PRR. Sind die Länder Berlin und Brandenburg neu gliederungsreif nach Art. 118a GG? Daniel Tripke. Band 31. Frank & Timme

(1)

Verlag für wissenschaftliche Literatur

Frank & Timme

P o t s d a m e r

r e c h t s w i s s e n s c h a f t l i c h e r e i h e

PRR

Band 31

Daniel Tripke

Sind die Länder Berlin und Brandenburg

neu gliederungsreif

nach Art. 118a GG?

(2)

Daniel Tripke Sind die Länder Berlin und Brandenburg neugliederungsreif nach Art. 118a GG?

(3)

Potsdamer Rechtswissenschaftliche Reihe, Band 31

Herausgegeben von Univ.-Prof. Dr. Dr. h. c. Dieter C. Umbach, VR LSG a. D.

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Daniel Tripke

Sind die Länder Berlin und Brandenburg neugliederungsreif

nach Art. 118a GG?

Der Weg zur Länderfusion unter Würdigung der verfassungsrechtlichen Voraussetzungen, der finanzpolitischen Rahmenbedingungen und der konkreten Neugliederungsbemühungen

Verlag für wissenschaftliche Literatur

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ISBN 978-3-86596-225-6 ISSN 1615-360X

Das Werk einschließlich aller Teile ist urheberrechtlich geschützt.

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Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikro verfilmungen und die Einspeicherung und Ver arbeitung in elektronischen Systemen.

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Gedruckt auf säurefreiem, alterungsbeständigem Papier.

zugl. Diss. Universität Potsdam 2008 www.frank-timme.de

Umschlaggestaltung: Dipl. Des. Gabriele Kuhnke, Karlsruhe/Ettlingen

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Meinen Eltern

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© Frank&Timme Verlag für wissenschaftliche Literatur 7

Vorwort

Die vorliegende Arbeit wurde im Wintersemester 2007/2008 von der Juristischen Fakultät der Universität Potsdam als Dissertation angenommen. Rechtssetzung, Rechtsprechung und Literatur sind bis Ende 2007 berücksichtigt.

Zuerst gebührt meinem Doktorvater Herrn Prof. Dr. Dieter C. Umbach Dank, der mein Promotionsvorhaben mit Interesse betreut hat. Bei der Bearbeitung beließ er mir großen kreativen Freiraum, den Entstehungsprozess der Arbeit begleitet er mit konstruktiver Kritik und mit stets wertvollen Anregungen. In sehr positiver Erinnerung werden mir auch die Doktorandenseminare bleiben, die ein fruchtbares Diskussionsforum auch für diese Arbeit bildeten.

Frau Prof. Dr. Schulze danke ich herzlich für die zügige Erstellung des Zweitgut- achtens und die wertvollen Hinweise in der Disputation. Ferner danke ich Frau Prof. Dr. Andrae, die als Mitglied des Prüfungsausschusses zur interessanten Diskussion beitrug.

Auch im privaten Bereich möchte ich all denen danken, die zum Gelingen der Arbeit einen Beitrag geleistet haben. Für die anregenden Diskussionen zur Thema- tik danke ich insbesondere meinen Freunden Stefan und Tino. Zu guter Letzt gilt mein besonderer Dank meinen Kollegen und Mitarbeitern, die mir im Anwaltsall- tag den nötigen Freiraum verschafften; ohne diese Mithilfe wäre die Promotion nicht zu verwirklichen gewesen.

Neuruppin, im Dezember 2008 Daniel Tripke

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Inhaltsverzeichnis

Vorwort ... 7

Abkürzungsverzeichnis ... 15

EINLEITUNG ... 17

1 Die Bedeutung der Thematik ... 19

2 Gegenstand der Untersuchung und Arbeitshypothese... 21

3 Methodische Überlegungen und Erkenntnisquellen ... 24

4 Der Gang der Darstellung ... 28

1. TEIL GRUNDLAGEN DER NEUGLIEDERUNG DER LÄNDER BERLIN UND BRANDENBURG ... 31

I Das Ziel: Die Länderfusion Berlin-Brandenburg... 33

1. Pro und Contra der Länderfusion Berlin-Brandenburg ... 34

a) Argumente für die Fusion... 35

b) Argumente gegen die Fusion ... 36

c) Abwägung zwischen Pro und Contra... 37

2. Die Fusionsoption und die Neugliederungsreife ... 38

a) Forschungsstand zur Fusionsoption und Neugliederungsreife der Länder Berlin und Brandenburg nach Art. 118 a GG ... 38

aa) Die Neugliederungsreife in der wissenschaftlichen Darstellung...40

bb) Exkurs: Die Neugliederungsreife des südwestdeutschen Raumes nach Art. 118 GG ...44

cc) Weitere Diskussionsansätze: Die bundespolitische Komponente und die Fusionsnotwendigkeit...47

b) Zwischenergebnis zur Neugliederungsreife und Arbeitshypothese ... 50

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© Frank &Timme Verlag für wissenschaftliche Literatur

