Klare Regeln im Gasmarkt

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GASMARKT

4 Die Volkswirtschaft 1–2 / 2020

werden (siehe Abbildung auf S. 6). Der Grund für die Verknüpfung der Netze war der Übergang vom lokal produzierten Stadtgas zum grenz- überschreitend transportierten Erdgas.

Vom Stadt- zum Erdgas

Seit den Siebzigerjahren hat sich der Mix aus Stadt- und Erdgas stark verändert: Wurden im Jahr 1970² noch 1740 Gigawattstunden (GWh) Stadtgas aus Kohle und Erdölprodukten produ- ziert und lediglich 428 GWh Erdgas importiert, waren es zehn Jahre später bereits 10 077 GWh importiertes Erdgas und nur noch 200 GWh Stadtgas. Nach einem starken Wachstum bis Mitte der Nullerjahre ist die Menge des im- portierten Erdgases seither grosso modo stabil geblieben. Im Jahr 2018 wurden 33 197 GWh Erdgas importiert – damit werden rund 14 Pro- zent des Schweizer Endverbrauchs an Energie gedeckt. Stadtgas wird heute nicht mehr produ- ziert. Dafür wird seit 1998 inländisch produzier- tes Biogas ins Gasnetz eingespeist. Im Jahr 2018 waren dies 325 GWh, also rund 1 Prozent des konsumierten Gases.

Der Schweizer Erdgasförderung war kein Erfolg beschieden. Lediglich im luzernischen Entlebuch wurde zwischen 1985 und 1992

S

eit über hundertfünfzig Jahren wird Gas in der Schweiz zur Energieversorgung verwendet. Bereits Mitte des 19. Jahrhunderts wurden in städtischen Gaswerken Kohle oder andere Brennstoffe wie Torf oder Holz in so- genanntes Stadtgas umgewandelt, welches anfänglich für die öffentliche Beleuchtung eingesetzt wurde.¹ Nach der Verbreitung des elektrischen Lichts wurde das Stadtgas Ende des 19. Jahrhunderts vermehrt zum Kochen, zur Warmwasseraufbereitung und später zum Heizen verwendet.

Zur Erschliessung der Haushalte und der In- dustrie entstanden in den Städten denn auch die ersten Gasleitungsnetze. Die Gasversorger und ihre Netze gingen ab Ende des 19. Jahrhunderts mehrheitlich in das Eigentum der Gemeinden über. In den Sechzigerjahren begannen die Ge- meinde- und Stadtwerke, sich zu regionalen Gasverbünden zusammenzuschliessen und ihre lokalen Verteilnetze durch Transportnetze zu verbinden. Damit konnte Gas in Netzen, welche inzwischen auch europäisch verknüpft wurden, erstmals durch die ganze Schweiz transportiert

Die Netzinfrastruktur der Gasversorger stellt ein natürliches Monopol dar. Wer Zu- gang zum Netz hat, ist bisher nur rudimentär geregelt. Der Bundesrat will nun mit einem neuen Gesetz klare Regeln schaffen und zugleich den Markt teilweise öffnen.

Christian Rütschi, Zeno Schnyder von Wartensee

Abstract In der EU wurde in den Neunziger- und Nullerjahren ein Bin- nenmarkt für Gas geschaffen. In der Schweiz hat die Gesetzgebung hin- gegen seit den Sechzigerjahren nicht geändert. Volkswirtschaftlich be- trachtet ist das Gasnetz ein monopolistischer Engpass. Trotzdem wäre mittels Netzzugangsregelung ein funktionstüchtiger Wettbewerb bei der Beschaffung, dem Handel und dem Vertrieb von Gas möglich. Heute fehlt es an einer solchen Regelung und somit auch an der erforderlichen Rechtssicherheit. Mit dem Gasversorgungsgesetz, das sich zurzeit in der Vernehmlassung befindet, soll eine einheitliche und transparente Rahmenregelung für den Gasmarkt geschaffen werden. Der Bundesrat schlägt zudem eine Teilmarktöffnung vor. Diese soll den lokalen Gas- versorgern, die sich mehrheitlich in der Hand der Gemeinden befinden, bei der Umsetzung der Energie- und Klimapolitik den nötigen Hand- lungsspielraum gewähren.

