuerung und Monitoring in Bund und Ländern

Aufgrund der Zersplitterung der Verantwortlichkeit für die Umsetzung der Maßnah- men zum Klimaschutz bestand ein hoher Koordinierungs– und Abstimmungsbedarf zwischen den zuständigen Stellen. Dies betraf sowohl die Abstimmung zwischen den zuständigen Ministerien als auch die Koordination der Bemühungen des Bundes und der Länder. Eine gesamthafte Steuerungsverantwortung bestand nicht. Die Umset- zung wirksamer Klimaschutzmaßnahmen auf Bundesebene war dadurch erschwert.

Klare Vorgaben für einen koordinierten und wirkungsorientierten Umsetzungs- prozess zu den Maßnahmenprogrammen, wie regelmäßiges Monitoring und Reporting, fehlten. (TZ 23)

Das Land Niederösterreich hatte für die Umsetzung der Maßnahmen zum Klima- schutz einen eigenen Prozess mit klaren strategischen Vorgaben, einer fachabtei- lungsübergreifenden Projektgruppe und einer eigenen Monitoring–Datenbank aufgesetzt und veröffentlichte jährlich Berichte. Allerdings deckte sich das nieder- österreichische Maßnahmenprogramm strukturell nicht mit dem Klimaschutzgesetz bzw. den Bund–Länder–Maßnahmenprogrammen. Dies erschwerte ein gesamt- staatliches Monitoring. (TZ 24)

Im Land Oberösterreich war ein Klimaschutzbeauftragter u.a. für die Koordination der Aktivitäten des Landes zum Klimaschutz zuständig. Die Verantwortung für die fachlich–inhaltliche Umsetzung der Maßnahmenprogramme lag jedoch bei einer Vielzahl von Abteilungen des Amtes der Landesregierung. Eine institutionalisierte gesamthafte Steuerung aller Maßnahmen zur Erreichung der Klimaziele, etwa in Form eines ressortübergreifenden, regelmäßig tagenden Gremiums, war nicht eingerichtet. Oberösterreich verfügte über kein Strategiepapier, das alle Sektoren gemäß Klimaschutzgesetz erfasste. Bestehende Strategiepapiere samt den Maßnah- menprogrammen im Bereich Energie waren allerdings klimarelevant und wiesen Überschneidungen mit den Bund–Länder–Maßnahmenprogrammen auf. Ober- österreich wies im Zeitraum 2005 bis 2017 eine Treibhausgas–Reduktion von ledig- lich 2,5 % auf und war das Bundesland mit den höchsten Pro–Kopf–Emissionen (Nicht–Emissionshandelsbereich). (TZ 15, TZ 25)

Zur Erörterung von Grundsatzfragen zur österreichischen Klimapolitik war gemäß dem Klimaschutzgesetz das Nationale Klimaschutzkomitee eingerichtet. Es umfasste seit einer Novelle 2017 insgesamt rd. 40 Personen. Seine Funktion war unklar und nicht hinreichend definiert, ein eindeutiges Aufgabenprofil lag nicht vor, Beschlüsse wurden in diesem Gremium nicht gefasst. (TZ 26)

Auf Basis seiner Feststellungen hob der RH folgende Empfehlungen hervor:

Z E N T R A L E E M P F E H LU N G E N

• Das Bundesministerium für Finanzen, das Bundesministerium für Klimaschutz, Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie sowie die Länder Niederösterreich und Oberösterreich sollten bei der Erstellung künftiger Maßnahmenprogramme auf eine präzisere Formulierung der Maßnahmen und auf genauere Angaben zum Umsetzungszeitraum, zur erwarteten Wirksamkeit sowie zur Finanzierung der Maßnahmen hinwirken. (TZ 20)

• Sie sollten weiters die Maßnahmen in den Verhandlungen nach ihrer erwar- teten Treibhausgas–Reduktionswirkung und im Sinne einer Kosten–Nutzen–

Abschätzung priorisieren. (TZ 20, TZ 21)

• Soweit möglich sollten sie zu den einzelnen Maßnahmen klare, harmonisierte Zielvorgaben festlegen, um deren tatsächliche Umsetzung und Wirksamkeit beurteilen zu können. Als Zielvorgabe könnte die erwartete Treibhausgas–

Reduktion der Maßnahme oder ein anderer Indikator herangezogen werden.

Die Indikatoren sollten auf bundesweit einheitlichen Berechnungsgrundlagen beruhen und aussagekräftige Vergleiche zwischen den Gebietskörperschaften ermöglichen. (TZ 20)

• Sie sollten die Zusammenarbeit und Abstimmung zwischen den zuständigen Stellen des Bundes sowie zwischen Bund und Ländern verbessern und geeig- nete Prozesse im Sinne einer gesamthaften Steuerungsverantwortung für Klimaschutz–Maßnahmen implementieren. (TZ 23)

• Das Land Niederösterreich und das Land Oberösterreich sollten in Abstimmung mit den zuständigen Ministerien und den übrigen Ländern insbesondere in jenen Sektoren, in denen die Treibhausgas–Emissionen signifikante Steigerun- gen aufweisen, verstärkt Klimaschutzmaßnahmen setzen, um die Erreichung des nationalen Zielpfads für 2030 sicherzustellen. (TZ 14, TZ 15)