10

IIVerfassungsrechtliche Grundlagen auf Bundes- und Landesebene für die

Neugliederung der Länder Berlin und Brandenburg ... 54

1. Art. 29 GG als Verfassungsgrundlage der Neugliederung des Bundesgebietes ...54

a) Entstehungsgeschichte und Verfassungsänderungen: vom Verfassungsauftrag zur politischen Ermächtigungsgrundlage...54

b) Struktur und Inhalt von Artikel 29 GG (1994) ...57

c) Sinn und Zweck des Artikels 29 GG und kritische Würdigung des Wandels...58

2. Art. 118 a GG als Verfassungsgrundlage der Länderfusion Berlin- Brandenburg auf Bundesebene ...60

a) Entstehungsgeschichte des Artikels 118 a GG ...60

b) Struktur und Inhalt des Artikels 118 a GG...62

aa) Der Neugliederungsbegriff ...62

bb) Die Beteiligung der Wahlberechtigten...63

cc) Die Neugliederungsvereinbarung...64

dd) Der Streit um die materiellen Neugliederungsvoraus- setzungen...65

c) Sinn und Zweck ...67

3. Artikel 116 Verfassung von Brandenburg (BbgVerf), Ermächtigung auf Landesebene ...68

a) Entstehungsgeschichte und Novellierung 1995 ...68

b) Struktur und Inhalt ...72

aa) Neugliederung durch Vereinigung ...72

bb) Die Ratifizierung der Vereinbarung ...72

cc) Die frühzeitige und umfassende Beteiligung des Landtags ...73

dd) Zustimmung durch Volksentscheid...73

4. Artikel 97 Verfassung von Berlin (VvB), Ermächtigung auf Landesebene....73

a) Entstehungsgeschichte: von Art. 85 a zu Art. 97 VvB...73

b) Struktur und Inhalt ...74

aa) Neugliederung durch Staatsvertrag ...74

bb) Die Ratifizierung des Staatsvertrages ...75

cc) Die Volksabstimmung ...75

5. Die Konkretisierung der Neugliederungsvoraussetzungen durch die Landesverfassungen...75

(12)

© Frank&Timme Verlag für wissenschaftliche Literatur 11 6. Zwischenergebnis: Beurteilung des landes- und bundespolitischen

Willens zur Länderfusion Berlin-Brandenburg ... 76 a) Der landespolitische Fusionswille... 77 b) Der bundespolitische Fusionswille... 77 2. TEIL DIE PRAKTISCHE UMSETZUNG: AUF DEM WEG ZUR

LÄNDERFUSION BERLIN-BRANDENBURG... 79 I Erster Anlauf zur Länderfusion Berlin-Brandenburg 1996/99 ...81

1. Rahmenbedingungen durch Bundesrecht: Das Gesetz zur Regelung der finanziellen Voraussetzungen für die Neugliederung der

Länder Berlin und Brandenburg (NGG) vom 09.08.1994 ... 81 a) Entstehungsgeschichte ... 82 b) Inhalt ausgewählter Regelungen und deren Entstehung... 84

aa) Verteilung der Umsatz- und Gewerbesteuer u. a.,

§ 17 Abs. 1 FAG ...84 bb) Einwohnerveredelung, § 17 Abs. 2 FAG ...84 cc) Revisionsklausel, § 17 Abs. 3 FAG ...87 dd) Übergangs-Bundesergänzungszuweisungen,

§ 17 Abs. 4 FAG ...89 c) Bewertung des NGG und Erkenntnisse zur Arbeitshypothese... 91 2. Die Vorbereitung der landesrechtlichen Rahmenbedingungen ... 92

a) Standpunkt der Landesparteien zur Länderfusion Anfang der 1990er Jahre... 92 b) Die Ergebnisse der Gemeinsamen Regierungskommission (GRK) und die Umsetzung der Empfehlungen ... 94 3. Die Fusions-Verträge vom 27.04.1995: Der Staatsvertrag der Länder

Berlin und Brandenburg über die Bildung eines gemeinsamen Bundeslandes (Neugliederungs-Vertrag) und der Staatsvertrag zur Regelung der Volksabstimmungen in den Ländern Berlin und

Brandenburg über den Neugliederungs-Vertrag ... 96 a) Entstehungsgeschichte und Ratifizierung ... 97 b) Die Mitwirkung und das Abstimmungsverhalten der Mandatsträger... 98 c) Besondere Beleuchtung der Verfahrensregelungen zu den

Volksabstimmungen ...103 aa) Zustimmung durch Volksabstimmung...103 bb) Zeitpunkt der Länderfusion: 1999 oder 2002 ...105

(13)

12

cc) Der Abstimmungstag ...107

d) Bewertung der Fusions-Verträge...107

4. Die Vorbereitung und Durchführung der Volksabstimmungen am 05.05.1996 ...113

a) Die Öffentlichkeitsarbeit der Regierungen und Parlamente...113

aa) Maßnahmen der Öffentlichkeitsarbeit ...113

bb) Die Berliner Öffentlichkeitsarbeit in der gerichtlichen Auseinandersetzung...116

b) Die Entwicklung des Volkswillens und die Umfrageergebnisse ...118

c) Die Volksabstimmungen am 05.05.1996 – Das Scheitern des ersten Fusionsanlaufes ...119

d) Bewertung der Öffentlichkeitsarbeit, der Entwicklung des Volkswillens und Einordnung des Abstimmungsergebnisses...120

