Josef Hilbert/Rolf Brandel
Die Modernisierung der öffentlichen Verwaltung in Deutschland - Herausforderungen, Entwicklungstrends, Gestaltungsprobleme
I. Einleitung: Es wird ernst!
II. Der Bereich der Möglichkeiten - Modernisierungsansätze aus international vergleichender Perspektive gesehen
III. Elemente der Modernisierung der öffentlichen Verwaltung in Deutschland
IV. Ausgewählte Gestaltungsprobleme
- Partizipation
- Politik und Verwaltung - Leistungsanreize
Schlußwort
I. Einleitung: Es wird ernst!
Der öffentliche Dienst in Deutschland ist Gegenstand einer heftigen Modernisierungsdebatte.
Zwar gibt es kein großes, in sich geschlossenes Design zur Erneuerung, doch auf allen Ebenen - von den Gemeinden über die Länder und den Bund bis hin zu den öffentlichen Unternehmen - wird reorganisiert. Die Zielsetzungen der verschiedenen Reformanstrengungen sind von Fall zu Fall unterschiedlich, ganz allgemein lassen sie sich jedoch zu einer gemeinsamen Leitorientierung zusammenfassen: Der öffentliche Dienst muß billiger und besser werden. Ende der achtziger, Anfang der neunziger Jahre - als Stichwort sei hier das Programm "Zukunft durch öffentliche Dienste" der Gewerkschaft Öffentliche Dienste, Transport und Verkehr (ÖTV) genannt - standen in der öffentlichen Diskussion eher die qualitativen Aspekte im Vordergrund, mittlerweile dominiert die Suche nach Einsparmöglichkeiten und Effizienz.
Die derzeit laufende Debatte über die Modernisierung des öffentlichen Dienstes hat Vorläufer.
Prominente Beispiel sind die Bemühungen um Regierungs- und Verwaltungsreform, die Ende der sechziger Jahre, zu Beginn der sozial-liberalen Koalition unternommen wurden (Mayntz/Scharpf 1973), oder - in den achtziger Jahren - die Anstrengungen zur Verwaltungs- vereinfachung (Ellwein/Hesse 1985; für einen Überblick vgl. Brinckmann 1994, 178 - 191). Die Erfolge der bisherigen Anstrengungen waren allerdings eher enttäuschend. So hat es bspw.
bislang noch keine substantielle Reform des öffentlichen Dienst- und Haushaltsrechts gegeben, obwohl diese immer wieder zu Kernelementen des notwendigen Erneuerungsbedarfs erklärt worden sind. Viele Beobachter - und auch zahlreiche öffentlich Bedienstete - ziehen daraus den Schluß, auch die jetzige Modernisierungsdebatte würde wohl kaum tiefgreifende Wirkungen hinterlassen. Solchen erfahrungsbasierten Einschätzungen steht jedoch die Einsicht gegenüber, daß der öffentliche Sektor Mitte der neunziger Jahre vor bislang nicht gekannten Herausforderungen steht, die einschneidende Schritte zu Erneuerung unerläßlich machen. Die wichtigsten zwei Herausforderungen sollen an dieser Stelle kurz skizziert werden:
1. das Finanzierungsproblem und 2. die schleichende Privatisierung in den Bereichen, in denen der öffentliche Sektor große Leistungs- und Qualitätsprobleme hat.
- Angesichts der bereits bestehenden gewaltigen öffentlichen Schulden und der bereits heute absehbaren zukünftigen finanziellen Verpflichtungen werden sich die Finanz- probleme der öffentlichen Haushalte auch in konjunkturell besseren Zeiten nicht mehr soweit abschwächen, daß auf kostensenkende Reformmaßnahmen verzichtet werden könnte. Eine der größten Herausforderungen in diesem Zusammenhang sind die Pen- sionszahlungen, die in Folge der demographischen Entwicklung ein immer größeres Gewicht bekommen werden. In den siebziger und achtziger Jahren sind im öffentlichen Dienst vergleichsweise viele Menschen neu eingestellt worden; dieser "Personalberg"
wird so ab dem Jahre 2010 Pensionen beziehen. Auf breiter Front wird hieraus der Schluß gezogen, daß über "kontrolliertes Schrumpfen" haushalts- und finanzpolitische Gestaltungsspielräume zurückgewonnen werden müssen.
- Viele öffentlich wahrgenommene Aufgaben werden so schlecht und so teuer erledigt, daß private Anbieter damit Geld verdienen, solventen Bürgern bessere Angebote zu verkaufen. Ein solcher Trend zur "schleichenden Privatisierung" ist vor allem bei der inneren Sicherheit zu beobachten. Mittlerweile gibt es in Deutschland ebensoviele private Sicherheitsdienstleister wie öffentliche Polizisten. Vergleichbare Prozesse der
"schleichenden Privatisierung" lassen sich auch bei Aufgaben der öffentlichen Ver- waltung beobachten. So leben etwa einige private Unternehmen ganz gut davon, daß sie für betriebliche Kunden das Management von Genehmigungsverfahren übernehmen.
