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Künftige Flächennutzung bedarf neuer Handlungsorientierungen (Essay)
Irmi Seidl Eidgenössische Forschungsanstalt für Wald, Schnee und Landschaft (CH)*
Künftige Flächennutzung bedarf neuer Handlungsorientierungen (Essay)
Ein Blick auf künftige Flächenbedarfe, Interessen und gesellschaftliche Entwicklungen zeigt, dass die Konkurrenz und damit die Konflikte um die knappe und begrenzte Ressource Fläche weiter zunehmen dürften. Für den Um- gang mit Fläche werden drei Handlungsorientierungen vorgeschlagen: Multifunktionalität, Nutzungsqualität und Suffizienz. Zugleich muss der Schönheit ein grösseres Gewicht zukommen. Grundlage der vorgeschlage- nen Handlungsorientierungen muss eine institutionelle und kulturelle Transformation sein, die unter anderem den Bausektor, die weltanschauliche Basis kommunaler Planungsentscheidung, die gesellschaftliche Wachstums- orientierung und die Geldschöpfung umfasst.
Keywords: demands for land use, multifunctionality, quality of land use, sufficiency, beauty, institutional and cultural transformation
doi: 10.3188/szf.2015.0226
* Zürcherstrasse 111, CH-8903 Birmensdorf, E-Mail irmi.seidl@wsl.ch
H
erman Daly, ein US-amerikanischer Ökolo- gischer Ökonom, hat die Metapher geprägt, dass sich unsere Welt von einer leeren Welt zu einer vollen Welt entwickelt. Diese Entwicklung manifestiere sich an hohem Energie- und Ressour- cenverbrauch, grosser Infrastruktur- und Bebauungs- dichte sowie an Umweltbelastung einerseits und an einem Zurückdrängen und Verschwinden anthropo- gen wenig oder ungenutzter Biotope, Flächen und anderer natürlicher Ressourcen andererseits (Daly 1992). Die Flächennutzung der Schweiz ist eine Il- lustration dafür: Das Land wurde im Laufe des letz- ten Jahrhunderts mit technischen Infrastrukturen und Gebäuden aller Art überzogen und landwirt- schaftlich zunehmend intensiv genutzt. Parallel sind die ursprünglichen Ökosysteme drastisch zurückge- gangen (Lachat et al 2010), die Landschaft wurde zerschnitten und zersiedelt (Jaeger & Schwick 2014), und die natürlichen Ressourcen werden intensiv ge- nutzt.Vor diesem Hintergrund und angesichts der gleichzeitigen Begrenzung der Fläche ist die Frage dieser Ausgabe der Schweizerischen Zeitschrift für Forstwesen, wie der verfügbare Raum künftig ge- nutzt werden soll, dringlich. Dazu ist zunächst auf- zuzeigen, welche Rahmenbedingungen und Bedarfe bestehen und welche gesellschaftlichen Entwicklun-
gen stattfinden. Darauf aufbauend werde ich ein paar Antworten skizzieren.
Allgemeine Besorgnis über aktuelle Flächennutzung
Der Schweizer Wald bedeckt 31% der Fläche (BFS 2015; Stand 2009) und ist seit dem Forstpoli- zeigesetz von 1876 geschützt. Das dazumal einge- führte Rodungsverbot wird aktuell von einem Gros der Bevölkerung (85%) befürwortet, der Wald er- bringt für weite Kreise der Bevölkerung wichtige Funktionen für Erholung und Freizeit (Hunziker et al 2012). Entsprechend dürfte die Waldfläche mit- telfristig weitgehend geschützt bleiben.
Angesichts von Klimawandel und Naturgefah- ren entstehen neue Flächenbedarfe. So müssen Zo- nen mit potenziellen Abgängen von Lawinen oder Murgängen ausgeschieden werden; um die Wasser- rückhaltung zu verbessern, sind Flüsse und Moor- flächen zu renaturieren, und um mit Hitzewellen in Städten leben zu können, werden vermehrt Grün- flächen gebraucht.
