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I 233/2001 FIN 8. Mai 2002 47C
Interpellation 1640 Lack, Gümligen (FDP)
Weitere Unterschriften: 0 Eingereicht am: 28.11.2001
Das FILAG ist ein Steuererhöhungsgesetz
Die Inkraftsetzung des FILAG auf den 1.1.2002 wirft ihre Schatten voraus. Wie den Medien zu entnehmen ist, werden in vielen bernischen Gemeinden die Steuern auf das Jahr 2002 zum Teil massiv erhöht. Andererseits sind viele durch das FILAG begünstigte Gemeinden sehr zurückhaltend, die zu erwartenden Ausgleichszahlungen tatsächlich auch an die Bürgerinnen und Bürger weiterzugeben. Die nicht unbedeutenden Steuererhöhungen beeinträchtigen die Konkurrenzfähigkeit auch der wirtschaftlich besser gestellten Gemeinden im interkantonalen Vergleich massiv, was die Standortattraktivität des Kantons Bern weiter verschlechtert. In keiner einzigen bernischen Gemeinde wird die Gesamtsteuerbelastung mehr unter dem schweizerischen Durchschnitt liegen.
Auch wenn das FILAG nicht alleinige Ursache dieser Negativentwicklung ist, steuert es doch in entscheidendem Umfang dazu bei.
In diesem Zusammenhang ersuche ich den Regierungsrat um Beantwortung folgender Fragen:
1. Wie viele bernische Steuerzahlerinnen und Steuerzahler (prozentual) erfahren im Jahr 2002 eine Erhöhung der gesamten Steueranlage von Kanton und Gemeinde, wie viele eine Senkung?
2. In wie vielen bernischen Gemeinden wird die Gesamtsteueranlage auf den 1.1.2002 erhöht, in wie vielen gesenkt?
3. Wie viele der durch das FILAG begünstigte Gemeinden geben den erhaltenen Ausgleich vollumfänglich an die Bürgerinnen und Bürger weiter?
4. Welche Massnahmen leitet der Regierungsrat ein, um die steuerliche Konkurrenzfähigkeit bernischer Gemeinden im interkantonalen Vergleich wiederum zu verbessern und damit die Standortattraktivität des Kantons zu erhöhen?
Antwort des Regierungsrates
Mit der Identifizierung, Quantifizierung und Darstellung der mit dem neuen Finanz- und Lastenausgleich verbundenen Veränderungen in ihrem Haushalt sowie mit der Festlegung der Voranschläge und der Steueranlagen 2002 haben die bernischen Gemeinden im Herbst 2001 das am 1. Januar 2002 in Kraft getretene Gesetz über den Finanz- und Lastenausgleich (FILAG) umgesetzt. Die Neuordnung des bernischen Finanz- und Lastenausgleichs wurde im Rahmen des Reformprojektes «Aufgabenteilung Kanton- Gemeinden» im Oktober 1994 gestartet. Seit diesem Zeitpunkt bis zur konkreten Umsetzung im Jahr 2002 sind unabhängig des FILAG verschiedene Entwicklungen
eingetreten, welche sich ebenfalls auf die Steuerbelastung der bernischen Gemeinden ausgewirkt haben. Vor diesem Hintergrund gestattet sich der Regierungsrat, die Interpellation umfassend und aus einem längerfristigen Blickwinkel zu beantworten.
Entwicklung 1994 bis 2000
Die Finanzkennzahlen der bernischen Gemeinden haben sich seit Mitte der 90er-Jahre bis zum Jahr 2000 auf einem gesamtschweizerisch gesunden Niveau stabilisiert oder sogar leicht verbessert. Diese positive Gesamtbeurteilung wird durch die Entwicklung der Gemeindesteueranlagen 1994 bis 2000 bestätigt: In diesem Zeitraum konnten 140 oder 35 Prozent der Gemeinden ihre Steueranlage senken. Demgegenüber mussten nur 65 oder rund 16 Prozent der Gemeinden ihre Steueranlage erhöhen. Für 38 Prozent der bernischen Bevölkerung reduzierte sich die Gemeindesteuerbelastung in dieser Periode, während sie sich lediglich für 10 Prozent der Einwohnerinnen und Einwohner erhöhte. Die Steuerbelastung der bernischen Gemeinden ist im Zeitraum von 1994 bis 2000 um insgesamt rund 60 Mio. Franken oder durchschnittlich knapp 0.6 Steueranlagezehntel gesunken.