5. Warum scheiterte die Fusion?...123

a) Gegenseitige Vorurteile ...123

b) Die Öffentlichkeitsarbeit und die mangelnde Erfahrbarkeit der Zusammenarbeit für den Bürger ...124

c) Die Rolle der Mandatsträger und Parteien ...125

d) Die Haushaltslage der Länder Berlin und Brandenburg ...127

e) Der Neugliederungs-Vertrag und der Personalabbau ...127

f) Sonstige Gründe für das Scheitern ...128

g) Auswertung ...130

6. Zwischenergebnis: Die Kriterien der Neugliederungsreife und Erkenntnisse zur Arbeitshypothese...131

a) Der landespolitische Wille zur Länderfusion ...131

b) Der Volkswille in Berlin und Brandenburg...131

c) Erkenntnisse zur Arbeitshypothese ...131

II

Zweiter Anlauf zur Länderfusion Berlin-Brandenburg 2009/2012... 134

1. Die Entwicklung des landespolitischen Willens und des Volkswillens im Zeitraum Mai 1996 bis Oktober 2007 ...135

a) Die Phase der Eigeninteressen: Mai 1996 bis September 1999 ...135

b) Die Fusionsstimmen werden lauter: Oktober 1999 bis November 2003....137

c) Die Ernüchterung: Brandenburg kippt den Fusionszeitplan ...141

d) Das schwindende Interesse der Parlamentarier...145

(14)

© Frank&Timme Verlag für wissenschaftliche Literatur 13 e) Der stete Wechsel von Hoffnung und Ernüchterung: die Regierungs- vereinbarung vom 14.01.2005, das Bundesverfassungsgerichts-

urteil vom 19.10.2006 und die Ziele der Föderalismusreform II...148 f) Bewertung des landespolitischen Willens, des Volkswillens und

Erkenntnisse zur Arbeitshypothese ...156 2. Der Einfluss des bundesstaatlichen Finanzausgleichssystems auf die

Länderfusion Berlin-Brandenburg...162 a) Die Wechselwirkungen zwischen dem bundesstaatlichen

Finanzausgleich und der Länderneugliederung...162 b) Die Haushaltslage in Berlin: Der Weg nach Karlsruhe als

Fusionschance ...167 aa) Die Vorbereitung, die Durchführung und die Erkenntnisse des Normenkontrollverfahrens...168 bb) Die Fusionsaussichten ohne Notlagendotationen...175 c) Das novellierte Finanzausgleichssystem: Fusionsanreiz oder

-hemmnis? ...176 aa) Die Einwohnerveredelung: Das Stadtstaatenprivileg und die

Dünnsiedlerpauschale, § 8 Abs. 3 MaßstG i. V. m. § 9

Abs. 2, 3 FAG...177 bb) Die Kosten politischer Führung, § 12 Abs. 6 MaßstG i. V. m.

§ 11 Abs. 4 FAG ...182 cc) Die extreme Haushaltsnotlage, § 12 Abs. 4 MaßstG...183 dd) Bewertung der Neuordnung des bundesstaatlichen

Finanzausgleichssystems und Ausblick...184 3. Die Vertiefung der Zusammenarbeit und deren Erfahrbarkeit für

den Bürger ...188 a) Der Staatsvertrag über die Errichtung einer Gemeinsamen

Rundfunkanstalt der Länder Berlin und Brandenburg vom 25.06.2002 192 aa) Entstehungsgeschichte und wesentlicher Regelungsinhalt ...193 bb) Der ewige Streitpunkt: Der Sitz der Anstalt ...195 cc) Bewertung der Rundfunkfusion ...196 b) Der Staatsvertrag über die Errichtung gemeinsamer Fachober-

gerichte der Länder Berlin und Brandenburg vom 26.04.2004...197 aa) Entstehungsgeschichte und wesentlicher Regelungsinhalt ...198 bb) Der Hauptstreitpunkt: Cottbus als Sitz des gemeinsamen

Finanzgerichts ...200 cc) Die Vertiefung der Zusammenarbeit in der Justiz: der

Mahngerichtsvertrag vom 13.12.2005 ...202

(15)

14

dd) Bewertung der Gerichtsfusion...202

c) Der Staatsvertrag über die Errichtung eines Gemeinsamen Juristischen Prüfungsamtes der Länder Berlin und Brandenburg vom 02.04.2004...205

aa) Entstehungsgeschichte und wesentlicher Regelungsinhalt: Wo ist der Sitz des Amtes?...205

bb) Bewertung des Staatsvertrages ...206

d) Bewertung der Zusammenarbeit und Erfahrbarkeit...206

4. Zwischenergebnis: Die Kriterien der Neugliederungsreife und Erkenntnisse zur Arbeitshypothese...209

a) Der landespolitische Wille zur Länderfusion ...209

b) Der Volkswille in Berlin und Brandenburg...209

c) Erkenntnisse zur Arbeitshypothese ...210

3. TEIL ERGEBNISSE UND HANDLUNGSEMPFEHLUNGEN ...213

1. Die Neugliederungsreife nach Art. 118 a GG ...215

2. Die Beantwortung der Untersuchungsfrage ...217

a) Die Neugliederungsreife Berlins ...217

b) Die Neugliederungsreife Brandenburgs...218

c) Die verbesserte Ausgangslage ...218

d) Die unbekannte Größe: Die Bundeskomponente ...219

3. Die Handlungsempfehlungen an die Landesregierungen und -parlamente...220

ANHANG ...225

Literaturverzeichnis... 231

(16)

