Kommunale Unternehmen
Eigenbetriebe - Kapitalgesellschaften - Zweckverbände
Von
Ulrich Cronauge
Geschäftsführer
der Arbeitsgemeinschaft Entsorgung im Verband kommunaler Unternehmen (VKU)
3., überarbeitete und erweiterte Auflage
ERICH SCHMIDT VERLAG
Seite Randziffer Vorwort. . . 5
Abkürzungsverzeichnis . . . 19 KAPITEL I
Kommunale Selbstverwaltung und
kommunale Unternehmen 661–112
1. Unmittelbare und mittelbare Kommunalverwaltung . . . 23 1–5 2. Kommunale Selbstverwaltung . . . 25 66–37
2.1 Begriff der Selbstverwaltung . . . 25 666 2.2 Kommunale Selbstverwaltung im Staatsaufbau . . . 25 10666 2.3 Bedeutung und Stellenwert kommunaler
Selbstverwaltung . . . 27 15666 2.4 Garantie der kommunalen Selbstverwaltung. . . 29 21666 2.5 Insbesondere: Organisationshoheit und
Daseinsvorsorge . . . 32 33666 3. Kommunale Unternehmen . . . 33 38–93 3.1 Begriff des kommunalen Unternehmens . . . 33 38666 3.2 Ausgrenzung nicht verselbständigter kommunaler
Organisationsformen . . . 34 42666 3.2.1 Amt und nichtsrechtsfähige Anstalt . . . 35 47666 3.2.2 Regiebetrieb . . . 36 52666 3.3 Exkurs: Betrieb gewerblicher Art . . . 38 60666 3.4 Geschichtliche Entwicklung kommunaler
Unternehmen . . . 42 80666 4. Rechtsgrundlagen kommunaler Unternehmen . . . 46 694–112
4.1 Bundesrecht . . . 46 94666 4.2 Landesrecht . . . 47 97666 4.2.1 Kommunalverfassungsrecht. . . 47 97666 4.2.2 Sonstiges Landesrecht . . . 50 1096666
KAPITEL II
Organisationsformen kommunaler
Unternehmen 113–229
1. Ämterverwaltung oder Unternehmensgründung? . . . 53 113–136 1.1 Wirtschaftlichkeit und Effizienz der Aufgaben-
erfüllung . . . 53 1176666 1.2 Verlust der politischen Steuerungsmöglichkeit . . . 56 1206666 1.3 Entlastung des Haushalts/Wahrung des
öffentlichen Zwecks . . . 57 1236666 1.4 Flexibilität in der Personalwirtschaft . . . 57 1276666 1.5 Senkung von Entgelten . . . 58 1306666 1.6 Steuerliche Entlastungen. . . 58 1326666 1.7 Beteiligung privater Dritter . . . 59 1356666 1.8 Unsachliche Motivationen . . . 59 1366666 2. Die Organisationsformen kommunaler Unternehmen
im Überblick . . . 59 c137–146c 2.1 Organisationsformen des Öffentlichen Rechts. . . . 60 1436666 2.2 Organisationsformen des Privatrechts . . . 60 1446666 2.3 Organisationsformen interkommunaler
Zusammenarbeit . . . 61 1456666 2.4 Umwandlung von Organisationsformen. . . 62 146a–666a 3. Organisationsformen des öffentlichen Rechts . . . 63 147–159
3.1 Eigenbetrieb . . . 63 1476666 3.2 Rechtsfähige Anstalt . . . 65 1576666 3.3 Rechtsfähige Stiftung . . . 66 1586666 4. Organisationsformen des Privatrechts. . . 66 160–198 4.1 BGB-Gesellschaft, OHG, KG . . . 67 1646666 4.2 Nichtrechtsfähiger Verein. . . 69 1716666 4.3 Rechtsfähiger Verein . . . 70 1766666 4.4 Genossenschaft . . . 71 1826666 4.5 Rechtsfähige Stiftung . . . 72 1866666 4.6 Gesellschaft mit beschränkter Haftung . . . 72 1896666 4.7 Aktiengesellschaft . . . 73 1946666 5. Organisationsformen interkommunaler Zusammenarbeit 74 199–229 5.1 Zweckverband . . . 76 2096666 5.2 Wasser- und Bodenverband . . . 78 2186666 5.3 Privatrechtliche Gemeinschaftsunternehmen . . . 80 2286666
KAPITEL III
Eigenbetrieb 230–308