Die eigentlich zuständigen staatlichen Instanzen sind so koordinations- und beratungs- unfähig, daß hier ein Markt für Private entstanden ist. Solche "schleichenden Privatisierungen" sind alles andere als unproblematisch. Ein Hauptproblem ist, daß sie in aller Regel nicht für alle, sondern nur für finanzstarke Bevölkerungsgruppe zugäng- lich sind. Und außerdem unterhöhlt eine "schleichende Privatisierung" die Legitimation der noch halbwegs gut funktionierenden öffentlichen Angebote. Eine drastische Verbesserung der Leistungsfähigkeit des öffentlichen Dienstes wird somit zu einer
"conditio sine qua non" für eine Zukunft mit öffentlichen Diensten.
Vor diesem Hintergrund - dramatische Finanzengpässe und massive "Performance"-Probleme - scheint es unwahrscheinlich, daß die angelaufene Debatte um die Modernsierung des öffentlichen Sektors in Deutschland verstummen wird, bevor es zu grundlegenden Neu- orientierungen gekommen ist.
II. Der Kanon der Möglichkeiten: Ansätze der Verwaltungsmodernisierung
Wir haben herausgearbeitet, daß die Reform des öffentlichen Dienstes in Deutschland ein unbedingtes Muß ist. Wie aber, mit welchen Strategien und Konzepten läßt sie sich gestalten?
Zwar sind die wichtigsten Anforderungen an die Modernisierung theoretisch hinreichend deutlich, jedoch heißt dies nicht, daß es ein Patentrezept für den Umbau des Staates gibt.
Gleichwohl lassen sich einige grundlegend unterschiedliche Strategien ausmachen, die die Varianz des Möglichen bislang umreißen.. Frieder Naschold (1995) kommt nach einer ausgiebigen Auseinandersetzung mit deutschen und internationalen Entwicklungstrends bei der Reform des öffentlichen Dienstes zu vier Ansätzen, mit denen die Reform des öffentlichen Dienstes betrieben werden kann (als Überblick vgl. auch Naschold 1995a):
a. Privatisierung: Von Liberalen und Konservativen - vor allem in England - wurde Privati- sierung in den achtziger Jahren als Ansatzpunkt für die Erneuerung nicht nur des Staates, sondern auch von Wirtschaft und Gesellschaft angesehen. Damals ging es allerdings weniger um die Herauslösung lukrativer Verwaltungsteile aus einem schwerfälligen Behördengebilde, sondern die Debatte fokussierte vor allem die Privatisierung der großen öffentlichen Dienst- leistungsunternehmen und der staatlichen Beteiligungen an Industrieunternehmen. Mitte der neunziger Jahre ist zwar viel des ideologischen Sprengstoffs aus der Privatisierungsdebatte verschwunden, jedoch wird Privatisierung mittlerweile auch für klassisch hoheitliche Bereiche (z.B. Baugenehmigungen) in Erwägung gezogen.
b. Wettbewerb: Wettbewerb soll die Dynamik und Innovationskraft des Steuerungsinstruments Markt für den öffentlichen Dienst nutzbar machen und so zu mehr Qualität und Effizienz führen. Vor allem die Auseinandersetzung mit Phoenix, also der Stadt, die 1993 von der
Bertelsmann-Stiftung als "best-run-city-of-the-world" ausgezeichnet wurde, hat verdeutlicht, daß es vor allem zwei Ansätze sind, mit denen Markt und Wettbewerb für den öffentlichen Bereich erfolgreich eingesetzt werden können:
- Halbwegs vergleichbare öffentliche Einrichtungen, etwa Kulturämter verschiedener Städte, werden anhand von Indikatoren miteinander verglichen (Benchmarking).
- Wo immer möglich, werden öffentliche Aufgaben ausgeschrieben, und die bisherigen Anbieter sind verpflichtet, sich bei diesen Ausschreibungen mit eigenen Angeboten zu beteiligen. So haben sie Anlaß, ihre eigene Leistungsfähigkeit auf das Niveau der privaten Konkurrenz zu bringen.
c. Empowerment: Staatliche Einrichtungen machen es sich zur Aufgabe, Bürger dafür zu gewinnen und zu befähigen, Leistungen für die Öffentlichkeit zu erbringen. Der Begriff Empowerment wird vorwiegend in den USA verwendet, Frieder Naschold (1995) bezeichnet vergleichbare Bemühungen in den Niederlanden als Gesellschaftliche Devolution. Wenngleich es sich bei diesem Ansatz um ein Vorgehen handelt, daß in Deutschland als Subsidiaritäts- prinzip der katholischen Soziallehre1 eine große Tradition hat, wird dieser Form der Staats- entlastung in der deutschen Debatte um die Modernisierung öffentlicher Dienste nur wenig Aufmerksamkeit geschenkt. Ähnlich zurückhaltend ist man in der Bundesrepublik übrigens auch gegenüber anderen Facetten des Zusammenwirkens mit dem Bürger bei der Erneuerung des öffentlichen Dienstes wie
ein ständiges Feedback im Hinblick auf die erbrachten Leistungen (etwa durch Befragungen, Ermunterung zu Beschwerden und Auswertung derselben) oder
das Mitwirken bei der Planung und Durchführung von Maßnahmen.