Abkürzungsverzeichnis

a. A. anderer Ansicht

Abs. Absatz

a. F. alte Fassung

Anm. Anmerkung

Art. Artikel

AvB Abgeordnetenhaus von Berlin

Bd. Band

BEZ Bundesergänzungszuweisungen BGBl. Bundesgesetzblatt

Bbg Brandenburg (isch)

BbgVerf Verfassung des Landes Brandenburg

BR Bundesrat

BReg Bundesregierung

BT Bundestag

BVerfG Bundesverfassungsgericht BVerfGG Bundesverfassungsgerichtsgesetz bzw. beziehungsweise

Drs. Drucksache

E Entscheidung in „amtlicher“ Sammlung des Gerichts

EV Einigungsvertrag

FAG Finanzausgleichsgesetz

Fn Fußnote

Gbl. Gesetzblatt

GG Grundgesetz

ggf. gegebenenfalls

GRK Gemeinsame Regierungskommission GVBl. Gesetz- und Verordnungsblatt

h. A. herrschende Ansicht h. L. herrschende Lehre h. M. herrschende Meinung

Hrsg./hrsg. Herausgeber/herausgegeben

Hs. Halbsatz

(17)

16

i. V. m. in Verbindung mit

LT Landtag

LVerfG Landesverfassungsgericht MaßstG Maßstäbegesetz

m. E. meines Erachtens

m. (w.) N. mit (weiteren) Nachweisen n. F. neue(r) Fassung

NGG Gesetz zur Regelung der finanziellen Voraussetzungen für die Neu- gliederung der Länder Berlin und Brandenburg

Nr. Nummer

NV Neugliederungs-Vertrag Parl.Rat Parlamentarischer Rat Plen Plenarsitzung

Prot. Protokoll

Rn Randnummer

S. Seite

sog. sogenannte (r, s)

StenBer. Stenografische(r) Bericht(e) StenProt. Stenografische(s) Protokoll(e)

TS Teilstrich

Verf Verfassung

VerfGH Verfassungsgerichtshof WRV Weimarer Reichsverfassung

Manche Abkürzung dient der vereinfachten Zitierweise eines Buches mit langem Titel. Genaue Angaben zum jeweiligen Buch finden sich im Literaturverzeichnis.

Soweit Abkürzungen nicht erläutert sind, wird verwiesen auf: Hildebert Kirch- ner/Cornelie Butz, Abkürzungsverzeichnis der Rechtssprache, 5. Auflage, Berlin 2003.

(18)

EINLEITUNG

(19)

(20)

1 Die Bedeutung der Thematik

Die Fusionsbestrebungen von Berlin und Brandenburg haben durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 19.10.2006¹ einen Rückschlag erfahren.² Das Gericht befand u. a., dass sich Berlin nicht in einer extremen Haushaltsnotlage befindet und keinen Anspruch auf Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zum Zwecke der Haushaltssanierung hat.³ Die Bildung eines gemeinsamen Bundes- landes Berlin-Brandenburg wird hierdurch erschwert, da die politischen Entschei- dungsträger den Fortgang des Fusionsprozesses von einer (positiven) Klärung der Finanzperspektive Berlins – die Bundeshauptstadt ist derzeit mit über 62 Mrd. Euro verschuldet⁴– abhängig machen.⁵ Auch wenn die Entscheidung nicht, wie von den Neugliederungskandidaten erhofft, zur Aufhellung der Perspektive beitrug, geht die Fusionsdiskussion weiter. Ungeachtet des von Berlin angehäuften Schuldenberges machen sich einige Landespolitiker, insbesondere auf Berliner Seite, unterstützt von Finanzwissenschaftlern,⁶ für die Fortführung des Neugliederungsprozesses stark.⁷ Eine neue Fusionsperspektive kann insbesondere die seit März 2007 tätige Kom- mission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der Bund-Länder- Finanzbeziehungen eröffnen, nach deren Agenda die Möglichkeiten zur Erleichte- rung des freiwilligen Zusammenschlusses von Ländern und das Erfordernis der finanziellen Unterstützung der Fusionen durch den Bund zu prüfen ist.⁸

Die Länderfusion steht in der Hauptstadtregion mit unterschiedlicher Gewich- tung schon fast zwei Jahrzehnte auf der politischen Tagesordnung. Seit der Wieder- vereinigung Deutschlands 1990 gibt es Bestrebungen zur Bildung eines gemeinsamen Bundeslandes, was auch die Empfehlung des Einigungsvertrages (EV), eine Neugliederung im Raum Berlin-Brandenburg unter erleichterten Voraussetzungen zu ermöglichen,⁹ verdeutlicht. Die Schaffung der Sonderneugliederungsvorschrift für dieses Gebiet – Art. 118 a GG – im Jahre 1994 bekräftigte das bundesweite Interesse an der regional begrenzten Neugliederungsmaßnahme. Dennoch scheiter-

...

