Bulletin 1995 zur schweizerischen Sicherheitspolitik

Edited Volume

Bulletin 1995 zur schweizerischen Sicherheitspolitik

Author(s):

Spillmann, Kurt R.; Wenger, Andreas; Breitenmoser, Christoph; Köppel, Thomas; Smutek-Riemer, Andrea;

Stäger, Fritz Publication Date:

1995

Permanent Link:

https://doi.org/10.3929/ethz-b-000281462

Rights / License:

In Copyright - Non-Commercial Use Permitted

This page was generated automatically upon download from the ETH Zurich Research Collection. For more information please consult the Terms of use.

ETH Library

Jahrgang / Année 1995

Bulletin

zur schweizerischen Sicherheitspolitik

sur la politique de sécurité

suisse

Forschungsstelle für Sicherheitspolitik und Konfliktanalyse ETH Zürich

Centre de recherche sur la politique de sécurité et la

polémologie, EPF de Zurich

Inhaltsverzeichnis

Vorwort von Kurt R. Spillmann

Aktuelle Diskussion

Von der bewaffneten Neutralität zur kooperativen Sicherheit

von Kurt R. Spillmann...1 Die OSZE-Präsidentschaft 1996:

Eine Herausforderung für die schweizerische Aussenpolitik

von Andreas Wenger und Christoph Breitenmoser...17 Die Auswirkungen der Informationsrevolution auf die schweizerische

Aussen- und Sicherheitspolitik: Chancen und Risiken

von Andreas Wenger und Thomas Köppel...64 Umfassende Risikoanalyse Schweiz:

Entwurf eines dynamischen System-Modells

von Andrea Smutek-Riemer und Fritz Stäger ...89 Kurzangaben über die Autoren...115

Chronologie

Chronologie zur schweizerischen Sicherheitspolitik

von Dezember 1994 bis November 1995...119 Forschungsprojekte

Sicherheitspolitische Forschung 1995 ...151

Bereits zum fünften Mal erscheint 1995 das Bulletin zur schwei- zerischen Sicherheitspolitik, das die Forschungsstelle für Sicher- heitspolitik und Konfliktanalyse der ETH Zürich mit Unterstüt- zung der Zentralstelle für Gesamtverteidigung herausgibt.

Der erste Artikel nimmt eine Bewertung der aktuellen sicherheits- politischen Lage der Schweiz und ihres Umfeldes vor und plädiert für eine Ablösung der Schweiz aus der Befangenheit ihrer strengen Neutralitätstradition. Eine logische Reaktion auf die Integrations- leistungen von EU und Nato wäre, dass die Schweiz ihre Autarkieansprüche aufgibt und sich gemeinsam mit den westeu- ropäischen Nachbarstaaten um ein System der kooperativen Sicherheit bemüht. Es ist an der Zeit, ein klares Signal in dieser Richtung durch den baldigen Beitritt zur Partnerschaft für den Frieden zu setzen.

Ein sicherheitspolitischer Höhepunkt für das Jahr 1996 ist die schweizerische OSZE-Präsidentschaft. Andreas Wenger und Christoph Breitenmoser beschreiben in ihrem Beitrag in einem ersten, historischen Teil die Entstehungsgeschichte der KSZE und ihre Metamorphose von der Konferenz zur Organisation. In einem zweiten Teil fragen sie nach den Herausforderungen, welche die Übernahme der Gesamtverantwortung für die ausführenden Tä- tigkeiten der OSZE beinhalten.

Zu diesen Herausforderungen gehört nicht zuletzt eine Public Re- lations-Strategie, um die OSZE und ihre von Natur aus unspekta- kulären Aufgaben einer breiteren Öffentlichkeit besser bekannt zu machen. Ein Teil dieser Strategie ist die Präsenz der OSZE auf dem Internet. Im Auftrag des EDA betreibt die Forschungsstelle eine Home Page, auf der sich Interessierte mit Internet-Anschluss detailliert über die OSZE informieren und die aktuellen Presse- mitteilungen von OSZE und EDA einsehen können (http://

www.fsk.ethz.ch/osze/).

Doch nicht nur für die OSZE, sondern auch im weiteren Bereich der Sicherheitspolitik ist die Forschungsstelle auf dem Internet präsent. Im Rahmen des International Security Network (ISN) betreibt sie als Dienstleistung für Forscher und Praktiker eine vir-

massgeblich von Bundesstellen unterstützt. Begleitend dazu ist ein Projekt "Informationstechnologie und Internationale Beziehungen"

lanciert worden, das die Auswirkungen der Informationsrevolution auf die Aussen- und Sicherheitspolitik wissenschaftlich untersucht.

Andreas Wenger und Thomas Köppel führen in ihrem Beitrag in dieses Projekt ein.

Der "Integrierten Risikoanalyse Schweiz" ist schliesslich der letzte Beitrag dieses Bulletins gewidmet. Andrea Smutek-Riemer und Fritz Stäger beschreiben darin eine Methode, um die verschiedenen Risiken, welche die Schweiz bedrohen, nicht nur qualitativ in Szenarien zu beschreiben, sondern die gemachten Erkenntnisse auch zu quantifizieren.

Abgerundet wird das Bulletin wie immer durch eine Jahreschronik und eine Aufstellung der laufenden Forschungsprojekte im Gebiet der Aussen- und Sicherheitspolitik. Dabei ist bewusst ein breiter Rahmen gewählt worden, um der Interdisziplinarität des Themas gerecht zu werden. In diesem Zusammenhang danken wir dem Schweizerischen Informations- und Daten-Archivdienst für die So- zialwissenschaften (Sidos), Neuchâtel, der die Resultate der Um- frage der Forschungsstelle überlassen hat.

Das Bulletin wurde von Thomas Köppel und Robert Fabrin redak- tionell betreut. Neben den Autoren waren Ugo de Vito und Elisa- beth Schumacher massgeblich an der Produktion beteiligt. Ihnen möchte ich ebenfalls danken.

Zürich, 15. Dezember 1995 Prof. Dr. Kurt R. Spillmann

Aktuelle Diskussion

Sicherheit

von Kurt R. Spillmann

Die Geschichte der Eidgenossenschaft ist die Geschichte einer Sicherheitsgemeinschaft. Die Geschichte dieser Gemeinschaft ist geprägt von den Schwierigkeiten ihrer Teile, sich trotz divergie- render Einzelinteressen immer wieder neu zusammenzuraufen. Im Laufe der Zeit haben die eidgenössischen Orte den Konflikt zwischen Teilinteressen und dem Interesse des Ganzen als Konflikt zwischen den Orten und dem Bund ausgetragen. Heute spielt sich die Dialektik zwischen Eigenständigkeit und Bündnisbereitschaft auf der Ebene Schweiz - Europa ab.

1. Gemeinschaft voller Konflikte

Die Gemeinschaft der drei Alpentäler im Vorland des Gotthard- passes, die sich im 13. Jahrhundert bildete und aus der sich im Laufe der Jahrhunderte die Schweiz entwickelte, begann als Selbsthilfegemeinschaft im Dienste der gemeinsamen Sicherheit sowohl nach innen wie nach aussen. Im Innern wollte dieser Land- friedensbund die Gültigkeit eines allgemeinen Rechts gegenüber den sippschaftlichen Rechtsansprüchen von Blutrache und Fehde durchsetzen. Nach aussen erhielt der Bund wohl erst nach dem eher zufälligen Überfall der Schwyzer auf das unter habsburgischer Schirmherrschaft stehende Kloster Einsiedeln und nach dem erfolgreichen Widerstand gegen die anschliessende habsburgische Strafaktion (Morgarten, 1315) eine politische Ausrichtung.

Bildete im 14. Jahrhundert die äussere Gegnerschaft zu Habsburg ein verbindendes Element etwa zur westlichen "Eidgenossenschaft"

um das Zentrum Bern, so verlagerte sich der Akzent im 15. Jahrhundert auf die Erhaltung der Gemeinschaft überhaupt, da die scharf divergierenden Interessen von Stadt und Land in blu- tigen Bürgerkriegen die Eidgenossenschaft zu zerreissen drohten.

Niklaus von Flüe vermittelte im Stanser Verkomnis (1481) in letzter Not einen Kompromiss, der aber durch die konfessionellen Gegensätze des frühen 16. Jahrhunderts wieder in Frage gestellt wurde. Am nächsten kam die Eidgenossenschaft einer Auflösung

wohl in der zweiten Hälfte des 16. Jahrhunderts, das heisst in jener Zeit der Sonderbündnisse der beiden konfessionellen Lager mit ausländischen Mächten. Die Erinnerung an die gemeinsamen Sicherheitsinteressen ging fast verloren. Bedeutende politische Persönlichkeiten beider Lager arbeiteten auf die Auflösung der Eidgenossenschaft hin. Das Schicksal der Eidgenossenschaft hing während einiger Jahre an einem dünnen Faden. Als Frankreich durch das Edikt von Nantes 1598 zu einem konfessionell gemisch- ten Land wurde, bedeutete das auch für die Eidgenossenschaft eine Verminderung der Gefahr des Auseinanderbrechens.

