Zukunftsfähigkeit der kommunalen Abfallverbrennung: Überführung der MVA Bonn GmbH in die Inhouse-Fähigkeit

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113 Überführung der MVA Bonn GmbH in die Inhouse-Fähigkeit

Märkte und Anlagen

Zukunftsfähigkeit der kommunalen Abfallverbrennung:

Überführung der MVA Bonn GmbH in die Inhouse-Fähigkeit

Manfred Becker

1. Ausgangslage ...115 2. Theoretisches Konzept der Inhouse-Fähigkeit ...116 3. Praktische Umsetzung der Inhouse-Fähigkeit

am Beispiel der SWB Verwertung ...119 4. Fazit ...121 5. Literatur ...122 Die MVA Bonn hat sich seit dem Jahr 2010 in einem intensiven Restrukturierungs- prozess befunden. Dieser mündete unter anderem in die Überführung der MVA in die Inhouse-Fähigkeit. Die dazugehörige Historie und die Einflussfaktoren, welche diesen langwierigen Prozess erforderten, wurden bereits dokumentiert [1]. Der vorliegende Beitrag knüpft thematisch an die bisherigen Ausführungen an, weshalb nachfolgend ein kurzer Rückblick gegeben wird.

Bild 1:

Müllverwertungsanlage Bonn

Foto: Volker Lannert

Als besondere Rahmenbedingungen sind bei den folgenden Ausführungen zwei As- pekte zu berücksichtigen:

• Die MVA Bonn wurde geplant, gebaut und in Betrieb genommen, als Bonn noch Sitz der Bundesregierung Deutschland war. Dies führte zu erhöhten Anforderun- gen hinsichtlich der Entsorgungssicherheit für die Stadt Bonn. Zwei Verbrennungs- linien sollten das erwartete Abfallaufkommen von etwa 180.000 t/a bewältigen.

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Um dies jederzeit gewährleisten zu können, wurde die MVA Bonn mit einer Reser- velinie ausgestattet. Der gleichzeitige Betrieb aller drei Verbrennungseinheiten war zunächst genehmigungsrechtlich grundsätzlich ausgeschlossen.

• Die damalige Bundeshauptstadt entwickelte eine ausgeprägte Vorbildfunktion im Hinblick auf das stoffliche Recycling. Sehr früh begann sie mit der Einführung der Papier-, DSD- und Bio-Tonne und reduzierte so rasch die in der MVA zu entsor- gende Restabfallmenge.

In der Folge waren selbst die beiden in Betrieb befindlichen Öfen nicht ausgelastet.

Deshalb wurde 1995 mit einem privaten Entsorger ein Vertrag zur Auslastung von zwei der mit drei Verbrennungslinien ausgestatteten Anlage abgeschlossen. Dieser sicherte im Zeitraum zwischen 1995 und Ende des Jahres 2015 die zur Auslastung von zwei Öfen fehlende Menge. Dabei handelte es sich überwiegend um kommunale Siedlungsabfälle benachbarter Kommunen.

Um einen wirtschaftlichen, den sich entwickelnden Marktgegebenheiten Rechnung tragenden Verbrennungspreis realisieren zu können, wurde 2000 die Genehmigung zum gleichzeitigen Betrieb aller drei Verbrennungslinien erwirkt. Zur Auslastung der dritten Linie in eigener Regie rückte auch der Gewerbeabfallmarkt in den Fokus. In den Folgejahren wurde eine intensive Kooperation mit den Kollegen der AWL in Leverkusen (später Avea) initiiert, die 2007 in die Gründung der gemeinsamen Vertriebsgesellschaft Returo mündete. Diese sichert bis heute die Vollauslastung des MHKW Leverkusen und der MVA Bonn, indem freie, nicht für die Entsorgung kommunaler Restabfälle benötigte Kapazitäten vorwiegend durch akquirierte Gewerbeabfälle genutzt werden.

Bild 2 gibt einen Überblick über etwa 20 Jahre Entwicklung von MVA und REK.

