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ÖPP im IT- und
Dienstleistungsbereich:
Marktüberblick und
kritische Erfolgsfaktoren
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ÖPP im IT- und
Dienstleistungsbereich:
Marktüberblick und
kritische Erfolgsfaktoren
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Übersicht
Zusammenfassung . . . . 9
1 Einführung . . . . 17
1.1 Aufgabenstellung und Notwendigkeit . . . .17
1.2 ÖPP als Beschaffungsvariante . . . . 20
2 Marktüberblick . . . .27
2.1 Methodisches Vorgehen . . . 27
2.1.1 Identifikation von Projekten und Akteuren. . . 27
2.1.2 Abgrenzung von IT- und Dienstleistungs-ÖPP . . . 29
2.1.3 Standardisierte Analyse relevanter Projekte. . . 33
2.1.4 Vertiefende Analyse über Einzelinterviews . . . 35
2.1.5 Untersuchung der gewonnenen Daten. . . 35
2.2 Umfang der Untersuchung . . . 35
2.3 Quantitative Zusammenfassung der untersuchten Partnerschaften . . . 37
2.3.1 Verteilung über Länder und Verwaltungsebenen . . . 37
2.3.2 Verteilung nach Leistungsumfang. . . 41
2.3.3 Projektvorbereitungsphase . . . 43
2.3.4 Verteilung nach Laufzeit . . . 43
2.3.5 Verteilung nach finanziellem Volumen . . . . 44
2.3.6 Verteilung nach Erfolgseinschätzung der Befragten . . . 44
2.4 Anwendungsbereiche von IT- und Dienstleistungs-ÖPP . . . 45
2.4.1 Dienstleistungszentren . . . 45
2.4.2 E-Government . . . 52
2.4.3 Erschließung neuer Aufgaben. . . 54
2.4.4 Professionalisierung . . . 55
2.4.5 Sourcing-Optimierung . . . 58
3 Kritische Erfolgsfaktoren . . . .61
3.1 Klassifikation der Ergebnisse. . . . 62
3.1.1 Motivationslage . . . 62
3.1.2 Lebenszyklusansatz . . . . 68
3.1.3 Risikoallokation . . . . 70
3.1.4 Anreizsysteme . . . 75
3.1.5 Personal . . . 78
3.1.6 Organisation und Governance . . . . 89
3.1.7 Flexibilität der Leistungsbeziehung . . . . 94
3.1.8 Art der Leistungsbeschreibung . . . . 97
3.1.9 Transaktionskosten. . . . 99
3.1.10 Wirtschaftlichkeitsuntersuchung . . . 104
3.2 Schlussfolgerungen . . . .105
3.2.1 Vergleich mit klassischem Outsourcing . . . .105
3.2.2 Unterschiede zwischen deutschem und europäischem Markt . . . 108
3.2.3 Grundüberlegungen zu Eignungskriterien und Eignungstest . . . . 110
Anlagen . . . . 113
Anlage 1 Fragebogen zu IT- und Dienstleistungs-ÖPP . . . . 114
Anlage 2 Detaillierte Auswertungsergebnisse. . . . 127
Verzeichnisanhang . . . . 135
Glossar. . . . 135
Literaturverzeichnis . . . .143
Impressum . . . .150
Abbildungsverzeichnis
Abbildung 1: Schritte bei der Einleitung einer ÖPP-Beschaffung . . . 21
Abbildung 2: Iterativ entwickelter Fragebogen. . . 34
Abbildung 3: Karte der untersuchten Länder . . . 37
Abbildung 4: Verteilung der ausgewerteten Fragebögen nach Ländern. . . 38
Abbildung 5: Verteilung der Verwaltungsebene über alle untersuchten Projekte. . . 41
Abbildung 6: Leistungsumfang der untersuchten Projekte . . . 42
Abbildung 7: Leistungserbringung vor Realisierung des ÖPP-Konzeptes . . . 42
Abbildung 8: Begleitung der Projekte während der Planungs- und Konzeptions- phase . . . 43
Abbildung 9: Verteilung der untersuchten Projekte nach Laufzeit . . . 44
Abbildung 10: Volumen der untersuchten Projekte. . . . 44
Abbildung 11: Abschließende Beurteilung des Projekterfolges . . . 45
Abbildung 12: Demografiekurve einer deutschen Kommunalverwaltung . . . 54
Abbildung 13: Beispiele für sich komplementär ergänzende Kompetenzen im Bereich der Professionalisierung . . . 56
Abbildung 14: Drei wichtige Motivationstreiber auf öffentlicher Seite . . . 63
Abbildung 15: Motivation öffentlicher Auftraggeber für ÖPP im IT- und Dienst- leistungsbereich . . . 67
Abbildung 16: Entsprechung der klassischen ÖPP-Phasen in den Bereichen IT und Dienstleistung . . . . 69
Abbildung 17: Typische Kostenstruktur bei den untersuchten personalintensiven ÖPP-Projekten . . . 77
Abbildung 18: Formelle Beziehung in der Zusammenarbeit in den untersuchten Projekten . . . . 90
Abbildung 19: Arten von Transaktionskosten und Kostenträger bis zum Vergabe- zeitpunkt . . . 100
Abbildung 20: Einordnung von Projektbeispielen im ÖPP / Outsourcing-Paradigma. . . .107
Tabellenverzeichnis
Tabelle 1: Gegenüberstellung von Vergabeverfahren auf nationaler und
EU-Ebene . . . 22
Tabelle 2: Beziehung zwischen Vertragsgegenstand und geeignetem
Vertragstyp. . . 24
Tabelle 3: Unterschiedliche Ausprägungen der drei grundsätzlichen ÖPP-
Merkmale. . . 33
Tabelle 4: Gegenüberstellung der Ziele von E-Government und der unter-
suchten Vorhaben . . . 52 Tabelle 5: Betroffenheit des Personals im Zuge einer ÖPP-Einsetzung. . . . 82 Tabelle 6: Gegenüberstellung von ÖPP-Personalmodellen in Deutschland. . . 87
Tabelle 7: Art der Beratung bzw. der Beratungskosten in der Vereinbarungs-
phase . . . .102
Tabelle 8: Drei Hebel zur übergreifenden Optimierung der Transaktions-
kosten bei ÖPP-Vorhaben. . . .103 Tabelle 9: Beispiele zur Unterscheidung von ÖPP und Outsourcing . . . 108
Zusammenfassung
Effizientes Handeln ist für die öffentliche Verwaltung eine entscheidende Grundlage für Nachhaltigkeit und Erfolg. Insbesondere aufgrund der Tatsache, dass viele europäische Staaten hochverschuldet sind, steigt die Notwendigkeit, im Bereich der Beschaffung Alter- nativen zu finden, die neben verbesserter Wirtschaftlichkeit großen qualitativen Nutzen ermöglichen. Vor diesem Hintergrund bieten Öffentlich-Private Partnerschaften (ÖPP) eine Handlungsalternative, die unter Umständen zu einer erhöhten Wirtschaftlichkeit führt und die Verwaltung von Aufgaben entlastet, die ein privater Partner gleich gut oder besser hinsichtlich Zeit, Qualität und Kosten ausführen kann.
Wichtige externe Einflussfaktoren wie die demografische Entwicklung, knappe Haushaltsmittel oder die Möglichkeit zur Optimierung von internen Prozessen mithilfe moderner (oftmals komplexer) Technologien verstärken den Bedarf an entsprechenden und langfristigen Projekten. Hier hat sich gezeigt, dass es dazu kommen kann, dass die klassischen Beschaffungsformen an ihre Grenzen geraten und ÖPP eine häufig genutzte Alternative darstellt.
Die Verwaltungsmodernisierung steht in Deutschland schon seit längerem auf der Agenda der politisch Verantwortlichen, und es zeichnet sich nach wie vor ein hoher Bedarf an Investitionen ab, um verschiedene E-Government-Konzepte umzusetzen.
Zudem kommen auf die Öffentliche Hand neue Aufgaben zu, die nur durch Imple- mentierung und effiziente Anwendung modernster Technologien wie automatisierter Grenzkontroll anlagen, hochmoderner Videotechnik oder komplexer IT-Systeme bewältigt werden können.
Doch gerade im IT-Segment sind ÖPP in Deutschland weniger verbreitet und haben den Ruf, schwer steuerbar zu sein, anders als beispielsweise Erfahrungen aus dem klassischen ÖPP-Segment (vgl. Glossar). Bislang liegen keine systematisch aufbereiteten Angaben über deutsche ÖPP-Projekte im IT- und Dienstleistungsbereich sowie deren Gemeinsamkeiten und Unterschiede zu klassischen ÖPP sowie zu ÖPP in anderen europäischen Ländern vor.
Um diesem Sachverhalt Rechnung zu tragen, wurde die Grundlagenarbeit „ÖPP im IT- und
Dienstleistungsbereich: Marktüberblick und kritische Erfolgsfaktoren“ von Partnerschaften Deutschland erstellt.
Die wesentlichen Fragestellungen in diesem Kontext, die es anhand der Marktanalyse zu beantworten galt, sind:
1. Wie lassen sich ÖPP von „konventionellen“ Beschaffungsvarianten abgrenzen?
Inwieweit erfüllen sie die etablierten ÖPP-Kriterien (Planung, Errichtung, Betrieb, Fi- nanzierung)? Wie sind die Elemente „Risikoübergang“, „Anreizsystem“ und „Lebens- zyklusansatz“ ausgeprägt?