1 Siehe Kupper und Pallua (2016).

2 Siehe Bundesamt für Energie (2019).

Die Weko untersucht

Seit dem Jahr 2017 hat die Wettbewerbskommission (Weko) verschiedene Vorabklärungen eröffnet, um zu prüfen, ob Anhaltspunkte für ein missbräuchliches Verhalten der Netz- betreiber vorliegt. Im Vordergrund steht ein Fall aus dem Raum Luzern, in welchem zwei Gasnetzbetreiber einem Energie- dienstleister die Durchleitung von drittbeschafftem Erdgas verweigerten. Im Januar 2019 gab die Weko bekannt, dass sie eine Untersuchung eröffnet hat. Auch wenn ein Entscheid der Weko nur den konkreten Einzelfall regeln wird, dürfte dieser Signalwirkung für die gesamte Branche haben.

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GASMARKT

Bern Neuchâtel

Lausanne

Sion

Bellinzona Altdorf

Schwyz Glarus

Zug Luzern

Stans Sarnen Solothurn

Delémont

Liestal Basel

Aarau

Zürich Schaausen

Frauenfeld

Herisau

Chur Appenzell

St. Gallen

Fribourg

Genève

STAFFELBACH ZUZGEN DÄNIKEN

SEEWEN ZEININGEN

MAUENSEE

FALLENTOR WALLBACH

SCHÖNENBUCH RC BASEL

LA CURE

GENESTRERIO LA LOUVIÈRE

ST. JULIEN BARDONNEX

GRIESPASS RUSWIL

OBERGESTELN

TRÜBBACH HÖCHST OLTINGUE

Bern Neuchâtel

Lausanne

Sion Bellinzona

Altdorf Schwyz Glarus Zug

Luzern

Delémont

Liestal Basel

Aarau

Zürich Schaausen

Frauenfeld

Herisau

Chur Appenzell

St. Gallen

Fribourg

Genève

KREUZLINGEN Zollmessstation

STAFFELBACH ZUZGEN DÄNIKEN

SEEWEN ZEININGEN

MAUENSEE FALLENTOR WALLBACH

SCHÖNENBUCH RC BASEL

LA CURE

GENESTRERIO LA LOUVIÈRE

ST. JULIEN BARDONNEX

GRIESPASS RUSWIL

OBERGESTELN

TRÜBBACH HÖCHST OLTINGUE

Bern Neuchâtel

Lausanne

Sion Bellinzona

Altdorf

Schwyz Glarus

Zug Luzern

Delémont Liestal Basel

Aarau Zürich

Schaausen

Frauenfeld

Herisau

Chur Appenzell

St. Gallen

Fribourg

Genève

KREUZLINGEN

Entry-/Exit-Punkt in/aus Transitgas Swissgas AG Transitgas AG Gasverbund Mittelland AG Erdgas Ostschweiz AG Gaznat AG Erdgas Zentralschweiz AG Unigaz SA AIL (Chiasso – Lugano) Metanord

SWISSGAS / VERÄNDERTE UND ERGÄNZTE DARSTELLUNG: DIE VOLKSWIRTSCHAFT

Das schweizerische Erdgastransportnetz (2018)

Erdgas gefördert. Heute wird daher – ab- gesehen von inländischem Biogas – sämtliches in der Schweiz verbrauchtes Gas importiert.

Dieses Gas dürfte, wie in ganz Europa, zu einem guten Teil aus Russland und Norwegen stammen.³ Zunehmend wird in Europa aber auch Gas konsumiert, welches zuvor auf den Weltmeeren als verflüssigtes Erdgas (Lique- fied Natural Gas, LNG) transportiert wurde und das beispielsweise aus Katar oder den USA stammt.