Da der Fortbestand der MVA als kommunales Unternehmen über das Ende des Aus- lastungsvertrags am 31.12.2015 hinaus sichergestellt werden sollte, galt es, frühzeitig neue Partner für die Lieferung von Siedlungsabfällen zu finden. Die schon 2004 ins Leben gerufene abfallwirtschaftliche Kooperation zwischen der Stadt Bonn und dem sie umgebenden Rhein-Sieg-Kreis bot hierfür eine passende Plattform. Sie führte 2009 zur Gründung des Zweckverbands Rheinische Entsorgungs-Kooperation (REK). Ziel war und ist die Bündelung regionaler Abfallströme wie Sperrmüll, Papier und Sied- lungsabfälle, aber auch Sickerwasser und die gemeinsame Auslastung von Anlagen der Mitgliedskommunen. Ganz besonders im Fall der Siedlungsabfallverbrennung war dabei die Gewährleistung eines marktüblichen Preisniveaus gefordert. So rückte auch die Kostenstruktur der MVA nochmals deutlich in den Fokus der Unternehmensleitung.

Interne Strukturen mussten sowohl den vorangegangenen wie auch den absehbaren Preisentwicklungen auf den Märkten Rechnung tragen. Es wurde ein umfassender Re- strukturierungsprozess aufgesetzt. Daraus resultierten wiederum die Notwendigkeiten einer Ertragssteigerung einerseits und einer nachhaltigen Kostensenkung andererseits.

Ein Maßnahmenplan wurde abgeleitet. Dieser ließ sich in fünf inhaltliche Bereiche unterteilen: Technik, Betriebswirtschaft, Marktposition, Akzeptanz sowie Personal und Organisation.

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1. Ausgangslage

Zeitgleich mit der Neuausrichtung der MVA wuchs der Abfallzweckverband 2015 über die Landesgrenze hinweg: der Rhein-Lahn-Kreis und der Kreis Neuwied wurden Mit- glieder und übertrugen dem Zweckverband verschiedene Aufgaben. Ziel des Zweckver- bands ist u.a. der Aufbau eines kommunalen Anlagenverbunds und die wechselseitige Auslastung dieser Anlagen. So sollten denn auch die Siedlungsabfälle aus zunächst zwei der nun insgesamt vier beteiligten Gebietskörperschaften zum maßgeblichen Standbein der Auslastung der MVA werden – natürlich unter der Voraussetzung eines angemessenen Verbrennungspreises. Der 2010 angestoßene Veränderungsprozess trug unter anderem dieser Prämisse Rechnung. Doch neben wirtschaftlichen Rahmenbe- dingungen innerhalb der MVA waren in erster Linie juristische länderübergreifende Fragestellungen zu lösen. Ein Konstrukt musste erarbeitet werden, welches es dem REK ermöglicht, die MVA vergaberechtskonform mit der Entsorgungsdienstleistung der ihm übertragenen Siedlungsabfälle der Gebietskörperschaften zu beauftragen. Es wurde eine Projektgruppe gegründet, welche sich dieser Fragestellung annahm. Sie bestand aus einem Vertreter des REK, der Verwaltung der Stadt Bonn, des Mehrheitseigentümers Stadtwerke Bonn (SWB), der Geschäftsführung der MVA, und einem Rechtsbeistand, der Rechtsanwaltskanzlei Gruneberg. Die Projektgruppe fokussierte sich zunächst auf die Erarbeitung mehrerer Handlungsoptionen zur Erreichung der oben genannten Zielsetzung: Der Überführung der MVA in die Inhouse-Fähigkeit.