Mit Mühe hielt sich die Eidgenossenschaft während des Dreissig- jährigen Krieges aus den Konflikten der Nachbarn heraus. Lang- sam setzte sich in der Eidgenossenschaft die Einsicht durch, dass das Stillesitzen und die Nichteinmischung in die nachbarlichen Kämpfe die sicherste Politik zur Wahrung der Sicherheit war. 1638 wurde von der Tagsatzung die unbedingte und bewaffnete Neutralität erstmals und offiziell zum sicherheitspolitischen Prin- zip erhoben. Vorbereitungen auf allfällige Kriegsereignisse wurden aber noch nicht gemeinsam getroffen. Ausbildung und Bewaffnung der Truppen blieben Sache der Orte. Erst gegen Ende des Drei- ssigjährigen Krieges, als schwedische Truppen sich dem Bodensee näherten, gelang es, einen ersten Ansatz für eine gesamteidgenös- sische Organisation der Landesverteidigung zu formulieren (Defensionale von Wil, 1647).

Diese erste eidgenössische Militärorganisation blieb aber praktisch unwirksam, da nach dem Ende des Krieges und dem Ende der unmittelbaren Gefahr die eidgenössischen Orte sofort wieder zur eifersüchtigen Bewahrung ihrer Souveränität zurückkehrten. Nach rund drei Jahrzehnten zog sich die Mehrheit der katholischen Orte formell aus dem Defensionale zurück. Wichtiger als ein gemeineidgenössisches Sicherheitsinteresse waren aus wirtschaftli- chen Gründen die Soldverträge, die die einzelnen Orte je nach Parteineigung mit dem Papst, mit Savoyen, Mailand, Spanien, Frankreich, Österreich, Venetien oder den Niederlanden abschlos- sen. Alle Vorschläge, die zur Reform des eidgenössischen Wehrwe- sens gemacht wurden, blieben unbeachtet, auch wenn theoretisch die Notwendigkeit eines gemeinsamen Handelns eingesehen wurde.

Entsprechend unorganisiert - sowohl in politischer wie in militärischer Hinsicht - waren die Reaktionen der eidgenössischen

Orte auf die französischen Bedrohungen der Revolutionszeit. Gegen die 1798 einmarschierenden - und von vielen Revolutionsfreunden zum Einmarsch aufgeforderten - Franzosen kam kein wirkungsvoller gemeinsamer Widerstand zustande. Die Orte der Eidgenossenschaft hatten ihre gemeinsamen Sicherheitsinteressen vergessen und eine gemeinsame militärische Vorsorge vernachläs- sigt.

2. Neutralität und Verteidigung

Die gewaltsame Umgestaltung der europäischen Staatenwelt durch Napoleon hatte den Papiercharakter einer unverteidigten Neutralität ebenso demonstriert wie die militärische Übermacht der grossen Nachbarstaaten. Die Schweiz musste damit rechnen, in einer Neuordnung Europas aufgeteilt zu werden. Glücklicherweise respektierte Metternich auf dem Wiener Kongress die ange- stammte Legitimität der vorrevolutionären Verhältnisse. So blieb der Schweiz die Auflösung erspart.

Aber die Schweiz war noch immer - trotz aller schmerzlichen Er- fahrungen und mit Glück überstandenen Krisen - weit davon ent- fernt, ein Nationalstaat oder eine Nation zu sein und eine kohä- rente Aussenpolitik zu verfolgen. Immer noch standen sich ver- schiedene regionale, politische, konfessionelle und wirtschaftliche Interessengruppen mit grossem Misstrauen gegenüber.

Das Ringen um eine modernere, kohärentere und auch liberalere Gestaltung des Bundes intensivierte sich, als in den 1830er Jahren verschiedene Kantone ihre Verfassungen modernisierten und liberalisierten. Es entwickelte sich ein Kalter Krieg zwischen dem konservativen und dem wachsenden liberalen Lager, der 1844 mit dem ersten Freischarenzug in kriegerische Handlungen umschlug.

Die konservativen Orte gründeten eine "Schutzvereinigung", den Sonderbund, und suchten Unterstützung bei Österreich, Frank- reich und Sardinien, worauf die liberalen Orte beschlossen, diesen Sonderbund mit Gewalt aufzulösen. Der letzte eidgenössische Bürgerkrieg begann. Einmal mehr mussten glückliche geschichtli- che Umstände die Schweiz retten. Bevor nämlich ausländische Mächte intervenieren konnten, war der Krieg zu Ende, und es brach die 1848er Revolution aus, was sowohl Preussen wie Öster- reich daran hinderte, nachträglich noch in der Schweiz zu interve- nieren. Der Sieg der Liberalen führte in erstaunlich kurzer Zeit zur

Schaffung des Bundesstaates auf der Basis der neuen Verfassung von 1848. Trotz äusserlich gelungener Versöhnung wirkte aber die innere Spaltung noch lange nach. Bemerkenswert ist auch die Tatsache, dass die Verfassungsväter von 1848 es nach eingehender Debatte ablehnten, die Neutralität in der Verfassung zu verankern.

Neutralität wurde bewusst nur als Mittel der Aussenpolitik unter den gegenwärtigen Umständen betrachtet. Im Dienste der übergeordneten Ziele der Eidgenossenschaft und unter veränderten äusseren Umständen sollte es in der Zukunft aber möglich bleiben, die Neutralität wieder aufzugeben.

Um die Schweiz militärisch abzusichern, wurde das Wehrwesen im Laufe des 19. Jahrhunderts modernisiert und 1874 - nach den bedenklichen Erfahrungen im deutsch-französischen Krieg - erst- mals in einer gesamteidgenössischen Militärorganisation zusam- mengefasst. Die Neutralität wurde zur bewaffneten Neutralität.

War nun der Bundesstaat im Besitze eines militärischen Instru- mentes, um seine Unabhängigkeit nach aussen im Kriegsfalle mit Aussicht auf Erfolg behaupten zu können, so begannen um die Wende zum 20. Jahrhundert neue Aspekte der nationalen Sicher- heit eine Rolle zu spielen. Im Kräftefeld der grösseren Nachbarn war die Schweiz durch ihre Kleinheit, ihre Topographie und ihre Neutralität - sofern sie glaubwürdig verteidigt wurde - geschützt.

Aber immer intensiver wurde das Netz der Handelsbeziehungen mit dem Ausland, immer grösser die Abhängigkeit einer rasch wachsenden Industrie von der ungestörten Benützung der grenz- überschreitenden Verkehrsverbindungen. Ein neues Problem war gestellt: wie verhielten sich politisch-militärische und wirtschaftli- che Verwundbarkeit zueinander? Bisher konnte die Existenz eines Staates von aussen nur durch fremde Armeen in Frage gestellt werden. Wenn aber die Wirtschaft eines Landes und damit die elementare Versorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln und Arbeitsplätzen zunehmend von den Verbindungen zum Ausland abhing, welche Politik war da geeignet, dem Lande verlässliche Si- cherheit zu gewähren?

3. Erster Weltkrieg

Im Zusammenhang mit der Balkankrise von 1912 stellte sich auch der Bundesrat diese Frage und kam zum Schluss, dass die Schweiz im Falle eines längerdauernden Krieges sich einer der kriegfüh-

renden Mächte anschliessen müsste, um die Versorgung des Lan- des sicherzustellen. Das war - zwei Jahre vor dem Ersten Weltkrieg - offensichtlich die von den Verfassungsautoren von 1848 gewollte rein instrumentale Auffassung von der Neutralität im Dienste der Existenzsicherung.

Nicht nur die wirtschaftliche Dimension zeigte sich als neuer Teilaspekt der Sicherheit. Erstmals tat sich zur Zeit des Ersten Weltkrieges auch ein Graben zwischen deutscher und welscher Schweiz auf, indem die Französisch sprechenden Schweizer sich mit Frankreich solidarisierten, die Deutsch sprechenden hingegen mehrheitlich mit Deutschland sympathisierten. Der "Röschti- graben" drohte die Schweiz innerlich zu spalten und wies auf die kulturelle oder Identitäts-Komponente staatlicher Sicherheit hin.

In früheren Jahrhunderten waren es die konfessionellen Span- nungen gewesen oder die Interessenunterschiede zwischen Stadt und Land, zwischen Herrschenden und Untertanen beziehungs- weise zwischen konservativen und liberalen Kantonen, die eine kohärente Aussen- und Sicherheitspolitik des ganzen Landes ver- hindert hatten. Aus dieser Not hatten die Eidgenossen eine Tugend gemacht und die Politik des erzwungenen Stillehaltens zur salonfähigen Neutralitätspolitik weiterentwickelt. Im Ersten Weltkrieg kam der kulturell bestimmte "Röschtigraben" zu den verschiedenen traditionellen Gräben hinzu. Da er mit keiner der bereits bestehenden Konfliktlinien zusammenfiel, wurde er nicht existenzbedrohend.