2. Welche spezifischen Vorteile haben ÖPP gegenüber anderen Beschaffungsformen, insbesondere: Was sind ihre Vorteile, die durch Outsourcing nicht realisiert werden können?
3. Warum sind ÖPP im Fall erkennbarer Vorteile bisher in Deutschland noch nicht zum Zuge gekommen? Welche Lehren lassen sich aus der europäischen Marktanalyse ziehen? Kann man insbesondere Erfolgs- bzw. Misserfolgsfaktoren identifizieren, die projektbezogen eine frühzeitige Entscheidung für oder gegen ÖPP ermöglichen (Stichwort Eignungstest)?
4. Gibt es Anhaltspunkte für systemische Faktoren wie z. B. kurze Lebenszyklen, hohes Innovationstempo und rasante, oftmals kaum im Voraus abschätzbare Produktivi- tätssteigerungen (insbesondere bei IT-Hardware), die Erfolge oder ein Scheitern des Projektes bewirken? Hohe Transaktionskosten werden häufig als Hinderungsgrund für ÖPP genannt. Ist dies zutreffend und wenn ja, lassen sich diese Transaktionskos- ten durch Standardisierung senken?
Ergebnis zu 1:
ÖPP im IT- und Dienstleistungsbereich unterscheiden sich von den konventionellen Beschaffungsvarianten durch:
einen Lebenszyklusansatz, der dem Grundprinzip des Lebenszyklusansatzes klassischer YÖPPs folgt, sich jedoch strukturell anders ausprägt (vgl. Kapitel 2.1.2 und 3.1.2);
einen Risikoübergang, der mit den erfassten Erstellungs- und Transformationsrisiken in Y
den untersuchten Projekten ähnlich dem konventionellen ÖPP-Bereich ausgestaltet ist (vgl. Kapitel 3.1.3);
Anreizsysteme, die ebenfalls Ähnlichkeiten mit klassischen ÖPP aufweisen (vgl. Kapitel Y3.1.4);
eine individuelle Leistungsbeziehung, da im Bereich von IT- und Dienstleistungs-ÖPP Yoftmals gestalterisches Neuland betreten wird.
Kennzeichnend für IT- und Dienstleistungs-ÖPP ist, dass insbesondere der Lebenszyk- lusansatz und das Anreizsystem aufgrund des Dienstleistungscharakters des Leistungsge- genstandes, des in der Regel geringeren Projektvolumens und der Dynamik der Leistungs- beziehung strukturell anders als im herkömmlichen ÖPP-Bereich ausgestaltet werden (vgl.
Kapitel 2.1.2, 3.1.2 und 3.1.4).
Es wurde deutlich, dass sich eine Service-Partnerschaft von einer klassischen ÖPP durch einen veränderten, am Transformationsziel orientierten Lebenszyklus unterscheidet.
Während sich der Lebenszyklus einer klassischen ÖPP durch Nutzung und Abschreibung
über die Laufzeit einer Investition hinweg kennzeichnet, steht im Mittelpunkt von IT- und Dienstleistungs-ÖPP das Erreichen eines vertraglich vereinbarten Transformationsziels.
Einer der wesentlichen Vorteile von Kooperationen mit der Privatwirtschaft liegt in der Tatsache, dass dadurch die Möglichkeit gegeben ist, Risiken zu übertragen . Jeder Partner übernimmt idealerweise das Risiko, das er aufgrund seiner Kernkompetenzen am besten beherrscht. Die Risikoallokation bei Service-Partnerschaften unterscheidet sich hierbei von klassischen ÖPP insbesondere in den teilweise abweichenden Risikokategorien. Entwick- lungs-, Wirtschaftlichkeits- und Transformationsrisiken müssen über die Laufzeit hinweg allokiert, minimiert und gemeinschaftlich bewältigt werden. Als kritischer Faktor wurde innerhalb der Untersuchung das Transformationsrisiko identifiziert. Unter dem Begriff sind alle Risiken zusammengefasst, die aufgrund der Organisationsveränderung und/oder der Veränderungen von Abläufen entstehen. Beispiele dafür sind mangelnde Akzeptanz und Verlust von Motivation und Produktivität betroffener Mitarbeiter. Eine Minimierung dieser Risiken wird am besten durch gemeinsames und kompetentes Veränderungsmanagement gewährleistet. Die Untersuchung zeigt, dass bei erfolgreichen ÖPP hier ein Schwerpunkt des Projektmanagements lag, während es andere Fälle gab, bei denen dies nicht zufrieden- stellend berücksichtigt werden konnte.
Ein weiterer kritischer Erfolgsfaktor, der sowohl bei klassischen ÖPP als auch bei Service- Partnerschaften eine wichtige Rolle spielt, ist das Anreizsystem und dessen individuelle und dynamische Ausgestaltung hinsichtlich des jeweiligen Projektes. Die Marktbefragung ergab, dass sich vor allem der dynamische Aspekt eines Anreizsystems nachhaltig auf die Motivation der Mitarbeiter und somit im gleichen Maße auf den kontinuierlichen Verbes- serungsprozess innerhalb von ÖPP auswirkt. Um diesen dauerhaft abzusichern, sind auf Basis der Untersuchung interessante Konzepte zur Umsetzung gekommen: Bonus-Malus- Systeme, monetäre Beteiligungen an positiven Folgeeffekten, eine „Belohnung“ für die Übernahme zusätzlicher Risiken, Nutzungsrechte an Ergebnissen.
Als Erfolgskriterium zeigte sich in der Marktuntersuchung immer wieder eine flexible Ausgestaltung der Leistungsbeziehung . Aufgrund der kurzen Technologie- und Innovati- onszyklen im IT- und Dienstleistungsbereich wird dieser Faktor schnell zu einem überle- benswichtigen Kriterium für eine ÖPP im IT- und Dienstleistungssektor, für ihre Anpas- sungsfähigkeit an ein dynamisches Umfeld. Eine kritische Wirtschaftlichkeitsbetrachtung vor Beginn der Partnerschaft unter Berücksichtigung nicht-monetärer sowie monetärer Faktoren, ein kontinuierlicher Controlling-Prozess der vereinbarten Ziele/Leistungen der Partnerschaft sowie optimierte Transaktionskosten gehören ferner zu einer erfolgreichen Service-Partnerschaft.
Ergebnis zu 2:
ÖPP bieten anders als Dienstleitungs-, Rahmen- oder Werkverträge Laufzeiten, die es er- lauben, große Veränderungsvorhaben zu planen und umzusetzen. Darüber hinaus sind die Instrumente ‚Risikoallokation‘ und ‚Anreizsystem‘ nur bei diesen Beschaffungsformen sinn- voll einsetzbar, weil für die Partnerschaft nicht nur ein Projektziel, für das der öffentliche Partner verantwortlich bleibt, festgesetzt wird, sondern für die Zielerreichung der private Partner erheblich in die Verantwortung gehen muss. Schließlich bieten dem Grunde nach nur Joint Ventures (institutionelle ÖPP) ein bewährtes Modell, das zu einer Übertragung
von Expertenwissen und einer angestrebten Servicekultur auf den öffentlichen Partner führt. Während durch Outsourcing weitgehend standardisierte Leistungen, die in keiner Form transformiert werden, beschafft werden, und gleichzeitig eine kritische Masse für
Dienstleistungs-ÖPP bilden, muss der genauen Ausgestaltung eine besondere Bedeutung beigemessen werden.
Ergebnis zu 4:
Die untersuchten Projekte basieren zu einem hohen Anteil auf der vertraglichen Verabredung von langjährig zu erbringenden Dienstleistungen durch den privaten Partner oder die institutionelle ÖPP. Das unternehmerische Ziel liegt darin, Leistungsprozesse zu optimieren und nachhaltig auf Basis einer besseren Kostenbasis zu erbringen. Die dazu eingesetzte IT wird aufgrund ihrer Schnelllebigkeit in der Regel in 3-Jahres-Ansätzen abge- schrieben und entsprechend zyklisch erneuert.
Der Marktüberblick hat ergeben, dass langfristig festgeschriebene Rahmenbedingun- gen bei IT- und Dienstleistungsbeschaffungen zu einem für einen der Partner unattrakti- ven Geschäftsmodell und damit mittelbar zum Abbruch der Partnerschaft führen können.
Diesem Umstand ist mit flexiblen Modellen zur Leistungs- und Erfolgsmessung und einer regelmäßigen Anpassung der Partnerschaftsstrategie zu begegnen. In der internationalen Praxis haben sich flexible Modelle zur Leistungs- und Erfolgsmessung entwickelt, die sich in den untersuchten Beispielen wiederfinden. Darüber hinaus ist für die untersuchten Projekte kennzeichnend, dass sie von einer hohen Identifikation und einem hohen Erfolgs- willen der Beteiligten geprägt sind. Dadurch sind Strategien entwickelt worden, um die Zusammenarbeit partnerschaftlich so flexibel wie möglich zu gestalten (vgl. Kapitel 3.1.7).
Ein besonders wichtiges Element dabei ist die Einbeziehung eines vertraglich vereinbarten Transformationsziels in den Lebenszyklus, das durch den Umbau von Prozessen und Orga- nisation ein breites Potenzial für messbare Ergebnisse verschiedener Art bietet.
Hinsichtlich der Transaktionskosten zeigen insbesondere die Erfahrungen aus Groß- britannien, dass durch eine Ausweitung der normativen Rahmenwerke analog zu den etablieren ÖPP-Segmenten (z. B. Leitfäden und Checklisten für Eignungstest, Wirtschaftlich- keitsuntersuchung, Finanzierung) ÖPP-Umsetzungen im IT- und Dienstleistungsbereich gefördert werden können.