Weiter besteht Flächenbedarf für den Natur- schutz: Noch immer verlieren selbst national ge- schützte Biotope an Fläche und mehr noch an Qua-
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lität (Fischer et al 2015), und besonders stark bedrängt werden kantonal sowie kommunal geschützte Bio- tope (BFS 2015). Dabei soll gemäss der Biodiversitäts- konvention bis 2020 auf 17% der Landesfläche ein repräsentatives Netz biodiversitätswirksamer Schutz- gebiete entstehen. In der Schweiz sind es bislang weit weniger als 10%. Für den Vollzug des 2011 revidier- ten Bundesgesetzes über den Schutz der Gewässer (GSchG; SR 814.20) werden bis Ende des Jahrhun- derts für Bach- und Flussrevitalisierungen bis 2000 Hektaren gebraucht. Zum Vergleich: 3000 Hektaren Land werden jährlich überbaut.
Die Landwirtschaft beansprucht Fläche für die Stärkung von Ernährungssouveränität bezie- hungsweise -sicherheit. Deshalb weist der Schweizer Bauern verband die neue Agrarpolitik zurück, die ver- schiedenen ökologischen Anliegen vorsichtig mehr Gewicht gibt. Dabei wäre viel gewonnen, wenn die jahrzehntelange Umwidmung von Landwirtschafts- land in Siedlungsfläche gestoppt würde. Die Areal- statistik zeigt, dass zwischen 1985 und 2009 pro Se- kunde durchschnittlich 1.1 m2 Landwirtschaftsfläche verloren ging, in der Talzone gar 2.2 m2 pro Sekunde (BFS 2015). Doch der Verlust von Landwirtschafts- land zugunsten von Siedlungsfläche dürfte weiter- gehen, denn die Baulandreserven sind beträchtlich (Fahrländer Partner AG 2008), die neue Rückzo- nungspflicht ist begrenzt, und die ökonomischen Anreize für die Landwirtschaft, Land zu verkaufen, und für die Bauwirtschaft zu bauen, sind beträcht- lich.
Die Siedlungsfläche (inkl. Verkehrsfläche) hat in den vergangenen Jahrzehnten deutlich zugenom- men und macht inzwischen 7.5% der Landesfläche aus – im Mittelland gar 16% (BFS 2015). Auch wenn das Siedlungsflächenwachstum von 1985 bis 2009
(23%) ab 1997 etwas weniger stark war (BFS 2015), dürfte es künftig doch weitergehen. Neben den grossen Baulandreserven begünstigen weitere Fak- toren die Siedlungsausdehnung: die schweizweit gute Erschliessung und Verkehrsinfrastruktur (Wei- lenmann et al, submitted),1 die aktive Politik auf al- len politischen Ebenen zur Ansiedlung neuer Unter- nehmen (u.a. durch attraktive Steuersätze), ein unter anderem daraus resultierendes Bevölkerungswachs- tum sowie die weiterhin steigende Zahl von Klein- haushalten und die zunehmenden Ansprüche an die Wohnfläche.
Schliesslich sei noch die grosse gesellschaftli- che Unzufriedenheit mit der Raumentwicklung er- wähnt, wie sie sich in Abstimmungen der letzten Jahre manifestiert hat. Dabei dürfte die Unzufrie- denheit nicht nur mit Ausdehnung und Zersiedlung zu tun haben, sondern auch mit der weitverbreite- ten Verschandelung von Landschaften und Ort- schaften (Abbildung 1).
Handlungsorientierungen für eine haushälterische Flächennutzung
Diese kurze Darstellung der Rahmenbedin- gungen und Bedarfe zeigt: Allenthalben wird künf- tig mehr Fläche gebraucht, gefordert und intensiver genutzt werden. Doch die Fläche ist nicht vermehr- bar. Vielmehr rufen die Flächenkonkurrenzen dazu auf, endlich dem Gebot der haushälterischen Flä- chennutzung (Artikel 1 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979, RPG; SR 700) zu folgen. Dazu ist Fläche vermehrt multifunktional, qualitativ höherwertig und suffizient zu nutzen. Und es sollte der Ästhetik grösseres Gewicht zukommen.
Multifunktionalität
Multifunktionale Flächennutzung findet dann statt, wenn zum Beispiel die landwirtschaftli- che Produktion zugleich den Naturschutz befördert (z.B. durch Biodiversitätsförderung) und zur Abwehr von Naturgefahren beiträgt (z.B. dank saugfähigen Böden und Rückhalteflächen). Eine multifunktio- nale Nutzung von Siedlungsfläche (Ab bildung 2) kann darin bestehen, sie ökologisch aufzuwerten (z.B. Strukturvielfalt fördern, Bodenqualität verbes- sern) und zugleich darauf Lebensmittel anzubauen, wie dies die sozialen Bewegungen Urban Farming und Community Supported Agriculture praktizie- ren. Eine solche Nutzung erbringt auch Leistungen sozialer Art wie Nachbarschaftspflege, Integration, Erholung, städtebauliche Aufwertung (Müller 2011).