Unter den neuen Umständen der internationalen Wirtschaftsver- flechtungen wurde es für den Nationalstaat immer schwieriger, autonom zu bleiben. Diese Einsicht galt in besonderer Weise für den kleinen Nationalstaat Schweiz. So musste die Schweiz alles Interesse daran haben, in einem stabilen Umfeld zu leben, und al- lenfalls auch bereit sein, an diese Stabilität des Umfeldes selber Beiträge zu leisten. In diesem Sinne war der Beitritt der Schweiz zum Völkerbund 1920 ein logischer Schritt. Aber er war erschwert durch die gewachsene Bedeutung der Neutralität, die mit dem Beitritt zum Völkerbund nicht fugenlos zusammenpasste. Der Bundesrat vollzog den Beitritt zum Völkerbund nur mit Vorbehalt der Neutralität und kehrte 1938 wieder zur integralen Neutralität zurück, als die Wirkungslosigkeit des Völkerbundes im Bereich der politischen Stabilisierung und der Verhinderung von bewaffneten

Aggressionen offenbar geworden war. Eine Stabilisierung des Umfeldes durch Mitgliedschaft in einer internationalen Organisa- tion war noch nicht möglich, und das Prinzip der kollektiven Si- cherheit war nicht in der Lage, den kleinen Mitgliedern des Kol- lektivs echte Sicherheit zu garantieren.

Auch die Guten Dienste, die die neutrale Schweiz bereits im Ersten Weltkrieg durch die Interessenvertretung für 23 Staaten zu leisten begonnen hatte, waren nur eine Hilfskomponente für die Sicherheitspolitik. Gute Dienste und humanitäre Aktivitäten mochten mithelfen, in der Welt ein günstiges Bild von der Schweiz zu erzeugen. Aber verlässliche Sicherheit war dadurch nicht zu gewinnen.

4. Zweiter Weltkrieg: Entstehung der Igelmentalität Mit dem Zweiten Weltkrieg wurde die Schweiz in aller Härte vor das Problem der Existenzsicherung durch mehrere Komponenten einer bereits komplex gewordenen Sicherheitspolitik gestellt.

Erstens wirkte die militärische Verteidigung der Neutralität glaubwürdig. Zweitens verschoben sich mit Hitlers Angriff auf die Sowjetunion die strategischen Brennpunkte von der Schweiz weg.

Drittens war die Schweiz für Hitler ein wirtschaftlich nützlicher Partner (vor allem als Goldumschlagplatz). Viertens machte die Politik des zähen Verhandelns und der widerspenstigen Konzes- sionen gegenüber Hitler wie auch gegenüber den Alliierten die Schweiz zwar auf keiner Seite besonders beliebt, aber sie half Zeit gewinnen und war als Teil der schweizerischen Überlebensstrategie erfolgreich.

Es waren insbesondere die Erfahrungen des Zweiten Weltkrieges, die die Neigungen zur Igelmentalität, zur Abkehr vom Ausland und zu selbstgefälligem Rückzug auf das Eigene bestärkten. Die Schweiz hatte sich behaupten können. Ihre Wirtschaft blieb als einzige inmitten eines zerstörten Umfeldes intakt, und dies - so war sich die Bevölkerung einig - vor allem dank dem Konzept der bewaffneten Neutralität. Im Blick zurück in die Geschichte glaub- ten die Schweizer zu sehen, wie ihr Land schon immer durch die Neutralität vor den Konflikten der grösseren und mächtigeren Nachbarn gerettet worden war. Also bestand auch nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs kein Grund, dieses Konzept zu ändern.

5. Tradition trotz Veränderungen

Während des Kalten Krieges fuhr die Schweiz fort, eine Aussen- und Sicherheitspolitik der bewaffneten Neutralität, der Dissuasion und des "hohen Eintrittspreises" zu betreiben. Sie profitierte aber de facto von der "Extended Deterrence", der ausgedehnten Ab- schreckungswirkung, des Nato-Nuklearschirmes, der ganz West- europa überdeckte. Während die Schweiz in der Theorie an der Tradition festhielt, war sie faktisch im Laufe der Nachkriegszeit selbst Teil des "Westens" geworden. Die politischen und kulturellen Grundwerte teilte sie aus historischen Gründen mit den westlichen Demokratien, im wirtschaftlichen Bereich wurde die Verflechtung durch zunehmende Industrialisierung, Urbanisierung und die Intensivierung des internationalen Güteraustausches immer enger.

Weder Regierung noch Parlament waren allerdings willens, die aussenpolitischen oder militärischen Konsequenzen aus dieser Situation zu ziehen. Die Schweiz beharrte auf vollständiger Unabhängigkeit, Nicht-Teilnahme am Integrationsprozess und sicherheitspolitischer Autarkie. Sie wurde nicht Mitglied der Uno, nicht Mitglied der europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und schon gar nicht Mitglied der Nato.

Höchstens bot sie ihr Territorium als Verhandlungsplatz für in- ternationale Konferenzen an und unterstützte die humanitären - ebenfalls strikt neutralen - Aktivitäten des Internationalen Komi- tees vom Roten Kreuz. Nach wie vor richteten sich alle sicher- heitspolitischen Bestrebungen der Schweiz darauf aus, das Land aus den Konflikten der Nachbarn herauszuhalten und deren allfäl- lige Auswirkungen auf die Schweiz möglichst abzudämpfen. Zu diesem Zweck wurde mit beträchtlichem Aufwand und in langer Aufbauzeit ein umfassendes System der Gesamtverteidigung er- richtet, das der Bundesrat in einem ersten Bericht zur Sicher- heitspolitik 1973 erklärte und begründete.

Trotz der nicht unerheblichen wirtschaftlichen Stärke der Schweiz und entsprechender weltumspannender Tätigkeiten war es den Vertretern der schweizerischen Aussenpolitik nicht erlaubt, in ir- gendeiner die Neutralität kompromittierenden Absicht über die Landesgrenzen hinauszublicken. Nachträglich bekanntgewordene Äusserungen zum Beispiel von 1956 von Bundesrat Chaudet ge- genüber dem stellvertretenden Oberkommandierenden der Nato, Feldmarschall Montgomery, die Schweiz würde im Falle eines nu-

klear geführten Krieges ihre Neutralität sofort aufgeben und sich mit der Nato verbünden, konnten noch 1995 heftige Zeitungskon- troversen auslösen. Dabei war eine inoffizielle Kontaktaufnahme zur Nato schon damals nichts anderes als verantwortungsvoller Weitblick des damaligen Verteidigungsministers.

Die Schweiz wurde zwar 1963 Mitglied des Europarates und un- terzeichnete 1975 die Schlussakte der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE), aber nur, weil die Neutralität darin ausdrücklich anerkannt wurde und diese Konferenz keine Beschlüsse fassen, sondern nur Empfehlungen abgeben konnte. Es war nicht vorauszusehen, dass die KSZE in der späten Phase des Kalten Krieges zur wichtigsten Plattform der Begegnungen und Abrüstungsverhandlungen zwischen West und Ost werden würde und dass den Neutralen und Nichtgebundenen, den sogenannten N+N-Staaten, in diesem Rahmen vorübergehend eine grosse internationale Bedeutung zukommen könnte. Trotz dieser ersten etwas ausgreifenderen Aktivitäten im Rahmen der KSZE verharrte die Schweiz auch nach der grossen Wende von 1989/90 in einem sicherheitspolitischen Denken, das sich an den Erfahrungen des Zweiten Weltkrieges ausrichtete und das reaktiv konzipiert war.

Der Gedanke, dass eine ganzheitliche Sicherheitspolitik auch danach trachten könnte, selber aktiv und stabilisierend ins eigene Umfeld hinauszuwirken, schien schweizerischem Denken und schweizerischen Interessen nicht zu entsprechen. Alle politische Aufmerksamkeit konzentrierte sich auf die Innenpolitik. Fö- deralistische Konsensfindung und der Ausbau des Sozialstaates standen im Vordergrund. Nach aussen waren die Guten Dienste, diplomatische Vermittlung im Rahmen der KSZE und humanitäre Aktivitäten das Äusserste, was man sich unter dem Motto Neutra- lität und Solidarität glaubte leisten zu können.

6. Die grosse Wende

Der Zusammenbruch der Sowjetunion brachte die radikale Verän- derung des Rahmens, in dem sich die schweizerische Sicherheits- politik immer bewegt hatte. Das Ende der bipolaren Weltordnung brachte das Verschwinden der innereuropäischen Fronten mit sich.

Damit änderte sich auch die strategische Lage der Schweiz radikal.

Seit dem Ende des 15. Jahrhunderts hatte sich die Schweiz immer in der Nähe einer potentiellen Front im säkularen französisch-

habsburgischen, französisch-österreichischen, französisch-deut- schen und zuletzt west-östlichen Hegemonialkampf befunden. Die Neutralität hatte ihr erlaubt, sich von den Kämpfen der Mächtigen fernzuhalten und sich den eigenen Interessen zu widmen. Das alles galt jetzt nicht mehr. Es gab und gibt keine potentielle Front mehr in der Nähe der Schweiz. Im Gegenteil: Die beherrschende Entwicklung ist die Entwicklung der Annäherung und des Zusammenschlusses jahrhundertelang verfeindeter Nationen - min- destens in Westeuropa. Damit entfällt der eigentliche innerste Grund der schweizerischen Neutralität. Das Land liegt nicht mehr in unmittelbarer Nähe der Front eines jederzeit möglichen Konfliktes, sondern befindet sich in einer echten Binnenlage, nämlich im Innern der sich konsolidierenden Europäischen Union, die bereits nach einer gemeinsamen Aussen- und Sicherheitspolitik (GASP) strebt. Die fundamentale Bedeutung dieser Veränderungen ist bis heute der Mehrheit der schweizerischen Bevölkerung nicht zum Bewusstsein gekommen, oder aber sie hat tiefe Abwehrängste ausgelöst und ein fast reflexartiges Festhalten-Wollen am so lange nützlichen Konzept der integralen Neutralität.