Methodisches Vorgehen
Für die beiden zentralen Themen, Marktüberblick und kritische Erfolgsfaktoren, wurden folgende Datenmengen nach verschiedenen Kriterien und Untersuchungsmethoden analysiert:
Die auszuwertenden Daten setzten sich aus 60 beantworteten Fragebögen und den Interviewergebnissen aus 12 Ländern zusammen. Organisationen aus 28 europäischen Län- dern wurden direkt kontaktiert und zusätzlich zu der durchgeführten Fragebogenaktion wurden Informationen aus verschiedenen Ländern anhand von Telefoninterviews mit ÖPP- Verantwortlichen und Experten zur allgemeinen Entwicklung von ÖPP im IT- und Dienst- leistungsbereich in den jeweiligen Staaten abgefragt. Die befragten Projekte befinden sich auf allen Ebenen der föderal unterschiedlich strukturierten Länder. Die Realisierung der Partnerschaften fand in unterschiedlichen Teilsegmenten von IT- und Dienstleistungs-ÖPP statt: IT-Infrastruktur, E-Government, IT- und Querschnittsdienste, IT-Versorgung, Software- Entwicklung, Dienstleistungszentren und Facility Management-Dienstleistungen.
Das methodische Vorgehen erstreckte sich zur besseren Organisation auf vier chronolo- gisch aufeinander aufbauenden Phasen:
Identifikation von Projekten und Akteuren durch umfangreiche Recherche und Multipli- Ykatoren;
Standardisierte Analyse relevanter Projekte durch Telefoninterviews & elektronische YFragebögen;
Vertiefende Untersuchung über Einzelinterviews mit Experten von Kompetenzzentren Yverschiedener Länder;
Qualitative und quantitative Auswertung der gewonnenen Daten zusammen mit der YFraunhofer Gesellschaft.
Die umfangreiche und zeitintensive Auswertung der Daten bildete die Basis der Grundlagenarbeit. Eine Aufbereitung nach quantitativen Kriterien wie Region, finanzielles Volumen, Laufzeit des ÖPP-Vertrages und Zweck der Zusammenarbeit ergab die Grundlage für die Untersuchung des europaweiten ÖPP-Marktes für IT und Dienstleistungen. Die kritischen Erfolgskriterien hingegen waren das Resultat der qualitativen Analyse der nicht repräsentativen, jedoch umfangreichen Datenmenge.
Sonstige Erkenntnisse
Aus der Untersuchung wurde generell deutlich, dass im Bereich von IT und Dienstleis- tungen ÖPP teilweise auf einem etablierten Geschäftsmodell der privaten Unternehmen basieren. Insbesondere international und spartenübergreifend tätige IT-Unternehmen sind bestrebt, über Länder- und Branchengrenzen hinweg ein bestimmtes Geschäftsmo- dell „ÖPP“ zu standardisieren und zu etablieren, um beispielsweise die eigenen Risiken zu minimieren oder Transaktionskosten zu senken.
Dies legt den Schluss nahe, dass eine Beschleunigung von ÖPP-Vorhaben im Bereich der IT und der Dienstleistungen einerseits die Modernisierung und Transformation der Verwaltung unterstützen kann, andererseits zum Wachstum des für Deutschland beson- ders wichtigen Innovationsmarktes beitragen kann. Die ÖPP kann zur Verwirklichung eines konkreten Bürokratieabbaus und der Verwaltungsmodernisierung beitragen. Öffentlich- Private Partnerschaften können so zu einem zentralen Baustein der Modernisierung unseres Staatswesens werden. Aufgabe des modernen Staates ist es, bestehende Vorbe- halte und Unsicherheiten überwinden zu helfen und eine „Implementierungsstrategie“ zu entwickeln.
Um eine solche Beschleunigung zu erreichen, wurden in der Vergangenheit vielfältige Initiativen gestartet. Die Untersuchung hat jedoch die Erkenntnis gebracht, dass es im Bereich IT und Dienstleistungen noch nicht zu einer weitgehend standardisierten und dadurch nachhaltigen Anwendung von Vorgehensweisen, Methoden und Werkzeugen zur erfolgreichen Verwirklichung von ÖPP-Vorhaben gekommen ist. Wenn auch von der Gemeinsamkeit der Grundprinzipien zwischen dem klassischen und den hier behandelten ÖPP-Segmenten ausgegangen werden kann, so wurden dennoch eine Reihe von Spezifi- ka festgestellt, die mit etablierten Methoden und Werkzeugen nicht adäquat behandelt werden können.
Im vorliegenden Bericht wird auf die festgestellten Spezifika von IT- und Dienstleis- tungs-ÖPP Bezug genommen, und es werden konkrete Empfehlungen und Anregungen zur Schaffung von Voraussetzungen für eine vermehrte Anwendung der ÖPP-Beschaf- fungsvariante im IT- und Dienstleistungsbereich aufgezeigt.
321anlagen
Einführung 1
Aufgabenstellung und Notwendigkeit
D 1.1
ie Aufgabenstellung für diese Ausarbeitung ist die Erstellung einer Marktüber- sicht sowie einer Analyse der kritischen Erfolgsfaktoren zu existierenden Öffent- lich-Privaten Partnerschaften (ÖPP) im IT- und Dienstleistungsbereich in Deutsch- land und Europa.Der Markt für Informations- und Kommunikationstechnologie sowie für hochwertige Dienstleistungen ist einer der größten Märkte in Europa. Im Gegensatz dazu ist die An- wendung Öffentlich-Privater Partnerschaften (ÖPP) als Beschaffungsalternative in diesem Segment weniger verbreitet. Die bisherigen ÖPP-Projekte im deutschen IT- und Dienstleis- tungsbereich charakterisieren sich zum Teil durch hohe Transaktionskosten und wechseln- den Erfolg. Am Markt verfügbare Hinweise zu Erfolgsfaktoren und -vorgehensweisen, die gleichzeitig die Spezifika des Standortes Deutschland, der Branchen IT und Dienstleistun- gen sowie des ÖPP-Modells berücksichtigen, werden in dieser Arbeit systematisch unter- sucht.
Es steht zu vermuten, dass dieser Informationsmangel mit ein Grund dafür ist, dass bei Entscheidungen über Beschaffungsmaßnahmen im IT- und Dienstleistungsbereich die Be- schaffungsform ÖPP als mögliche wirtschaftliche Alternative vernachlässigt wird. Diesem Mangel sollte mit der vorliegenden Marktübersicht und der Analyse der kritischen Erfolgs- faktoren abgeholfen werden.
Durch die europaweite Auswertung von 60 aktiven oder bereits abgeschlossenen Vorha- ben konnten vor allem kritische Erfolgsfaktoren identifiziert werden, die als Entscheidungs- grundlage für ÖPP als eine wirtschaftliche Alternative zu den klassischen Beschaffungsfor- men der Öffentlichen Hand verwendet werden können.
1
Im Zuge der Analyse sind folgende weitere Schlüsselfragen
[ [
zu IT- und Dienstleistungs-ÖPP zu beantworten:
Wie lassen sich ÖPP von „konventionellen“ Beschaffungsvarianten abgrenzen?
ፚ
Inwieweit erfüllen sie die etablierten ÖPP-Kriterien (Planung, Errichtung, Betrieb, Finanzierung)? Wie sind die Elemente „Risikoübergang“, „Anreizsystem“ und
„Lebenszyklusansatz“ ausgeprägt?
Welche spezifischen Vorteile haben ÖPP gegenüber anderen Beschaffungsformen, ፚ
insbesondere: Was sind ihre Vorteile, die durch Outsourcing nicht realisiert werden können?
Warum sind ÖPP im Fall erkennbarer Vorteile bisher in Deutschland noch nicht zum ፚ
Zuge gekommen? Welche Lehren lassen sich aus der europäischen Marktanalyse ziehen? Kann man insbesondere Erfolgs- bzw. Misserfolgsfaktoren identifizieren, die projektbezogen eine frühzeitige Entscheidung für oder gegen ÖPP ermöglichen (Stichwort Eignungstest)?
Gibt es Anhaltspunkte für systemische Faktoren wie z. B. kurze Lebenszyklen, ፚ
hohes Innovationstempo und rasante, oftmals kaum im Voraus abschätzbare Produktivitätssteigerungen (insbesondere bei IT-Hardware), die Erfolge oder ein Scheitern des Projektes bewirken? Hohe Transaktionskosten werden häufig als Hinderungsgrund für ÖPP genannt. Ist dies zutreffend und wenn ja, lassen sich diese Transaktionskosten durch Standardisierungen senken?