Zahlen und Fakten zur Prüfung

Klimaschutz in Österreich – Maßnahmen und Zielerreichung 2020

Rechts grundlagen

internationale Abkommen

Kyoto–Protokoll, BGBl. III 89/2005

Übereinkommen von Paris, BGBl. III 197/2016 i.d.F. BGBl. III 191/2019

EU–Ebene

Klima– und Energiepaket 2020 der EU:

– Lastenteilungsentscheidung 406/2009/EG, ABl. L 2009/140, 136 – Erneuerbare–Energien–Richtlinie 2009/28/EG, ABl. L 2009/140, 16 – Energieeffizienz–Richtlinie 2012/27/EU, ABl. L 2012/315, 1 EU–Rahmen für die Klima– und Energiepolitik bis 2030:

– Lastenteilungsverordnung 2018/842/EU, ABl. L 2018/156, 26 nationale Ebene Klimaschutzgesetz, BGBl. I 106/2011 i.d.F. BGBl. I 58/2017 Entwicklung der Treibhausgas–Emissionen in Österreich (im Nicht–Emissionshandelsbereich)

Sektor THG–Emissionen Ziel-

werte¹

Abweichung THG–Emissionen

von Zielwerten

Veränderung

2013 2014 2015 2016 2017 2018 2018 2018 2013 bis 2018

in Mio. t CO₂–Äquivalenten in %

Abfallwirtschaft 2,8 2,8 2,8 2,8 2,6 2,5 2,8 -0,3 -11

Energie und Industrie 6,2 5,7 5,7 5,8 6,1 5,9 6,6 -0,7 -5

Fluorierte Gase 1,9 2,0 2,0 2,1 2,2 2,2 2,1 0,1 16

Gebäude 8,8 7,7 8,2 8,4 8,6 7,9 8,5 -0,6 -10

Landwirtschaft 8,0 8,2 8,2 8,4 8,3 8,2 7,9 0,3 3

Verkehr 22,4 21,8 22,2 23,1 23,7 23,9 21,9 2,0 7

Summe 50,1 48,2 49,0 50,5 51,5 50,5 48,9 1,6 1

Rundungsdifferenzen möglich, Datenstand: Jänner 2020 Quellen: Umweltbundesamt; Klimaschutzgesetz;

grün = Zielwert (Emissionshöchstmenge) unterschritten Zusammenstellung: RH

rot = Zielwert (Emissionshöchstmenge) überschritten THG = Treibhausgas

1 Der nationale Zielwert (Emissionshöchstmenge) für 2018 gemäß Klimaschutzgesetz betrug 49,9 Mio. t CO₂–Äquivalente. Die Europäische Kommission nahm im Jahr 2017 eine Anpassung der Werte vor, der Zielwert für Österreich für 2018 betrug demnach 48,9 Mio. t. Österreich setzte dies bis zur Zeit der Gebarungsüberprüfung nicht in nationales Recht um. Der RH stellt in dieser Tabelle in der Summenzeile die Abwei- chung der Emissionen 2018 vom Zielwert laut Europäischer Kommission dar, bei den einzelnen Sektoren – mangels Anpassung der Vorgaben für die Sektoren im Klimaschutzgesetz – die Abweichung der Emissionen von den Zielwerten für 2018 laut Klimaschutzgesetz.

Prüfungsablauf und –gegenstand

1 (1) Der RH überprüfte von Oktober bis Dezember 2019 Maßnahmen zum Klima- schutz in Österreich, insbesondere zur Erreichung der Klimaziele für das Jahr 2020, im Bundesministerium für Finanzen (BMF), im Bundesministerium für Nachhaltig- keit und Tourismus (BMNT) und im Bundesministerium für Verkehr, Innovation und Technologie (BMVIT) sowie in den Ländern Niederösterreich und Oberösterreich.

Ziele der Gebarungsüberprüfung waren

• die Erhebung der rechtlichen Verpflichtungen Österreichs im Bereich des Klima- schutzes und der Zielvorgaben für die einzelnen Sektoren im Nicht–Emissionshan- delsbereich5 und deren Einhaltung sowie

• die Beurteilung der auf dieser Grundlage getroffenen Maßnahmen zur Erreichung der Klimaziele und deren Umsetzung.

Schließlich stellte der RH die prognostizierte Erreichung der Klimaziele für 2020 sowie der längerfristigen Ziele für 2030 und 2050 und die finanziellen Auswirkungen einer Verfehlung der Klimaziele dar. Der RH fokussierte dabei auf den Nicht–Emissi- onshandelsbereich gemäß Klimaschutzgesetz.

(2) Die Angelegenheiten des Klimaschutzes ressortierten bis zur Bundesministerien- gesetz–Novelle 20176 zum Bundesministerium für Land– und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft (BMLFUW), bis zur Bundesministeriengesetz–

Novelle 20207 zum BMNT und seit Jänner 2020 zum Bundesministerium für Klima- schutz, Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie (BMK). Der RH überprüfte daher das BMLFUW sowie das BMNT, die Empfehlungen richten sich aber an das BMK.