Entwicklung 2000 bis 2001
Im Herbst 2000 haben verschiedene Gemeinden ihre Sorge über die Entwicklung ihrer Gemeindehaushalte zum Ausdruck gebracht. Insbesondere mit dem Voranschlag 2001 zeichnete sich bei vielen Gemeinden eine deutliche Verschlechterung der finanziellen Perspektiven ab. Als Hauptgründe hierfür wurden von den Gemeinden die Auswirkungen des neuen Steuergesetzes, die zusätzlichen Belastungen bei den
Lastenausgleichssystemen, insbesondere im Spitalbereich, vereinzelt auch in den Bereichen Fürsorge und Lehrergehälter, sowie die Belastung durch Folgekosten früherer Investitionen oder die Kosten für beabsichtigte Investitionen genannt.
Das neue Steuergesetz, welches in der Volksabstimmung vom 21. Mai 2000 von den Stimmberechtigten des Kantons Bern angenommen wurde, führt sowohl auf Kantons- als auch auf Gemeindeebene zu Steuerentlastungen von je rund 120 Mio. Franken. Dabei ist allerdings zu beachten, dass die im neuen Steuergesetz verankerten, reduzierten
Steuertarife zu einem erheblichen Teil eine Folge des Ausgleichs der kalten Progression sind, welcher auch ohne Steuergesetzrevision ganz oder teilweise hätte vorgenommen werden müssen und zu Einnahmenausfällen beim Kanton und den Gemeinden von je rund 60 Mio. Franken geführt hätte. Weiter ist zu beachten, dass im Sinne einer
Übergangslösung die Tarife der natürlichen und juristischen Personen gestaffelt bis ins Jahr 2003 in Kraft treten (2001: Ausfälle beim Kanton und den Gemeinden von je 80 Mio.
Franken; 2002: zusätzliche Ausfälle von je 30 Mio. Franken; 2003: Ausfälle von zusätzlich je 10 Mio. Franken).
Die Lastenanteile der Gemeinden bei den Verbundaufgaben nahmen vom Jahr 2000 auf das Jahr 2001 um rund 95 Mio. Franken zu. Diese Besorgnis erregende Entwicklung wurde grösstenteils durch Faktoren bestimmt, welche sich sowohl der direkten Einflussnahme des Kantons als auch jener der Gemeinden entziehen. Mit einem Anteil von 71 Mio. Franken war schwergewichtig der Spitalversorgungsbereich für die erhebliche Zunahme der Gemeindebeiträge verantwortlich. Die Hauptgründe für die deutliche Zunahme der Spitaldefizite sind im Wesentlichen auf die Ertragsausfälle infolge des Rückgangs von zusatzversicherten Patientinnen und Patienten und durch die kürzere Dauer der Spitalaufenthalte zurückzuführen.
Diese beiden Effekte – Steuergesetzrevision und Kostensteigerungen bei den Verbundaufgaben – führten auf das Jahr 2001 hin auch bei den kommunalen Steueranlagen zu einer Trendwende: 30 Gemeinden haben auf das Jahr 2001 hin ihre Steueranlage erhöht, während nur 23 Gemeinden ihre Steueranlage senken konnten. Die
Steuerbelastung der bernischen Gemeinden erhöhte sich dadurch vom Jahr 2000 auf das Jahr 2001 um insgesamt rund 6 Mio. Franken.
