Kommunale Unternehmen
Eigenbetriebe - Kapitalgesellschaften - Zweckverbände
Von
Ulrich Cronauge
Geschäftsführer
der Arbeitsgemeinschaft Entsorgung im Verband kommunaler Unternehmen (VKU)
3., überarbeitete und erweiterte Auflage
ERICH S C H M I D T VERLAG
Seite Randziffer
Vorwort 5 Abkürzungsverzeichnis 19
KAPITEL I
Kommunale Selbstverwaltung und
kommunale Unternehmen 1-112 1. Unmittelbare und mittelbare Kommunalverwaltung... 23 1-5
2. Kommunale Selbstverwaltung 25 6-37 2.1 Begriff der Selbstverwaltung 25 6 2.2 Kommunale Selbstverwaltung im Staatsaufbau . . . 25 10 2.3 Bedeutung und Stellenwert kommunaler
Selbstverwaltung 27 15 2.4 Garantie der kommunalen Selbstverwaltung 29 21 2.5 Insbesondere: Organisationshoheit und
Daseinsvorsorge 32 33 3. Kommunale Unternehmen 33 38-93
3.1 Begriff des kommunalen Unternehmens 33 38 3.2 Ausgrenzung nicht verselbständigter kommunaler
Organisationsformen 34 42 3.2.1 Amt und nichtsrechtsfähige Anstalt 35 47 3.2.2 Regiebetrieb 36 52 3.3 Exkurs: Betrieb gewerblicher Art 38 60 3.4 Geschichtliche Entwicklung kommunaler
Unternehmen 42 80 4. Rechtsgrundlagen kommunaler Unternehmen 46 94-112
4.1 Bundesrecht 46 94 4.2 Landesrecht 47 97 4.2.1 Kommunalverfassungsrecht 47 97 4.2.2 Sonstiges Landesrecht 50 109
KAPITEL II
Organisationsformen kommunaler
Unternehmen 113-229 1. Ämterverwaltung oder Unternehmensgründung? 53 113-136
1.1 Wirtschaftlichkeit und Effizienz der Aufgaben-
erfüllung 53 117 1.2 Verlust der politischen Steuerungsmöglichkeit... 56 120 1.3 Entlastung des Haushalts/Wahrung des
öffentlichen Zwecks 57 123 1.4 Flexibilität in der Personal Wirtschaft 57 127 1.5 Senkung von Entgelten 58 130 1.6 Steuerliche Entlastungen 58 132 1.7 Beteiligung privater Dritter 59 135 1.8 Unsachliche Motivationen 59 136 2. Die Organisationsformen kommunaler Unternehmen
im Überblick 59 137-146c 2.1 Organisationsformen des Öffentlichen Rechts. . . . 60 143 2.2 Organisationsformen des Privatrechts 60 144 2.3 Organisationsformen interkommunaler
Zusammenarbeit 61 145 2.4 Umwandlung von Organisationsformen 62 146a 3. Organisationsformen des öffentlichen Rechts 63 147-159
3.1 Eigenbetrieb 63 147 3.2 Rechtsfähige Anstalt 65 157 3.3 Rechtsfähige Stiftung 66 158 4. Organisationsformen des Privatrechts 66 160-198
4.1 BGB-Gesellschaft, OHG, KG 67 164 4.2 Nichtrechtsfähiger Verein 69 171 4.3 Rechtsfähiger Verein 70 176 4.4 Genossenschaft 71 182 4.5 Rechtsfähige Stiftung 72 186 4.6 Gesellschaft mit beschränkter Haftung 72 189 4.7 Aktiengesellschaft 73 194 5. Organisationsformen interkommunaler Zusammenarbeit 74 199-229
5.1 Zweckverband 76 209 5.2 Wasser- und Bodenverband 78 218 5.3 Privatrechtliche Gemeinschaftsunternehmen 80 228
KAPITEL III
Eigenbetrieb 230-308 1. Rechtsgrundlagen und Organisationsstruktur 81 230-234
2. Organe 82 235-270 2.1 Werkleitung 83 237