Die Angelegenheiten des Verkehrs ressortierten bis zur Bundesministeriengesetz–

Novelle 2020 zum BMVIT, seit Jänner 2020 zum BMK. Der RH überprüfte daher das BMVIT, die Empfehlungen richten sich aber an das BMK.

Der überprüfte Zeitraum umfasste die Jahre 2015 bis 2019. In Einzelfällen nahm der RH auch Bezug auf Sachverhalte, die vor oder nach dem überprüften Zeitraum lagen.

5 Emissionshandel ist der internationale Handel mit Emissionsrechten. Gemessen an den österreichischen Gesamtemissionen hatte der Emissionshandelsbereich im Jahr 2017 einen Anteil von 37 %. Bei den Klimazie- len wird zwischen Emissionen innerhalb und außerhalb des Emissionshandels unterschieden (siehe Glossar).

6 BGBl. I 164/2017 vom 28. Dezember 2017, in Kraft getreten am 8. Jänner 2018

7 BGBl. I 8/2020 vom 28. Jänner 2020, in Kraft getreten am 29. Jänner 2020

(3) Zu dem im August 2020 übermittelten Prüfungsergebnis nahmen das Land Ober- österreich im Oktober 2020, das BMF, das BMK und das Land Niederösterreich im November 2020 Stellung. Der RH erstattete seine Gegenäußerungen im April 2021.

(4) Das BMK führte in seiner Stellungnahme einleitend aus, dass es dem RH in vielen Bereichen zustimmen könne. Die Kritikpunkte an der Klimapolitik der vergangenen Jahre seien nachvollziehbar, die Empfehlungen klar und deutlich. Die meisten Empfehlungen würden sich mit den Vorhaben der Bundesregierung zum Klima- schutz decken und sich durch eine forcierte Umsetzung des Regierungspro- gramms 2020–2024 (mit–)umsetzen lassen.

Einführung

2 (1) Klimaerwärmung

Mit dem Begriff „Klimawandel“ wird die fortschreitende, durch den Menschen verursachte (= anthropogene) globale Erwärmung bezeichnet. So lag die globale Durchschnittstemperatur im Jahr 2018 bereits rd. 1 °C über dem vorindustriellen Niveau (1850 bis 1900). Der Zeitraum 2014 bis 2019 war der bislang wärmste seit Beginn der globalen Messaufzeichnungen im Jahr 1880.8 Österreich ist von dieser Entwicklung besonders betroffen: Hier war der Temperaturzuwachs etwa doppelt so hoch wie im globalen Mittel.

8 Datenstand: Jänner 2020

21

Die folgende Abbildung zeigt, dass der rasche Anstieg speziell für die Zeit ab 1980 zu beobachten ist:

Abbildung 1: Abweichung der jährlichen Temperatur von der mittleren Temperatur der Jahre 1961 bis 1990

Das Jahr 2018 war das bislang wärmste Jahr und lag mehr als 2,4 °C (geglättet 1,9 °C) über dem Vergleichszeitraum 1961 bis 1990.9 Darüber hinaus wies die Anzahl der Sommertage (Tage mit ≥25 °C) einen Höchststand auf und die Anzahl der Sonnen- stunden stieg um 17 %. Dazu kamen extreme Trockenheit und ein Niederschlags- defizit von bis zu 30 %.

9 Datenstand: Jänner 2020

004.798

Abbildung 1

1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020

2,0

1,5

1,0

0,5

0,0

-0,5

-1,0

-1,5

-2,0

in 0C

Quelle: Umweltbundesamt (Klimaschutzbericht 2019); Darstellung: RH

Österreich

mittlere Temperaturen

global

mittlere Temperaturen

Vergleichszeitraum

1961 – 1990

+1,9

^°C

2018

+0,7

^°C

2018

Die Abbildung geht von der mittleren Temperatur im Zeitraum 1961 bis 1990 aus. Die Linien zeigen, wie sehr die Temperatur in Österreich bzw. global von diesem Mittelwert abwich. Bei der Darstellung der Jahreswerte wird eine Zeitreihenglättung über 21 Jahre (sogenannter „Gauß–Filter“) angewendet, um langfristige Entwicklungen hervor- zuheben und kurzfristige Effekte zu unterdrücken. Aufgrund des sogenannten „Randeffekts“ ist der Gauß–Filter auf die Jahreswerte am Ende der Zeitreihe nicht vollständig anwendbar; daher wird die Zeitreihenentwicklung ab dem Jahr 2011 strichliert dargestellt.

(2) Ursachen der Klimaerwärmung

Die Klimaerwärmung wird durch den Ausstoß von Treibhausgasen (THG) verursacht, die den Energiehaushalt der Atmosphäre durch die Absorption von Infrarot–Strah- lung beeinflussen und seit Mitte des 20. Jahrhunderts – zum Großteil bedingt durch das Bevölkerungs– und Wirtschaftswachstum – stark gestiegen sind. Natürliche Ursachen können für den Temperaturanstieg in den vergangenen Dekaden nahezu gänzlich ausgeschlossen werden.10

Wichtigste Quelle von Treibhausgas–Emissionen ist die Nutzung fossiler Energie- träger: Kohlenstoffdioxid (CO₂) ist das bei Weitem bedeutendste Treibhausgas und hatte 2018 in Österreich einen Anteil von rd. 98 % an den Treibhausgas–Emissionen, je rd. 1 % entfielen auf Methan und Lachgas. Die CO₂–Konzentration in der Atmo- sphäre ist bereits um 46 % höher als zu Beginn der Industrialisierung, wobei sich der Anstieg in den vergangenen Jahrzehnten beschleunigte.