Die richtigen Überlegungen zur Neutralität, die die Gründer unse- res Bundesstaates von 1848 anstellten, sind völlig in Vergessenheit geraten, und um so nützlicher ist es, sie im Wortlaut des Protokolls von 1847 in Erinnerung zu rufen: "Die Neutralität sei ein Mittel zum Zwecke, sie sei eine dermalen angemessen erscheinende politische Massregel, um die Unabhängigkeit der Schweiz zu sichern; allein die Eidgenossenschaft müsse sich das Recht vor- behalten, unter gewissen Umständen, sofern sie es für zuträglich erachte, aus ihrer neutralen Stellung heraus zu treten."¹

Die schweizerische Neutralität gilt heute nur noch in der Schweiz selbst oder in sehr weit entfernten Ländern - in China, Ghana oder Costa Rica - als moralische Trumpfkarte. Sie hat ihren einst sehr praktischen Wert verloren. Die Schweiz kommt nicht darum herum, sich über ihre Stellung in Europa und in der Welt von Grund auf neue Gedanken zu machen.

1 Abschied der ordentlichen eidgenössischen Tagsatzung des Jahres 1847, IV. Teil, S. 51.

7. Der Bericht 90

In der richtigen Erkenntnis, dass in dieser Zeit des Umbruchs eine Neuorientierung nötig sei, liess der Bundesrat 1990 ein neues sicherheitspolitisches Grundlagendokument erarbeiten, in dem aufgrund einer sorgfältigen Lageanalyse die Zielsetzungen einer neuen, den Umständen angepassten Sicherheitspolitik vorgegeben werden sollten. Der Bericht 90 ging in seiner Analyse bereits von einer grossen Wende aus. Der Bundesrat wollte in diesem Doku- ment darlegen, wie die Schweiz zur Verwirklichung eines friedli- chen und demokratischen Europa beitragen könne. Aber nicht nur auf den machtpolitischen Wandel wollte der Bundesrat mit seiner sicherheitspolitischen Kurskorrektur reagieren. Er wollte auch die Tatsache anerkennen, dass "weltweit (...) immer deutlicher andere Gefahren sichtbar [werden], die die Existenz von Staat und Bevöl- kerung letztlich ebenfalls bedrohen können", und deren Ursachen in demographischen, ökologischen, wirtschaftlichen und gesell- schaftlichen Entwicklungen liegen. Und schliesslich wollte er auch die innere Befindlichkeit des Landes, die Verunsicherung vieler Mitbürgerinnen und Mitbürger sowie den Wandel von Wertvor- stellungen, in seine Analyse mit einbeziehen.

Das waren neue Töne. Das war nicht mehr nur militärische Ab- wehr und reaktives Verhalten. Das war ganzheitliche Sicherheits- politik. Die Schweiz sollte sich sogar bereit machen, selber aktiv stabilisierend in ihrem Umfeld tätig zu werden. Im Bericht 90 des Bundesrates wurde in offener Weise ausgesprochen, warum auch die Schweiz das Ausmass ihrer internationalen Kooperation ver- grössern muss: "Eine ganze Reihe von Sicherheitsproblemen, vor allem im vorbeugenden Bereich, lassen sich nur noch im Zusam- menwirken mit anderen Staaten lösen," und: "Indem wir zur all- gemeinen Friedenssicherung, zur Krisenbewältigung und zur Be- seitigung von Konfliktursachen namentlich in Europa beitragen, leisten wir auch einen wesentlichen Beitrag an unsere eigene Si- cherheit."

8. Der schweizerische Beitrag

Worin aber soll ein schweizerischer Beitrag an die internationale Stabilität bestehen, nachdem das Blauhelm-Gesetz am 12. Juni 1994 abgelehnt worden ist?

Zunächst sei daran erinnert, dass die Schweiz bereits vor der Blauhelm-Abstimmung international tätig war: mit einer Sani- tätseinheit in Namibia, mit einer logistischen Einheit in der West- sahara, mit Militärbeobachtern für verschiedene Uno-Missionen.

Diese unbewaffnete militärische Dienstleistung für die Uno und die internationale Friedenssicherung wird weitergeführt und aus- gebaut werden.

Im weiteren ist die Schweiz seit 20 Jahren Mitglied der Konferenz (beziehungsweise Organisation) für Sicherheit und Zusammenar- beit in Europa (KSZE, seit 1995 OSZE) und übernimmt im Jahre 1996 den Vorsitz dieser Organisation. (Vgl. dazu den Aufsatz von Andreas Wenger und Christoph Breitenmoser in diesem Bulletin.) Eine weitere Möglichkeit besteht für die Schweiz darin, das von der Nato angebotene Partnership for Peace-Programm aktiv auf- zunehmen. Sie kann damit die bilaterale Zusammenarbeit mit der für Europa wichtigsten Sicherheitsorganisation verbessern, ohne die Neutralität zu gefährden, da mit dem Programm keine Ver- pflichtung zur Teilnahme an Operationen, nicht einmal an Feld- übungen, verbunden ist. Wichtig ist, dass auch die Schweiz - wie in- zwischen bereits 24 andere Staaten - diese Chance wahrnimmt, ein weiteres Fenster zur internationalen Sicherheitskooperation aufzustossen und im Rahmen dieses Programms in einem selbst definierten Umfang mit der Nato in institutionalisierte Beziehun- gen einzutreten.

Schliesslich ist hier der ganze Bereich der aktiven Friedensförde- rung durch Kooperation und Hilfeleistung zu erwähnen, wo ver- schiedenste Massnahmen - von der Zusammenarbeit im Bereich Abrüstungsverhandlungen, Non-Proliferation, restriktive Waf- fenexportpolitik, Bekämpfung der internationalen Kriminalität, des Drogenhandels und der Geldwäscherei bis zur Entwicklungs- zusammenarbeit und zur humanitären Hilfe - einzurechnen sind.

Ziel all dieser Massnahmen ist es, Konfliktursachen anzugehen und durch Ursachenbekämpfung mehr Sicherheit zu gewinnen.

9. Und die traditionellen sicherheitspolitischen Ziele?

Aber wie verhalten sich nun die neuen sicherheitspolitischen Ziele zu den traditionellen, tief in der Geschichte verwurzelten Zielen wie

"Friede in Freiheit und Unabhängigkeit", "Wahrung der Hand- lungsfreiheit" und "Behauptung des Staatsgebietes"?

Frieden, Freiheit und Unabhängigkeit sind Ideale, deren relative Verwirklichung ohne gesichertes, das heisst auch wirkungsvoll verteidigtes, Territorium nie möglich gewesen wäre. Entsprechend gross ist die Bedeutung des Territoriums in der ganzen Überliefe- rung. Ohne Besitz eines Territoriums kann ein Volk nach Völker- recht keinen Staat bilden und auch nicht jene Freiheit und Unab- hängigkeit beanspruchen, die im Selbstverständnis der Schweizer durch Jahrhunderte hindurch zäh und erfolgreich verteidigt wur- den. Dennoch ist den Schweizern von heute klar, dass der Besitz des schweizerischen Territoriums für die heute lebende Gesell- schaft keine Sicherung des Überlebens, vor allem keine Sicherung des Weiterlebens mehr bedeutet. Die Mehrheit der Nahrungsmittel und Verbrauchsgüter der Schweiz kommt aus dem Ausland, die Rohstoffe der Industrie kommen aus dem Ausland, die Mehrheit der in der Schweiz hergestellten Produkte geht ins Ausland. Die heutige Schweiz ist in einem viel höheren Masse mit dem Ausland verzahnt und von ihrem Umfeld abhängig als je zuvor in ihrer Ge- schichte. Die Schweiz ist eine hochtechnisierte, international ver- netzte und extrem arbeitsteilige Industrie- und Dienstleistungsge- sellschaft, die nach einem allfälligen Krieg nicht einfach auf dem Niveau einer Agrargesellschaft weiterleben könnte. Das heisst aber, dass es heute schwieriger wäre als je zuvor, das sicherheits- politische Ziel "Behauptung des Staatsgebietes" zu realisieren. Ent- sprechend diesen Einschränkungen unserer Unabhängigkeit müssten auch relativierende Überlegungen in bezug auf die davon abhängigen Begriffe "Freiheit" und "Handlungsfreiheit" gemacht werden. Frei ist nur, wer nicht abhängig ist. Und die Schweiz, als moderne Dienstleistungs- und Industriegesellschaft, ist heute stärker eingebunden als je.

Zusammengefasst heisst das: Die Grenzen des klassischen Natio- nalstaates sind nicht mehr die Grenzen der heute relevanten Si- cherheitsräume. Nationalstaaten sind keine autarken Gebilde mehr. Es geht für die Schweiz - wieder einmal - darum, in einem Prozess der Interessenabstimmung und notgedrungen auch durch Anpassung an das Umfeld die ihr wichtigen sicherheitspolitischen Zielsetzungen in die Zukunft hinein zu gewährleisten.

10. Was ist zu tun?

Mit welcher Strategie kann die Schweiz die Spannungen zwischen sicherheitspolitischen Zielen und den Zwängen einer veränderten Realität bewältigen?