Diese Untersuchung unter Berücksichtigung oben genannter Fragestellungen verfolgt die Absicht einer stärkeren Förderung von IT- und Dienstleisungs-ÖPP als mögliche wirt- schaftliche Alternative bei Entscheidungen über Beschaffungsmaßnahmen auf allen Ver- waltungsebenen. Dabei ist unter anderem zu analysieren, inwieweit der Weg für die ÖPP im IT- und Dienstleistungssektor weiter aufbereitet werden kann, etwa bezüglich innovati- ver Ansätze bei der Anbahnung, der Vertragsgestaltung oder des Controllings während der Laufzeit. Basis des strukturiert dargestellten Inhalts sind erfolgreiche oder aber auch zumin- dest teilweise als nicht erfolgreich einzustufende IT- und Service-Partnerschaften.1
Mit dem ÖPP-Beschleunigungsgesetz, das in Deutschland am 8. September 2005 in Kraft getreten ist, verfolgte der Gesetzgeber das Ziel, Öffentlich-Private Partnerschaften in allen Segmenten zu stimulieren, um diese Form der Beschaffung und Zusammenarbeit vermehrt zu nutzen. Gezielt war hierbei zu erwarten, dass die Öffentliche Hand durch eine Partnerschaft mit der privaten Wirtschaft eine Entlastung der angespannten öffentlichen Haushalte erreicht, da ein privater Unternehmer die Finanzierung ganz oder teilweise selbst trägt und daher auf die Wirtschaftlichkeit des Projektes konzentriert ist. Unter Umständen kommt es zusätzlich zu einem Zeitgewinn bei ÖPP-Projekten durch insgesamt schnellere, termin- sowie budgettreue Fertigstellung und/oder einer Effizienzsteigerung durch das rein betriebswirtschaftliche Management durch den privaten Partner. Gemäß der Maxime, wo- nach der Staat und die Privatwirtschaft sich auf ihre jeweiligen Stärken und Kernkompeten- zen konzentrieren sollen, wird somit der Service für die Nutzer und die Gesamteffizienz bei der Leistungserstellung optimiert. Die privaten Unternehmen haben bei bestimmten Pro-
1 Als Synonym zu „IT- und Dienstleistungs-ÖPP“ verwendet.
321anlagen jekttypen, insbesondere auch im Hochbau, bereits langjährige Erfahrungen zur optimalen
Gestaltung und können daher die vorhandenen Projekt- und Betriebsrisiken und -chancen besser einschätzen, so dass durch ÖPP insgesamt eine wirtschaftlichere Leistungserbrin- gung im Interesse aller erreicht werden kann.2
Die Bedeutung von E-Government für die Verwaltungsmodernisierung und die Möglich- keit der Realisierung durch eine ÖPP3 sind schon frühzeitig untersucht worden. Hierdurch kann ein zusätzlicher qualitativer Nutzen entstehen, der vor allem mittelbar die Wirtschaft- lichkeit der Vorhaben positiv beeinflusst. Insbesondere im kommunalen Raum wird von einem konsequenten Einsatz von E-Government erwartet, dass dadurch Einsparungen auf- grund von erhöhtem Technologieeinsatz, einer höheren Automatisierung und einer Tren- nung von Front- und Backoffices möglich werden, ohne dass dadurch die Leistungen der Verwaltung reduziert werden müssten.
Die Forderung nach mehr Technologieeinsatz sowie neuen Kundenbedürfnissen in Poli- tik und Verwaltung führt zur Annahme, dass sich diese Ansprüche in Verbindung mit einem angepassten, bereits bewährten Modell der klassischen Öffentlich-Privaten Partnerschaften zu einem erfolgreichen Konzept für ÖPP im Bereich IT und Dienstleistungen transformie- ren lassen. Die vorliegende Arbeit wird einen Ansatz formulieren, vorhandene Begriffe und Definitionen aus der klassischen ÖPP-Welt auf den Bereich von IT und Dienstleistungen an- zuwenden bzw. zu adaptieren.
Im Weiteren soll die Klärung vorhandener und vor allem geeigneter Begriffe dazu bei- tragen, eine Einordnung von Beiträgen aus der Diskussion vorzunehmen, bei denen es in einer Partnerschaft um ähnliche Leistungsbeziehungen geht, etwa dem Outsourcing, dem Hosting oder sogenannten Managed Services.
ÖPP stehen, bezogen auf etwaige Beschaffungsalternativen, in Konkurrenz zu Beschaf- fungen von Dienstleistungen oder Produkten, die in einem Multiprojekt-Ansatz vergleich- bar gelöst werden können. Das heißt, dass komplexe IT-Projekte konventionell etwa durch einen Multiprojektansatz oder durch eine Service-Partnerschaft realisiert werden können.
Untersuchungen4 haben gezeigt, dass IT-Projekte einer bestimmten Größe und Komplexität mit hohen Risiken für die Auftraggeberseite einhergehen, die sich oftmals darin materiali- sieren, dass veranschlagte Budgets oder geplante Projektlaufzeiten in massiver Weise über- schritten wurden. Darüber hinaus gab es sogar Vorhaben, die außer zu überhöhten Kosten zu keinem der geplanten Ergebnisse geführt haben.
In diesem Zusammenhang gilt es, in der folgenden Bearbeitung der
[ [
Aufgabenstellung aufgrund vielfältig ausgestalteter partnerschaftlicher und vertragsrechtlicher Beziehungen weitere Antworten auf folgende Fragen zu finden:
Gibt es – ähnlich wie im klassischen ÖPP-Segment – ein erkennbares, ፚ
wiederkehrendes Muster oder Modell, das sich durch spezifische Merkmale von einer klassischen Beschaffung unterscheidet und somit eine eigene Beschaffungsform definiert?
2 Gerstelsberger & Schneider (2008), Öffentlich Private Partnerschaften.
3 Bertelsmann Stiftung (2003), PPP für die Praxis.
4 Mertens (2009), Fehlschläge bei IT-Großprojekten.
1
Entsteht durch die Anwendung eines solchen Modells ein messbarer Nutzen für die ፚ
öffentliche Seite im Vergleich zur klassischen Beschaffungsvariante?
Was sind zusätzliche Gründe für die öffentliche und die private Seite, ein solches ፚ
Modell anzuwenden?
Ziel dieser Arbeit ist es daher, den Blick auf den Gegenstand „Öffentlich-Private Partner- schaften in den Bereichen IT und Dienstleistungen“ zu objektivieren und beiden Seiten ei- ner potentiellen Partnerschaft die notwendigen Informationen an die Hand zu geben, die in einer frühen Projektphase (Anbahnung) notwendig sind, um einzuschätzen zu können, ob ein geplantes Vorhaben für eine Realisierung als ÖPP geeignet ist oder nicht.
ÖPP als Beschaffungsvariante 1.2
Im Gesetzesentwurf zum ÖPP-Beschleunigungsgesetz5 wird ausgeführt, warum Öffent- lich-Private Partnerschaften als Beschaffungsvariante in bestimmten Situationen vorteil- haft gegenüber bestehenden Beschaffungsvarianten und der Eigenrealisierung des Staates sein können. Danach gewinnen neben den Effizienzgewinnen, die durch die Beschaffung in Form von ÖPP realisiert werden können, strategische Themen wie die Förderung von um- weltfreundlichen Technologien oder die Erschließung von Innovationen für die Verwaltung immer mehr an Bedeutung. Dies ist in verschiedenen Positionspapieren beschrieben und Teil der deutschen und europäischen strategischen Überlegungen.6
Auf Seiten der öffentlichen Auftraggeber ist die Erkenntnis gereift, dass die Beschaffung von IT und Dienstleistungen eine bedeutende Rolle in der Wirtschaftsförderung, Standort- sicherung und Förderung von Zukunftstechnologien einnehmen kann.7 Des Weiteren kann durch die geeignete Beschaffung von Innovationen ein doppelter Nutzeneffekt erzielt wer- den: Erstens können durch die Nutzung von Innovationen und innovativen Lösungen durch die Verwaltung neue Arten der Dienstleistungserbringung für Bürger und Unternehmen ge- schaffen werden, gleichzeitig kann aber eine gezielte Nachfrage nach innovativen Produk- ten diesen auf dem (Welt-) Markt zum Durchbruch verhelfen. Diese Innovationsförderung durch Beschaffung ist einerseits Teil der IT-Steuerung des Bundes,8 andererseits auch in der zentralen EU-Strategie 2020 festgeschrieben9 und bedarf geeigneter Mechanismen zur Um- setzung.
Es finden im öffentlichen Sektor in jüngerer Zeit vermehrt Ansätze zur Betrachtung der Gesamtkosten einer Investition (Lebenszyklus, Gesamtkostenbetrachtung, Total Cost of Ow- nership (TCO)) Verbreitung. Die Heterogenität der am Investitionsprozess Beteiligten (z. B.
Beschaffungsstelle, Bedarfsträger und Betriebsverantwortliche) kann dazu führen, dass pri-
5 Deutscher Bundestag Drucksache 15/5668 (2005), Beschleunigung der Umsetzung von Öffentlich Privaten Partnerschaften.
6 Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (2010), Gutachten.
7 Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (2010), Impulse für Innovationen.
8 Bundesministerium des Innern und Bundesministerium der Finanzen (2009): IT-Steuerung Bund 9 Europäische Kommission (2010), EUROPA 2020.
321anlagen mär bestimmte Kosten optimiert werden, d. h. bei der Anschaffung das unmittelbar güns-
tigste Angebot favorisiert wird und keine anderen Kostenfaktoren berücksichtigt werden.10 Eine Beschaffung unter Berücksichtigung des ÖPP-inhärenten Lebenszyklus-Ansatzes kann diese Probleme durch eine Gesamtkostenbetrachtung minimieren.
Für die Entscheidungsträger der Öffentlichen Hand stellt sich somit die Frage, in wel- chen Fällen eine Beschaffung von Dienstleistungen oder Informationstechnologie in Form einer ÖPP angebracht ist bzw. wie die Beschaffungsentscheidung herbeigeführt werden kann (siehe Abbildung 1).