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d. Neues Management: Viele öffentliche Verwaltungen - und gerade auch die deutsche - praktizieren eine administrative Regelsteuerung. Sie arbeiten im Rahmen einer Konditional- programmierung nach einer "Wenn-Dann-Logik" und stoßen damit immer häufiger an Grenzen, weil sich die Regelungsprobleme des Alltags immer seltener in vorgefertige Schablonen packen lassen. Als Reaktion darauf wird heftig damit experimentiert, die bürokratisch-administrative Regelsteuerung durch ein ziel- und ergebnisorientiertes Management zu ersetzen. Die Grundidee und die wesentlichen Elemente der Ziel- und Ergbnissteuerung sind:
- Die Steuerung über Regeln wird durch eine Orientierung an Zielen und Ergebnissen abgelöst.
- Die Arbeitsteilung nach dem Verrichtungsprinzip wird durch die produktbezogene Organisation abgelöst.
- Statt Hierachie wird ein Kontraktmanagement zwischen verselbständigten Einheiten praktiziert.
- Es wird ein strategisches Management eingeführt, das sich stark an den Kunden orientiert.
Das skizzierte neue Steuerungsmodell gibt es in ganz unterschiedlichen Varianten: zu unterscheiden ist die Neuorganisation "per ordre de mufti" und eine mitarbeiterorientierte Gestaltung. Diese zweite, post-tayloristische Variante will die Kenntnisse und Fertigkeiten der öffentlich Bediensteten für die Leistungserstellung mobilisieren. Dazu gehört dann zum einen, daß die Beschäftigten sowohl bei der Entwicklung neuer Strukturen - von der Zieldefinition über die Organisationsentwicklung bis hin zu Fragen des Technikeinsatzes - mitwirken. Zum anderen soll das Zusammenspiel von Arbeit, Organisation und Technik im Alltagsgeschäft so gestaltet sein, daß nicht nur produktivere und attraktivere Arbeit entsteht, sondern sich auch Spielraum für eine ständige Verbesserung der Arbeitsbedingungen und Leistungen ergibt (in der privaten Wirtschaft spricht man von Kaizen oder KVP (kontinuierlicher Verbesserungsprozeß)).
Solche stark durch Partizipation der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter geprägten Arbeitsstrukturen sollen nicht nur zu einer sozialverträglichen Gestaltung von Technik, Arbeit und Organisation führen, sondern auch der Effzienz und Kundenorientierung zugute kommen.
III. Elemente der Modernisierung der öffentlichen Verwaltung in Deutschland
Im vorstehenden Kapitel haben wir (idealtypisch) vier verschiedene Ansätze zur Modernisie- rung des öffentlichen Sektors vorgestellt. Im "wirklichen Leben" sind solche Ansätze in aller Regel nicht in "Reinkultur", sondern in Mischformen anzutreffen. Dieses gilt gerade auch für die Erneuerung der öffentlichen Verwaltung in der Bundesrepublik Deutschland. Der Schwer- punkt der Aktivitäten liegt hier eindeutig beim Ersetzen (meistens jedoch nur Ergänzen) der alten administrativen Regelsteuerung durch ein neues Management, oder zumindest durch Elemente desselben. Bislang ist das größte Engagement auf der kommunalen Ebene zu verzeichnen, die mittlere Verwaltungsebene, die Landesministerien und auch der Bund operieren in Sachen Verwaltungsmodernisierung bislang eher zurückhaltend. Bei den ein- schlägigen Reformanstrengungen spielt die Mitarbeiterorientierung in Deutschland eine große Rolle, wenigstens auf der Verlautbarungsebene.2
In den folgenden beiden Übersichten werden die Elemente neuer, mitarbeiterorientierter Managementstrukturen dargestellt; dabei unterscheiden wir zwischen dem Prozeß der Organisationserneuerung einerseits und den typischen Eigenschaften und Merkmalen einer erneuerten Organisation andererseits. Für den Leser darauf hingewiesen, daß es sich bei diesen Graphiken weder um Patentrezepte noch um Idealtypen handelt. Die Autoren haben lediglich ihre Kenntnisse um Gestaltungsprozesse zu systematisieren versucht, um dem Leser einen Überblick über die Themen, Ziele und Inhalte der derzeit laufenden Erneuerungsanstrengungen zu geben.