1. Rechtsgrundlagen und Organisationsstruktur. . . 81 230–234 2. Organe. . . 82 235–270 2.1 Werkleitung . . . 83 2376666 2.1.1 Zusammensetzung . . . 83 2396666 2.1.2 Zuständigkeit . . . 84 2426666 2.1.3 Besoldung. . . 86 2526666 2.2 Hauptverwaltungsbeamter . . . 87 2546666 2.3 Kämmerer. . . 88 2596666 2.4 Werkausschuß . . . 88 2616666 2.5 Rat/Gemeindevertretung . . . 89 2686666 3. Haushalts-, Rechnungs- und Prüfungswesen . . . 90 271–283 4. Steuerrechtliche Gesichtspunkte. . . 92 284–290 5. Personalwirtschaft und Mitbestimmung . . . 93 291–294 6. Zusammenfassung von Eigenbetrieben . . . 95 295–308
6.1 Zusammenfassung von Betrieben
gewerblicher Art . . . 95 2986666 6.2 Zusammenfassung von Hoheitsbetrieben mit 963026666
Betrieben gewerblicher Art . . . 96 3026666 KAPITEL IV
Aktiengesellschaft 309–372b
1. Rechtsgrundlagen und Organisationsstruktur. . . 99 309–313 2. Organe. . . 100 314–332 2.1 Vorstand . . . 100 3146666 2.2 Aufsichtsrat . . . 101 3206666 2.3 Hauptversammlung . . . 104 3306666 3. Haushalts-, Rechnungs- und Prüfungswesen . . . 105 333–341 4. Steuerrechtliche Gesichtspunkte. . . 107 342–351 5. Personalwirtschaft und Mitbestimmung . . . 109 352–355
6. Verwaltungsprivatrecht . . . 110 356–357 7. Kommunale Einflußnahme auf die Eigengesellschaft . 111 358–359 8. Holding und Organschaft . . . 111 360–372 9. Die kleine Aktiengesellschaft . . . 114 372a–372b
KAPITEL V
Gesellschaft mit beschränkter
Haftung 373–393
1. Rechtsgrundlagen und Organisationsstruktur . . . 115 373–374 2. Grundlegende Unterschiede GmbH – AG . . . 115 3756666 3. Organe . . . 116 376–385d
3.1 Geschäftsführer . . . 116 3786666 3.2 Gesellschafterversammlung . . . 116 3816666 3.3 Aufsichtsrat . . . 117 3836666 4. Haushalts-, Rechnungs- und Prüfungswesen . . . 121 386–387 5. Steuerrechtliche Gesichtspunkte . . . 121 3886666 6. Personalwirtschaft und Mitbestimmung . . . 121 389–390 7. Verwaltungsprivatrecht . . . 121 3916666 8. Kommunale Einflußnahme auf die Eigengesellschaft . 121 392–393
KAPITEL VI
Zweckverband 394–438
1. Rechtsgrundlagen und Organisationsstruktur . . . 123 394–401 1.1 Begriff . . . 123 3946666 1.2 Mitglieder . . . 123 3966666 1.3 Bildung . . . 124 3976666
2. Organe. . . 126 402–416 2.1 Verbandsversammlung. . . 126 4066666 2.2 Verbandsvorsteher . . . 127 4126666 2.3 Sonstige Organe nach Landesrecht . . . 128 4166666 3. Befugnisse des Zweckverbandes . . . 128 417–422 3.1 Im Verhältnis zu seinen Mitgliedern . . . 128 4176666 3.2 Im Verhältnis zum Bürger . . . 128 4216666 4. Wirtschaftsführung . . . 129 423–426 5. Steuerliche Behandlung . . . 130 427–429 6. Wasser- und Bodenverband . . . 131 430–432 7. Bedeutung des Zweckverbandes für die neuen
Bundesländer. . . 131 433–438 KAPITEL VII
Zulässigkeit und Grenzen wirtschaftlicher Betätigung der
Kommunen 439–521b
1. Wirtschaftliche und nichtwirtschaftiche Unternehmen . 135 439–456 1.1 Begriff des wirtschaftlichen Unternehmens . . . 136 4446666 1.2 Abgrenzung zum Hoheitsbetrieb . . . 136 4466666 2. Rechtliche Grenzen wirtschaftlicher Betätigung . . . 139 457–505 2.1 Verfassungsrechtliche Grenzen . . . 139 4576666 2.2 Kommunalverfassungsrechtliche Grenzen . . . 140 4606666 2.2.1 Öffentlicher Zweck . . . 140 4636666 2.2.2 Leistungsfähigkeit und Bedarf. . . 142 4686666 2.2.3 Subsidiarität . . . 143 4716666 2.2.4 Besonderheiten der ostdeutschen
Kommunalverfassungen. . . 144 4756666 2.2.5 Sonstige kommunalverfassungsrechtliche
Bindungen . . . 146 4826666 2.3 Wirtschaftsrechtliche Grenzen . . . 150 4926666 3. Kommunalpolitische Schranken: Unmittelbare und
mittelbare Kommunalverwaltung . . . 152 506–507
4. Annex: Privatisierung . . . 153 508–521b 4.1 Formale Privatisierung . . . 153 5096666 4.2 Materielle Privatisierung. . . 153 5116666