(3) Treibhausgas–Emissionen und Klimaschutzmaßnahmen im EU–Vergleich

Während sich die Treibhausgas–Emissionen in den letzten rd. 30 Jahren (von 1990 bis 2017) im EU–Schnitt um rd. 24 % reduzierten, erhöhten sich die Emissionen in Österreich um rd. 5 %.11 Österreich war damit einer von sechs EU–Staaten, die keine Verringerung der Treibhausgas–Emissionen aufwiesen:12

10 Umweltbundesamt, Klimaschutzbericht 2019. Analyse der Treibhausgas–Emissionen bis 2017 (2019)

11 Daten bereinigt um zufällige Ereignisse wie milde Winter

12 Die anderen EU–Staaten waren Irland, Malta, Portugal, Spanien und Zypern.

Abbildung 2: Treibhausgas–Emissionen (gesamt) in der EU und in Österreich (1990 bis 2017) Abbildung 2_1/2_2

130 120 110 100 90 80 70 Index, 1990 = 100

Österreich

EU–Durchschnitt

1990 1995 2000 2005 2010 2015

Entwicklung der Treibhausgas–Emissionen

+4,6

%

-23,5

^%

2017

Quellen: Eurostat; Europäische Umweltagentur; Darstellung: RH Litauen

Lettland Rumänien

Estland Slowakei Vereinigtes Königreich

Bulgarien Tschechien

Ungarn Dänemark Deutschland

Schweden

EU–Durchschnitt

Finnland Belgien Kroatien Luxemburg

Italien Frankreich

Polen Niederlande Griechenland

Slowenien Malta

Österreich

Irland Spanien Portugal Zypern

+

-57,7

-

-56,9

-54,1

-48,4

-41,0

-40,8

-39,7

-34,8

-31,9

-31,2

-27,5

-26,1

-23,5

-22,2

-21,9

-21,5

-19,8

-17,4

-15,2

-12,8

-12,5

-7,4

-6,4

2,3

4,6

9,6

17,9

19,4

57,8

% Entwicklung der Treibhausgas–Emissionen % 1990 – 2017

(4) Gesellschaftliche Risiken und Auswirkungen

Nach den Erhebungen des Weltklimarates der Vereinten Nationen13 führte bereits die bisherige globale Erderwärmung von rd. 1 °C zu schwerwiegenden Folgen für das weltweite Klima mit irreversiblen regionalen Veränderungen in Ökosystemen.

Die Veränderungen führen zu einem Anstieg des Meeresspiegels, der Überflutungen und Erosion in Küstengebieten und Niederungsregionen nach sich zieht.

Die Folgen der Klimaerwärmung sind auch in Österreich deutlich spürbar. Seit 1850 schmolzen rund zwei Drittel der Gletscher in den europäischen Alpen und auch alle vermessenen Gletscher in Österreich verloren seit 1980 erheblich an Fläche und Volumen.

Trockenheit und Hitzeperioden nahmen in den Sommermonaten deutlich zu, die Zahlen der Sommertage (Tage mit ≥25 °C), Hitzetage (Tage mit ≥30 °C) und Tropen- nächte (Nächte mit ≥20 °C) erhöhten sich kontinuierlich. So gab es etwa im Zeit- raum 1961 bis 2010 in allen Landeshauptstädten einen signifikanten Anstieg bei den Hitzetagen, in Wien z.B. von durchschnittlich 9,3 auf 15,0 Hitzetage pro Jahr. Der Sommer 2019 war in fünf Landeshauptstädten (Eisenstadt, Klagenfurt, Linz, St. Pölten und Wien) der heißeste der jeweiligen Messgeschichte.14

Durch den Temperaturanstieg erhöht sich auch die Waldbrandgefahr, Schädlinge treten vermehrt auf. Weiters kommt es häufiger zu extremen Wetterereignissen, wie lokalen Starkniederschlägen, sowie zu wetterbedingten Naturkatastrophen, wie Rutschungen, Muren und Steinschlag. Ökonomische Folgen des Klimawandels betref- fen u.a. die Erträge in der Land– und Forstwirtschaft, den Wintertourismus (Anstieg der Schneefallgrenze), die Energiewirtschaft (Stromproduktion in Wasserkraftwer- ken) sowie das Gesundheitswesen.

Die Änderungen im globalen Klimasystem verlaufen oft nicht linear: Mit steigender Temperatur erhöht sich das Risiko eines „Kippens“ des Klimasystems. Abrupte, groß- flächige und irreversible Klimaänderungen sind dann die Folge. Bei einem Tempera- turanstieg im globalen Mittel um 2 °C sind irreversible Auswirkungen zu erwarten.