2Über die Gründe dafür kann nur spekuliert werden. Zum einen kann es dadurch bedingt sein, daß sich die ÖTV sehr frühzeitig um Fragen der Erneuerung des öffentlichen Dienstes gekümmert hat und von daher nicht nur politisches Gewicht, sondern auch inhaltliche Kompetenz vorweisen konnte. Begünstigend für das Interesse an Mitarbeiterorientierung dürfte darüber hinaus gewirkt haben, daß in der Debatte um die
Erneuerung der Industrie (Stichwort: Lean Production) der "Mensch im Mittelpunkt" stand, d.h. die Kenntnisse und Fertigkeiten der Beschäftigten zu den wichtigsten Quellen der Produktivitätsteigerung geworden sind.
Organisationserneuerung in der öffentlichen Verwaltung
Voraussetzungen
* Selbstverpflichtung der Führung
* Beteiligung der Beschäftigten
* Vereinbarungen mit der Politik
Aktivitäten
* Festlegen von Zielen und Aufgaben
* Aufgabenkritik und Aufgabenzuordnung
* Ableitung von Produkten aus den Aufgaben
* aufgabenorientierte Organisationsgestaltung
* aufgabenorientierter Technikeinsatz
Kennzeichen einer mitarbeiterorientierten Organisationstruktur in der öffentlichen Ver- waltung
Organisationsstruktur:
- Führung statt Kontrolle
- Integration von Aufgaben und Verantwortung
- Gruppenarbeit
- Delegation von
Entscheidungskompetenzen
- flache Hierachien
- Projektmanagement
Steuerungsinstrumente:
- Kosten- und Leistungsrechnung
- Personalsteuerung
* Zielvereinbarungen
* Personalentwicklung/Qualifizierung
* Anreizsysteme
- Qualitätsmanagement
* Beschwerdemanagement
* Kundenbefragungen
* kontinuierliche Verbesserung
- Ziel- und Kostencontrolling
* Zielvereinbarung und Produktdefinition
- Wettbewerb
* Benchmarking
* Ausschreibungen
IV. Ausgewählte Gestaltungsprobleme bei der Reform der öffentlichen Verwaltung
Aufgabe der Tagung "Neue Organisationsformen in Dienstleistung und Verwaltung" war es, sowohl über innovative Trends und Gestaltungsansätze als auch über die dabei auftretenden
Probleme und Engpässe zu informieren. Im Workshop "Öffentliche Verwaltung" standen im Hinblick auf Gestaltungsschwierigkeiten drei Fragestellungen im Mittelpunkt: 1. Partizipation;
2. Leistungsanreize sowie 3. Das Verhältnis von Politik und Verwaltung.
- Partizipation
Partizipation bei der Erneuerung der öffentlichen Verwaltung ist ein Thema mit vielen Facetten.
Der Schwerpunkt der Diskussion im Workshop lag bei Fragen der Beteiligung von Beschäftigten an Organisationserneuerungen.
Konzeptionell ist es bei allen Beteiligten - von den Verwaltungsspitzen über die gewerk- schaftlichen Technologieberater bis hin zu den professionellen Consultants - völlig eindeutig:
Das notwendige "Reengineering" der Organisationsstrukturen und Ablaufprozesse in der öffentlichen Verwaltung kann nur gelingen, wenn es von den Kenntnissen der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter profitiert und auch deren Unterstützung findet. Bei der Umsetzung dieser Einsichten jedoch kommt es zu gravierenden Schwierigkeiten; auf drei dieser Problembereiche sei an dieser Stelle hingewiesen:
1. Die Unberechenbarkeit politischer Strukturentscheidungen demotiviert die Beschäftigten bei der Organisationsentwicklung. In der Wirtschaft hat das Interesse der Mitarbeiter am Erfolg ihrer Firma viel zum Engagement bei Neuorientierungen beigetragen. Besonders erfolgreich war man, wenn durch die Firmenleitung sichergestellt war, daß sich der Einsatz auch niederschlug.
Vergleichbares ist in der öffentlichen Verwaltung nicht gegeben. Hier steht ein großer Teil der Organisationsentscheidungen unter dem Vorbehalt der Zustimmung durch höhere Aufsichtsinstanzen, und diese wiederum sind von Entscheidungen der Politik abhängig. Dies alles führt dazu, daß Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter befürchten, letztendlich werde nach Kriterien entschieden, die für sie weder beeinflußbar noch kontrollierbar sind. Für die engagierte Beteiligung von Beschäftigten an Organisationsgestaltungprozessen ist dies äußerst demotivierend.