Eine rationale Überprüfung der Fakten scheint dafür zu sprechen, dass die Kräfte der europäischen Integration, die sorgfältig über 35 Jahre entwickelt worden sind und die in viele Richtungen weiter wachsen, bereits eine derartige Konsistenz und Standfestigkeit erreicht haben, dass mit einem Rückfall in einen kämpferischen Nationalismus unter jetzigen Nato- und EU-Partnern in absehba- rer Zukunft nicht mehr zu rechnen ist. Nationalistische Bewegun- gen, wie sie in allen Nachbarstaaten und auch in der Schweiz selbst manifest sind, können eher als lokale und regionale Fun- damentalismen beurteilt werden. Es bedürfte einer grossen sozia- len Katastrophe und einer Entwurzelung der Mehrheiten der eu- ropäischen Völker, um die psychologischen Voraussetzungen zu schaffen, die die jeweiligen Mehrheiten solchen Re-Nationalisie- rungsbewegungen in die Arme treiben würden.

Die Anpassungsleistungen von EU und Nato in Richtung wirt- schaftlicher, politischer und sicherheitspolitischer Integration sind bemerkenswert. Diese Organisationen haben die Befangenheit in den Problemen des Kalten Krieges hinter sich zurückgelassen. So- gar die Nato hat ein völlig renoviertes, modernes Konzept ent- wic??kelt, das mit dem ersten grösseren Einsatz ihrer Geschichte - zur Überwachung des Friedensschlusses von Dayton im ehemaligen Jugoslawien - ab Dezember 1995 auf dem Prüfstand steht. Selbst wenn die USA ihr Engagement im Rahmen der Nato noch weiter reduzieren würden, so sind doch keine Gründe sichtbar, die die Mitglied- und Trägerstaaten der Nato veranlassen könnten, diese einzige funktionstüchtige Sicherheitsorganisation, die sich bereits eine neue, zukunftsbezogene Agenda gegeben hat, aufzulösen.

Auch für die Schweiz ergibt sich die Notwendigkeit, sich von der Befangenheit in der Tradition innert nützlicher Zeit zu befreien.

Eine logische Konsequenz für die Neuausrichtung der schweizeri- schen Sicherheitspolitik auf diese Tatsachen würde heissen, dass die Schweiz ihre sicherheitspolitischen Autarkieansprüche (wie sie zum Beispiel die Volksrepublik China aus ihren geographischen, demographischen und politischen Voraussetzungen begründet er-

heben kann) aufgibt und sich dem westeuropäischen Sicherheits- verbund in geeigneter Weise anschliesst. Ein erstes Signal dazu wurde gegeben mit dem Entscheid, Nato-Truppen auf ihrem Weg zum Einsatz in Bosnien die Schweiz passieren zu lassen. Der nächste Schritt wird eine baldige Teilnahme an der Partnerschaft für den Frieden (Partnership for Peace, PfP) sein. Weitere Schritte in Richtung auf eine engere Integration in die europäischen Struk- turen werden folgen müssen.

Das bedeutet nicht, die eigene Tradition der Landesverteidigung aufzugeben, sondern das bedeutet, endlich sicherheitspolitische Kontakte aufzunehmen zu Nachbarn, von denen die Schweiz nicht nur keine militärischen Übergriffe zu befürchten hat, sondern mit denen die Schweiz als demokratisch und marktwirtschaftlich or- ganisierter Rechtsstaat in allen relevanten Grundwerten überein- stimmt. Nur sicherheitspolitische Zyniker können im Ernst be- haupten, dass die Schweiz gegenwärtig einen genügenden, das heisst wirklich ernsthaften Beitrag an die Sicherheit Europas lei- ste. In Tat und Wahrheit profitiert die Schweiz nach wie vor von der stabilisierenden Wirkung und vom Schutzschild der Nato, ohne selber einen Beitrag an diese wichtigste Sicherheitsorganisation zu leisten.

Wenn die Schweiz in ihrer Sicherheitspolitik ernst genommen werden will, dann darf sie sich nicht damit begnügen, eine Armee zu pflegen, die ausrüstungsmässig und organisatorisch zwar mo- dernisiert wurde, die aber in ihrer sicherheitspolitischen Zielset- zung (und der davon abgeleiteten Strategie der Landesverteidigung nach allen Richtungen) um mindestens ein halbes Jahrhundert zurückgeblieben ist. Ausreichend und richtig bestückte Zeughäuser sind notwendiger, aber nicht hinreichender Ausdruck des Sicherheitswillens einer Gemeinschaft. Entscheidend ist heute die Einsicht, dass die Schweiz Teil der europäischen Schicksals- gemeinschaft ist und dass angesichts moderner Abstandswaffen und hochtechnisierter internationaler Vernetzung auf allen Gebie- ten eine einzelstaatliche Sicherheitspolitik illusionär ist.

Die Schweiz muss ihre Sicherheit als Teil der europäischen Si- cherheit erkennen lernen. Sie muss sich dementsprechend europä- isch engagieren, auch wenn dies nicht ohne Abstriche an liebge- wordenen Traditionen geht. Die Schweiz hat bisher ohne innere Zerreissproben gelebt, weil sie keine schwerwiegenden aussenpoli-

tischen Entscheidungen zu treffen hatte und sich auf die Verwal- tung ihres prekären inneren Gleichgewichtes zwischen den ver- schiedenen Teilen und Gruppen konzentrieren konnte. Mitarbeit in Europa bedeutet aber, mit einer ganzen Menge schwieriger wirtschaftlicher, politischer und sicherheitspolitischer Probleme konfrontiert zu werden, wie sie sich seit dem Ende des Kalten Krieges stellen. Kann und will sich die Schweiz wirklich von jeder europäischen Mitverantwortung fernhalten? Die Schweiz ist wirt- schaftlich zu bedeutend und sollte politisch selbstbewusst genug sein, um aktiv an der Lösung der anstehenden Fragen mitarbeiten zu wollen und den gegenwärtigen Zustand des Profitierens von den Anstrengungen anderer, diese Probleme zu lösen, als unwürdig zu empfinden. Es ist richtig, dass die Kooperation mit den eu- ropäischen Nachbarn einen Preis hat, materiell und politisch. Aber auch Drückebergerei hat langfristig ihren Preis: Zuerst schrumpft das Ansehen, dann schrumpft der Einfluss und schliesslich die po- litische und wirtschaftliche Macht. Es wäre eine Illusion zu glau- ben, die Schweiz könne das Rad der Geschichte anhalten und sich von den Veränderungen in Europa nach dem Kalten Krieg ab- schotten.

Die Zusammenarbeit aller europäischen Staaten ist auch ein Akt der gemeinsamen Konsolidierung europäischer - beziehungsweise westlicher, transatlantischer - Eigenständigkeit gegenüber einem Aufbruch der Länder Asiens, der seine Auswirkungen zuerst wirt- schaftlich, und im Laufe des nächsten Jahrhunderts auch politisch, bis nach Europa haben wird.

Im Bereiche der Sicherheitspolitik wird sich die Schweiz also zum Partner in einem kooperativen Sicherheitsverbund entwickeln müssen. Die aus einer so grundlegenden Neuorientierung abzulei- tende Armeeplanung wird nicht ohne massive Umbauten aus- kommen. Die Armee 95 wird nur als Übergang zu einer zahlen- mässig nochmals verkleinerten Armee betrachtet werden können, die sich so konfigurieren muss, dass sie mit einer kleinen, aber hochmodernen Kampfarmee (in wesentlichsten Teilen professiona- lisiert) auch an Einsätzen jenseits der Grenzen teilnehmen kann und mit einer traditionell strukturierten, milizmässig rekrutierten und nur noch leicht bewaffneten Territorialorganisation die viel- fältigen Aufgaben in der Schweiz selbst - vom Katastropheneinsatz bis zur Kleinkriegführung im Falle eines völligen Zusammenbruchs

aller gemeinsamen europäischen Sicherheitsvorkehrungen - wahrnehmen kann. Es wird zentrales Anliegen dieser Armee des nächsten Jahrhunderts sein, die eigenen Kräfte in geeigneter Form dem grösseren Ganzen teilweise, sektoriell und allenfalls in Stufen zur Verfügung zu stellen, für Interoperabilität zu sorgen und vor allem auch sich an den Planungs- und Ausgestaltungsarbeiten eines europäischen Sicherheitsverbundes zu beteiligen.

Eine Herausforderung für die schweizerische Aussenpolitik

von Andreas Wenger und Christoph Breitenmoser

Anlässlich des Budapester Gipfeltreffens vom 5. Dezember 1994 wurde die Schweiz in die Führungstroika der Organisation für Si- cherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) - vormals Konfe- renz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) - ge- wählt. Damit unterstützte unser Land in diesem Jahr zusammen mit Italien Ungarn in der Wahrnehmung der Präsidialverantwor- tung. Per 8. Dezember 1995 wurde der Vorsitz für das kommende Jahr offiziell an die Schweiz übertragen. Mit dieser Aufgabe setzt unser Land sein traditionelles Engagement im Rahmen dieser Or- ganisation fort. Die OSZE ist für die Schweiz um so wichtiger, als sie die einzige sicherheitspolitisch relevante Institution darstellt, in der unser Land gleichberechtigt partizipieren kann.