Damit kann sie auch die in den letzten Jahrzehnten Abb 1 Die breite Unzufriedenheit mit der Schweizer Siedlungsentwicklung hat auch mit
der Verschandelung von Landschaften und Ortschaften zu tun. Foto: Stefan Lauber
1 WEILENMANN B, SEIDL I, SCHULZ T (SUBMITTED) Socio- economic determinants of urban sprawl between 1980–2010 in Switzerland.
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228 PERSPEKTIVEN Schweiz Z Forstwes 166 (2015) 4: 226–229 entstandenen unwirtlichen Stadtlandschaften und
Agglomerationen aufwerten und der Frustration über verdichtete und brüchige Bauweisen und Sied- lungen entgegenwirken. Dies bedingt, dass sich Gemeinden das Recht nehmen müssen, Bauvorha- ben abzulehnen, wenn damit einseitige Interessen und Nutzungen verfolgt werden, auch wenn dies ein Bruch im liberalen Grundverständnis vieler Gemein- den ist.
Nutzungsqualität
Weiterer dringender Bedarf besteht für qua- litativ höherwertige Nutzung. Ein Beispiel sind In- nenstädte, die aktuell angesichts des Booms von Einkaufsmärkten auf der grünen Wiese veröden.
Gleichzeitig entsteht, unter anderem durch den de- mografischen Wandel, neues Interesse an zentralem Wohnen mit vielfältigen Infrastrukturen, Kultur- und Naturerleben sowie sozialen Begegnungsmög- lichkeiten. Ein weiteres Beispiel ist der absehbare Be- darf an Aufwertung der Einfamilienhausbrachen der vergangenen Jahrzehnte. Schliesslich wird Rückbau ein Thema. Dabei bietet sich Potenzial für Aufwer- tungen – zum Beispiel für wertvolle naturnahe Flä- chen oder gesellschaftliche Nutzungen.
Suffizienz
Eine weitere Orientierung für künftige Flä- chennutzung muss Suffizienz sein, deren Realisie-
rung mit Multifunktionalität und hochwertiger Nutzung einhergehen sollte. Suffizienz bedeutet hinreichend, genug und angemessen, Befriedigung ermöglichen und Erwartungen erfüllen (Linz 2014).
Im Bereich der Flächennutzung ist dies eine Wohn- und Siedlungsflächenentwicklung, die den Flächen- verbrauch begrenzt und gleichzeitig Mehrwerte schafft – zum Beispiel dank neuen Wohnformen und Mobilitätskonzepten (für Beispiele siehe Dossier von Tec212 oder Neustart Schweiz [2013]). Suffizienz be- deutet für Planung und Genehmigungspraxis, der Spekulation einen Riegel vorzuschieben (was sie ak- tuell im Falle von Bürofläche nicht tut) und flächen- intensive Bebauungen zu begrenzen beziehungs- weise zu verhindern (Einfamilienhäuser, einstöckige Gewerbebauten). Suffizienz erfordert eine politische Rahmensetzung (Schneidewind & Zahrnt 2014), was aktuell unter anderem mit der starken staatlichen Unterstützung von Wohneigentum durch die Steu- erabzugsfähigkeit von Hypothekarzinsen, Unter- haltskosten und Hypothekarkrediten sowie niedrig eingestufte Eigenmiet- und Steuerwerte nicht erfüllt ist (Waltert et al 2010).
Schönheit
Gut beraten wären wir wohl, mit einer multi- funktionalen, qualitativ hochwertigen und suffizi- enten Flächennutzung auch der Schönheit grösseres Gewicht zu geben. Mit dem Begriff Schönheit be- ziehe ich mich auf den englischen Philosophen Scruton (2012), für den sich Schönheit dort mani- festiert, wo neben dem ästhetischen Gelingen ein Gefühl der Zugehörigkeit entsteht, wo man zu Hause ist, wo man bedeutsame, sinnstiftende und wertvolle Dinge vorfindet, wo beim Streben nach Schönheit Gemeinschaft entsteht und Verantwortung über- nommen wird.
Institutionelle und kulturelle Transformation nötig
Für den skizzierten Umgang mit Fläche sind institutionelle und kulturelle Veränderungen nötig.