Ein Ausweg könnte darin bestehen, von Politik und Verwaltungsspitzen stärker Führungs- aufgaben einzufordern und Rückendeckung für Reformexperimente zu verlangen (Stichwort Experimentierklausel). Aber - so jedenfalls die Erfahrung von Praktikern, die am Workshop teilnahmen - "die Politik schafft das nicht, die Führung versagt!" Von daher bleibe den Beschäftigten und ihren Personalvertretungen in vielen öffentlichen Verwaltungen nichts anderes übrig, als trotz der geschilderten Risiken für Schritte zur Erneuerung zu plädieren und Beteiligungsangebote zu unterbreiten.
2. Die öffentliche Verwaltung steht ohne Zweifel am Beginn eines länger andauernden Prozesses des "Schrumpfens". Ohne Leistungs- und Qualitätseinbußen für die Kunden wird der Personalabbau allerdings nur dann zu bewerkstelligen sein, wenn die öffentliche Verwaltung durch neue Arrangements von Organisation, Technik und Arbeit "fitter" wird. Dies kann nur gelingen, wenn sich das Personal bei der Erneuerung engagiert beteiligt. Aber - so eine Workshop-Teilnehmerin (und Personalvertreterin) - "Partizipation als Personalabbau, das macht keinen Sinn. Wenn wir ´rausfliegen, dann nutzt mir Partizipation wenig."
Eine Lösung für das Spannungsverhältnis zwischen "Schrumpfen" und Beteiligung könnte darin bestehen, daß bei der Gestaltung von Organisation, Arbeit und Technik nicht nur das Interesse an mehr Qualität und Wirtschaftlichkeit, sondern explizit auch das an attraktiver Arbeit berücksichtigt wird, zumindest in viel stärkerem Maße als dies heute der Fall ist. Ein solches Vorgehen könnte Beschäftigte auch dann zum Mitwirken motivieren, wenn parallel Personal abgebaut wird. Voraussetzung für den Erfolg eines solchen Ansatzes ist jedoch, daß das
"Schrumpfen" weiterhin kontrolliert, sozialverträglich - sprich: ohne betriebsbedingte Kündigungen - abläuft.
3. Partizipation kostet Zeit und Geld. Beim Umbau größerer Verwaltungen wird es deshalb schwierig, auf das Mitwirken aller Beschäftigten zu setzen. Auf der anderen Seite - so wurde in der Workshop-Diskussion angemerkt - verpufft der Mobilisierungs- und Motivierungseffekt von Partizipation, wenn sie nur selektiv, d.h. auf ausgewählte Bereiche beschränkt bleibt. Maria Oppen, eine Wissenschaftlerin vom Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung, die sich
intensiv mit Fragen der Organisationsreform bei Krankenkassen auseinandergesetzt hat, wies darauf hin, daß das beste Vorgehen vermutlich ein "Schneeballverfahren" sei, d.h. man beginnt mit einigen ausgewählten Bereichen (bezieht hier alle Beschäftigten mit ein) und weitet die partizipationsgetragenen Neuorganisationsverfahren dann auf andere Bereiche aus. Von den ersten Insellösungen können dann auch innovative Impulse für andere Bereiche ausgehen.3
- Leistungsanreize
Unter Experten in Sachen Verwaltungsmodernisierung ist völlig unstrittig: Der öffentliche Dienst in Deutschland wird mittel- und langfristig seine Qualität und Effizienz nur halten bzw.
steigern können, wenn er über eine hochqualifizierte und hochmotivierte Mitarbeiterschaft verfügt. In diesem Zusammenhang erhält das Thema Leistungsanreize als Motivations- instrument ein hohes Gewicht. In der jüngeren Vergangenheit werden Leistungsanreize allerdings vor allem mit einer zweiten strategischen Herausforderung des öffentlichen Dienstes in Verbindung gebracht - der Haushaltssanierung. Hier ist die Logik, daß öffentlich Bedienstete zu höheren Leistungen bewegt werden können, wenn sie dafür besser entlohnt werden - sie es durch die Gewährung von Überstunden, durch (befristete) Zulagen oder auch - wie in Köln bei der Überwachung des ruhenden Verkehrs praktiziert - durch Anwesenheitsprämien. Von den Referenten und Teilnehmern des Workshops wurden beim Thema Leistungsanreize vor allem folgende Probleme und Engpässe gesehen:
* Die Vermischung von unterschiedlichen Gründen, auf Leistungsanreize zu setzen - hier als Instrument zur Sicherung qualifizierten und motivierten Personals, dort als Ansatz der Haushaltssanierung - ist aus verschiedenen Gründen problematisch: Eine Analyse der Praxis von Leistungsanreizen (vgl. Reichert/Stöbe/Wohlfahrt 1995) zeigt, daß sie häufig ohne vorherige Überprüfung und Erneuerung der Arbeitsorganisation eingeführt
3Übrigens: Bei einigen Krankenkassen hat sich bewährt, in den kundennahen Bereichen mit der Reorganisation zu beginnen. Hier ist zum einen der Außendruck so hoch, daß man zügig zu neuen Lösungen findet; zum anderen sind Arbeitsplätze mit Kundenkontakt im öffentlichen Dienst in aller Regel so unattraktiv (sowohl von der Bezahlung als auch von der Organisation her gesehen), daß die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter durch eine Neuorientierung viel gewinnen können.