13 IPCC (Intergovernmental Panel on Climate Change)

14 Datenstand: Jänner 2020

(5) Volkswirtschaftliche Auswirkungen

Die wetter– und klimabedingten Kosten in Österreich belaufen sich gegenwärtig auf durchschnittlich 1 Mrd. EUR pro Jahr.15 Studien16 zeigen, dass sich die gesellschaft- lichen Schäden – für ein mittleres Klimawandelszenario – bis zur Mitte des Jahrhun- derts auf durchschnittlich 4,2 Mrd. EUR bis 5,2 Mrd. EUR pro Jahr erhöhen werden, wobei dieser Wert bei einem stärkeren Temperaturanstieg auf 8,8 Mrd. EUR steigen kann.17

Im Rahmen einer weiteren Studie18 wurde erhoben, dass sich die anpassungsrele- vanten Ausgaben im weiteren Sinne (d.h. für Maßnahmen, welche die Anpassung an den Klimawandel als Haupt– bzw. als Nebenziel umfassten) im Jahr 2014 auf 2,1 Mrd. EUR beliefen, während die Ausgaben im engeren Sinne (d.h. für Maßnah- men, die explizit zum Zweck der Anpassung an den Klimawandel erfolgten) 488 Mio. EUR betrugen. Bei Berücksichtigung der Zahlungen aus dem Katastrophen- fonds ergaben sich Ausgaben in Höhe von 886 Mio. EUR (1,2 % der Gesamtauszah- lungen des Bundes). Die Ausgabenschätzungen umfassten aber nur jene des Bundes, nicht auch jene der Länder und Gemeinden bzw. von privaten Unternehmen oder Haushalten. Die Studie zeigte ferner, dass sich die anpassungsrelevanten Ausgaben in den nächsten drei Jahrzehnten aufgrund des Klimawandels voraussichtlich stark erhöhen werden.

15 In dieser Berechnung wurden nur bedeutende Naturkatastrophen sowie hitzebedingte Todesfälle berücksichtigt.

16 Forschungsprojekt „Cost of Inaction – Assessing the Costs of Climate Change in Austria (COIN)“ aus dem Jahr 2015

17 Rückwirkungen globaler Auswirkungen auf Österreich wurden in diesen Zahlen nicht berücksichtigt. An Extrem- ereignissen wurden einzig Hochwasserschäden an Gebäuden einkalkuliert (und diese nur im Mittel). Nicht quantifiziert wurden zudem Schäden aufgrund von Wirkungsketten (z.B. Kosten der Bewässerung in der Land- wirtschaft oder Kosten der Elektrizitätserzeugung aus Wasserkraft bei geringerer Wasserführung der Flüsse).

18 Forschungsprojekt „Public Adaptation to Climate Change (PACINAS)“ aus dem Jahr 2017. Im Mittelpunkt standen dabei die Anpassungskosten durch Extremereignisse, z.B. Hochwasser, Massenbewegungen und Hitze, sowie Aktivitätsfelder der österreichischen Anpassungsstrategie mit hoher Bedeutung für den öffent- lichen Haushalt (Landwirtschaft, Forstwirtschaft, Wasserhaushalt und Wasserwirtschaft, Schutz vor Naturge- fahren, Katastrophenmanagement, Ökosysteme und Biodiversität sowie Verkehrsinfrastruktur).

Rechtliche Grundlagen und Vorgaben für den Klimaschutz

Internationale und unionsrechtliche Verpflichtungen

3 (1) Im Jahr 2005 trat das Kyoto–Protokoll19 in Kraft, das erstmalig für Industrieländer rechtsverbindliche Verpflichtungen zur Begrenzung und Reduzierung ihrer Treib- hausgas–Emissionen festlegte. Die EU verpflichtete sich für die Periode 2008 bis 2012 zu einer Reduktion der Treibhausgas–Emissionen um 8 % gegenüber 1990.

Österreich wurde in der Lastenteilungsentscheidung der Europäischen Kommission20 verpflichtet, seine Treibhausgas–Emissionen um 13 % zu reduzieren, erreichte dieses Ziel jedoch nur durch den Zukauf von Zertifikaten (siehe TZ 7, TZ 18).

(2) Im Dezember 2012 erfolgte mit dem sogenannten „Doha–Amendment“ die Fort- setzung des Kyoto–Protokolls für die Periode 2013 bis 2020. Dieses trat zwar bisher nicht in Kraft, die EU und ihre Mitgliedstaaten verpflichteten sich jedoch zu einer Reduktion der Treibhausgase um 20 % (gegenüber 1990). Dies stand im Einklang mit dem bereits gültigen Klima– und Energiepaket 2020 der EU aus 2007. Österreich hatte demnach – jeweils bis 2020:

• die Treibhausgas–Emissionen im Nicht–Emissionshandelsbereich von 2013 bis 2020 um 16 % gegenüber 2005 zu reduzieren,21

• den Anteil der erneuerbaren Energiequellen am Bruttoenergieverbrauch in Öster- reich auf 34 %22 zu erhöhen und

• eine Energieeffizienzverbesserung um 20 %23 herbeizuführen.