EignungstestÖPP-
Klassische Beschaffung
Mangelnde Wirtschaftlichkeit
Klassische Beschaffung ist wirtschaftlicher
Bedarf ÖPP-WiBe Beschaffung
als ÖPP Markterkundung Keine
Beschaffung
Mangelnde ÖPP-Eignung
Abbildung 1: Schritte bei der Einleitung einer ÖPP-Beschaffung
Vorbild könnte das klassische ÖPP-Paradigma sein: Nach grundsätzlicher Feststellung und Formulierung eines konkreten Bedarfs sind die wesentlichen Schritte bei der Prüfung einer ÖPP-Beschaffung die Durchführung eines Eignungstests und die Betrachtung der Wirtschaftlichkeit einer ÖPP-Beschaffung, insbesondere auch im Vergleich mit einem oder mehreren herkömmlichen Beschaffungsvorgängen, die zur Deckung des Bedarfs genutzt werden könnten.11
Im ÖPP-Eignungstest ist zunächst zu prüfen, ob der Bedarf sinnvoll durch eine ÖPP-Be- schaffung gedeckt werden kann. Im Rahmen dieser Prüfung muss eine Bewertung verschie- denster Kriterien erfolgen, anhand derer beurteilt werden kann, ob eine ÖPP-Beschaffung überhaupt sinnvoll ist. Kriterien für den Eignungstest sind z. B. im Bereich des Hochbaus ausgearbeitet12, für IT- und Dienstleistungspartnerschaften ist dieser Kriterienkatalog noch zu entwickeln. Als spezieller Schritt des Eignungstests kann ergänzend eine Markterkun- dung durchgeführt werden, um zu evaluieren, welche Angebote und Lösungen der Markt im
10 Lorenz, et al. (2009), Einkäufer Staat.
11 Nordrhein-Westfahlen und FMK (2006), Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen.
12 Public Private Partnership Initiative NRW (2004), Erste Schritte.
1
Hinblick auf den akuten Bedarf bietet. Falls die grundsätzliche Eignung gegeben ist, muss die Wirtschaftlichkeit der ÖPP-Beschaffung durch eine entsprechende Untersuchung nach- gewiesen werden. Insbesondere ist auch nachzuweisen, dass eine ÖPP-Beschaffung wirt- schaftlicher als eine herkömmliche Beschaffung durchgeführt werden kann.
Wenn sowohl die grundsätzliche ÖPP-Eignung vorliegt als auch die Wirtschaftlichkeit nachgewiesen ist, kann der Ausschreibungs- und Vergabeprozess eingeleitet werden.
Vergabearten allgemein
Die nationalen und europäischen Vergabevorschriften stellen hohe Anforderungen in Bezug auf Wettbewerbsneutralität, Transparenz, Wirtschaftlichkeit und Förderung des Mit- telstandes, was die starke Reglementierung des Vergabeverfahrens für die öffentliche Ver- waltung begründet.13
Für die konventionelle Beschaffung von IT- und Dienstleistungen sind in der Verdin- gungsordnung für Leistungen (VOL/A) in § 3 bzw. § 3 EG die verschiedenen Vergabearten auf nationaler und EU-Ebene definiert.14 Die nationalen Verfahren haben jeweils eine Entspre- chung in den EU-Verfahren, wenn auch Unterschiede in den Details der jeweiligen Verfahren bestehen, während der wettbewerbliche Dialog15 ausschließlich als EU-Vergabeverfahren festgelegt ist. Eine Übersicht der Verfahren ist in Tabelle 1 dargestellt.
nationale vergabearten eu-weite vergabearten
Öffentliche Ausschreibung entspricht Offenes Verfahren
Beschränkte Ausschreibung entspricht Nichtoffenes Verfahren
Freihändige Vergabe entspricht Verhandlungsverfahren
Wettbewerblicher Dialog Tabelle 1: Gegenüberstellung von Vergabeverfahren auf nationaler und EU-Ebene16
Die traditionellen Vergabearten werden für die Öffentliche Hand dadurch beschränkt, dass die hohen Anforderungen an Transparenz und Fairness der Öffentlichen Hand im Ge- gensatz zur Privatwirtschaft keinen vorherigen Dialog mit potentiellen Bietern erlauben.
Dies erschwert den Entscheidern der öffentlichen Auftraggeber, Kenntnisse über alle mög- lichen Lösungsvarianten zu erlangen und macht so die Erstellung einer Leistungsbeschrei- bung, die den Ausschreibungsgegenstand hinreichend genau spezifiziert, für die öffentli- chen Auftraggeber bei komplexen Problemstellungen schwierig bis unmöglich. Genau an diesem Problem setzt das Vergabeverfahren des wettbewerblichen Dialogs an.
13 Beschaffungsamt des Bundesministeriums des Innern (2010), UfAB V.
14 Vergabe- und Vertragsausschuss für Lieferungen und Leistungen (DVAL) (2009), Bekanntmachung.
15 Der wettbewerbliche Dialog wird besonders bei der Vergabe komplexer Vorhaben angewendet wie beispiels- weise bei spezifischen IT-Projekten, großen Infrastrukturprojekten oder auch bei ÖPP.
16 Ebenda.
321anlagen Der wettbewerbliche Dialog als spezielles Vergabeverfahren
Die Europäische Kommission stellte im Grünbuch Vergaberecht17 von 1996 fest, dass das Verhandlungsverfahren einerseits eine übermäßige Anwendung in der Praxis erfuhr, wel- che nicht vorgesehen war, insbesondere nicht ohne eine vorherige öffentliche Bekanntma- chung. Andererseits zeigten aber die Ergebnisse der Beschaffungsvorgänge, die mit Hilfe des Verhandlungsverfahrens durchgeführt wurden, dass in vielen Fällen effizienter als mit herkömmlichen Verfahren beschafft werden konnte.18 Aus dieser Erkenntnis heraus wurde durch die EU im Jahr 2004 der wettbewerbliche Dialog als neues Verfahren eingeführt.19 Der wettbewerbliche Dialog sollte insbesondere ermöglichen, dass ein öffentlicher Auftragge- ber rechtskonform vergeben kann, ohne alle möglichen Lösungsszenarien zu kennen, die für eine herkömmliche Beschaffung als Teil der Verdingungsunterlagen beschrieben werden müssten.
In der Richtlinie 2004/18/EG der EU heißt es zur Anwendbarkeit des wettbewerblichen Dialogs:
„Einem Auftraggeber, der besonders komplexe Projekte durchführt, kann es, ohne dass er des- halb kritisiert werden kann, objektiv unmöglich sein, die Mittel festzulegen, mit denen seine Anforderungen erfüllt werden können oder zu bewerten, was der Markt an technischen Lösun- gen und/oder finanziellen/rechtlichen Lösungen bietet. […] Falls die Vergabe solcher Aufträge nicht im Zuge offener oder nichtoffener Verfahren erfolgen kann, sollte ein flexibles Verfah- ren vorgesehen werden, das sowohl den Wettbewerb zwischen den Wirtschaftsteilnehmern sicherstellt als auch dem Bedürfnis des Auftraggebers Rechnung trägt, sämtliche Aspekte des Auftrags mit allen Bewerbern zu erörtern.“ 20
Der Ablauf des wettbewerblichen Dialogs besteht zunächst aus einer Bekanntmachung im EU-Amtsblatt, anschließend erfolgt ein Teilnahmewettbewerb, in dem die Bieter durch eine Darlegung ihrer Qualifikationen in eine engere Auswahl genommen werden. Nach der engeren Auswahl der Bieter folgt das eigentliche Dialogverfahren, in dem Bieter das Wissen über technische, rechtliche und wirtschaftliche Lösungsmöglichkeiten des Beschaffungs- gegenstandes gemeinsam in die Lösungsfindung einbringen, so dass für den öffentlichen Auftraggeber die optimale und innovativste Lösung gefunden werden kann. In der Angebot- sphase erfolgt im Anschluss daran die Aufforderung an die Bieter zur Abgabe verbindlicher Angebote. Diese werden auf Grundlage der zuvor festgelegten Zuschlagskriterien bewertet, bevor das wirtschaftlichste Angebot den Zuschlag erhalten kann.21
Eine aktuelle Studie der Europäischen Investitionsbank22 sowie zahlreiche Interviews im Rahmen dieser Arbeit zeigen, dass die Anwendung des wettbewerblichen Dialogs in
17 Europäische Kommission (1996), Öffentliches Auftragswesen.
18 Ebenda.
19 Europäische Kommission (2009), Mitteilung zum Ausbau Öffentlich-Privater Partnerschaften.
20 Europäische Kommission (2002), Richtlinie 2004/18/EG des Europäischen Parlaments.
21 Vgl. Trieb (2009), Wettbewerblicher Dialog, S. 68 ff.
22 European PPP expertise Centre EPEC (2010), Procurement of PPP.
1
Europa bisher sehr unterschiedlich gehandhabt wird. Während zum Beispiel in Frankreich und Großbritannien die Anwendung im traditionellen ÖPP-Bereich sehr weit verbreitet ist, werden ÖPP-Projekte in Deutschland weitestgehend durch das Verhandlungsverfahren ver- geben. Bei allen Ähnlichkeiten, die das Verhandlungsverfahren und der wettbewerbliche Di- alog aufweisen, ist der wesentliche Unterschied im Grundcharakter der Verfahren zu sehen:
Während sich das Verhandlungsverfahren auf einheitliche Verdingungsunterlagen bezieht, bilden im wettbewerblichen Dialog alternative Verhandlungsgegenstände die Grundlage der Verhandlungsgespräche23: Man spricht davon, dass der Gegenstand „objektiv unbeschreib- bar“ ist, d. h. der Auftraggeber sieht sich nicht in der Lage, Verdingungsunterlagen zu er- stellen. In der Fachliteratur wird die Nutzung des wettbewerblichen Dialogs zunehmend angeregt, da dieser für die ÖPP-Beschaffung bestimmte Vorteile gegenüber dem Verhand- lungsverfahren biete, wie z. B. das kontrollierte Scheitern des Dialogs ohne dass es einer Auf- hebung des Vergabeverfahrens bedürfe.24
Im IT- und Dienstleistungsbereich angewandte Vertragstypen
Neben der Vergabeart ist bei der Beschaffung von IT und Dienstleistungen noch die Ver- tragsform für die Leistungserbringung relevant, da diese einen wesentlichen Einfluss auf die Transaktionskosten hat. Die Vertragstypen sind in der Gruppe der „Ergänzenden Ver- tragsbedingungen für die Beschaffung von IT-Leistungen (EVB-IT)“ zusammengefasst.