Entwicklung 2001-2002
Die Festlegung der Steueranlage 2002 der Gemeinden erfolgte in drei Schritten:
- Im ersten Schritt hatten die Gemeinden ihre bisherige Steueranlage im Umfang der Steuerbelastungsverschiebung um 7.6 Steueranlagezehntel zu senken. Mit der Steuerbelastungsverschiebung werden die zusätzlichen Lasten des Kantons im Umfang von 856 Mio. Franken kompensiert, welche er auf Grund der neuen Aufgabenteilung von den Gemeinden übernimmt. Dieser erste Schritt blieb für den einzelnen Steuerpflichtigen neutral: Er bezahlt ab dem Jahr 2002 im Umfang von 7.6 Steueranlagezehntel mehr Kantonssteuern, dafür im Gegenzug entsprechend weniger Gemeindesteuern.
- Im zweiten Schritt hatten die Gemeinden – auf der durch die Steuerbelastungsverschiebung abgesenkten Steuerbasis - die für sie unterschiedlichen Auswirkungen des FILAG zu berücksichtigen. Diese entstehen durch den Ausbau des Finanzausgleichs (Disparitätenabbau, Mindestausstattung), die Massnahmen für besonders belastete Gemeinden (pauschale Abgeltung der Zentrumslasten, Zuschüsse an Gemeinden mit hoher Gesamtsteueranlage), aber auch durch die Aufgabenteilung als solche, weil nicht bei allen Gemeinden die Verschiebung von Aufgaben an den Kanton genau 7.6 Steueranlagezehnteln entspricht.
- Im dritten Schritt hatten die Gemeinden allenfalls eigene, nicht im Zusammenhang mit dem FILAG stehende Bedürfnisse zu berücksichtigen. Diese mussten gegenüber den Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern transparent ausgewiesen und im Sinne einer Steuererhöhung auch von diesen festgelegt werden. Insbesondere musste bei denjenigen Gemeinden, welche auf Grund eigener Bedürfnisse die FILAG- Entlastungen nicht oder nicht vollständig an die Steuerpflichtigen weitergeben konnten, der entsprechende Verzicht auf eine Steuersenkung durch die Stimmberechtigten ausdrücklich genehmigt werden.
Die Finanzdirektion hat die Herleitung der neuen Steueranlagen 2002 bei den Gemeinden erhoben und ausgewertet: Von den 217 Gemeinden, welche durch das FILAG entlastet werden, konnten lediglich 41 Prozent oder 88 dieser Gemeinden die Entlastung ganz oder teilweise durch eine Steuersenkung an die Steuerpflichtigen weitergeben [Frage 3 des Interpellanten]. Als Hauptgründe dafür wurden von den Gemeinden die Mindereinnahmen durch die Steuergesetzrevision, der ungebrochene Trend der Kostenentwicklung bei den Verbundaufgaben, namentlich im Spitalversorgungsbereich, sowie die individuelle Haushaltssituation (z. B. Ausweis eines Bilanzfehlbetrages) genannt. Demgegenüber mussten von den 105 Gemeinden, welche durch das FILAG mehrbelastet werden, 81 Prozent oder 85 dieser Gemeinden die Zusatzlasten durch eine Steuererhöhung auf die Steuerpflichtigen überwälzen.
Vom Jahr 2001 auf das 2002 hin haben 120 bernische Gemeinden mit einem Bevölkerungsanteil von 33 Prozent ihre Steueranlage erhöht. Demgegenüber haben nur 91 Gemeinden mit einem Bevölkerungsanteil von knapp 20 Prozent ihre Steueranlage gesenkt [Fragen 1 und 2 des Interpellanten]. Die Steuerbelastung der bernischen Gemeinden erhöhte sich dadurch vom Jahr 2001 auf das Jahr 2002 um insgesamt rund 31 Mio. Franken oder durchschnittlich knapp 0.3 Steueranlagezehntel.