Das Gas wird hierzulande zu gut 40 Prozent von den Haushalten verbraucht, rund 35 Pro- zent verbraucht die Industrie und 22 Prozent der Dienstleistungssektor. Auf den Verkehr (Gasfahrzeuge) entfällt lediglich 1 Prozent des Gaskonsums.

Verlässliche Rechtsgrundlage fehlt

Bis heute ist der Schweizer Gasmarkt gesetzlich nur rudimentär geregelt. Das Rohrleitungsgesetz (RLG) von 1963 enthält für den Gasmarkt nicht mehr als eine Transportpflicht: Danach sind die Netzbetreiber verpflichtet, vertraglich Trans- porte für Dritte zu übernehmen, wenn es tech- nisch möglich und wirtschaftlich zumutbar ist und wenn der Dritte eine angemessene Gegen- leistung anbietet.⁴ Im Übrigen hat sich das Ver- halten der Marktakteure nach den allgemeinen wettbewerbsrechtlichen Bestimmungen zu rich- ten, insbesondere nach dem Kartellgesetz sowie dem Preisüberwachungsgesetz.⁵

Um den Netzzugang genauer zu regeln, schlossen die Gasbranche und zwei Verbände

3 Es gibt keine Zahlen des Bundes zur Her- kunft des in der Schweiz konsumierten Gases. Laut der Jahres- statistik des Verbands der Schweizerischen Gasindustrie (VSG) stammten 2017 35%

aus der EU, 33% aus Russland, 22% aus Norwegen und 10% aus übrigen Ländern.

4 Siehe Artikel 13 Absatz 1 RLG.

5 Siehe Kartellgesetz vom 6. Oktober 1995 und Preisüberwa- chungsgesetz vom 20.

Dezember 1985.

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Die Volkswirtschaft 1–2 / 2020 7 von grösseren Industriekunden – die IG Erdgas

und die IG energieintensive Branchen (IGEB) – 2012 die sogenannte Verbändevereinbarung⁶ ab. Diese konkretisiert die Bedingungen, ge- währt den Netzzugang jedoch nicht allen End- verbrauchern: Die gebuchte Transportkapazi- tät muss seit dem 1. Oktober 2015 mindestens 150 Normkubikmeter pro Stunde (Nm³/h) be- tragen (davor lag die Grenze bei 200 Nm³/h), das Erdgas muss primär als Prozessgas für industrielle Zwecke verwendet werden, und der Endverbraucher muss über eine Lastgang- messung mit Datenfernübertragung verfügen.

Seit Inkrafttreten der Verbändevereinbarung im Oktober 2012 liefen zwischen Industrie und Gasbranche Diskussionen über eine Weiter- entwicklung. Vor einiger Zeit sind die Gespräche indes ins Stocken geraten und Anfang Oktober 2019 einstweilen gescheitert. In der Zwischen- zeit wurde auch die Wettbewerbskommission (Weko) eingeschaltet (siehe Kasten auf S. 4).

Trotz der Verbändevereinbarung besteht weiterhin eine erhebliche Rechtsunsicherheit hinsichtlich der Netzzugangsbedingungen.

Diese Rechtsunsicherheit kann nur eine spezial- gesetzliche Regelung beseitigen. Deshalb hat der Bundesrat mit dem Gasversorgungsgesetz (GasVG) Ende Oktober eine Vorlage in die Ver- nehmlassung geschickt, die den Netzzugang regeln und diese Rechtsunsicherheit beseitigen soll.

Monopolstellung der Gasversorger

Im Zentrum der Streitigkeiten zwischen Gas- branche und Industriekunden steht das Gas- netz. Aus volkswirtschaftlicher Sicht weisen die Transport- und Verteilnetze der Gasversorger die Eigenschaft eines stabilen, monopolistischen Engpasses auf. Die Netzbetreiber – zumeist städ- tische oder kommunale Unternehmen – sind daher grundsätzlich in der Lage, Monopolrenten abzuschöpfen und die Marktmacht auf benach- barte Märkte auszudehnen, mit entsprechend negativen Effekten. So führt das Monopol beim Netz, ohne Netzzugangsregelung, sowohl zum Monopol bei der Beschaffung, im Handel und im Vertrieb von Gas als auch beim Messwesen.