vertragsgegenstand empfohlener vertragstyp
Dienstvertrag EVB-IT Dienstleistungsvertrag
Kauf von Hardware
(ohne werkvertragliche Leistungsanteile) EVB-IT Kauf Kauf von Hardware
(mit geringfügigen werkvertraglichen Leistungsanteilen) BVB-Kauf, in Zukunft EVB-IT Systemlieferungsvertrag
Miete von Hardware BVB-Miete
Instandhaltung (früher: Wartung) von Hardware EVB-IT Instandhaltung Kauf von Standardsoftware
(ohne werkvertragliche Leistungsanteile) EVB-IT Überlassung Typ A Miete von Standardsoftware
(ohne werkvertragliche Leistungsanteile) EVB-IT Überlassung Typ B Überlassung von Standardsoftware
(mit geringfügigen werkvertraglichen Leistungsanteilen) BVB-Überlassung Typ II, in Zukunft EVB-IT Systemlieferungsvertrag
Pflege von Standardsoftware EVB-IT Pflege S
Pflege von Individualsoftware BVB-Pflege
Planung von DV-gestützten Verfahren, insbesondere von
Individualsoftware (Planungsphase, Fachliches Feinkonzept) BVB-Planung
Erstellung von Individualsoftware EVB-IT System, ggf. noch BVB-Erstellung (laufende Rahmenverträge)
Erstellung von IT-Systemen EVB-IT System
Tabelle 2: Beziehung zwischen Vertragsgegenstand und geeignetem Vertragstyp25
23 Müller und Veil (2007), Wettbewerblicher Dialog.
24 Fritz (2008), Erfahrungen mit Wettbewerblichen Dialog.
25 Vgl. Beauftragter der Bundesregierung für Informationstechnik (2008), Entscheidungshilfe.
321anlagen Die EVB-IT-Standardverträge geben einen Rahmen vor, mit dem Beschaffungsvorgänge
im IT- und IT-nahen Dienstleistungsbereich durchgeführt werden können. Sie enthalten die wesentlichen Charakteristika, die für einen bestimmten Beschaffungsgegenstand relevant sind.
In allen befragten Vorhaben wurden indes individuelle Vertragstypen und -konditionen erstellt und abgeschlossen, was sich mit dem Kerngedanken des ÖPP-Paradigmas deckt:
Es wird immer eine individuelle Leistung erbracht, die auf die speziellen Bedürfnisse des Kunden angepasst ist. Der Dienstleister hat durch die Erfahrung mit ähnlichen Projekten allerdings eine hohe Professionalisierung in diesem Bereich und kann dadurch sehr wirt- schaftlich anbieten. Auch im klassischen ÖPP-Segment ist eine sehr fragmentierte Vertrags- landschaft mit höchst unterschiedlichen Qualitätsstufen zu beobachten.26
Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass bei den untersuchten Vorhaben ÖPP auf- grund des nachhaltig vereinbarten Risikoübergangs als eine sinnvolle und notwendige Ergänzung im Beschaffungsprozess angesehen werden. Trotz der komplexen Anbahnung wird nach Ansicht der Studienteilnehmer die ÖPP-Beschaffung insbesondere bei komple- xen Lösungen in Zukunft an Bedeutung gewinnen. Insbesondere bei kommunalen ÖPP wird deutlich, dass durch eine hohe Dynamik im Laufe der Partnerschaft Potentiale erschlossen werden können, die bei Vertragsabschluss noch nicht absehbar waren.
26 Strenge und Kruhl, Aktuelle Entwicklung.
1
321anlagen
Marktüberblick 2
D
ie Marktuntersuchung stellt den wesentlichen Baustein zum vorliegenden Marktüberblick dar. Sie erfasst praktische Erfahrungen aus laufenden nationalen und internationalen Projekten und wertet diese aus. Die Marktuntersuchung ver- folgt dabei drei Zielrichtungen. Erstens dient die Studie der Erfassung des Status Quo im europäischen Markt für IT- und Dienstleistungs-ÖPP und zweitens sollen über detaillierte Analysen bestimmte Hypothesen zu Eignungskriterien für und Erfolgsfaktoren bei ÖPP- Projekten dieser Bereiche überprüft werden. Drittens können und sollen die Befragungen und Analysen der europäischen ÖPP im IT- und Dienstleistungsbereich auch als Datenbasis genutzt werden und über systematische Auswertungen der Bildung weiterer Hypothesen und Untersuchungsziele dienen.Methodisches Vorgehen 2.1
Der vorliegende Marktüberblick wurde in mehreren Stufen erstellt.
Identifikation von Projekten und Akteuren 2 .1 .1
Bei der initialen Identifikation von in Frage kommenden Vorhaben und Beteiligten im IT- und Dienstleistungssektor in Europa wurden zum einen klassische Desktop-Recher- chen mit Schlagwortsuchen und Auswertung vielfältiger Quellen verwendet. Aufgrund der unterschiedlichen vertraglichen und gesellschaftsrechtlichen Formen, die bei IT- und Dienstleistungs-ÖPP angewandt werden, erfolgte die Einstufung eines Vorhabens als ÖPP in vielen Fällen erst durch Gewinnung und Auswertung weitergehender Informationen unter Anwendung speziellen ÖPP-Fachwissens. Die dementsprechende Abgrenzung von IT- und Dienstleistungs-ÖPP wurde in der nächsten Stufe vorgenommen (s. Kapitel 2.1.2).
2
Informationen zur Einordnung der Vorhaben sowie weitere Projektnennungen konnten in entscheidendem Umfang über Abfragen bei sogenannten Multiplikatoren gewonnen werden, die ihrerseits teilweise Mailing-Aktionen in ihren jeweiligen Zuständigkeits- bzw.
Netzwerkbereichen initiiert haben. Zu den Multiplikatoren zählen Kompetenzzentren und Branchenverbände für ÖPP sowohl auf europäischer Ebene als auch in den einzelnen Län- dern, große Hersteller und Dienstleister, die als private Partner in vielen ÖPP involviert sind, sowie vereinzelt Experten aus Forschung und Beratung.
Im Rahmen der Untersuchung wurden u. a. folgende Multiplikatoren
[ [
befragt und in die Untersuchung mit einbezogen:
Deutscher Städte- und Gemeindebund ፚ
Deutscher Städtetag ፚ
Deutscher Landkreistag ፚ
PPP-Kompetenzzentren und Investitionsbanken der Bundesländer ፚ
BITKOM: Bundesverband IT, TK und neue Medien ፚ
Vitako: Bundesarbeitsgemeinschaft der kommunalen IT-Dienstleister ፚ
Eco: Verband der Deutschen Internetwirtschaft ፚ
EPEC: Europäisches PPP-Kompetenzzentrum der Europäischen Investitionsbank ፚ
Digital Europe: Europäischer Zentralverband der IT- und TK-Wirtschaft ፚ
Major Cities of Europe: Zusammenschluss Europäischer Großstädte ፚ
Hierbei konnte die ÖPP Deutschland AG (PD) die
[ [
inzwischen etablierten Netzwerke nutzen:
Gesellschafter der PD-Beteiligungsgesellschaft:
ፚ In der PD-Beteiligungsgesellschaft
sind namhafte Großunternehmen der IT- und Dienstleistungsbranche vertreten, die alle an ÖPP-Projekten beteiligt sind. Diese Gesellschafter wurden in die Projektidentifizierung eingebunden.
ÖPP-(PPP-)Netzwerk:
ፚ Für die Untersuchung wurden umfangreiche Kontakte zu PPP- Kompetenzzentren in Europa genutzt. Hierzu zählen sowohl die jeweils nationalen PPP-Kompetenzzentren (wie z. B. die Mission d’appui PPP in Paris) als auch zentrale Einrichtungen wie das Europäische PPP-Kompetenzzentrum EPEC der Europäischen Investitionsbank.
Organisationen und Verbände:
ፚ Zur Identifizierung der Projekte wurden
verschiedene Organisationen und Verbände genutzt, die entsprechende Anfragen an ihre Mitglieder verschickten.
Individuelle Netzwerke:
ፚ Die PD-Mitarbeiter verfügen durch jahrelange
Verwaltungs- und Industrieerfahrung jeweils über eigene umfangreiche Netzwerke im Bereich ÖPP und Beschaffung. Diese Netzwerke wurden umfangreich bei der Projektidentifizierung genutzt.
Die beschriebenen Partner wurden als Multiplikatoren eingesetzt, d. h. es wurden zent- rale Anschreiben formuliert, die die Partner an alle Mitglieder und als relevant eingeschätz- te Kontakte verschickten, um so eine möglichst hohe Marktdurchdringung zu erreichen.