Bild 2: Historie der Müllverwertungsanlage Bonn GmbH und der Rheinischen Entsorgungs- Kooperation im Überblick

2000 2005 2010

1995 2015

Kontinuierlicher

3-Linien-Betrieb RETURO

Entsorgungs GmbH Kick Off:

In-House

REK Rheinische Entsorgungs-Kooperation

Kooperationsvertrag

Abfall SU & BN Aktivierung

REK Erweiterung REK:

NR & EMS Ziel: kommunaler

Fortbestand Auslastungsvertrag

2-Linien-Betrieb Kooperation

mit Avea GmbH Kick Off:

Restrukturierung In-House- Fähigkeit

Zur Verbesserung der Marktposition im Siedlungsabfallbereich gehörte ein ganz wesentlicher Bestandteil des Veränderungsprozesses: Die Überführung der MVA in die Inhouse-Fähigkeit und die Einbindung derselben in den REK bis zum oben genannten Stichtag. Was unter dem Begriff der Inhouse-Fähigkeit verstanden wird, warum sie am Beispiel der MVA Bonn GmbH eine zentrale Rolle spielte und der Weg zu ihrer Erreichung wird im Folgenden beleuchtet.

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2. Theoretisches Konzept der Inhouse-Fähigkeit

Im Zuge der Aktivitäten der Projektgruppe wurden juristische Handlungsoptionen gesucht und elaboriert, welche es dem Abfallzweckverband ermöglichen, die MVA Bonn mit der Verbrennung der ihm zur Entsorgung überlassenen Siedlungsabfälle aus dem Rhein-Sieg-Kreis und der Stadt Bonn direkt zu beauftragen. Der Themenkomplex der Inhouse-Fähigkeit wurde untersucht und Anwendungsszenarien herausgestellt.

Kernfragen dabei:

Wie ist die Inhouse-Fähigkeit in der Praxis zu verstehen?

Sie basiert auf dem EU-Vergaberecht – Richtlinie 2014/24/EU, Art. 12 – und ist primär für öffentliche Auftragsvergaben relevant – im Speziellen für jene Fälle, in denen ein öffentlicher Auftraggeber ein kommunales, ihm rechtlich zuzuordnendes Unternehmen beauftragen möchte. Eine solche Inhouse-Vergabe ist nicht als Teil des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen oder der Vergabeverordnung zu betrachten und kann auf diesem Wege ohne eine öffentliche Ausschreibung durchgeführt werden – allerdings sind hierfür bestimmte Bedingungen vom Auftraggeber und Auftragnehmer zu erfüllen.

Welche Bedingungen sind mit der Inhouse-Fähigkeit verbunden?

In allererster Linie sind hier das Ausschließlichkeits-, das Beherrschungs- und das Wesentlichkeitskriterium zu benennen.

Vereinfacht ausgedrückt besagt Ersteres, dass sowohl Auftraggeber als auch Auftrag- nehmer vollständig in kommunalem Eigentum stehen müssen. Auf dieser Basis haben Gebietskörperschaften oder Zweckverbände die Möglichkeit, kommunale Gesellschaften oder weitere Zweckverbände direkt mit einer Aufgabe zu betreuen. Damit wird inter- kommunalen Kooperationen eine solide Rechtsgrundlage geboten.

Unter dem Beherrschungskriterium versteht der Gesetzgeber die Notwendigkeit, dass der Ausführende vom Auftraggeber beherrschbar sein muss. Es müssen für den Auftraggeber Durchgriffsrechte auf das Unternehmen bestehen, so dass diesem die Möglichkeit der Einflussnahme wie bei einem eigenen Unternehmen gegeben ist. Dies kann durch eine entsprechende Beteiligung und Vertretung im Aufsichtsgremium realisiert werden.

§ Voraussetzungen § 1. Ausschließlichkeitskriterium:

keine privatwirtschaftliche Beteiligung 2. Beherrschungskriterium:

Auftraggeber = Gesellschafter 3. Wesentlichkeitskriterium:

Verhältnis Eigen- zu Drittumsätzen >80 : <20

Bild 3: Zusammenfassung der wesentlichen Inhouse-Kriterien

Das dritte zu erfüllende Kriterium ist jenes der Wesentlichkeit. Hiermit soll sichergestellt werden, dass das beauftragte Organ ebenfalls primär kommunale Interessen verfolgt und den wesentlichen Anteil des erwirtschafteten Umsatzes aus kommunalem Geschäft generiert und nur einen kleinen Teil aus sogenanntem Fremd- oder Drittgeschäft. Unter dem Begriff wesentlich wird seit der Novellierung des

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Vergaberechts im Jahre 2014 erstmals konkret eine prozentuale Verteilung von > 80 zu

< 20 verstanden – mehr als 80 Prozent des Gesamtumsatzes des Beauftragten müssen aus kommunaler Aktivität stammen. Bild 3 fasst die beschriebenen Kriterien kurz zusammen.