Auch wenn für die Erzeugung von Raumwärme alternative Technologien zur Verfügung stehen

und somit Gas in diesem Bereich mittel- bis langfristig einem Wettbewerb ausgesetzt ist, sind die Hausbesitzer zumindest kurzfristig an ihren lokalen Versorger gebunden. Im Bereich der industriellen Prozesswärme ist ein Umstieg auf andere Energieträger oft,

wenn überhaupt, nur unter hohen Investitionen möglich.

Um in den Bereichen Beschaffung, Handel oder Vertrieb Wettbewerb zu er- möglichen, braucht es Refor- men. Konkret ist der Zugang

zum Netz so zu regeln, dass der Netzbetreiber Dritten die Netznutzung diskriminierungsfrei ermöglichen muss. Der Netzbetreiber soll also trotz seiner natürlichen Monopolstellung nicht in der Lage sein, den Wettbewerb in diesen drei Bereichen zu behindern. Gemäss Erkennt- nissen der Organisation für wirtschaftliche Zu- sammenarbeit und Entwicklung (OECD)⁷ sollen insbesondere folgende Voraussetzungen geschaffen werden, um Wettbewerb im Gasmarkt zu erreichen:

– Regulatorischen Rahmen schaffen, welcher den Zugang zu den nicht wettbewerblichen Bereichen garantiert, insbesondere zum Netz.

– Wahlmöglichkeiten der Konsumenten er- möglichen.

– Mechanismus zur Zuteilung von knappen Netzkapazitäten schaffen.

– Unabhängigen, fachkundigen Regulator einsetzen.

– Nicht wettbewerbliche Bereiche (v. a. Netz- betrieb) von den wettbewerblichen Be- reichen (v. a. Produktion, Handel und Ver- trieb) trennen (Entflechtung).

Mit dem Gasversorgungsgesetz⁸ will der Bundes- rat nun die wesentlichen Voraussetzungen für den diskriminierungsfreien Netzzugang schaffen: So soll etwa die Elektrizitätskommission neu zur Energiekommission werden und als Re- gulator auch den Gasmarkt beaufsichtigen. Zu ihren Aufgaben gehört es unter anderem auch, die Netzkosten zu prüfen. Dazu braucht sie zwar etwas mehr Personal als bis anhin, kann jedoch Wissen und Instrumente aus dem Strombereich auch für die Aufsicht im Gasbereich einsetzen.

6 Die Verbändevereinba- rung ist online abrufbar unter Ksdl-erdgas.ch.

7 Siehe OECD Policy Roundtable (2000).

8 Die Vernehmlassungs- unterlagen sind einzusehen auf Admin.ch.

Die Netzbetreiber sind

grundsätzlich in der

Lage, Monopolrenten

abzuschöpfen.

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GASMARKT

Die Transportnetzkapazitäten sollen von einer neu zu gründenden, von der Gaswirtschaft entflochtenen Institution – dem sogenannten Marktgebietsverantwortlichen – zugeteilt werden, und die Netzbetreiber müssen ihre Netze buchhalterisch und informatorisch vom restlichen Betrieb entflechten.

Keine vollständige Marktöffnung

Eine zentrale Frage für die Ausgestaltung des GasVG ist diejenige nach dem Marktöffnungs- grad. In der EU ist der Gasmarkt seit Juli 2007 in allen Mitgliedsstaaten für sämtliche Endver- braucher vollständig offen. Mit anderen Wor- ten: Jeder kann seinen Lieferanten frei wählen, auch Kleinverbraucher wie einzelne Haushalte.