Zusammenfassung der Entwicklung 1994-2002
Nachfolgend ist die Entwicklung der Kantons- und Gemeindesteuerbelastung im Zeitraum zwischen 1994 und 2002 zusammengefasst, wobei die Entlastungen durch den Ausgleich der kalten Progression im Rahmen der Steuergesetzrevision (2001: Kanton und Gemeinden je minus 60 Mio. Franken) nicht berücksichtigt wurden:
(in Mio. Franken) Kanton Gemeinden Total
1994-2000 Abnahme Steuerbelastung Gemeinden durch
Veränderung der Steueranlagen 0 -60 -60
2000-2001 Zunahme Steuerbelastung Gemeinden durch
Veränderung der Steueranlagen 0 6 6
Steuergesetzrevision: Übergangstarif natürliche und juristische Personen (ohne
Ausgleich kalte Progresssion) -20 -20 -40
2001-2002 Zunahme Steuerbelastung Gemeinden durch
Veränderung der Steueranlagen 0 31 31
Steuergesetzrevision: definitiver Tarif
natürliche Personen -30 -30 -60
1994-2002 Total -50 -73 -123
Die Belastung durch Kantons- und Gemeindesteuern hat im Zeitraum 1994-2002 real, d. h.
ohne den Ausgleich der kalten Progression, insgesamt um rund 123 Mio. Franken oder durchschnittlich mehr als einen Steueranlagezehntel abgenommen.
Durch die Veränderung der Steueranlagen in den Jahren 2001 und 2002 hat die Gemeindesteuerbelastung um 37 Mio. Franken zugenommen. Demgegenüber reduzierte sie sich im gleichen Zeitraum infolge der Steuergesetzrevision (ohne Ausgleich der kalten Progression) um 50 Mio. Franken. Mit anderen Worten: Das neue Steuergesetz führt auf Gemeindeebene trotz Veränderung der Steueranlagen in den Jahren 2001 und 2002 immer noch zu einer realen Entlastung für die Steuerpflichtigen; im Gesamtdurchschnitt konnten die bernischen Gemeinden die kalte Progression vollständig ausgleichen und darüber hinaus reale Steuererentlastungen im Umfang von insgesamt rund 13 Mio.
Franken gewähren.
Beim Projektstart des neuen Finanz- und Lastenausgleichs im Jahr 1994 wurde von breiten Kreisen anerkannt, dass das bisherige System die Disparitäten zwischen finanzstarken und finanzschwachen Gemeinden zu wenig stark ausgleicht und die Unterschiede in der Steuerbelastung der bernischen Gemeinden zu gross sind. Bezüglich der Steuerbelastung präsentiert sich die Situation bei den finanzstarken Gemeinden im Jahr 2002 im Vergleich zum Jahr 1994 nunmehr wie folgt: Zwei Drittel der finanzstarken Gemeinden weisen im Jahr 2002 nach der Einführung des FILAG immer noch dieselbe bzw. sogar eine tiefere Steueranlage auf als im Jahr 1994. In Bezug auf die wirtschaftlich stärkste Region Bern zeigt sich folgendes Bild: Nur 10 der 33 Gemeinden der Agglomeration Bern weisen im Jahr 2002 eine höhere Steueranlage aus als im Jahr 1994.
Bei lediglich 4 dieser Gemeinden liegt die Steueranlage 2002 um mehr als eine Steueranlagezehntel über derjenigen des Jahres 1994.
Berechnungen der Finanzdirektion haben ergeben, dass ein Steuerpflichtiger selbst dann noch von einer Entlastung profitiert, wenn eine Gemeinde ihre Steueranlage in den Jahren 2001 und 2002 um bis zu zwei Steueranlagezehnteln erhöhen musste. Dies aus dem Grund, weil die Entlastungen des neuen Steuergesetzes über tiefere Tarife und höher Abzüge wirken, und dies nicht nur bei den Gemeinde-, sondern auch bei den Kantonssteuern. Selbst wenn eine Gemeinde in den Jahren 2001 und 2002 ihre
Steueranlage um bis zu zwei Steueranlagezehnteln erhöhen musste, ist die Belastungssituation für den einzelnen Steuerpflichtigen somit immer noch günstiger als vor der Steuergesetzrevision.