Werden diese drei Kriterien von Auftraggeber und -nehmer erfüllt, ist eine Direktver- gabe im Sinne eines Inhouse-Geschäftes zulässig.

3. Praktische Umsetzung der Inhouse-Fähigkeit am Beispiel der SWB Verwertung

Im Falle der Müllverwertungsanlage Bonn GmbH und dem Abfallzweckverband Rheinische Entsorgungs-Kooperation wurden im Projektverlauf zunächst verschiedene Ansätze erarbeitet und auf Umsetzbarkeit geprüft. Das nachfolgend beschriebene, tatsächlich realisierte Modell resultierte aus der Novellierung des Vergaberechts mit Einführung der 80-20-Regel. Während die Erfüllung der ersten beiden Kriterien in diesem Fall ein Leichtes waren, erforderte deren Erfüllung unter wirtschaftlich tragbaren Rahmenbedingungen und gleichzeitig für den Zweckverband – also die angeschlos- senen Bürgerinnen und Bürger attraktiven Konditionen hohen unternehmerischen Gestaltungsaufwand.

Ergibt sich aus dem Ausschließlichkeitskriterium die Erfordernis einer rein kommunalen Gesellschafterstruktur beider Parteien, so war dies bereits zu Beginn des Restrukturierungsprozess sowohl beim Abfallzweckverband REK als auch bei der MVA Bonn GmbH gegeben. Ihm wurde im ersten Schritt der Entsorgungsauftrag für kommunale Siedlungsabfälle der Stadt Bonn und des Rhein-Sieg-Kreises ab dem 01.01.2016 übertragen.

Handlungsbedarf ergab sich zunächst in Puncto des Beherrschbarkeitskriteriums. Zu dessen Erfüllung wurden Modifikationen an der Gesellschafterstruktur der Bonner MVA erforderlich. Dem Zweckverband musste die Möglichkeit geschaffen werden, auf die MVA Kontrolleinfluss nehmen zu können. Vor diesem Hintergrund wurde 2015 der REK Anteilseigner an der MVA. Ein Repräsentant des REK ist stimmberechtigtes Mitglied im Aufsichtsrat der MVA. Dieser vertritt dort die Interessen der Verbandsmit- glieder und lässt diese somit in die Unternehmensentwicklung einfließen. Als weitere Konsequenz hieraus wird natürlich die unternehmerische Entscheidungsfreiheit der MVA gemindert.

Die Erfüllung des Wesentlichkeitskriteriums erforderte die umfangreichsten Eingriffe in den Unternehmensaufbau und die Geschäftsabwicklung. Grund hierfür war, dass durch die Verbrennung von Gewerbeabfällen zum Zwecke der Vollauslastung und maximalen Energiebereitstellung das besagte Verhältnis zu Beginn des Restruk- turierungsprozesses nicht gegeben war. Um dem Umsatzverhältnis von mehr als 80 Prozent kommunalem Geschäft innerhalb der MVA zu entsprechen, mussten also das Drittgeschäft reduziert und Veränderungen in der Geschäftsabwicklung vorgenommen werden, die zudem auch vollumfänglich der neueren Rechtsprechung im Hinblick auf eine gebührenrechtlich zulässige Kalkulation Rechnung tragen.