1 BVerfG, 2 BvF 3/03 vom 19.10.2006, BVerGE 116, 327 ff..

2 Siehe LT-Bbg. Drs. 4/3773, Fortschrittsbericht über die Zusammenarbeit zwischen den Ländern Branden- burg und Berlin sowie die weitere Zusammenlegung von Behörden und Sonderbehörden vom 21.11.2006, S. 30.

3 BVerfG, 2 BvF 3/03, S. 38, Abs. 206.

4 Vgl. Jahresbericht 2007 des Rechnungshofes von Berlin, AvB-Drs. 16/0548, S. 35, Ansicht 19.

5 Siehe Ausführungen 2. Teil, II., 1. c) und e).

6 Vgl. Märkische Allgemeine Zeitung vom 21./22.10.2006, S. 5, Interview mit Seitz, der sich im Rahmen der anstehenden Neuordnung der Finanzbeziehungen für die Schaffung von Fusions-Prämien ausspricht.

7 Siehe AvB Plprot. 16/1, Regierungserklärung des Regierenden Bürgermeisters Wowereit, S. 18. Siehe auch Koalitionsvertrag zwischen SPD (Landesverband Berlin) und der Linkspartei.PDS (Landesverband Ber- lin) für die Legislaturperiode 2006 bis 2011, Punkt I, Präambel.

8 Vgl. BT-Drs. 16/3885, S. 3, Anlage, Punkt 7; siehe Ausführungen 2. Teil, II., 1. e).

9 Siehe Ausführungen 1. Teil, II., 2., a).

(21)

20

te der Vollzug der Fusion des Flächenlandes Brandenburg mit dem Stadtstaat Berlin beim ersten Anlauf im Mai 1996 am negativen Abstimmungsvotum der Branden- burger. Nach dem Scheitern vor gut elf Jahren wird seit dem Jahre 2000 die Fusi- onsdiskussion mit dem Ergebnis fortgeführt, dass die Landesregierungen sich auf vorläufige Fusionseckpunkte verständigten, wonach die Volksabstimmungen im Jahre 2009 und der Vollzug im Jahre 2012 stattfinden sollten. Allen voran der Senat von Berlin, aber auch die Brandenburgische Landesregierung, die regierungstragenden Parlamentsfraktionen und die Mehrheit der Oppositionsparteien in beiden Ländern sprechen sich für eine mittelfristige Länderehe aus, unter mehrheitlicher Betonung einer Voraussetzung: Berlin muss im Vorfeld sein Haushaltsproblem durch erfolgreiche Konsolidierungsschritte lösen und den Schuldenabbau konse- quent angehen.¹⁰

Die ersten Schritte in Richtung gemeinsames Bundesland setzten die Länder in den vergangenen Jahren durch mehrere Teilfusionen.¹¹ Ob der Vollzug der Gesamt- fusion in eigener Verantwortung nach Art. 118 a GG beim zweiten Anlauf gelingen kann und „... nunmehr der Apfel reif vom Baum fällt ...“,¹² hängt maßgeblich von der Neugliederungsreife beider Länder ab.

Aufgrund der anhaltenden Fusionsdiskussion einerseits und vor dem Hinter- grund, dass andererseits keine aktuellen Untersuchungen zur Fusionsreife der Neugliederungskandidaten vorliegen, ist die Forschungsrelevanz gegeben. Diese wird noch dadurch verstärkt, dass eine Unschärfe im Umgang mit dem Begriff

„Neugliederungsreife“ festzustellen ist. Bisher wurde der Begriff, soweit ersichtlich, ohne nähere Erörterung der diesen Zustand kennzeichnenden Voraussetzungen verwendet,¹³ so dass eine umfassende monografische Behandlung noch aussteht.

...

10 Siehe Ausführungen 2. Teil, II., 1. e).

11 Siehe zu den Teilfusionen und der Bildung gemeinsamer Institutionen Ausführungen 2. Teil, II., 3. a) bis c).

12 Vgl. Märkische Allgemeine Zeitung vom 21.04.2006, S. 7, Zitat nach Edgar Most.

13 Siehe Ausführungen 1. Teil, I., 2. a), aa).

(22)

2 Gegenstand der Untersuchung und Arbeitshypothese

Die vorliegende Arbeit verfolgt das Ziel, die Frage „Sind die Länder Berlin und Brandenburg neugliederungsreif nach Art. 118 a GG?“ zu beantworten. Die Beant- wortung erfordert die Benennung der verfassungsrechtlich normierten Vorausset- zungen und die der Verfassungswirklichkeit Rechnung tragenden sonstigen Rah- menbedingungen sowie die Subsumtion des Lebenssachverhaltes. In einem ersten Schritt sind somit die Neugliederungsnormen darzustellen und zu interpretieren.

Den Ausgangspunkt bildet hier die Sonderneugliederungsvorschrift Art. 118 a GG, als kurze, aus einem Satz bestehende Verfassungsnorm, die für die Länderfusion den landespolitischen Willen als Grundlage der Fusionsvereinbarung und den Neugliederungswillen der Wahlberechtigten als plebiszitäres Element voraussetzt.¹⁴ Ob und ggf. warum die landesverfassungsrechtlichen Ausführungsvorschriften Art.