Weiters beinhaltet das Klima– und Energiepaket 2020 ein EU–weites Reduktionsziel von 21 % für Emissionshandelsunternehmen.24

(3) Im November 2016 trat schließlich mit dem Übereinkommen von Paris25 ein neues globales und umfassendes Klimaschutzabkommen in Kraft, dessen Ziel es ist, die globale Erhitzung auf deutlich unter 2 °C zu begrenzen und zusätzliche Anstren- gungen für eine Begrenzung unter 1,5 °C zu unternehmen. Die EU–Mitgliedstaaten

19 BGBl. III 89/2005

20 Lastenteilungsentscheidung der Europäischen Kommission vom 14. Dezember 2006, 2006/944/EG, ABl. L 2006/358, 87 i.d.g.F.

21 Lastenteilungsentscheidung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009, 406/2009/EG, ABl. L 2009/140, 136

22 Erneuerbare–Energien–Richtlinie, 2009/28/EG, ABl. L 2009/140, 16. EU–weit ist ein Anteil von 20 % zu erreichen.

23 Energieeffizienz–Richtlinie 2012/27/EU, ABl. L 2012/315, 1

24 Emissionshandelsrichtlinie 2009/29/EG, ABl. L 2009/140, 63

25 BGBl. III 197/2016 i.d.F. BGBl. III 191/2019

verpflichteten sich dazu, in der Periode 2021 bis 2030 ihre Treibhausgas–Emissionen um mindestens 40 % gegenüber 1990 zu reduzieren. Der Rahmen für die EU–Klima–

und Energiepolitik bis 2030 setzt damit die EU–Klimaziele für 2020 mit einem deut- lich steileren Zielpfad fort; für Österreich ist im Nicht–Emissionshandelsbereich eine Reduktion um 36 % gegenüber 2005 vorgesehen. Die Europäische Kommission legte außerdem 2018 eine Langfriststrategie vor, die auf Emissionsreduktionen von 80 % bis 100 % bis zum Jahr 2050 gegenüber 1990 abzielt.

Rechtliche Grundlagen

für den Klimaschutz in Österreich

Österreichs Klimaziele 2020

4.1 (1) Das Klimaschutzgesetz26 beinhaltet die nationalen Vorgaben zur Reduktion der Treibhausgas–Emissionen im Nicht–Emissionshandelsbereich und soll die koordi- nierte Umsetzung wirksamer Maßnahmen zum Klimaschutz ermöglichen. Die jähr- lich zulässigen Emissionshöchstmengen für den Zeitraum 2013 bis 2020 werden im Klimaschutzgesetz in Form eines Zielpfads dargestellt; es zielt darauf ab, die Treib- hausgas–Emissionen bis 2020 um 16 % gegenüber 2005 zu reduzieren. Das Gesetz sieht auch eine Aufteilung der jährlichen Emissionshöchstmengen auf sechs Sekto- ren27 und einen spezifischen Zielpfad pro Sektor vor, differenziert nach dem jeweili- gen Reduktionspotenzial. Dieser Zielpfad soll die Verwaltung binden und Indikator für das Ausmaß der pro Sektor zu setzenden Maßnahmen sein.

(2) Aufgrund von Änderungen des internationalen Berichtswesens für Treibhausgas–

Inventuren (siehe TZ 11) passte die Europäische Kommission 2013 die jährlichen nationalen Emissionshöchstwerte an. Österreich setzte dies 2015 durch eine Novelle des Klimaschutzgesetzes um, bei der die Zielpfade adaptiert wurden.28

Im Jahr 2017 erfolgte eine weitere methodische Anpassung der nationalen Emissions- höchstwerte durch die Europäische Kommission für 2017 bis 2020.29 Dies hatte zur Folge, dass die Emissionshöchstwerte Österreichs jährlich um rd. 1 Mio. t CO₂– Äquivalente reduziert wurden. Für das Jahr 2020 beträgt demnach die jährliche Höchst- menge insgesamt 47,8 Mio. t CO₂–Äquivalente statt 48,8 Mio. t CO₂–Äquivalente. Die im Klimaschutzgesetz enthaltenen Zielwerte (Zielpfad insgesamt und pro Sektor) wurden jedoch – entgegen der Verpflichtung Österreichs zur Umsetzung – bis zur Zeit der Gebarungsüberprüfung nicht angepasst.

26 BGBl. I 106/2011 i.d.F. BGBl. I 58/2017

27 Abfallwirtschaft, Energie und Industrie (Nicht–Emissionshandel), Fluorierte Gase, Gebäude, Landwirtschaft, Verkehr

28 BGBl. I 128/2015

29 Beschluss 2017/1471/EU vom 10. August 2017

(3) Die folgende Tabelle stellt den Zielpfad zur Reduktion der Treibhausgas–Emissio- nen gemäß dem Klimaschutzgesetz dar:

Tabelle 1: Jährliche Höchstmengen an Treibhausgas–Emissionen gemäß Klimaschutzgesetz