werden; ein solches Vorgehen ignoriert aber, daß es nicht zuerst Motivationsprobleme der Beschäftigten, sondern Organisationsprobleme sind, die für die Leistungsdefizite der öffentlichen Verwaltung verantwortlich sind. Von daher scheint es auch wenig erfolg- versprechend, das Pferd von hinten aufzuzäumen und die Motivationsprobleme per Leistungsanreizen anzugehen und die Organisationsprobleme außen vor zu lassen.
* Für langfristig tragfähige Leistungsanreizstrukturen wird eine Änderung des Personal- und Besoldungsrechts im öffentlichen Dienst unvermeidlich sein. Vereinfacht ausge- drückt gibt es in diesem Bereich zwei Probleme: 1. Es sind innerhalb der gegebenen Bedingungen zu wenig Beförderungsstellen (Stichwort: Stellenobergrenzenverordnung) da, um qualifiziertes und motiviertes Personal im öffentlichen Dienst zu finden. 2. Für viele neu entstehende Tätigkeiten fehlen im Tarifrecht die geeigneten Einstufungs- möglichkeiten. So nehmen heute etwa viele Sekretariatsmitarbeiterinnen zwar qualifi- zierte Assistenzaufgaben (von der Termin- und Budgetüberwachung bis zum Desk-Top- Publishing) wahr, können aber dennoch nur wie Schreibkräfte bezahlt werden (zu diesem Thema vgl. auch den Beitrag von V. Lullies in diesem Band). Langfristig wird man hier auch mit Zulagen kaum in der Lage sein, qualifiziertes Personal von der Ab- wanderung in die private Wirtschaft abzuhalten.
* Die Debatte Leistungsanreize wird zu stark von einem monetären Verständnis von Anreiz bestimmt. Auch die Möglichkeiten, die Gestaltung von Arbeit, Organisation und Technik mitzubestimmen und auf verantwortungsvollen, abwechslungsreichen Arbeits- plätzen täig zu sein, kann motivieren. Dieser basalen Erkenntnis der Arbeitswissen- schaften wird man nicht gerecht werden können, wenn man Leistungsanreize ohne Organisationsreformen einführt.4
4Ein möglicherweise wegweisendes Modell zur Verbindung von organisatorischen Erneuerungen und Leistungsanreizen wurde bei der Deutschen Bundespost POSTDIENST erprobt. Hier wurde die Einführung von Gruppenarbeit und Arbeitsanreicherung bei der Briefzustellung mit Leistungsprämien für den Fall gekoppelt, daß die Gruppe ihren Zustellbereich auch dann ohne zusätzliche Hilfe abdeckt, wenn ein
Gruppenmitglied fehlt. Evaluationsergebnisse lassen vermuten, daß auf diese Weise nicht nur die Produktivität gesteigert, sondern auch interessante und finanziell attraktivere Arbeit entwickelt werden kann (vgl.Bandemer, 1993). Leider konnte dieses Beispiel im Workshop nicht behandelt werden.
- Politik und Verwaltung5
Ein Ziel der Reformbestrebungen in der öffentlichen Verwaltung ist es, dieser mehr eigenständi- ge Entscheidungskompetenz zu geben und durch die Implementation von Selbststeuerungsprozessen mehr Effizienz und Effektivität zu erzeugen. Dem stehen Anfor- derungen und Eigeninteresse der Politik entgegen. Unter bürgernaher Politik wird heute von (Kommunal-)Politikern verstanden (und erwartet), als erster Ansprechpartner für alle lokalen Probleme zur Verfügung zu stehen. Daraus ergibt sich ein enger Kontakt zwischen Politik und Verwaltung: der Politiker nimmt Mißstände auf, gibt sie zur weiteren Veranlassung an die Ver- waltung weiter und ist persönlich an einer sachgerechten Erledigung der Angelegenheiten interessiert, da dies als sein persönlicher politischer Erfolg gewertet wird. Sollen solche heute alltäglichen Interventionen der Politik in den Ablaufprozessen der Verwaltung in Zukunft im Interesse von mehr Effizienz und Qualität vermieden werden, müßte sich Politik zukünftig ausschließlich auf strategische Zielvorgaben zurückziehen und der Verwaltung die zielorientierte Umsetzung allein überlassen.