116 BbgVerf und Art. 97 a VvB die von der Bundesverfassung vorgegebenen Fusi- onshürden erhöhen, wird die Darstellung dieser Normen offenbaren.¹⁵

In einem zweiten Schritt ist zu untersuchen, ob die Verfassungswirklichkeit weitere Fusionsvoraussetzungen bereithält, die den Verfassungsinhalt unter Berück- sichtigung der Handhabung der Neugliederungsoption in der politischen Praxis konkretisieren.¹⁶ Mit Hilfe der Verfassungswirklichkeit, eines vieldeutigen Wortes,¹⁷ soll der tatsächliche Zustand in Staat und Gesellschaft beschrieben werden,¹⁸ der sich aus dem Auseinanderklaffen von geschriebenem Verfassungsrecht und politischer Dynamik ergeben kann¹⁹ und den Grenzen der Wirkungsmöglichkeit von Verfassungsrecht Rechnung trägt.²⁰ Die gelebte Verfassung kann neben dem Inhalt der Norm u. a. rechtliche, politische, soziologische und ökonomische Komponenten erfassen.²¹ In diesem Sinne, also zur Beschreibung des tatsächlichen Verhaltens der Agierenden,²² soll der Begriff Verfassungswirklichkeit nachfolgend Verwendung finden.

...

14 Zu den verfassungsrechtlichen Vorgaben zum landespolitischen Willen und zum Volkswillen siehe Ausführungen 1. Teil, II., 2. b) bb) und cc).

15 Siehe zu Art. 116 BbgVerf und Art. 97 a VvB: Ausführungen 1. Teil, II., 3. und 4.

16 Siehe zur Verfassungswirklichkeit und der Differenz zwischen Normengebot und Normvollzug die Ausführungen von Tilch/Arloth, Deutsches Rechts-Lexikon, Band 3, Stichpunkt „Verfassungswirklich- keit“, S. 4454. Vgl. auch zur Verfassungswirklichkeit als Rechtsquelle Ritter, in: Der Staat, 1968, 352 ff.

17 Vgl. Isensee, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Band V, § 115, Rn. 27.

18 Siehe Wipfelder, in: BayVerwBl. 1982, 161, 165.

19 Siehe Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Band I, § 3, IV., 2.

20 Siehe Hesse, in: Benda, Maihöfer, Vogel, Handbuch des Verfassungsrechts, § 3; II, Rn. 28.

21 Siehe Wipfelder, BayVerwBl. 1982, 161, 166.

22 Siehe Maunz, in: BayVerwBl. 1969, 1, der ferner darauf verweist, dass trotz des Einflusses der verschiedenen Komponenten zu beachten ist, dass die Wirklichkeit des politischen Lebens soweit wie möglich der geltenden Verfassungslage anzunähern ist.

(23)

22

Der Untersuchungszeitraum ist hierbei einzugrenzen auf die Spanne ab 1990, als im Zuge der Wiedervereinigung Deutschlands die ersten Fusionsdiskussionen geführt wurden, bis Mitte Oktober 2007, dem Untersuchungsende. Dem Ende des Untersuchungszeitraumes ging nach dem Berlin-Urteil des Bundesverfassungsge- richts, seit dem Klarheit darüber herrscht, dass Berlin den Schuldenberg aus eigener Kraft ohne zusätzliche Bundeshilfen bewältigen muss, eine einjährige Besinnungs- phase voraus, in der die Fusionsinitiatoren ihre Haltung prüfen konnten.

Das gegenwärtige Argumentieren der politischen Entscheidungsträger in Berlin und Brandenburg, das Parallelen zum ersten Fusionsanlauf aufweist, ist besonders auf ein Feld ausgerichtet, den Finanzsektor. Den aktuellen finanzpolitischen Rah- menbedingungen und der zukünftigen Finanzausstattung des fusionierten Landes messen sie eine zentrale Bedeutung bei, da die Finanzausstattung der Länder den Gestaltungsraum für die Neugliederungsmaßnahme vorgibt.²³ Der Senat von Berlin räumte seit 2002 ein, dass die Hauptstadt aus eigener Kraft die Haushaltskonsolidie- rung nebst Schuldenabbau nicht realisieren könne, sondern zur Rückkehr zu einer planvollen Haushaltspolitik auf externe Bundeshilfen angewiesen sei. Da das von Berlin angestrengte Normenkontrollverfahren nicht den erhofften Erfolg brachte, erschwert die Haushaltslage Berlins, die auch Folge der Regelungen des bundesstaatlichen Finanzausgleichssystems ist, die Fortführung des Fusionsprozesses.²⁴

Aber selbst im Falle der Überwindung dieses Fusionshindernisses eröffnet sich mit Blick auf die zukünftige Stellung des fusionierten Landes im Finanzausgleichs- system ein weiteres Problemfeld. Angesichts der dramatischen Haushaltslage Berlins und der ebenfalls angespannten Situation in Brandenburg darf eine Lände- rehe nicht zu einer finanziellen Schlechterstellung führen. Zu groß wäre die Gefahr, dass die mittelfristig erwarteten wirtschaftlichen und finanziellen Fusionsvorteile, beispielsweise durch den drohenden Verlust des Stadtstaatenprivilegs, aufgezehrt würden.²⁵Ob sich die Verhandlungsposition von Berlin und Brandenburg für die unter Mitwirkung des Bundes und der übrigen Länder zu schaffenden Übergangs- vorschriften zur finanziellen Flankierung der Maßnahme im Vergleich zum ersten Fusionsanlauf durch die Novellierung des bundesstaatlichen Finanzausgleichssys- tems geändert hat, wird die Gegenüberstellung der alten und der neuen, seit 2005 wirkenden fusionsrelevanten Regelungen zeigen.