2.1.1 Zusammensetzung 83 239 2.1.2 Zuständigkeit 84 242 2.1.3 Besoldung 86 252 2.2 Hauptverwaltungsbeamter 87 254 2.3 Kämmerer 88 259 2.4 Werkausschuß 88 261 2.5 Rat/Gemeindevertretung 89 268 3. Haushalts-, Rechnungs-und Priifungswesen 90 271-283 4. Steuerrechtliche Gesichtspunkte 92 284-290 5. Personalwirtschaft und Mitbestimmung , 93 291-294 6. Zusammenfassung von Eigenbetrieben 95 295-308
6.1 Zusammenfassung von Betrieben
gewerblicher Art 95 298 6.2 Zusammenfassung von Hoheitsbetrieben mit 96302
Betrieben gewerblicher Art 96 302 KAPITEL IV
Aktiengesellschaft 309-372b 1. Rechtsgrundlagen und Organisationsstruktur 99 309-313
2. Organe 100 314-332 2.1 Vorstand 100 314 2.2 Aufsichtsrat 101 320 2.3 Hauptversammlung 104 330 3. Haushalts-, Rechnungs- und Prüfungswesen 105 333-341 4. Steuerrechtliche Gesichtspunkte 107 342-351 5. Personalwirtschaft und Mitbestimmung 109 352-355
6. Verwaltungsprivatrecht 110 356-357 7. Kommunale Einflußnahme auf die Eigengesellschaft. III 358-359 8. Holding und Organschaft 111 360-372 9. Die kleine Aktiengesellschaft 114 372a-372b
KAPITEL V
Gesellschaft mit beschränkter
Haftung 373-393 1. Rechtsgrundlagen und Organisationsstruktur 115 373-374
2. Grundlegende Unterschiede GmbH - AG 115 375 3. Organe , 116 376-385d
3.1 Geschäftsführer 116 378 3.2 Gesellschafterversammlung 116 381 3.3 Aufsichtsrat 117 383 4. Haushalts-, Rechnungs- und Prüfungswesen 121 386-387 5. Steuerrechtliche Gesichtspunkte 121 388 6. Personalwirtschaft und Mitbestimmung 121 389-390 7. Verwaltungsprivatrecht 121 391 8. Kommunale Einflußnahme auf die Eigengesellschaft . 121 392—393
KAPITEL VI
Zweckverband 394-438 1. Rechtsgrundlagen und Organisationsstruktur 123 394-401
1.1 Begriff 123 394 1.2 Mitglieder 123 396 1.3 Bildung 124 397
2. Organe 126 402-^16 2.1 Verbandsversammlung 126 406 2.2 Verbandsvorsteher 127 412 2.3 Sonstige Organe nach Landesrecht 128 416 3. Befugnisse des Zweckverbandes 128 417-422
3.1 Im Verhältnis zu seinen Mitgliedern 128 417 3.2 Im Verhältnis zum Bürger 128 421 4. Wirtschaftsführung 129 423-426 5. Steuerliche Behandlung 130 427^129 6. Wasser- und Bodenverband 131 430-^132 7. Bedeutung des Zweck Verbandes für die neuen
Bundesländer 131 433-438 KAPITEL VII
Zulässigkeit und Grenzen wirtschaftlicher Betätigung der
Kommunen 439-521 b 1. Wirtschaftliche und nichtwirtschaftiche Unternehmen . 135 439-456
1.1 Begriff des wirtschaftlichen Unternehmens 136 444 1.2 Abgrenzung zum Hoheitsbetrieb 136 446 2. Rechtliche Grenzen wirtschaftlicher Betätigung 139 457-505
2.1 Verfassungsrechtliche Grenzen 139 457 2.2 Kommunal verfassungsrechtliche Grenzen 140 460 2.2.1 Öffentlicher Zweck 140 463 2.2.2 Leistungsfähigkeit und Bedarf 142 468 2.2.3 Subsidiarität 143 471 2.2.4 Besonderheiten der ostdeutschen
Kommunal Verfassungen 144 475 2.2.5 Sonstige kommunalverfassungsrechtliche
Bindungen 146 482 2.3 Wirtschaftsrechtliche Grenzen 150 492 3. Kommunalpolitische Schranken: Unmittelbare und
mittelbare Kommunal Verwaltung 152 506-507
4. Annex: Privatisierung 153 508-521b 4.1 Formale Privatisierung 153 509 4.2 Materielle Privatisierung 153 511
KAPITEL VIII