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Mögliche Handlungsoptionen waren einerseits eine Reduzierung der Anlagenaus- lastung zur Minderung des Drittumsatzes oder andererseits die vollständige kon- zerninterne Verlagerung des Drittgeschäfts mit allen Chancen und Risiken unter der Prämisse höchstmöglicher und jederzeitiger Entsorgungssicherheit für den Zweckverband. Die Verantwortung für das Drittgeschäft, alle damit verbundenen Risiken und die für die Abfallbeschaffung zuständige Tochtergesellschaft Retu- ro wurden von der MVA Bonn auf die übergeordnete SWB-Holding übertragen,

Dritt-Abfall

Komm.

Abfall Komm.

Dampf Dritt-Dampf

Abfall Dampf

Dritt- umsatz

Eigen- umsatz

100 % 80 %

Bild 4:

Umsatzverhältnisse der Müll- verwertungsanlage Bonn GmbH vor Beginn des Restrukturie- rungsprozesses

die Verantwortung für die Vermarktung der vom Zweckverband nicht genutzten Kapazität komplett abgegeben. Alle mit dem Drittgeschäft verbundenen unternehmerischen Risiken wie Preisvolatilität, Brennstoffverfügbarkeit oder Insolvenz von Kunden trägt nun die SWB-Holding. Auch das Risiko von Kapazitätsbeschränkun- gen durch Nicht-Verfügbarkeit der Anlage oder einen höheren Kapazitätsbedarf des REK geht vollumfänglich zu Lasten der Holding, weil die REK ein jederzeitiges und unbeschränktes Nutzungsrecht an der MVA genießt. Dies gilt auch für einen uner- warteten unterjährigen Mengenzuwachs im Zweckverband – z.B. aufgrund einer Unwetterkatastrophe oder eines Entsorgungs-Engpasses eines seiner Mitglieder. Zu betonen ist hierbei die Risikoverlagerung von der MVA hin zur SWB-Holding. Zur Veranschaulichung sei folgendes Beispiel aufgeführt: kann die im Kontingentvertrag zugestandene Kapazität durch einen unerwarteten längeren Anlagenstillstand seitens der MVA der SWB-Holding nicht zur Verfügung gestellt werden, so erhält die MVA dennoch vollumfänglich das vereinbarte fixe Entgelt. Auch in diesem Zusammenhang ist jedoch aus Perspektive der MVA eine Minderung der unternehmerischen Entschei- dungsfreiheiten wahrzunehmen.

Die Erträge aus dem von der Holding zu zahlenden Kontingententgelt und die aus dem Drittgeschäft generierten Energieerlöse tragen zur Gewährleistung eines niedrigen kommunalen Verbrennungspreises bei. Die gemäß Gerichtsbeschluss des Oberver- waltungsgerichts Münster zur GMVA Oberhausen anwendbaren Rahmenbedingungen einer rechtskonformen Gebührenkalkulation werden dabei ebenfalls erfüllt.

Abschließend führten die geschilderten Maßnahmen dazu, dass die MVA in der zweiten Jahreshälfte 2015 sämtliche Kriterien erfüllte. Die ausgeprägte Einbindung der MVA in das sie umgebende Umfeld hat unter anderem zur Folge, dass bei unternehmerischen Entscheidungen die Erwartungshaltungen zahlreicher Share- und Stakeholder zu berücksichtigen sind. Diese gesteigerte Komplexität ist in Bild 5 visuell dargestellt.

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Eine Prüfung durch die Vergabekammer und weitere juristische Instanzen bescheinigte die Rechtskonformität des erarbeiteten Konstruktes. Somit führte die langwierige und gleichermaßen intensive Projektarbeit erfolgreich abgeschlossen und der Grundstein für eine weiterhin erfolgreiche Zukunft der MVA Bonn gelegt werden.