Wenn Berlin und Brandenburg auf die Mitwirkung der Ländergesamtheit und des Bundes bei der Schaffung der als notwendig angesehenen Übergangsbestim- mungen angewiesen sein sollten, dann liegt die Vermutung nahe, dass unter Be- rücksichtigung der Verfassungswirklichkeit der bundespolitische Einfluss auf das Fusionsprojekt stärker ist als verfassungsrechtlich von Art. 118 a GG vorgegeben.

Dann würde die Verwirklichung der regionalen Neugliederungsmaßnahmen dem

...

23 Siehe Ausführungen 1. Teil, I., 2. b).

24 Siehe Ausführungen 2. Teil, II., 1. e).

25 Vgl. Seitz, Die finanzpolitischen Voraussetzungen einer Fusion der beiden Länder Berlin und Branden- burg, Gutachten 2004, S. 29 ff.

(24)

© Frank&Timme Verlag für wissenschaftliche Literatur 23 Einfluss der Bundeskomponente, der in Art. 118 a GG nicht vorgesehen ist, unterliegen. Zur näheren Beleuchtung der Bedeutung der finanzpolitischen Rahmenbe- dingungen für die Länderfusion wird daher der Untersuchung die Arbeitshypothe- se vorangestellt, wonach diese Bedingungen die verfassungsrechtlichen subjektiven Fusionsvoraussetzungen des Art. 118 a GG präjudizieren.

Angesichts der Vielzahl von beispielsweise kommunal- und gesellschaftsrechtli- chen Einflüssen auf das Neugliederungsprojekt ist eine Beschränkung des Untersu- chungsgegenstandes erforderlich. So wird der Themenkreis Finanzausstattung der Kommunen nicht vertieft erörtert, sondern nur dort dargestellt, wo die Kommunal- ebene das Handeln auf Landesebene unmittelbar beeinflusst.²⁶ Ebenso unbeleuchtet bleibt der Aspekt der europäischen Regionalisierung, der zum Nachdenken über die föderale Gliederung der Republik anregt.²⁷ Schließlich wird auch der im gesellschaftlichen Umfeld wurzelnde, insbesondere von den Gewerkschaften, Verbänden und Kirchen ausgeübte Einfluss auf das Fusionsvorhaben nicht vertieft dargestellt.

Die Initiatoren der Länderehe beabsichtigen, jedenfalls gegenwärtig, zur Schaffung eines breiten politischen und gesellschaftlichen Fusionsfundamentes diese Kreise in den Neugliederungsprozess einzubeziehen, was angesichts der fusionsfreundlichen Haltung der regionalen Wirtschaftsverbände und Gewerkschaften sowie der In- dustrie- und Handelskammern, die sich mit Nachdruck für die Neugliederungs- maßnahme einsetzen,²⁸ gelingen sollte.²⁹

...

26 Der kommunale Finanzausgleich und die Finanzausstattung der Gemeinden war bei den Verhandlungen zum Neugliederungs-Vertrag Mitte der 90er Jahre ein Streitpunkt, siehe hierzu 2. Teil, I., 3. a). Siehe auch Färber, Länderfinanzausgleich und Gemeindefinanzen, in: Bohr (Hrsg.), Föderalismus, S. 85 ff.

27 Siehe zum Regionalismus Umbach, in: Männle (Hrsg.), Föderalismus zwischen Konsens und Konkurrenz, Föderalismus und Regionalismus, S. 111 bis 119, Hinsch, Neugliederung des Bundesgebietes und euro- päische Regionalisierung, S. 185 ff und Kopp, in: Bohr Föderalismus, S. 163 ff.

28 Strategiepapier der IHK Berlin vom 07.06.2007, S. 3 und offener Brief der Landesarbeitsgemeinschaft der IHKs Brandenburg vom 10.05.2007, S. 1 ff.

29 Zum Einfluss der verschiedenen gesellschaftlichen Interessenvertreter auf den ersten Fusionsanlauf siehe Wegrich, Der Verhandlungsprozess zur Bildung eines gemeinsamen Bundeslandes Berlin-Brandenburg, S. 73.