Modellcharakter für ein verändertes Verständnis von Politik und Verwaltung hat in diesem Zusammenhang das vieldiskutierte "Tilburger Modell" bekommen. Es zielt darauf ab, im Rahmen von Zielvereinbarungen den einzelnen Einheiten der Verwaltung einen größtmöglichen Freiraum bei der Realisierung der festgelegten Ziele zu lassen. Im Sinne eines Kontraktmanage- ments werden mit der Politik Vereinbarungen geschlossen, quasi als Vertrag über die von der Verwaltung zu erbringenden Leistungen. Die Politik soll nach diesem Modell strategisch steu- ern, also Ziele definieren, nicht aber in das Tagesgeschäft der Verwaltung eingreifen. Ratsmit- glieder sollen dadurch von der Detailarbeit entlastet werden und sich stärker auf strategisch wichtige Fragen konzentrieren können.
Jedoch hat sich mittlerweile gezeigt, daß ein derartiges Kontraktmanagement keineswegs auf die einhellige Begeisterung der Politiker stößt. Befürchtet wird bspw. von immer mehr Kommunalpolitikern ein Machtverlust der Politik und damit letztlich eine Einschränkung der
5Für eine detaillierte Auseinandersetzung mit diesem Thema siehe Brandel/Stöbe 1994.
lokalen Demokratie. "Die Verwaltung will von mir mehr Selbständigkeit für die einzelnen Einheiten und einen Verzicht auf Eingriffe, weniger Ausschüsse zwecks Kosteneinsparung und mit betriebswirtschaftlichen Argumenten politische Entscheidungen ersetzen - wie kann ich mich darauf einlassen?" so faßt der Vorsitzende der Mehrheitsfraktion in einer nordrhein- westfälischen Großstadt zusammen, warum er die Modernisierungsbestrebungen in "seiner"
Verwaltung am liebsten stoppen würde. Er befürchtet, daß die Neuen Steuerungskonzepte ein
"Staatsstreich der Bürokratie zur Entmachtung der Politik" werden. Ähnliche Befürchtungen, so auch der Eindruck vieler Workshopteilnehmer, sind weit verbreitet und fangen langsam aber sicher an, die Reformdynamik in der öffentlichen Verwaltung zu belasten, zumindest auf der kommunalen Ebene.
Einzelne Stadtverwaltungen sowie einige Verbände (wie z.B. die Sozialdemokratische Gemeinschaft für Kommunalpolitik in Nordrhein-Westfalen) haben die Schwierigkeiten der Politik mit den neuen Steuerungskonzepten bereits aufgegriffen und bieten Qualifizierungs- maßnahmen für Kommunalpolitiker an. Damit sollen Informationen vermittelt werden, wie die neuen Steuerungsmodelle funktionieren und wie die Politik im Sinne des Kontraktmanagements strategisch planen und Ziele so formulieren kann, daß sie für die Verwaltung als konkrete Leitlinien für die tägliche Arbeit nutzbar sind und somit ihre Realisierung auch kontrollierbar wird. Derartige Qualifizierungsangebote machen deutlich, daß der früher zu beobachtende Trend, die Politik aus der Modernisierungsdebatte weitgehend herauszuhalten, inzwischen erfreulicherweise gebrochen ist. Stattdessen wird es immer wichtiger, Politik und Verwaltung zu einem gemeinsamen Modernisierungsdialog zu bewegen, um gegenseitig Erfahrungen auszutauschen.
Hilfestellung für die auf beiden Seiten anstehenden veränderten Entscheidungsprozesse kann die Einführung eines Controlling-Systems bieten. Zwar wird inzwischen in einer Reihe von Verwaltungseinheiten mit Controlling-Instrumenten experimentiert, jedoch beschränken sich diese Ansätze zumeist auf eine betriebswirtschaftlich orientierte Analyse und Überwachung der Kostensituation. Schon diese Daten sind für die strategischen Entscheidungen der Politik wichtig, über die Erreichung der politisch gesetzten inhaltlichen Ziele sind sie dagegen oft zu wenig aussagekräftig. Controlling-Konzepte müssen also dahingehend erweitert werden, daß
dem Rat regelmäßig über den Verwaltungsvollzug berichtet werden kann, so daß er erfährt, ob und inwiefern die von ihm gesetzten Ziele zeitlich und inhaltlich umgesetzt wurden. Diese Informationen können auch - sofern sie in allgemeinverständlicher Form aufbereitet werden - der Öffentlichkeit ein klares Bild von den Leistungen "ihrer" (Kommunal-) Verwaltung vermitteln.
Ergänzt werden kann dieses Controlling übrigens noch durch Benchmarking, also einen Vergleich einzelner Verwaltungseinheiten mit gleichen oder ähnlichen Verwaltungen anderer Städte und Regionen. Dieses Instrument, das aus der Privatwirtschaft stammt und darauf zielt, vom Besten zu lernen, läßt sich in der öffentlichen Verwaltung vergleichsweise leicht praktizieren, da - im Gegensatz zum privaten Bereich - (wenigstens weitgehend) die Angst entfällt, daß einem die Konkurrenz "in die Karten guckt". Benchmarking erlaubt der Politik, die Leistungen der Verwaltung einigermaßen objektiv einzuschätzen und bietet somit eine rationale Grundlage für Kontraktmanagement und die weitere Modernisierung der öffentlichen Verwaltung.