Das Verfahren bei der Gründung kommunaler Unternehmen
- Überblick - 522-561 1. EntscheidungsVorbereitung 159 525-552
1.1 Interne Organisationsuntersuchung durch
die Verwaltung 159 526 1.1.1 Checkliste 159 527 1.1.2 Wahl der Organisationsform: Eigenbetrieb
oder Eigengesellschaft 160 528 1.1.3 Finanzierung 161 531 1.1.4 Beteiligung Dritter 163 543 1.1.5 Steuerung und Kontrolle 164 545 1.2 Externe Sachverständigenhilfe 165 548 2. Entscheidungsfindung 166 553-554 3. Entscheidungsumsetzung 167 555-561
3.1 Anzeige bzw. Antrag auf Genehmigung an die
Kommunalaufsichtsbehörde 167 556 3.2 Weitere Maßnahmen 169 561
KAPITEL IX
Fallbeispiele aus der kommunalen
Praxis 562-770u 1. Energieversorgung 172 563-645a
1.1 Gestaltungsrahmen der Kommunalverfassungen
der neuen Bundesländer 172 568 1.1.1 Stellung der Gemeinden in der
Energieversorgung 172 568 1.1.2 Gestaltungsmöglichkeiten 174 575 1.2 Eigenversorgung (Stadtwerk) 175 577 1.2.1 Organisationsformen 180 584 1.2.2 Vorteile der Eigenversorgung 185 606 1.3 Fremd Versorgung (Konzessionsvertrag) 186 607
1.3.1 Beratungspflicht der Gemeinde 188 616 1.3.2 Wesentlicher Inhalt eines Konzessions-
vertrages 190 630 1.4 Beteiligung der Gemeinden an zukünftigen
Regionalunternehmen 197 643 2. Wasserversorgung 201 646-673
2.1 Kommunalisierung der WAB-Struktur . 201 648 2.2 Herausbildung zukünftiger Organisations-
strukturen 202 653 3. Kommunales Querverbundunternehmen
Ver-/Entsorgung 209 674-737d 3.1 Hintergründe der Organisationsdebatte
in der Entsorgung 210 676 3.2 Rechtlicher Ordnungsrahmen: Kommunal-
verfassungsrecht und Wasserrecht als Eckpunkte.. 211 686 3.2.1 Kommunal verfassungsrecht 212 687 3.2.2 Abwasserbeseitigung als Pflichtaufgabe . . . . 213 695 3.2.3 Annex: Kommunale Abfallbeseitigung 214 697 3.3 Die Anbindung der Entsorgung an die
Stadtwerke 215 698 3.3.1 Der Wandel in der herkömmlichen
Organisationslandschaft 215 698 3.3.2 Querverbundunternehmen Wasser/Abwasser
als überzeugende Organisationsalternative . . 216 700 3.3.3 Hemmnisse für eine umfassende
Verbundlösung 217 709 3.4 Die Steuerpflicht der Entsorgung als Option für
einen umfassenden kommunalen Querverbund
Ver-/Entsorgung 219 718 3.4.1 Keine Vermengung mit Privatisierungs-
diskussion 219 719 3.4.2 Absage an steuerrechtlichen Alleingang... . 220 721 3.4.3 Belastungsneutrale Lösung für den Bürger. . 221 730 3.5 Stadtwerke als Betriebsführer für die Entsorgung . 222 736 3.6 Aktueller Stand der Rechtsprechung zur
Steuerpflicht der Entsorgung 223 737a 4. Private-Public-Partnership 225 738-769
4.1 Privates Know-how 226 742 4.1.1 Betreibermodell 226 742 4.1.2 Kooperationsmodell 227 744
4.1.3 Betriebsführungsmodell 228 746 4.2 Privates Kapital 228 748 4.2.1 Leasing 228 748 4.2.2 Kommunaler Immobilienfonds 230 759 4.2.3 Factoring 231 764 4.2.4 Objektgesellschaften einschließlich
Miet-/Pacht-Forfaitierung 232 766 4.2.5 Beteiligungsfinanzierung
(Stiller Gesellschafter) 233 768 5. Wirtschaftliche Betätigung der Kommunen in