321anlagen Aufgrund der zahlreichen kontaktierten Partner kann von einer quantitativ und qualitativ
umfassenden Kontaktierung ausgegangen werden, da einerseits zahlreiche relevante öffent- liche Einrichtungen einbezogen wurden und andererseits auch mehrere tausend Privatun- ternehmen über ihre Zentralverbände kontaktiert wurden.
Abgrenzung von IT- und Dienstleistungs-ÖPP 2 .1 .2
Im nächsten Schritt der Erstellung des Marktüberblicks wurde die Abgrenzung / Einstu- fung der Vorhaben als ÖPP anhand der nachfolgend beschriebenen Kriterien vorgenom- men.
Klassische ÖPP als Basis
Wir verstehen ÖPP als „langfristige, vertraglich geregelte Zusammenarbeit von Öffentli- cher Hand und privater Wirtschaft bei Planung, Erstellung, Finanzierung und dem Betrieb von bislang durch die Öffentliche Hand wahrgenommenen Aufgaben.“27 ÖPP stehen damit zwischen konventioneller (Eigen-)Realisierung und Privatisierung und können als dritter Weg für die Öffentliche Hand zur Organisation und Beschaffung von Infrastruktur betrach- tet werden.28 Der Ursprung von ÖPP liegt im öffentlichen Infrastruktursektor, vor allem im Hoch- und Tiefbau. Wenn im Nachfolgenden daher von „klassischen ÖPP“ die Rede ist, sind Partnerschaften aus dem Hoch- und Tiefbaubereich gemeint.
Um eine Basis für die Abgrenzung zu schaffen und darüber hinaus
[ [
segmentübergreifende ÖPP-Prinzipien identifizieren zu können, werden
nachfolgend relevante Kennzeichen und Eigenschaften klassischer ÖPP angewandt:
Lebenszyklusansatz, ፚ
Risikoverteilung und ፚ
Anreizsysteme.
ፚ
Die Ausrichtung am Lebenszyklusansatz bedeutet, dass ein privater Partner die Be- reitstellungsverantwortung für die Infrastruktur über die gesamte Nutzungsdauer über- nimmt29 und dass dadurch eine die Wertschöpfungsstufen übergreifende Optimierung, wie z. B. beim Bau durch die Zusammenfassung von Planen, Finanzieren, Bauen, Betreiben und ggf. Verwerten, erfolgt. Kerngedanke lebenszyklusoptimierter ÖPP-Vorhaben ist das opti- mierte Gesamtkosten-Gesamtnutzen-Verhältnis infolge gebührender Berücksichtigung von Folgekosten und Kosteninterdependenzen zwischen den Lebensphasen.
ÖPP im Baubereich weisen – im Gegensatz zur konventionellen Realisierung – eine im Vertragsverhältnis fixierte Risikoverteilung zwischen den Partnern auf (z. B. Planungs-, Bau-, Betriebs-, Finanzierungs- oder Verwertungsrisiken). Die partnerschaftliche Ausgestal- tung der Risikoallokation im Vertragsverhältnis folgt dem Grundsatz, dass Risiken optimal verteilt sind, wenn sie von dem Partner getragen werden, der sie am besten beherrschen
27 Littwin (2008), Public Private Partnerships, S. 4.
28 Christen (2009), Einführung, S. 9.
29 Littwin (2008), Public Private Partnerships, S. 4.
2
oder beeinflussen kann.30 Das Aushandeln von Service-Level-Agreements (SLAs) trägt zur Absicherung der Win-Win-Situation bei und ist Grundstein einer gerechten, transparenten Risikoverteilung.31
Die Integration von Anreizsystemen für beide Seiten der Partnerschaft kann als drittes Merkmal klassischer ÖPP identifiziert werden. Die Anreize für den öffentlichen Partner be- stehen vor allem in Effizienzgewinnen (Kostenvorteile) und Effektivitätsvorteilen (qualitati- ve Verbesserungen) gegenüber der Eigenrealisierung bzw. klassischen Beschaffung. Zentra- les Element von ÖPP-Anreizsystemen für den privaten Partner ist eine leistungsorientierte Vergütung mit Bonus-/Malusregelungen nach vertraglich festgelegten Zielwerten (für den Leistungsumfang, Leistungsqualität, etc.) über die Gesamtlaufzeit.32
Anreize werden im ÖPP-Konstrukt zudem durch Outputorientierung – vor allem der all- gemeinen Leistungsbeschreibung und mittels Service Level Agreements während der Lauf- zeit – verstetigt, so dass der private Partner zur ganzheitlichen Effizienzsteigerung motiviert wird.33
IT- und Dienstleistungs-ÖPP werden unter Berücksichtigung der so dargestellten Krite- rien abgegrenzt:
Einstufung von IT- und Dienstleistungsvorhaben als ÖPP
Die Marktuntersuchung hat ergeben, dass die Kriterien klassischer ÖPP auch auf die un- tersuchten Projekte im IT- und Dienstleistungsbereich dem Grunde nach anwendbar sind.
Somit werden solche Projekte im IT- und Dienstleistungsbereich, die den Prinzipien Le- benszyklusansatz, Risikoverteilung und Anreizsysteme grundsätzlich folgen, im vorlie- genden Marktüberblick als IT- und Dienstleistungs-ÖPP eingestuft .
Gleichwohl weichen die konkreten inhaltlichen Ausprägungen dieser Grundprinzipien in den Segmenten IT und Dienstleistungen von denen der klassischen ÖPP-Segmente ab.
Nachfolgend sind die wichtigsten Abweichungen und deren nachvollziehbaren Gründe er- läutert.
Sowohl im IT- als auch im Dienstleistungssektor spielen Prozesse und Organisation, und somit Personal, eine zentrale Rolle. Investitionen (z. B. in IT-Infrastruktur) und Materialkos- ten nehmen bei IT-Vorhaben und Dienstleistungen eine – im Vergleich zum verarbeitenden Gewerbe oder zum Bausektor – geringere Rolle ein. Innovations- bzw. Technologiezyklen (wie auch die Abschreibungszeiträume) insbesondere bei Informations- und Kommunika- tionstechnologie sind von relativ kurzer Dauer.
Aus strategischer Perspektive gewinnt die IT durch Steigerung ihres Wertbeitrages zu- nehmend an Gewicht. In der öffentlichen Verwaltung ist die Zunahme der Bedeutung der IT vor dem Hintergrund der Umsetzung von service- und prozessorientiertem E-Government zu betrachten. Diese Entwicklung führt zum Zusammenwachsen der – bisher weitestge- hend getrennten – Domänen IT und Verwaltungsmodernisierung. Die IT ist heutzutage als
30 Christen (2009), Einführung, S. 22.
31 Ebenda.
32 Beckers, Droste und Napp (2009), Potenziale und Erfolgsfaktoren, S. 9.
33 Ebenda.
321anlagen werthaltiger, da qualitätssteigender Träger und Befähiger der Verwaltungsmodernisierung
zu sehen.
Ein wesentliches charakterisierendes Element von IT- und Dienstleistungsvorhaben ist somit ein transformatorischer Ansatz: Anstelle der Bau- und Implementierungsphase klas- sischer ÖPP tritt bei IT- und Dienstleistungs-ÖPP eine Transformation von Prozessen und der Organisation oder die Erstellung und Implementierung neuer IT-Systeme ein, die in der Folge zu Veränderungen der damit verbundenen Leistungserbringung der Öffentlichen Hand führen. Projekte, die diesen transformatorischen Ansatz aufweisen, bieten ausrei- chend Potenzial, um die Vorteile der ÖPP-Ansätze Lebenszyklus, Risikoverteilung und An- reizsysteme effektiv nutzen zu können.
Der Lebenszyklusansatz in IT- und Dienstleistungs-ÖPP ist demzufolge anders zu defi- nieren als in kapitalintensiven klassischen ÖPP:
Im Fokus von IT-Vorhaben und Modernisierungsprojekten im Dienstleistungsbereich steht ein komplexer, personalintensiver „Umbau“ von Prozessen und der Organisation (mit dem Ziel der Modernisierung, Qualitätssteigerung, Effizienzverbesserung, etc.). Dieser als
„Transformation“ bezeichnete Umbauprozess integriert sich in einen Gesamtlebenszyklus des Vorhabens nach ähnlichen Grundprinzipien wie bei einer klassischen ÖPP: Er erfordert Planung und Finanzierung, weist bestimmte Risiken auf und dient der Optimierung von Kosten und Qualität in der nachfolgenden „Betriebsphase“ der Leistungserbringung.
Neben der initialen Festlegung von strategischen Transformationszielen und der Umset- zung (Implementierung) steht vor allem also der Betrieb bzw. die Nutzung im Fokus von IT- und Dienstleistungs-ÖPP. Die Partner in IT- und Dienstleistungs-ÖPP streben ein Optimum aus Qualität und Wirtschaftlichkeit an.34 Dabei folgen sie den Prinzipien modernen Quali- tätsmanagements (Stichwort: Kontinuierlicher Verbesserungsprozess, KVP), wo Qualitäts- steigerungen die Grundlage für Effizienzsteigerungen bilden. In der Ausgestaltung einer IT- und Dienstleistungs-ÖPP spielt die Erreichung von strategischen Transformationszielen die wesentliche Rolle. Dies setzt eine angemessene Laufzeit der Partnerschaft (z. B. zehn Jah- re) voraus, welche die anvisierte Transformationstiefe der involvierten Organisation zulässt.
Qualität und Wirtschaftlichkeit sind in IT- und Dienstleistungs-ÖPP keine widersprüchli- chen Ziele, sondern essentielle Komplementäre dieses Partnerschaftstypus.