KAPITEL VIII
Das Verfahren bei der Gründung kommunaler Unternehmen
– Überblick – 522–561
1. Entscheidungsvorbereitung . . . 159 525–552 1.1 Interne Organisationsuntersuchung durch
die Verwaltung . . . 159 5266666 1.1.1 Checkliste . . . 159 5276666 1.1.2 Wahl der Organisationsform: Eigenbetrieb
oder Eigengesellschaft . . . 160 5286666 1.1.3 Finanzierung . . . 161 5316666 1.1.4 Beteiligung Dritter . . . 163 5436666 1.1.5 Steuerung und Kontrolle. . . 164 5456666 1.2 Externe Sachverständigenhilfe . . . 165 5486666 2. Entscheidungsfindung . . . 166 553–554 3. Entscheidungsumsetzung . . . 167 555–561
3.1 Anzeige bzw. Antrag auf Genehmigung an die
Kommunalaufsichtsbehörde . . . 167 5566666 3.2 Weitere Maßnahmen . . . 169 5616666
KAPITEL IX
Fallbeispiele aus der kommunalen
Praxis 562–770u
1. Energieversorgung . . . 172 563–645a 1.1 Gestaltungsrahmen der Kommunalverfassungen
der neuen Bundesländer . . . 172 5686666 1.1.1 Stellung der Gemeinden in der
Energieversorgung . . . 172 5686666 1.1.2 Gestaltungsmöglichkeiten . . . 174 5756666 1.2 Eigenversorgung (Stadtwerk) . . . 175 5776666 1.2.1 Organisationsformen. . . 180 5846666 1.2.2 Vorteile der Eigenversorgung. . . 185 6066666 1.3 Fremdversorgung (Konzessionsvertrag). . . 186 6076666
1.3.1 Beratungspflicht der Gemeinde . . . 188 6166666 1.3.2 Wesentlicher Inhalt eines Konzessions-
vertrages . . . 190 6306666 1.4 Beteiligung der Gemeinden an zukünftigen
Regionalunternehmen. . . 197 6436666 2. Wasserversorgung. . . 201 646–673 2.1 Kommunalisierung der WAB-Struktur . . . 201 6486666 2.2 Herausbildung zukünftiger Organisations-
strukturen . . . 202 6536666 3. Kommunales Querverbundunternehmen
Ver-/Entsorgung . . . 209 674–737d 3.1 Hintergründe der Organisationsdebatte
in der Entsorgung. . . 210 6766666 3.2 Rechtlicher Ordnungsrahmen: Kommunal-
verfassungsrecht und Wasserrecht als Eckpunkte. . 211 6866666 3.2.1 Kommunalverfassungsrecht. . . 212 6876666 3.2.2 Abwasserbeseitigung als Pflichtaufgabe . . . . 213 6956666 3.2.3 Annex: Kommunale Abfallbeseitigung . . . 214 6976666 3.3 Die Anbindung der Entsorgung an die
Stadtwerke . . . 215 6986666 3.3.1 Der Wandel in der herkömmlichen
Organisationslandschaft . . . 215 6986666 3.3.2 Querverbundunternehmen Wasser/Abwasser
als überzeugende Organisationsalternative . . 216 7006666 3.3.3 Hemmnisse für eine umfassende
Verbundlösung . . . 217 7096666 3.4 Die Steuerpflicht der Entsorgung als Option für
einen umfassenden kommunalen Querverbund
Ver-/Entsorgung . . . 219 7186666 3.4.1 Keine Vermengung mit Privatisierungs-
diskussion . . . 219 7196666 3.4.2 Absage an steuerrechtlichen Alleingang . . . . 220 7216666 3.4.3 Belastungsneutrale Lösung für den Bürger. . 221 7306666 3.5 Stadtwerke als Betriebsführer für die Entsorgung . 222 7366666 3.6 Aktueller Stand der Rechtsprechung zur
Steuerpflicht der Entsorgung . . . 223 737a6666 4. Private-Public-Partnership . . . 225 738–769
4.1 Privates Know-how . . . 226 7426666 4.1.1 Betreibermodell . . . 226 7426666 4.1.2 Kooperationsmodell . . . 227 7446666
4.1.3 Betriebsführungsmodell . . . 228 7466666 4.2 Privates Kapital. . . 228 7486666 4.2.1 Leasing . . . 228 7486666 4.2.2 Kommunaler Immobilienfonds. . . 230 7596666 4.2.3 Factoring . . . 231 7646666 4.2.4 Objektgesellschaften einschließlich
Miet-/Pacht-Forfaitierung . . . 232 7666666 4.2.5 Beteiligungsfinanzierung