neuen Geschäftsfeldern 233 769a~770u 5.1 Aktuelle Diskussion der gemeinde wirtschafts-
rechtlichen Grenzen kommunaler Betätigung . . . . 233 769a 5.1.1 Neue Geschäftsfelder der Kommunen 233 769a 5.1.2 Die Ursachen der Entwicklung neuer
Geschäftsfelder 234 769b 5.2 Bedeutung und Stellenwert der Vorschriften über
die wirtschaftliche Betätigung im Gesamtgefüge
der GO 236 769d 5.3 Die Zulässigkeitsvoraussetzungen wirtschaft-
licher Betätigung 238 769i 5.3.1 Entstehungsgeschichte: Streichung der
Subsidiaritätsklausel im Jahre 1994 238 769j 5.3.2 Öffentlicher Zweck 239 7691 5.3.3 Dringend 240 769o 5.3.4 Angemessenes Verhältnis zwischen Art
und Umfang der Betätigung und
Leistungsfähigkeit der Gemeinde 240 769p 5.3.5 Weitergehende Zulässigkeitsvoraus-
setzungen, insbesondere Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit
als besondere Funktionssperre? 240 769q 5.3.6 Territorialprinzip als Betätigungsgrenze . . . 241 769r 5.3.7 Wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche
Betätigung 242 769w 5.4 Dynamische Auslegung des geltenden Rechts. . . . 243 769y 5.5 Bewertung einzelner Geschäftsfelder unter
Zugrundelegung der geltenden Rechtslage 246 770h 5.5.1 Telekommunikation 246 770i 5.5.2 Consulting 246 770j 5.5.3 Beschäftigungsgesellschaften 247 7701
5.5.4 Technologie- und Existenzgründungszentren 247 770m 5.5.5 Externe Öffnung bislang interner
kommunaler Dienstleistungen 248 770n 5.6 Fazit 248 770q
Anhänge 771-784 Anhang 1: Musterbetriebssatzung für Eigenbetriebe
in Nordrhein-Westfalen 253 771 Anhang 2: Muster eines Gesellschaftsvertrages einer
Stadtwerke-GmbH 261 772 Anhang 3: Muster einer Zweckverbandssatzung, einer
Geschäftsordnung für den Vorstand sowie
einer Geschäftsordnung für den Ausschuß.. . 270 773 Anhang 4: Muster einer Zweckverbandssatzung eines
Wasserversorgungsverbandes nach
nordrhein-westfälischem Recht 292 774 Anhang 5: Muster einer Wasserversorgungssatzung.... 304 775 Anhang 6: Muster eines Betriebsführungsvertrages
für die Versorgungssparte Wasser 316 776 Anhang 7: Muster eines Kooperationsmodells
(Abwasserentsorgung) 323 777 Anhang 8: Konzessionsvertragsmuster 351 778
8.1: Muster eines Konzessionsvertrages über die
öffentliche Versorgung mit Strom 351 778 8.2: Textergänzende Sachzeitwertklausel zu
Konzessionsverträgen über die Versorgung
mit Strom und Gas 362 779 8.3: Besonderheiten für die Ausgestaltung von
Gaskonzessionsverträgen 364 780 8.4: Mustergestattungsvertrag für die Fern-
wärmeversorgung 368 781 Anhang 9: Muster eines Straßenbeleuchtungsvertrages.. 379 782 Anhang 10: Muster einer Zweckverbandssatzung für
die Bündelung der gemeindlichen Beteiligung
an Energieversorgungsunternehmen der
Regional- und Verbundstufe 387 783 Anhang 11: Vereinbarung zur Beilegung des Streits vor
dem Bundesverfassungsgericht über die Struktur der Stromversorgung in den neuen Bundesländern in der Fassung vom 22. 12.
1992 395 784
Literaturverzeichnis 405 Stichwortverzeichnis 412