Das Mandat des Amtierenden Vorsitzenden überträgt der Schweiz die "Gesamtverantwortung für die ausführenden Tätigkeiten", das heisst, unser Land übernimmt Steuerungs- und Lenkungsaufgaben innerhalb dieser gesamteuropäischen Sicherheitsorganisation. Die Präsidentschaft der OSZE stellt nicht zuletzt deshalb eine be- sondere Herausforderung für die schweizerische Aussenpolitik dar, weil sich die OSZE mitten in einem Institutionalisierungsprozess befindet.

Der epochale Umbruch 1989/1991 und die damit verbundene Über- windung der Konfrontation zwischen Ost und West sowie die Be- reitschaft der Schweiz zur Übernahme der OSZE-Präsidentschaft rücken sowohl den OSZE-Prozess an sich als auch die eigenen Möglichkeiten der Schweiz im Rahmen dieser Organisation ver- mehrt in den Blickpunkt der aussenpolitischen Aufmerksamkeit.

Der vorliegende Artikel schildert in einem ersten deskriptiven Teil die Entwicklung von der "alten" KSZE zur "neuen" OSZE mit den heutigen Institutionen. In einem zweiten analytischen Teil wird einerseits die Bedeutung der OSZE für die Schweiz erläutert und andererseits auf die mit der Präsidentschaft im Jahr 1996 verbun- denen Herausforderungen für die schweizerische Aussenpolitik

eingegangen. Namentlich soll dabei untersucht werden, welche Rahmenbedingungen vorgegeben sind und welche Handlungsfelder der schweizerischen OSZE-Präsidentschaft offenstehen.¹

1. Die "alte" KSZE - Von multilateraler Konferenz- diplomatie zum KSZE-Prozess

Der Entwicklungsverlauf der KSZE/OSZE, ihre Form und Thema- tik lassen sich nicht von der Entwicklung des Ost-West-Konfliktes trennen. Der Helsinki-Prozess widerspiegelt die politischen Ver- hältnisse, die in den letzten zwanzig Jahren die europäische Politik grundlegend verändert haben. Eine kurze Darstellung der hi- storischen Dimension des KSZE-Prozesses von seinen Ursprüngen bis zur heutigen Ausgestaltung der OSZE sei daher der Diskussion künftiger Entwicklungsoptionen vorangestellt.

Im Verlauf der sechziger Jahre stiegen die Chancen für die Ver- wirklichung einer europäischen Neuordnung. Mit der Auflockerung der durch den Kalten Krieg akzentuierten Interessenbloc??kade zwischen den beiden in Europa engagierten Supermächten, der Sowjetunion und den Vereinigten Staaten, deuteten sich Möglich- keiten der Überwindung des Konfrontationssystems zugunsten blockübergreifender, kooperativ angelegter Strukturen im Sinne einer "antagonistischen Kooperation" an. Das Projekt einer Euro- päischen Sicherheitskonferenz war ab Mitte der sechziger Jahre über ein Jahrzehnt lang das wichtigste Instrument multilateraler Entspannungspolitik in Europa. Im Beitrag der einzelnen Akteure spiegelten sich jedoch unterschiedliche Motive und Interessen.²

1 Für die kritische Durchsicht des Manuskriptes danken die beiden Autoren den Herren Dr. Martin Dahinden, Stefan Klötzli, Thomas Köppel und Ro- bert Fabrin.

2 Zur Geschichte des KSZE-Prozesses vgl. grundsätzlich: Ljubivoje Acimovic.

Problems of Security and Cooperation in Europe. Alphen aan den Rijn 1981; Victor-Yves Ghebali. La diplomatie de la détente: la CSCE d’Helsinki à Vienne (1973-1989). Brüssel 1989; Wilfried von Bredow. Der KSZE-Pro- zess: Von der Zähmung zur Auflösung des Ost-West-Konfliktes. Darmstadt 1992.

Vgl. für ausgezeichnete Analysen und Dokumentationen des ursprüngli- chen KSZE-Prozesses in den siebziger und achtziger Jahren die umfassen- den Werke: Friedrich-Karl Schramm, Wolfram-Georg Riggert, Alois Friedel

Die Idee einer gesamteuropäischen Sicherheitskonferenz stammte ursprünglich von der Sowjetunion, die 1954 eine Initiative zur Aushandlung eines kollektiven Sicherheitsvertrages lancierte.

Weitere Vorstösse folgten in den sechziger Jahren mit der Bukarester Deklaration des Warschauer Paktes (1966) und im Bu- dapester Appell der Ostblockstaaten (1969). Das Hauptmotiv Mos- kaus für diese diplomatischen Vorstösse war es, den territorialen Status quo, wie er sich nach dem Zweiten Weltkrieg herausgebildet hatte, zu konsolidieren. Die westliche Seite blieb gegenüber diesen Initiativen anfänglich skeptisch: Sie sah in den sowjetischen Aktionen den Versuch, die USA von ihren europäischen Verbündeten abzukoppeln. Auf der neuen konzeptionellen Grund- lage des Harmel-Berichtes über die künftigen Aufgaben der Nato (1967) - der neben der Wahrung militärischer Stärke auch eine ak- tive Entspannungspolitik propagierte - begann die Nordatlantische Allianz die Frage einer europäischen Sicherheitskonferenz gleichwohl ernsthaft zu prüfen. Das Signal von Tiflis (1971), in dem die östliche Seite die Bereitschaft zu den von den USA gewünschten Gesprächen über beiderseitige und ausgewogene Trup-

(Hg.). Sicherheitskonferenz in Europa: Dokumentation 1954-1972: Die Be- mühungen um Entspannung und Annäherung im politischen, militäri- schen, wirtschaftlichen, wissenschaftlich-technologischen und kulturellen Bereich. Frankfurt am Main 1972; Hans-Adolf Jacobsen, Wolfgang Mall- mann, Christian Meier (Hg.). Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE): Analyse und Dokumentation, Band I. Dokumente zur Aussenpoli- tik II. Köln 1973; Dies. (Hg.). Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE): Analyse und Dokumentation, Band II. Dokumente zur Aussenpoli- tik II/2. Köln 1978; Herrmann Volle, Wolfgang Wagner (Hg.). KSZE - Kon- ferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa in Beiträgen und Dokumenten aus dem Europa-Archiv. Bonn 1976; Dies. (Hg.). Das Belgra- der KSZE-Folgetreffen. Der Fortgang des Entspannungsprozesses in Europa in Beiträgen und Dokumenten aus dem Europa-Archiv. Bonn 1978;

Dies. (Hg.). Das Madrider KSZE-Folgetreffen. Der Fortgang des KSZE- Prozesses in Europa in Beiträgen und Dokumenten aus dem Europa- Archiv. Bonn 1984.

Einen umfassenden Überblick über die zahlreiche Literatur zu allen Aspekten des KSZE-Prozesses bieten Günter Schwarz, Dieter S. Lutz. Si- cherheit und Zusammenarbeit: Eine Bibliographie zu MBFR, SALT und KSZE. Militär, Rüstung, Sicherheit 2. Baden-Baden 1980.

penreduzierungen (MBFR)³ erkennen liess, erfüllte eine wichtige Vorbedingung des Westens betreffend der Gespräche über die konventionelle Abrüstung. Nach Abschluss der deutschen Ostver- träge, des Grundlagenvertrages zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR, des Vier-Mächte-Abkommens über Berlin und der erfolgreichen bilateralen Gespräche zwischen den Grossmächten über die Begrenzung strategischer Rüstungen (SALT I)⁴ in der Phase der Entspannung der frühen siebziger Jahre konnten nach mehrjährigen bilateralen Sondierungen zwischen Ost und West nun die multilateralen Vorbereitungen zur Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit mit der Aussen- ministerkonferenz im Juli 1973 in Helsinki offiziell beginnen.

Die wichtigste Phase des beginnenden KSZE-Prozesses fand an- schliessend von September 1973 bis Juli 1975 in Genf statt. In langwierigen Kommissionsverhandlungen wurde um die Formu- lierung der KSZE-Schlussakte gerungen. Diese multilateralen Ge- spräche waren geprägt vom Gegensatz zwischen den westlichen Staaten der Nordatlantischen Allianz und den Ländern des War- schauer Paktes. Standen bei der UdSSR die Absicherung ihres Machtbereiches und die Entwicklung blockübergreifender Wirt- schaftsbeziehungen im Vordergrund, legten die westlichen Vertre- ter ihr Schwergewicht auf die Verankerung der Menschen- und Grundrechte und auf mehr Freizügigkeit für Menschen und In-

3 Anlässlich des amerikanisch-sowjetischen Gipfeltreffens im Mai 1972 in Moskau fiel die Entscheidung, die MBFR-Verhandlungen (Mutual and Ba- lanced Force Reductions) und die Konferenz über Sicherheit und Zusam- menarbeit getrennt, aber zeitlich parallel durchzuführen. Dies ist der Grund, warum innerhalb des KSZE-Prozesses nur am Rande über militäri- sche Problembereiche gesprochen wurde. Damit soll aber die Leistung der KSZE auf dem Gebiet der Vertrauens- und Sicherheitsbildenden Mass- nahmen nicht geschmälert werden, war doch deren inhaltliche Ausweitung und Systematisierung eine Errungenschaft der KSZE. Die MBFR-Konfe- renz wurde von 19 Teilnehmerstaaten im Oktober 1973 in Wien eröffnet.