Landwirtschaft, Siedlung und Naturschutz müssen stärker auf sektorenübergreifende Multifunktionali- tät ausgerichtet sein. Für Architektinnen und Archi- tekten darf nicht (länger) die persönliche (künstle- rische) Verwirklichung im Vordergrund stehen, sondern die bestmögliche und langfristige Befriedi- gung der vielfältigen Bedürfnisse der Nutzerinnen und Nutzer und ihrer Nachbarschaften. Im Bauge- werbe dürfen sich Interesse und Qualifikation nicht weiter auf einfach und günstig zu bauende Neubau- ten begrenzen, vielmehr müssen die qualitative Auf- Abb 2 Vorschlag, wie das Areal des Zürcher Busbahnhofs gemäss Vorstellungen von Neu-
start Schweiz als lebendige Nachbarschaft aussehen könnte. Zentral sind Vielfalt von Nutzungen, geringer Flächenverbrauch, hohe Lebensqualität und soweit möglich regio- nale Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen. An diesen Ideen orientieren sich Über- bauungen wie Kraftwerk 1, Kalkbreite oder Mehr als Wohnen (Zürich). Darstellung: Hans Widmer
2 Tec21 (2013) Qualität durch Mässigung. Suffizienz im bebau- ten Raum. Beilage zu Tec21 139 (25). 48 p.
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wertung und die handwerklich anspruchsvolle Re- novation von Gebäuden und Infrastrukturen zum hauptsächlichen Geschäftsfeld werden. Gemeinden und Planungsbehörden müssen ihr bisheriges La- issez-faire überdenken – ebenso wie sich Wählerin- nen und Wähler vorab auf kommunaler Ebene die Frage stellen sollten, welche Volksvertreterinnen und -vertreter sie mit Flächennutzungsentscheidun- gen betrauen wollen. Weiter stellt sich im Umgang mit der Fläche exemplarisch die Wachstumsfrage und weiter die Frage, wie eine Postwachstumsgesell- schaft (Seidl & Zahrnt 2010) den Wachstumsdruck auf den Flächenkonsum reduzieren kann. Schliess- lich müssen wir dem Thema Geld ins Auge schauen:
Ein grosser Teil der Geldschöpfung aus dem Nichts (Binswanger 2015, Mayer 2014) erfolgt für Hypothe- karkredite (in der Schweiz betragen diese 140% des Bruttoinlandprodukts [IMF 2014], d.h. etwa 900 Mil- liarden Schweizer Franken), die das Verbauen und Zersiedeln der Fläche ermöglichen.
Die Fläche in der Schweiz ist begrenzt. Wenn die sich anbahnenden Flächenkonkurrenzen nicht in lähmenden Konflikten enden sollen und die Schweiz sich nicht noch weiter zu einer vollen Welt entwickeln soll, tun wir gut daran, multifunktionale, qualitativ hochstehende und suffiziente Nutzungen zu entwickeln und dabei zugleich der Schönheit ei- nen wichtigeren Platz als bisher zuzuweisen. ■
Eingereicht: 26. Mai 2015, akzeptiert (ohne Review): 27. Mai 2015
Dank
Dank geht an Angelika Zahrnt und Marco Pütz für Rückmeldungen zum Manuskript.
Literatur
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L’utilisation future du territoire nécessite de nouvelles orientations stratégiques (essai)
Un regard sur les besoins futurs en terrain, les intérêts et les développements sociétaux montrent que la concurrence et, par là, les conflits au sujet de la ressource «sol» rare et li mitée devraient continuer à augmenter. Pour la gestion du territoire, trois orientations stratégiques sont proposées: multifonction- nalité, qualité de l’utilisation et suffisance. Parallèlement, plus d’importance devrait être accordée à la beauté. La fondation pour ces orientations devrait être une transformation institu- tionnelle et culturelle qui comprenne, entre autres, le secteur de la construction, la base idéologique des décisions de la planification communale, l’orientation sociétale de la crois- sance économique et la création de la monnaie.
Future land use necessitates a new approach for action (essay)
Future land use may well lead to increasing conflicts between the competing demands for this scarce and limited resource given demands, interests and societal developments. Three approaches to dealing with land use are proposed: multifunc- tionality, quality of land use and sufficiency. Additionally, beauty needs to gain in importance. The foundation for the proposed approaches needs to be an institutional and cul- tural transformation that includes the construction industry, the ideological basis of municipal planning, as well as the so- cietal drive for growth, and money creation.
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