(Stiller Gesellschafter) . . . 233 7686666 5. Wirtschaftliche Betätigung der Kommunen in
neuen Geschäftsfeldern . . . 233 769a–770u 5.1 Aktuelle Diskussion der gemeindewirtschafts-
rechtlichen Grenzen kommunaler Betätigung . . . . 233 769a6666 5.1.1 Neue Geschäftsfelder der Kommunen . . . 233 769a6666 5.1.2 Die Ursachen der Entwicklung neuer
Geschäftsfelder . . . 234 769b6666 5.2 Bedeutung und Stellenwert der Vorschriften über
die wirtschaftliche Betätigung im Gesamtgefüge
der GO. . . 236 769d6666 5.3 Die Zulässigkeitsvoraussetzungen wirtschaft-
licher Betätigung. . . 238 769i6666 5.3.1 Entstehungsgeschichte: Streichung der
Subsidiaritätsklausel im Jahre 1994 . . . 238 769j6666 5.3.2 Öffentlicher Zweck . . . 239 769l6666 5.3.3 Dringend . . . 240 769o6666 5.3.4 Angemessenes Verhältnis zwischen Art
und Umfang der Betätigung und
Leistungsfähigkeit der Gemeinde . . . 240 769p6666 5.3.5 Weitergehende Zulässigkeitsvoraus-
setzungen, insbesondere Grundsatz der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit
als besondere Funktionssperre? . . . 240 769q6666 5.3.6 Territorialprinzip als Betätigungsgrenze . . . 241 769r6666 5.3.7 Wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche
Betätigung . . . 242 769w6666 5.4 Dynamische Auslegung des geltenden Rechts. . . . 243 769y6666 5.5 Bewertung einzelner Geschäftsfelder unter
Zugrundelegung der geltenden Rechtslage . . . 246 770h6666 5.5.1 Telekommunikation . . . 246 770i6666 5.5.2 Consulting . . . 246 770j6666 5.5.3 Beschäftigungsgesellschaften . . . 247 770l6666
5.5.4 Technologie- und Existenzgründungszentren 247 770m6666 5.5.5 Externe Öffnung bislang interner
kommunaler Dienstleistungen . . . 248 770n6666 5.6 Fazit . . . 248 770q6666
Anhänge 771–784
Anhang 1: Musterbetriebssatzung für Eigenbetriebe
in Nordrhein-Westfalen. . . 253 7716666 Anhang 2: Muster eines Gesellschaftsvertrages einer
Stadtwerke-GmbH. . . 261 7726666 Anhang 3: Muster einer Zweckverbandssatzung, einer
Geschäftsordnung für den Vorstand sowie
einer Geschäftsordnung für den Ausschuß. . . 270 7736666 Anhang 4: Muster einer Zweckverbandssatzung eines
Wasserversorgungsverbandes nach
nordrhein-westfälischem Recht. . . 292 7746666 Anhang 5: Muster einer Wasserversorgungssatzung . . . . 304 7756666 Anhang 6: Muster eines Betriebsführungsvertrages
für die Versorgungssparte Wasser . . . 316 7766666 Anhang 7: Muster eines Kooperationsmodells
(Abwasserentsorgung). . . 323 7776666 Anhang 8: Konzessionsvertragsmuster . . . 351 7786666 Anhang 8.1: Muster eines Konzessionsvertrages über die
öffentliche Versorgung mit Strom . . . 351 7786666 Anhang 8.2: Textergänzende Sachzeitwertklausel zu
Konzessionsverträgen über die Versorgung
mit Strom und Gas . . . 362 7796666 Anhang 8.3: Besonderheiten für die Ausgestaltung von
Gaskonzessionsverträgen . . . 364 7806666 Anhang 8.4: Mustergestattungsvertrag für die Fern-
wärmeversorgung . . . 368 7816666 Anhang 9: Muster eines Straßenbeleuchtungsvertrages . . 379 7826666 Anhang 10: Muster einer Zweckverbandssatzung für
die Bündelung der gemeindlichen Beteiligung
an Energieversorgungsunternehmen der
Regional- und Verbundstufe . . . 387 7836666 Anhang 11: Vereinbarung zur Beilegung des Streits vor
dem Bundesverfassungsgericht über die Struktur der Stromversorgung in den neuen Bundesländern in der Fassung vom 22. 12.
1992 . . . 395 7846666
Literaturverzeichnis. . . 405 Stichwortverzeichnis . . . 412