Sie zog sich mehr als 15 Jahre hin und wurde erst 1989 durch die im Rah- men der KSZE stattfindenden Verhandlungen über konventionelle Streit- kräfte in Europa (VKSE) zwischen Nato und Warschauer Pakt abgelöst.

4 Die Abkürzung steht für Strategic Arms Limitation Talks, welche seit No- vember 1969 zwischen den USA und der Sowjetunion geführt worden wa- ren.

formation. Die Gruppe der Neutralen und Nichtpaktgebundenen Staaten (N+N), in welcher die Schweiz eine zentrale Rolle inne- hatte, übernahm eine wichtige, in einigen Fragen mittels ihrer Kompromissvorschläge gar entscheidende Katalysator-Funktion zwischen den beiden Blöcken. Ebenso wurden diesen Staaten ge- wisse Koordinationsaufgaben in den KSZE-Verhandlungen zuge- wiesen. Die N+N-Staaten waren aber kein homogener Block zwi- schen Ost und West, sondern eine nicht-institutionalisierte Gruppe zur Vertretung gemeinsamer Interessen. Der Charakter der N+N- Gruppe prägte sich je nach Sujet unterschiedlich aus.⁵

Diese ersten Verhandlungen zwischen dem Osten und dem Westen über die verschiedensten Aspekte europäischer Sicherheit und Zu- sammenarbeit führten schliesslich vor zwanzig Jahren - am 1. Au- gust 1975 - zur feierlichen Unterzeichnung der Schlussakte von Helsinki durch die Staats- und Regierungschefs der beteiligten 35 europäischen Staaten. Die Schlussakte gilt als Basisdokument des KSZE-Prozesses. In ihrer Systematik ist sie in vier Themenberei- che, die sogenannten "Körbe"⁶, aufgeteilt: Korb I: Fragen der Si- cherheit in Europa; Korb II: Zusammenarbeit in den Bereichen

5 Die Abkürzung "N+N" steht für Neutral and Non-Aligned States.

(Neutrale: Österreich, Schweden, Finnland, Schweiz; Nichtpaktgebundene:

Jugoslawien, Zypern, Malta, Liechtenstein, San Marino).

Mit der Auflösung der Blöcke Anfang der neunziger Jahre büsste die Mitt- lerfunktion aber an Bedeutung ein. Auch wurden keine Kompromisstexte mehr von der N+N-Gruppe ausgearbeitet. Die Bedeutung dieser Staaten- gruppe nahm mit dem Übertritt einzelner neutraler und blockfreier Staa- ten in die Europäische Union, die ihrerseits eine gewichtige Rolle inner- halb der KSZE spielt, ab. Begriff und Institution der N+N-Gruppe sind heute verschwunden.

Zur Rolle der N+N-Staaten vgl. allgemein: Michael Zielinski. Die neutralen und blockfreien Staaten und ihre Rolle im KSZE-Prozess. Nomos Universi- tätsschriften 13. Diss. Baden-Baden 1990; Hanspeter Neuhold (Hg.).

CSCE: N+N Perspectives: The Process of the Conference on Security and Co- operation in Europe from the Viewpoint of the Neutral and Non-Aligned Participating States. The Laxenburg Papers 8. Wien 1987.

6 Die Aufteilung in die seither gebräuchlichen vier Körbe geht auf ein der schweizerischen Delegation anlässlich der vorbereitenden Konsultationen von Dipoli (November 1972) erteiltes Mandat zurück, eine Sammlung und Sortierung der von den einzelnen Staaten eingebrachten Vorschläge in Form einer Synopse vorzunehmen.

Wirtschaft, Wissenschaft und Technik sowie Umwelt⁷; Korb III: Zu- sammenarbeit in humanitären und anderen Bereichen; Korb IV:

Folgen der Konferenz. Das Herzstück der Schlussakte bildet aber die Prinzipienerklärung - der sogenannte "Dekalog" -, auf deren Grundlage die Teilnehmerstaaten ihre Beziehungen zu gestalten versichern.⁸ Die Konferenzprinzipien der gleichberechtigten Teil- nahme und der Beschlussfassung im Konsens⁹ verliehen der Schlussakte erhebliches politisches Gewicht, wenngleich der KSZE- Prozess bis heute keine unmittelbare völkerrechtliche Ver- bindlichkeit beinhaltet.¹⁰ Die eigentliche Leistung der Schlussakte

7 Während des kalten Krieges konnte die wirtschaftliche Zusammenarbeit aufgrund der zu unterschiedlichen Wirtschaftssysteme in Ost und West als drittes Standbein neben der sicherheitspolitischen und menschlichen Di- mension keine grösseren Erfolge verzeichnen. Erst seit Ende des Ost-West- Antagonismus wurde mit dem Bekenntnis zur Marktwirtschaft und zum Privateigentum ein Durchbruch erzielt. Der Beitrag der OSZE zur Unter- stützung des Übergangs zur Marktwirtschaft findet heute im Rahmen der jährlich in Prag durchgeführten OSZE-Wirtschaftsforen statt. Im Gegen- satz zu den zahlreichen internationalen Wirtschaftsorganisationen verfügt die OSZE aber über keine Kompetenz, die es ihr erlauben würde, sich in Wirtschaftsfragen operationell zu engagieren.

8 Die 10 Prinzipien lauten: souveräne Gleichheit der Staaten, Gewaltver- zicht, Unverletzlichkeit der Grenzen, territoriale Integrität der Staaten, friedliche Regelung von Streitigkeiten, Nichteinmischung in innere Angelegenheiten, Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten, Gleichberechtigung und Selbstbestimmungsrecht der Völker, Zusammenarbeit zwischen den Teilnehmerstaaten und Erfüllung völkerrechtlicher Verpflichtungen nach Treu und Glauben.

9 Als oberster Grundsatz der Arbeitsmethoden der KSZE gilt bis heute, dass alle Staaten "souverän" und "unabhängig" sowie unter der Bedingung der

"vollen Gleichheit" am KSZE-Prozess teilnehmen und dass Beschlüsse im Konsens gefasst werden. Diese Grundsätze wurden bereits 1972/73 anläss- lich der Vorverhandlungen, den Konsultationen in Dipoli (Helsinki), in den Schlussempfehlungen - dem sogenannten "Blauen Buch" - fixiert.

10 Dabei ist zu beachten, dass die KSZE/OSZE-Dokumente aber insofern eine rechtliche Bedeutung besitzen, als sie bestehende völkerrechtliche Normen oder Grundsätze des Völkergewohnheitsrechtes bekräftigen (so bestätigen die Prinzipien als Verhaltenskodex einzelne Bestimmungen der Uno-Char- ta). Im weiteren schaffen sie eine moralische Verpflichtung, die gemeinsam angenommenen Werte und Normen namentlich im Bereich der Gewährlei-

lag in ihrer Konstruktion: In ihr wurden mit Ausnahme der Abrü- stung und Rüstungskontrolle alle gesamteuropäischen Konflikt- themen aufgelistet. Mit diesem Dokument wurde erstmals auf der Basis gemeinsam beschlossener normativer Werte ein Konsenspa- pier über Form und Ziele der Entspannungspolitik ausgearbeitet, dem beide Seiten des geteilten Europas zustimmten. Im Dokument über Vertrauensbildende Massnahmen wurden zudem erste konkrete Umsetzungen erreicht. Rückblickend erwies sich die Schlussakte als brauchbarer Ausgangspunkt für weiterführende beiderseitige Annäherungen. Der Abschluss dieser ersten Etappe des KSZE-Prozesses bildete 30 Jahre nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges einen Höhepunkt der multilateralen Entspannungspo- litik.

Auf der Grundlage der Helsinki-Schlussakte entwickelte sich fortan ein dynamischer Prozess mit Folgetreffen, an denen die Erfüllung der Helsinki-Verpflichtungen überprüft und neue KSZE-Regeln verabschiedet wurden. Es folgten Konferenzen und Expertentreffen namentlich über militärische Vertrauens- und Sicherheitsbildende Massnahmen und Abrüstung, über friedliche Streitbeilegung sowie über die Menschliche Dimension. Während des ersten KSZE- Folgetreffens in Belgrad (1977-1978) konnte kein Konsens über die Fortschreibung der Schlussakte erreicht werden. Hauptsächlich beschäftigte man sich mit dem wichtigsten politischen Aspekt, der Menschlichen Dimension, hatte doch diese Frage an Brisanz gewonnen, da die KSZE für viele Menschenrechtsgruppierungen im Osten zum Symbol für ihren Einsatz zugunsten der Menschenrechte und Grundfreiheiten geworden war.¹¹

Die Verschlechterung der Ost-West-Beziehungen gegen Ende der siebziger Jahre (Afghanistan-Krieg; Kriegsrecht in Polen; Auf-

stung der Menschenrechte und Grundfreiheiten innerstaatlich umzuset- zen.