Sektor 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Reduktion

2013 bis 2020

in Mio. t CO₂–Äquivalenten in %

Abfallwirtschaft 3,1 3,0 3,0 2,9 2,9 2,8 2,8 2,7 0,4 13

Energie und Industrie 7,0 6,9 6,9 6,8 6,7 6,6 6,6 6,5 0,5 7

Fluorierte Gase 2,2 2,2 2,2 2,2 2,1 2,1 2,1 2,1 0,1 5

Gebäude 10,0 9,7 9,4 9,1 8,8 8,5 8,2 7,9 2,1 22

Landwirtschaft 8,0 8,0 8,0 7,9 7,9 7,9 7,9 7,9 0,1 1

Verkehr 22,3 22,3 22,2 22,1 22,0 21,9 21,8 21,7 0,6 3

Summe gemäß

Klimaschutzgesetz¹ 52,6 52,1 51,5 51,0 50,4 49,9 49,4 48,8 3,8 7

Summe gemäß Beschluss

2017/1471/EU² 49,5 48,9 48,3 47,8 4,8 9

Rundungsdifferenzen möglich Quellen: BMNT; Klimaschutzgesetz; Zusammenstellung: RH

1 Diese Summenwerte beziehen sich auf die nationale Rechtslage zur Zeit der Gebarungsüberprüfung (Stand: März 2020).

2 Mit Beschluss der Europäischen Kommission wurden die Zielwerte Österreichs für die Periode 2017 bis 2020 reduziert. Der RH stellt hier die neuen Vorgaben der Europäischen Kommission sowie die Reduktion gegenüber dem Ausgangswert 2013 dar.

Von 2013 bis 2020 sollten laut dem Klimaschutzgesetz die jährlichen Emissions- höchstmengen insgesamt um rd. 3,8 Mio. t CO₂–Äquivalente (um 7 %) sinken; nach der Anpassung der Europäischen Kommission im Jahr 2017 sogar um rd. 4,8 Mio. t (um 9 %).

29

(4) Die Zielpfade für die einzelnen Sektoren hatten einen unterschiedlich hohen Anteil am Gesamtzielpfad der Treibhausgas–Emissionen Österreichs:

Abbildung 3: Anteile der Sektoren an den nationalen Treibhausgas–Emissionen in den Jahren 2013 bzw. 2020 gemäß Zielpfad im Klimaschutzgesetz

Die Zielvorgabe für den Sektor Verkehr machte im Jahr 2013 mit rd. 42 % (22,3 Mio. t CO₂–Äquivalente) den größten Anteil an den Treibhausgas–Emissionen Österreichs (im Nicht–Emissionshandelsbereich) aus, gefolgt von den Sektoren Gebäude mit rd. 19 % (10 Mio. t) und Landwirtschaft mit rd. 15 % (8 Mio. t).

Für den Sektor Gebäude war mit einer Reduktion um 2,1 Mio. t CO₂–Äquivalente (um 22 %) bis zum Jahr 2020 die größte Einsparung vorgesehen, mit einer deutlich gerin- geren Reduktionsmenge stand der Verkehrssektor an zweiter Stelle (Reduktion um 0,6 Mio. t bzw. um 3 %), gefolgt vom Sektor Energie und Industrie (Reduktion um 0,5 Mio. t bzw. um 7 %).

Die im Vergleich geringste Reduktion war im Sektor Landwirtschaft vorgesehen (Reduktion um 0,1 Mio. t bzw. um 1 %).

(5) Die in Österreich festgelegten Reduktionsziele und Zielpfade für die einzelnen Sektoren waren somit unterschiedlich ambitioniert. Zu ihrer Bestimmung wurden Studien über das jeweilige Reduktionspotenzial – unter der Annahme verschiedener Maßnahmen und Szenarien – erstellt. Die finale Festlegung der Werte laut Klima- schutzgesetz erfolgte schließlich auf politischer Ebene. Im Ergebnis lagen die Reduk- 004.798

Abbildung 3

Verkehr

Abfallwirtschaft

Energie und Industrie Fluorierte Gase

Gebäude

Landwirtschaft

52

^{,6 Mio. t}

CO₂–Äquivalente

2013

Quelle: Klimaschutzgesetz; Darstellung: RH

42 ^% 6 %

13 %

4 ^%

19 %

15 %

44 ^% 6 %

13 %

4 ^%

16 %

16 %

48

^{,8 Mio. t}

CO₂–Äquivalente

2020

tionsziele bis 2020 teils über, teils unter den in den Studien festgelegten Potenzialen einzelner Sektoren.

4.2 Der RH hielt kritisch fest, dass die nationalen Höchstmengen von Treibhausgas–

Emissionen sowie deren sektorale Aufteilung im Klimaschutzgesetz nach 2017 nicht an die Vorgaben der Europäischen Kommission angepasst wurden. Die im Gesetz enthaltenen jährlichen Vorgaben waren daher ab 2017 jeweils um rd. 1 Mio. t CO₂– Äquivalente zu hoch.

Er empfahl dem BMK, bei Anpassungen der Höchstmengen für Treibhausgas–Emis- sionen auf europäischer Ebene eine rasche legistische Umsetzung auf nationaler Ebene in die Wege zu leiten.

Der RH wies weiters darauf hin, dass die für jeden Sektor festgelegten Zielpfade und Reduktionsziele unterschiedlich ambitioniert waren. Die Beiträge der einzelnen Sektoren zur insgesamt erforderlichen Treibhausgas–Reduktionsmenge bis 2020 lagen zwischen 22 % und 1 % des Ausgangswerts 2013. Die vorgegebenen Redukti- onsziele spiegelten nicht in jedem Fall die Bedeutung des Sektors hinsichtlich seines Anteils an den Gesamtemissionen bzw. seines maximalen Reduktionspotenzials wider.