4. Fazit

Die Überführung der MVA Bonn GmbH in die Inhouse-Fähigkeit stellte für die MVA und deren Shareholder seit Beginn des Projektes das zentrale strategische Ziel dar. In Verbindung mit dem bereits bestehenden, in Öffentlichkeit und Politik ausgesprochen positiv wahrgenommenen Abfallzweckverband REK war zudem eine vielversprechende Grundlage vorhanden. Dass der Umsetzung des Ausschließlichkeits-, Beherrschungs- und Wesentlichkeitskriteriums eine intensive Informations- und Überzeugungsphase vorangegangen ist, war aufgrund einer Reihe von unternehmerischen Beeinträchtigun- gen unerlässlich. Stakeholder wie Verbandsmitglieder, politische Entscheidungsträger, Aufsichtsratsmitglieder, die Partner in der Returo und last but not least die Mitarbeiter des Unternehmens bedürfen bis heute kontinuierlicher intensiver Kommunikation.

Die Gesamtprojektdauer von circa sechs Jahren zeigt zudem, dass juristische Frage- stellungen und Lösungsansätze nicht von heute auf morgen gefunden werden konnten.

Auch war eine gründliche rechtliche Prüfung erforderlich, da auch fortlaufend neue Rechtsprechungen zu berücksichtigen waren. Die somit aufgewandten nicht-mone- tären sowie monetären Mittel werden jedoch um weitere Eingeständnisse ergänzt.

Die unternehmerische Entscheidungsfreiheit wird durch weitere Anspruchsgruppen reduziert. Hinzu kommt weiterhin, dass eine direkte Partizipation an positiven Markt- entwicklungen auf dem Gewerbeabfallmarkt für die MVA nicht mehr möglich ist. Das Verschieben der unternehmerischen Risiken geht selbstverständlich auch mit einer

SWB Reloga avea

refer

§

§§

§

BN

Öffent- lichkeit

Politik

BN

Märkte Energie

€ Beleg-

schaft

Technik

werbe-Ge- abfall

Returo

REK Sied-

lungs- abfall

Su EnW

Bild 5:

Vereinfachte Share- und Stake- holderstruktur der MVA Bonn GmbH

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Minderung der Marktchancen einher. Resümierend lässt sich festhalten, dass die zuvor genannten Einschränkungen durch die erreichte Sicherung der kommunalen Existenz deutlich überkompensiert werden. Durch die erfolgreiche Überführung der MVA in die Inhouse-Fähigkeit im Verbund mit REK und SWB wird eine auch langfristig kos- tengünstige Entsorgung der kommunalen Siedlungsabfälle mit einer ausgesprochen hohen Entsorgungssicherheit in kommunaler Eigenregie gewährleistet, kommunales Eigentum geschützt und der Weg für neue strategische Weiterentwicklungen geebnet.

Abkürzungen

MVA Müllverwertungsanlage Bonn GmbH REK Rheinische Entsorgungs-Kooperation SWB Stadtwerke Bonn

Returo Returo Entsorgungs GmbH Reloga Reloga GmbH

AWL Abfallwirtschaftsbetriebe Leverkusen Avea Avea GmbH

5. Literatur

[1] Becker, M.: Reorganisation einer kommunalen Abfallverwertungsanlage. In: Thomé-Kozmiensky, K. J.; Beckmann, M. (Hrsg.): Energie aus Abfall, Band 10. Neuruppin: TK Verlag Karl Thomé- Kozmiensky, 2013, S. 189

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Vorwort

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Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.dnb.de abrufbar

Karl J. Thomé-Kozmiensky, Stephanie Thiel, Elisabeth Thomé-Kozmiensky (Hrsg.):

Strategie • Planung • Umweltrecht, Band 11

ISBN 978-3-944310-33-6 TK Verlag Karl Thomé-Kozmiensky

Verlag: TK Verlag Karl Thomé-Kozmiensky • Neuruppin 2017

Redaktion und Lektorat: Dr.-Ing. Stephanie Thiel, Elisabeth Thomé-Kozmiensky, M.Sc.

Erfassung und Layout: Sandra Peters, Anne Kuhlo, Janin Burbott-Seidel, Claudia Naumann-Deppe, Ginette Teske, Gabi Spiegel, Cordula Müller

Druck: Universal Medien GmbH, München

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