11 Die in der Schlussakte enthaltene explizite Bestätigung des Anspruches des Individuums, seine Rechte und Pflichten im Bereich der Menschlichen Dimension ausüben zu können, führte ab 1976 zur Gründung zahlreicher Helsinki-Gruppen. Im Osten entstanden organisierte Dissidentengruppie- rungen zur Überwachung der Helsinki-Verpflichtungen; im Westen bilde- ten sich entsprechende Vereinigungen, um Menschenrechtsverletzungen in Osteuropa in Erfahrung zu bringen und öffentlich anzuprangern.

rüstung in Ost und West) überschattete das zweite KSZE-Folge- treffen in Madrid (1980-1983). Nicht zuletzt dank der Bemühungen der N+N-Staatengruppe konnte dennoch ein Teilerfolg erzielt werden: Das "Mandat von Madrid" begründete die Konferenz über Vertrauens- und Sicherheitsbildende Massnahmen und Abrüstung in Europa (KVAE) in Stockholm (1984-1986).

Im Klima der "Perestroika" in der UdSSR und der sich verbes- sernden amerikanisch-sowjetischen Beziehungen zeichnete sich allmählich eine Wende im politischen Handeln des Ostblocks ab, welche das Ergebnis des dritten KSZE-Folgetreffens in Wien (1986- 1989) nachhaltig beeinflusste und den Helsinki-Prozess mit einer neuen Dynamik versah. In allen drei Körben konnten wesentliche Fortschritte erzielt werden. Erwähnenswert ist namentlich die Schaffung des Mechanismus der Menschlichen Dimension¹², mittels dessen die Einhaltung der KSZE-Menschenrechtsverpflichtungen überprüft werden kann. Im Bereich der militärischen Sicherheit

12 Dieser Mechanismus - später auch CHD-Mechanismus (Conference on the Human Dimension) genannt - wurde auf dem Kopenhager Treffen (1990) und auf dem Moskauer Treffen (1991) über die Menschliche Dimension weiter verfeinert. Er erlaubt jedem Teilnehmer, bei einem anderen OSZE- Staat Informationen über Menschenrechtsverletzungen einzuholen. Es können auch bilaterale Treffen zur Klärung von Menschenrechtsverletzun- gen beantragt werden. Die Ergebnisse solcher Treffen können auf KSZE- Folgekonferenzen und Aussenministertreffen sowie auf Treffen des Hohen Rates zur Sprache gebracht werden. Wenn die Resultate unbefriedigend ausfallen, kann gegen das Votum des betroffenen Staates eine Mission von KSZE-Berichterstattern zur Tatsachenfeststellung auf das Territorium des Staates in die Wege geleitet werden. Vgl. zum Mechanismus der Menschli- chen Dimension: Peter Schlotter, Norbert Ropers, Berthold Meyer. Die neue KSZE: Zukunftsperspektiven einer regionalen Friedensstrategie. Analysen Politik, Gesellschaft, Wirtschaft 44. Opladen 1994. 42-45 (Schaubild 8).

Dieser Moskauer Mechanismus wurde bisher viermal ausgelöst:

Menschenrechtsberichterstatter-Mission nach Ex-Jugoslawien (1991/1992) unter der Leitung des Schweizer Staatsrechtlers Thomas Fleiner;

Expertenmission nach Kroatien und Bosnien-Herzegowina (1992);

Expertenmission nach Estland (1992); Expertenmission nach Moldawien (1993). Die geplante Expertenmission nach Serbien-Montenegro (1993) scheiterte am Widerstand Belgrads. Ebenso misslangen Versuche - auch durch die Schweiz (1995) -, Expertenmissionen in den Südosten der Türkei zu entsenden, da die Unterstützung der erforderlichen Anzahl Staaten versagt blieb.

einigte man sich nicht nur auf weitere Verhandlungen über Vertrauens- und Sicherheitsbildende Massnahmen (VVSBM) zwi- schen allen Teilnehmerstaaten, sondern nahm auch erstmals im KSZE-Rahmen Verhandlungen über konventionelle Streitkräfte in Europa (VKSE) unter Beteiligung der Mitgliedstaaten von Nato und Warschauer Pakt auf. Diese Verhandlungen resultierten 1990 schliesslich im Vertrag über konventionelle Streitkräfte in Europa (KSE I), der die Nato und den Warschauer Pakt zu festen Ober- grenzen wesentlicher Hauptwaffensysteme verpflichtete, und 1992 in der Abschliessenden Akte der Verhandlungen über Personalstär- ken (KSE Ia), welche die Mannstärke der Vertragspartner fest- setzte. Überdies wurden anlässlich des Wiener Folgetreffens wei- tere Konferenzen und Expertentreffen zu verschiedenen Themen anberaumt (Menschliche Dimension; Information; Friedliche Streitbeilegung; Wirtschaftliche Zusammenarbeit; Umweltschutz;

Mittelmeerraum).

2. Die "neue" KSZE - Institutionalisierung nach dem strategischen Umbruch

Als Forum des Dialogs zwischen Ost und West leistete die KSZE einen wesentlichen Beitrag zur Überwindung der Blockkonfronta- tion und zum Wandel in Mittel- und Osteuropa seit 1989.¹³ Ihre ursprüngliche Aufgabe des Brückenschlages zwischen Ost und West war durch die Wende erfüllt. Welche Rolle der OSZE im neuen europäischen Sicherheitsarrangement im Umfeld der sich gegenseitig verstärkenden Sicherheitsinstitutionen heute zu- kommt, ist noch nicht definiert. Dafür sind die Einschätzungen der Teilnehmerstaaten zu verschieden. Die Weiterentwicklung hängt indes nicht nur von der OSZE allein ab, sondern auch von der Dy- namik anderer sicherheitspolitisch relevanter Organisationen in

13 Rückblickend nennt Ghebali für den gesamten KSZE-Prozess während der Phase des kalten Krieges folgende drei Vorteile der KSZE: "[The CSCE was] a permanent channel of communication, a normative code of conduct, a long-term programme of cooperation covering all dimensions of security (...). It filled a vacuum and addressed a deficiency in East-West relations which had existed since the beginning of the Cold War and, perhaps, since the 1917 Bolshevik October Revolution." Vgl. Victor-Yves Ghebali, Brigitte Sauerwein. European Security in the 1990s: Challenges and Perspectives.

UNIDIR-Publications 2/1995. New York-Genf 1995. 143.

Europa. Mit der Eindämmung inner- und zwischenstaatlicher Konflikte, dem Aufbau demokratischer Strukturen, einem wirk- samen Minderheitenschutz und der kollektiven Sicherheit befassen sich auch die Uno, die Nato mit dem Nordatlantischen Koope- rationsrat (NACC) und der Initiative "Partnerschaft für den Frie- den" (PfP), die EU und die WEU.

Aussagen von der angeblichen Bedeutungslosigkeit der OSZE heute basieren auf der Prämisse der "Militarisierung" des politischen Denkens in einem von militärischen Konflikten beherrschten Umfeld, die im Zuge des Jugoslawienkonfliktes neuen Auftrieb erhalten hat. Das Leistungsprofil der OSZE, welche das Schwer- gewicht ihrer operativen Tätigkeiten auf die von aussen so wenig nachvollziehbare stille Diplomatie legt, wird dadurch ignoriert. Die OSZE ist kein Instrument der Macht- oder Interessenprojektion.

Sie setzt auf Stabilisierung von innen mittels "weicher" In- strumente wie Diplomatie, Gute Dienste, Wirtschaftskooperation und Hilfe beim Aufbau demokratischer, rechtlicher, marktwirt- schaftlicher und sozialer Strukturen. Sie ist ein Forum des Dialogs - oder wie sie auch bezeichnet wird, eine "Schule der Empathie".¹⁴

14 Zur aktuellen Entwicklung der KSZE/OSZE vgl. grundsätzlich: Stefan Lehne. The CSCE in the 1990s: Common House or Potemkin Village. Wien 1991; Ian M. Cuthbertson (Hg.). Redefining the CSCE: Challenges and Op- portunities in the New Europe. New York 1992; Michael Staak (Hg.). Auf- bruch nach Gesamteuropa: Die KSZE nach der Wende im Osten. For- schungsberichte Internationale Politik 15. Münster 1992; Vojtech Mastny.

The Helsinki Process and the Reintegration of Europe 1986-1991: Analysis and Documentation. London 1992; Michael R. Lucas (Hg.). The CSCE in the 1990s: Constructing European Security and Cooperation. Baden-Baden 1993; Alexis Heraclides. Helsinki II and its Aftermath: The Making of the CSCE into an International Organization. London/New York 1993; Peter Schlotter, Norbert Ropers, Berthold Meyer. Die neue KSZE: Zukunftsper- spektiven einer regionalen Friedensstrategie. Analysen Politik, Gesellschaft, Wirtschaft 44. Opladen 1994; Berthold Meyer, Bernhard Moltmann (Hg.). Konfliktsteuerung durch die Vereinten Nationen und die KSZE. Frankfurt am Main 1994.

Als neue Bibliographie zum KSZE/OSZE-Prozess: Henrik Holtermann (Hg.). CSCE: From Idea to Institution: A Bibliography. Kopenhagen 1993.

Die KSZE/OSZE-Dokumente werden unter anderem leicht greifbar laufend veröffentlicht in: Ulrich Fastenrath (Hg.). KSZE: Dokumente der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa. Neuwied 1992.

(Loseblattsammlung, fortlaufend).