Ein solcher Gasbinnenmarkt setzte weitgehend vereinheitlichte Regeln für den Gastransport zwischen den EU-Mitgliedsstaaten voraus. Die

Internationale Energieagentur (IEA) empfiehlt der Schweiz, sich beim neuen Gesetz mög- lichst an die Regeln der EU anzulehnen.⁹

Der Bundesrat hat sich intensiv mit der Frage befasst und die Vor- und Nachteile einer vollständigen Marktöffnung abgewogen. So hat er einerseits zur Kenntnis genommen, dass die Erfahrung unserer Nachbarländer zeigt, dass im Gasmarkt der Wettbewerb unter den rich- tigen Rahmenbedingungen funktioniert. Die Konsumenten, auch die kleinen Verbraucher, dürften vom Wettbewerb finanziell profitie- ren.¹⁰ Zudem können sowohl etablierte als auch neue Marktakteure kombinierte Angebote für Strom, Gas, Wärme oder Elektromobilität auf den Markt bringen. Längerfristig kann dies zu neuen, innovativen Produkten führen.

In Anbetracht der grossen Herausforderung der nächsten Jahre, die Energie- und Klima- ziele zu erreichen, hat der Bundesrat ebenfalls

9 Siehe IEA (2018).

10 Siehe Infras und Fron- tier Economics (2016).

KEYSTONE

Rund 40 Prozent des Gases wird von den Haushalten zum Kochen und Heizen verbraucht. Sie sollen das Gas weiterhin nicht am Markt be- schaffen können.

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Die Volkswirtschaft 1–2 / 2020 9 berücksichtigt, dass eine Teilmarktöffnung

Vorteile aufweist. Denn alternative Techno- logien im Wärmebereich dürften die fossilen Heizungen in Zukunft ersetzen, und auch der Wärmebedarf wird sich dank Gebäude- sanierungen reduzieren. Diese Entwicklungen dürften insgesamt dazu führen, dass dereinst deutlich weniger Haushalte als Gasverbraucher auftreten. Um diese Entwicklung zu unter- stützen, sollen Gemeinden, als Eigentümer der lokalen Versorgungsunternehmen, mit der Teilmarktöffnung ihren Handlungsspiel- raum weiterhin optimal nutzen können: Ers- tens können sie mit den Gasversorgern auch in Zukunft vereinbaren, dass diese kleineren Kunden ohne Wahlmöglichkeit einen Mindest- anteil an erneuerbarem Gas liefern müssen.

Dadurch können die Gemeinden Einfluss auf die Zusammensetzung des Gases nehmen und so den Gasmix erneuerbarer gestalten. Zwei- tens haben die Gemeinden mit den lokalen Versorgungsunternehmen einen zentralen An- sprechpartner, wenn es um die Koordination der Arbeiten zur Wärmeversorgung von kleineren Gasverbrauchern geht. Das kann beispielsweise in Gebieten hilfreich sein, wo neben oder an der Stelle des bisherigen Gasnetzes ein Wärmenetz entsteht oder ausgebaut wird.

Der Bundesrat ist der Meinung, dass den Versorgern und Gemeinden dieser

Handlungs spielraum belassen werden soll, und schlägt deshalb eine Teilmarktöffnung vor. Der Entwurf des Gasversorgungsgesetzes ist bis Mitte Februar 2020 in der Vernehm- lassung. Nach deren Auswertung ist geplant, die Botschaft zum Gasversorgungsgesetz noch im Jahr 2020 zuhanden des Parlaments zu ver- abschieden.

Christian Rütschi Stellvertretender Leiter Marktregulierung, Bundes amt für Energie (BFE), Ittigen

Zeno Schnyder von Wartensee Fachspezialist Energie- marktrecht, Bundesamt für Energie (BFE), Ittigen

Literatur

Bundesamt für Energie (2019). Schweizerische Gesamtenergie statistik 2018.

IEA (2018). Energy Policies of IEA Countries: Switzerland, Review.

Infras und Frontier Economics (2016). Studie betreffend möglicher Vorgehensweisen bei einer Öffnung des Schweizer Gasmarktes, im Auftrag des Bundesamts für Energie.

Kupper, Patrick und Irene Pallua (2016). Energieregime in der Schweiz seit 1800. Universität Innsbruck im Auftrag des Bundesamts für Energie.

OECD Policy Roundtable (2000), Promoting Competition in the Natural Gas Industry.