Schlussbetrachtung
Einerseits ist durch die Veränderungen der Steueranlagen die Steuerbelastung der bernischen Gemeinden in den Jahren 2001 und 2002 um insgesamt rund 37 Mio. Franken oder durchschnittlich knapp 0.4 Steueranlagezehntel angestiegen. Diese Tatsache ist indessen – wie dies der Interpellant richtig feststellt - nicht allein auf das FILAG als solches, sondern vielmehr auf Entwicklungen zurückzuführen, welche auch ohne das FILAG eingetreten wären (Steuergesetzrevision, Kostenentwicklung bei Verbundaufgaben).
Andererseits muss aus Sicht der bernischen Steuerpflichtigen und mit Blick auf den interkantonalen Steuerwettbewerb dieser höheren Gemeindesteuerbelastung die entlastende Wirkung des neuen Steuergesetzes im gleichen Zeitraum von insgesamt rund 220 Mio. Franken gegenübergestellt werden. Die Belastung durch Kantons- und Gemeindesteuern ist somit in den Jahren 2001 und 2002 um fast 200 Mio. Franken gesunken. Allein aus dieser isolierten Betrachtungsweise sollte sich eigentlich die Position des Kantons Bern im interkantonalen Vergleich verbessern. Die meisten übrigen Kantone haben im betreffenden Zeitraum jedoch ebenfalls ihre Steuergesetze revidiert und Steuerentlastungen vorgenommen. Insofern erweist sich im jetzigen Zeitpunkt eine Beurteilung darüber, wie sich der Kanton Bern ab dem Jahr 2002 im interkantonalen Vergleich positioniert, als schwierig. Vor diesem Hintergrund lässt sich zurzeit die Aussage des Interpellanten auch nicht bestätigen, wonach keine bernische Gemeinde mehr eine Steuerbelastung aufweist, die unter dem schweizerischen Durchschnitt liegt.
Die Gemeinden sind gemäss Kantonsverfassung autonom, ihre Steueranlagen festzulegen. Insofern kann der Kanton mit konkreten Massnahmen keinen direkten Einfluss auf die kommunale Steuerbelastung nehmen. Der Regierungsrat unterstützt indessen sämtliche Reformbestrebungen der Gemeinden, welche zu einer kostengünstigeren Aufgabenerfüllung und damit zu einer tieferen Steuerbelastung auf Gemeindeebene führen. Der Regierungsrat hat in seinem Bericht vom 5. Juli 2000
«Gemeindereformen im Kanton Bern» auf die Bedeutung der Gemeinden im interkantonalen Standortwettbewerb hingewiesen und seine Überzeugung zum Ausdruck gebracht, dass die Gemeinden mit einer aktiven Wirtschafts-, Finanz- und Steuerpolitik wesentlich zur positiven wirtschaftlichen Entwicklung des Kantons Bern beitragen können und müssen. Der Regierungsrat hat in seinem Bericht den Weg aufgezeigt: Der Kanton Bern will den notwendigen Strukturwandel auf Gemeindeebene nicht von oben verordnen, sondern diesen vielmehr mit konkreten Angeboten, mit Beratung und mit Anreizen verstärken und im Dialog mit den Gemeinden angehen. Der Regierungsrat muss jedoch in diesem Zusammenhang auf die Eigenverantwortung der Gemeinden hinweisen: Die Gemeinden sind in erster Linie selber gefordert, durch ein wirtschaftliches und sparsames Ausgabenverhalten, durch eine auf Verstetigung ausgerichtete Finanz- und Investitionsplanung und durch die gezielte Nutzung von Zusammenarbeitsmöglichkeiten ein zweckmässiges Angebot öffentlicher Dienstleistungen zu einem tragbaren Preis, d. h.
zu einer tragbaren Steuerbelastung, anzubieten [Frage 4 des Interpellanten].
An den Grossen Rat