Auch bei der Risikoverteilung ist eine für den Untersuchungsgegenstand spezifische Ausprägung festzustellen. Bei IT- und Dienstleistungs-ÖPP existieren in Folge der spezifi- schen Eigenschaften des Sektors eigene Risikokategorien wie Entwicklungsrisiken (tech- nologische Innovation, Umsetzbarkeit der funktionalen Anforderungen), Wirtschaftlich- keitsrisiken (Erfüllung des Return-On-Investments-Plans) und Transformationsrisiken (nachhaltige Veränderung von Organisation und Aufgaben). Aufgrund der Vielfältigkeit der Leistungen, die Gegenstand einer IT- oder Dienstleistungs-ÖPP werden, existieren hier kei- ne fixierten Vertragsmuster oder Rechtsformen, die die Risikoverteilung per se regeln. So ist zum Beispiel die Gründung einer eigenen Gesellschaft nicht automatisch als eine ÖPP einzustufen, sofern die Risikoverteilung nicht durch entsprechende Regularien inhaltlich geregelt ist.
34 Vgl. Wechselmann (2009), IT-Sektor , S. 446 ff.
2
Die von klassischen ÖPP bekannten Anreizsysteme sind bei IT- und Dienstleistungs-ÖPP aus der Perspektive des Untersuchungsgegenstands ebenfalls differenziert zu betrachten.
Der monetäre Anreiz, der aus Effizienz- und Produktivitätsreserven resultiert, besteht zwei- fellos für beide Partner. Die spezifische Ausprägung wird deutlich, wenn man den strate- gisch-transformatorischen Charakter von IT- und Dienstleistungs-ÖPP betrachtet.
Das potentielle Nutzen-Inkasso einer Partnerschaft umfasst – insbesondere für den öf- fentlichen Partner – nicht nur budgetär-haushalterische, sondern auch qualitative Nutzen- arten. Durch das tiefgreifende, langfristig motivierte Engagement des privaten Partners kann der öffentliche Partner seine Servicefähigkeit gegenüber den relevanten Kundengrup- pen (Bürgern, Unternehmen, Non-Profit-Organisationen) steigern. Der öffentliche Partner wird nach Ablauf der Vertragslaufzeit in die Lage versetzt, die im Rahmen der Partnerschaft erbrachten Leistungen fortan selbständig in qualitäts- und kostenoptimierter Form fortzu- führen. Über die Dauer der Partnerschaft findet ein Know-how- und Qualifikations-Transfer vom privaten auf den öffentlichen Partner (und auch umgekehrt) statt. Die Erzielung der qualitativen Transformationsziele des öffentlichen Partners wird wiederum durch die Moti- vation des privaten Partners in IT- und Dienstleistungs-ÖPP gefördert.
Der private, gewinnorientierte Partner geht eine Partnerschaft nur dann ein, wenn er hinreichend Rationalisierungspotential identifiziert, das anteilig der (Re-)Finanzierung sei- ner Investitionen und der Gewinnerzielung dient. Für die private Seite ist zudem mehrheit- lich die Langfristigkeit und Stabilität der partnerschaftlichen Geschäftsbeziehung attraktiv, insbesondere aufgrund der konstanten Umsätze. Das bedeutet, dass eine IT- und Dienstleis- tungs-ÖPP für den privaten Partner nur dann ein monetäres Nutzen-Inkasso ermöglicht, wenn er – der Idee des Qualitätsmanagements folgend – zunächst die Basis für Effizienzstei- gerung durch Qualitätsverbesserungen schafft und somit die Ziele des öffentlichen Partners erfüllt. Diese Interdependenz der Interessen bedingt ein stetiges Streben nach Verbesserung in IT- und Dienstleistungs-ÖPP durch beide Partner.
Nachfolgend wird ein tabellarischer Überblick der spezifischen Ausprägungen der ÖPP- Kriterien Lebenszyklusansatz, Risikoverteilung und Anreizsysteme bei IT- und Dienstleis- tungs-ÖPP im Vergleich zu klassischen ÖPP gegeben. Eine weiterführende Betrachtung – insbesondere der geeigneten Anwendung und Bedeutung dieser Kriterien für den Erfolg des Gesamtvorhabens – ist bei der Auswertung der kritischen Erfolgsfaktoren enthalten.
321anlagen
ausprägung bei
klassischen öpp zusätzliche ausprägung bei it und dienstleistungen prinzip
Lebenszyklusansatz Fokus ist die übergreifende Kosten-und Qualitätsopti- mierung entlang der Lebens- phasen des Vorhabens:
Finanzierung, Planung, Bau, Betrieb, Verwertung.
Über die Laufzeit der Partnerschaft hinweg wird mindestens ein konkretes Transformationsziel erreicht.
Die Messbarkeit des Nutzens des Transformati- onsziels bildet die wesentli- che Motivation.
Risikoverteilung bzw.
Risikoallokation Risiken werden für jede Le- bensphase identifiziert und dem Partner zugeteilt, der sie am besten beherrschen oder beeinflussen kann.
Risiken werden verteilt und beziehen sich auf die drei Kategorien: Entwicklungs-, Wirtschaftlichkeits- und Transformationsrisiken.
Jeder Partner übernimmt das Risiko, das er durch seine Kompetenz optimal tragen kann.
Anreizsysteme Im Vertrag fest definier- te leistungsorientierte Vergütung mit Bonus- Malus-Regelungen in Ab- hängigkeit der im Rahmen der Outputorientierung geplanten und im Laufe des Projekts tatsächlich erzielten Effizienzgewinne und Effek- tivitätsvorteile.
Es muss ein Anreiz für beide Seiten vorhanden sein, sich kontinuierlich zu verbessern, weil dies die Motivation des Partners und die Flexibilität der Leistungserbringung steigert.
Dynamische, leistungsorien- tierte Vergütung in Abhän- gigkeit „unternehmerischer Zielstellungen“.
Tabelle 3: Unterschiedliche Ausprägungen der drei grundsätzlichen ÖPP-Merkmale
Standardisierte Analyse relevanter Projekte 2 .1 .3
Im dritten Schritt der Erstellung des Marktüberblicks wurde eine standardisierte Analyse der identifizierten und abgegrenzten Projekte im Sinne einer primär-statistischen Erhebung mithilfe eines zu diesem Zweck entwickelten Fragebogens durchgeführt. Der Fragebogen wurde in 5+1 Abschnitte unterteilt, die sich am spezifischen ÖPP-Lebenszyklus von IT- und Dienstleistungs-ÖPP (vgl. Kapitel 3.1.2) orientieren und chronologisch dem Projektverlauf folgend aufeinander aufsetzen.
Folgende Abschnitte werden in den Fragebögen behandelt:
[ [
Ausgangssituation und Vorbereitung 1.
In diesem Abschnitt wurden Fragen zur Projektentstehung (Förderer, bisherige Leistungserbringung, Vorbereitung, Analysen, Beratereinsatz) und zum groben Projektinhalt (Bereich, Art der Leistungsbeziehung) gestellt.
Motivation und Zielsetzung 2.
In diesem Abschnitt wurden die Ziele der Zusammenarbeit, der Leistungsumfang, die Projektlaufzeit und das finanzielle Volumen abgefragt.
Vertrag und Steuerung 3.
Die Fragen dieses Abschnitts haben zum Ziel, die vertragliche Ausgestaltung und die Steuerungsinstrumente des Vorhabens zu untersuchen. Hier werden auch spezielle Themen wie Personalübergang sowie Mess- und Kenngrößen des Vorhabenerfolgs adressiert.
Spezifischer Teil für Joint Ventures 4.
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Dieser Teil enthält Fragen zu Mehrheitsverhältnissen und Verrechnungsarten zwi- schen den Partnern, die sich ausschließlich auf institutionelle ÖPPs in Form von Joint Ventures beziehen.
Projektverlauf 5.
Im diesem Abschnitt finden sich insbesondere Fragen zu den Erfolgsfaktoren der gelebten Partnerschaft. Hierzu gehört der Umgang mit kritischen Rahmenbedingun- gen wie unvorhersehbaren Änderungen und Bedarfsschwankungen, aber auch das Messen und Steuern des Projekterfolgs.
Projektende/-zukunft 6.
Dieser Abschnitt untersucht die Einschätzung der Befragten zum Gesamterfolg des Vorhabens und zur Zielerreichung sowie den Status nach Abschluss des Projekts.
Abbildung 2: Iterativ entwickelter Fragebogen
Einleitend enthielt der Fragebogen zudem eine Erklärung zu den Zielen der Befragung und zum Datenschutz.
Der Fragebogen wurde vor seinem Einsatz in der Fläche anhand einzelner Expertenin- terviews mit erfahrenen Verantwortlichen von IT-ÖPP-Vorhaben in Deutschland optimiert.
Hierbei wurden konkrete Optimierungsvorschläge und zusätzliche Fragen aufgenommen, um wiederkehrende Muster und Einflussfaktoren zu hinterfragen. Danach wurde der Frage- bogen ins Englische und Französische übersetzt.
In der Folge wurden die Fragebögen an die identifizierten und zuvor telefonisch kontak- tierten Ansprechpartner verschickt. Um die Rückläuferquote und die Qualität der Beant- wortung zu erhöhen, wurde telefonisch nachgefasst oder zusätzlich recherchiert. Da es sich meistens um umfangreiche Projekte mit mehreren Partnern und Verantwortlichen sowie längeren Laufzeiten handelt, die oft veraltete Einträge in den Verzeichnissen der Multipli-