Der RH empfahl dem BMK, bei der Festlegung von Reduktionszielen für die einzel- nen Sektoren verstärkt zu prüfen, ob diese das mögliche Reduktionspotenzial des Sektors und dessen Anteil an den Gesamtemissionen Österreichs entsprechend widerspiegeln.

Mechanismus bei Verfehlung des Zielpfads

5.1 (1) Zur Einhaltung der im Klimaschutzgesetz vorgegebenen Emissionshöchstmengen waren Maßnahmen in allen Sektoren notwendig.30 Der Bund und die Länder erarbei- teten zur Erreichung der Klimaziele 2020 zwei gebietskörperschaftenübergreifende Maßnahmenprogramme (für die Jahre 2013 und 2014 bzw. für 2015 bis 2018, siehe TZ 19, TZ 20).

(2) Werden die nationalen jährlichen Höchstmengen von Treibhausgas–Emissionen nicht eingehalten, sieht das Klimaschutzgesetz einen besonderen Mechanismus vor:

• Evaluierung der bisher gesetzten Maßnahmen,

• auf dieser Basis umgehend weitere Verhandlungen über die Stärkung bestehender oder die Einführung zusätzlicher Maßnahmen,

30 Als Maßnahmen werden dabei hoheitliche und privatwirtschaftliche Maßnahmen des Bundes und der Länder bezeichnet, die eine messbare, berichtbare und überprüfbare Verringerung von Treibhausgas–Emissionen oder Verstärkung von Kohlenstoffsenken zur Folge haben (§ 2 Klimaschutzgesetz).

• Abschluss der Verhandlungen binnen sechs Monaten sowie

• Verpflichtung, das Verhandlungsergebnis gesondert festzuhalten und umgehend umzusetzen31.

Der Mechanismus stellt dabei auf die zulässige Höchstmenge an Treibhausgas–Emis- sionen für ganz Österreich (im Nicht–Emissionshandelsbereich) ab, bei Überschrei- tung der Zielwerte in einzelnen Sektoren sind keine weiteren Maßnahmen vorgesehen.

(3) Im Jahr 2017 überschritt Österreich mit insgesamt 51,5 Mio. t CO₂–Äquivalenten erstmals die im Klimaschutzgesetz vorgesehene Höchstmenge an Treibhausgas–

Emissionen um rd. 1,3 Mio. t, im Vergleich zum unionsrechtlich vorgegebenen Grenzwert sogar um rd. 2,1 Mio. t.32 Die Emissionen stiegen gegenüber 2016 um 3,3 % und damit schneller als das Wirtschaftswachstum. Die Entwicklung in den einzelnen Sektoren war dabei unterschiedlich: Die Sektoren Gebäude sowie Energie und Industrie hielten den Zielpfad ein; der Sektor Verkehr – als größter Verursacher von Treibhausgas–Emissionen im Nicht–Emissionshandelsbereich – wies hingegen seit 2014 steigende Emissionen und seit 2016 Überschreitungen des Zielpfads auf (2017: um rd. 1,6 Mio. t CO₂–Äquivalente).

(4) Die Umweltbundesamt Gesellschaft mit beschränkter Haftung (in der Folge:

Umweltbundesamt) legte am 15. Jänner 2019 die nationale Treibhausgas–Inventur für das Jahr 2017 vor, in der eine Überschreitung der Emissionshöchstmengen fest- gestellt wurde.33 Das BMNT beauftragte das Umweltbundesamt im März 2019 mit einer Evaluierung der gesetzten Maßnahmen und leitete damit den oben beschrie- benen Mechanismus gemäß dem Klimaschutzgesetz ein.

Im Oktober 2019 übermittelte das Umweltbundesamt den im Klimaschutzgesetz vorgesehenen jährlichen Fortschrittsbericht über die Einhaltung des Klimazielpfads an den Nationalrat sowie an das Nationale Klimaschutzkomitee (siehe TZ 26); der Bericht enthielt auch die Ergebnisse der Evaluierung.34

Auf Basis dieser Ergebnisse leitete das BMNT Verhandlungen über die Stärkung bestehender oder die Einführung zusätzlicher Maßnahmen ein. Es berief Ende November 2019 je eine Koordinierungssitzung mit den Ländern bzw. mit den zustän- digen Ministerien ein und forderte diese auf, ihrer Zuständigkeit entsprechend Verhandlungen in den einzelnen Sektoren zu führen. Im April 2020 – und damit

31 § 3 Abs. 2 und 3 Klimaschutzgesetz

32 Datenstand: Jänner 2020

33 Umweltbundesamt, Klimaschutzbericht 2019. Analyse der Treibhausgas–Emissionen bis 2017 (2019);

Umweltbundesamt, Austria’s Annual Greenhouse Gas Inventory 1990–2017. Submission under Regulation (EU) No 525/2013 (2019)

34 BMNT, Fortschrittsbericht 2019 nach § 6 Klimaschutzgesetz inklusive Evaluierung der gesetzten Maßnahmen (2019)