Schlußbemerkungen:
Die vorstehenden Ausführungen haben versucht, die mittlerweile äußerst komplexe und vielfältige Landschaft der Diskussionen und Experimente zum Thema "Reform der öffentlichen Verwaltung" nachzuzeichnen. Gleichzeitig wurden - in Anlehnung an den Verlauf der Vorträge und Diskussionen im Workshop "Öffentliche Verwaltung" - einige zentrale Problembereiche der Erneuerung benannt. Für beide Bereiche - für die Entwicklungstrends im allgemeinen wie für die Debatten des Workshops - war es nicht möglich, alle Beiträge, Entwicklungstrends und Argumente angemessen zu würdigen. Wenn aber trotz des Zwangs zur Selektivität deutlich geworden ist, daß es sich bei der Modernisierung des öffentlichen Sektors um einen Prozeß handelt, der nicht nur nötig, sondern auch möglich ist, dann hat sich der Aufwand für seine Vorbereitung, Durchführung und Nachbereitung gelohnt. Den Autoren dieser Zeilen jedenfalls scheinen die Herausforderungen zwar groß, auf der anderen Seite gibt es jedoch auch viele ermutigende Zeichen dafür, daß sie auch lösbar sind. Damit die Chancen auf schnelle und gute
Lösungen steigen, ist aber unerlässlich, den Austausch über laufenden Erfahrungen zwischen den verschiedenen experimentierenden Einrichtungen zu intensivieren. Jedenfalls waren die Workshop-Teilnehmer einhellig der Meinung, daß es ein Kommunikationsdefizit gibt, welches durch geeignete Institutionen zu überwinden sei. Von einigen Teilnehmern kam der Vorschlag, für das Land Baden-Württemberg könne die Akademie für Technologiefolgenabschätzung diese Aufgabe übernehmen.
Literatur:
Bandemer, Stephan von 1993: Gruppenarbeit bei der Deutschen Bundespost POSTDIENST - Neue Produktionskonzepte und öffentliche Dienstleistungen, in: Hilbert, Josef/Stöbe, Sybille (Hrsg.) 1993, 104-126
Brandel, Rolf/Stöbe, Sybille 1994: Verwaltungsmodernisierung und lokale Demokratie, in:
Institut Arbeit und Technik, Jahrbuch 1993/94, Gelsenkirchen (Institut Arbeit und Technik)
Behrends, Fritz/Heinze, Rolf G./Hilbert, Josef/Stöbe, Sybille (Hrsg.) 1995: Der neue Start, Berlin (Sigma)
Brinckmann, Hans 1994: Strategien für eine effektivere und effizientere Verwaltung, in:
Naschold/Pröhl (Hrsg.), 167-242
Ellwein, Th./Hesse, J.J. (Hrsg.) 1985: Verwaltungsvereinfachung und Verwaltungspolitik, Baden-Baden (Nomos)
Hilbert, Josef/Stöbe, Sybille (Hrsg.) 1993: Reformperspektiven im öffentlichen Dienst, Gelsenkirchen (Diskussionspapier DS 02 des Institutes Arbeit und Technik)
Mayntz, Renate/Scharpf, Fritz W. (Hrsg.) 1973: Planungsorganisation. Die Diskussion um die Reform von Regierung und Verwaltung des Bundes, München (Piper)
Naschold, Frieder 1995: Modernsierung des öffentlichen Sektors in Europa. Ergebnissteuerung, Wettbewerb und gesellschaftliche Devolution, Berlin (Sigma)
Naschold, Frieder 1995a: "Der Blick über den Tellerrand" - Internationale Erfahrungen bei der Modernsierung des öffentlichen Sektors und ihre Bedeutung für die Bundesrepublik Deutschland, in: Behrends u.a. (Hrsg.) 1995
Naschold, Frieder/Pröhl, Marga (Hrsg.) 1994: Produktivität öffentlicher Dienstleistungen, Güterloh (Bertelsmann Stiftung)
Nell-Breuning, Oswald von 1986: Baugesetze der Gesellschaft, Freiburg
Nell-Breuning, Oswald von 1976: Das Subsidiaritätsprinzip, in: Theorie und Praxis der sozialen Arbeit 27 (1), 6ff.
Reichert, Jürgen/Stöbe, Sybille/Wohlfahrt, Norbert 1995: Motivations- und Leistungsanreize im öffentlichen Dienst, in: Die Mitbestimmung 4/1995, Dienstleister - öffentlich und privat