(25)

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3 Methodische Überlegungen und Erkenntnisquellen

Nach erfolgter Beschreibung des Erkenntnisinteresses und des Gegenstandes der Abhandlung sind nunmehr die Methoden der Untersuchung zu benennen.³⁰ Soweit die Auslegung von Gesetzen erforderlich wird, hat diese nach dem hergebrachten Auslegungskanon, also durch die grammatikalische, systematische, teleologische und historische Auslegung zu erfolgen.³¹ Da der rechtliche Rahmen für die Lände- rehe zwischen Berlin und Brandenburg durch verfassungsrechtliche Vorschriften bestimmt wird, diese Normen aber nicht so detailliert angelegt sind wie die ein- fachgesetzlichen Vorschriften,³² ist der Auslegungskanon im Bedarfsfalle mit den für die Verfassungsinterpretation herausgebildeten Prinzipien,³³ wie der Einheit und der Integrationsfunktion der Verfassung, zu ergänzen.³⁴ Auch die Beachtung von verfassungspolitischen Gedanken ist zur vollständigen Erfassung des Themen- kreises angezeigt, wenngleich diese nur zu Abgrenzungs- oder Klarstellungszwe- cken heranzuziehen sind.³⁵

Allein die Verfassungsinterpretation und die Auslegung der Gesetze und Verträ- ge, die den bilateralen Fusionsrahmen bestimmen, werden eine erschöpfende Bearbeitung der Untersuchungsfrage nicht ermöglichen, zumal die interessierende Reife kein feststehender Zustand ist, sondern ihm als Entwicklungsprozess eine Dynamik innewohnt. Daher ist in einem weiteren Schritt eine empirische Betrach- tung durchzuführen,³⁶ um die Erfahrungen der bisherigen Neugliederungsbemü- hungen in Berlin und Brandenburg seit 1990 erfassen zu können. So sind der erste gescheiterte Fusionsversuch und der aktuelle zweite Anlauf mit Blick auf die be- kannten und nachzuweisenden Neugliederungsvoraussetzungen darzustellen.

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30 Siehe Müller/Christensen, Juristische Methodik, Band 1, S. 32 f: „Juristische Methodiken liefern der Rechtswissenschaft oder ihren Teildisziplinen weder einen abschließbaren Katalog fraglos zuverlässiger Arbeitstechniken noch ein System durchgängig anwendbarer und als kanonisch zu behandelnder Ar- beitshypothesen. ... Juristische Methodik hat im Spielraum der ihr möglichen eingeschränkten Objektivi- tät den Versuch einer sachlich-verbindlichen Selbstverständigung der juristisch Arbeitenden über die Begründbarkeit, Vertretbarkeit und Zulässigkeit ihrer Arbeitsformen zu unternehmen.“

31 Siehe vertiefte Ausführungen zu den Kriterien der Auslegung bei Larenz, Methodenlehre der Rechtswis- senschaft, S. 320 ff; vgl. auch Braun, Einführung in die Rechtswissenschaft, S. 327 f.

32 Siehe auch Baumann, Einführung in die Rechtswissenschaft, S. 368.

33 Siehe Darstellung des Streitstandes zur Verfassungsinterpretation bei Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 360 ff. Zur fehlenden Präferenzordnung der Auslegungsmittel siehe Kriele, Theo- rie der Rechtsgewinnung, S. 85 ff und Müller/Christensen, Juristische Methodik, Bd. 1, S. 33.

34 Siehe zur Verfassungsinterpretation Stern, Staatsrecht, Bd. I, S. 123 ff.

35 Siehe Müller/Christensen, Juristische Methodik, Bd. I, S. 399.

36 Zur Notwendigkeit der Beachtung des empirischen Umfeldes siehe Schwintowski, Juristische Methoden- lehre, S. 57, der darlegt, dass sich Juristen mit dem empirischen Lebensumfeld vertraut machen müssen, in das ihre Entscheidung hineinwirken soll.

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© Frank&Timme Verlag für wissenschaftliche Literatur 25 Hierbei wird der Rahmen der zu erfassenden Verfassungswirklichkeit begrenzt³⁷ durch die sich aus dem Fusionsprozess im Zeitraum 1990 bis Oktober 2007 erge- benden Erkenntnisse.

Die Beantwortung der Neugliederungsreifefrage erfordert schließlich ein Weite- res. Um die gegenwärtige Situation der Länder, geprägt von einer Vielzahl von politischen, sozialen, finanziellen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen realistisch zu erfassen, ist der Rückgriff auf die Erkenntnisse von Nachbardiszipli- nen unerlässlich.³⁸ Die Berührungspunkte der Länderfusion nach Art. 118 a GG, der die rechtlichen Voraussetzungen für die Umsetzung einer politischen Entschei- dung schafft,³⁹ zur Politikwissenschaft, die sich u. a. mit dem interessengebundenen Agieren der Regierungen und der Mandatsträger sowie der Organisation von Mehrheiten befasst,⁴⁰ liegen beim „politischen Projekt Länderfusion“ auf der Hand.⁴¹ Welcher finanzielle Rahmen geschaffen werden muss, um die Länderfusion erfolgreich gestalten zu können,⁴² ist aus finanzwissenschaftlicher Sicht eine ebenso interessierende Frage⁴³ wie die nach den Möglichkeiten der Überwindung der Berliner Haushaltsnotlage.⁴⁴Soweit in diesen Nachbardisziplinen Erkenntnisse zu den neugliederungsrelevanten Rahmenbedingungen vorliegen, greift der Verfasser hierauf zurück.⁴⁵

Die Nähe zu den anderen Wissenschaften⁴⁶ verdeutlicht die Komplexität des Themas Länderfusion und zeigt auf, dass die Verwirklichung des Projektes von einer Vielzahl von Faktoren abhängt, die außerhalb der Rechtswissenschaft wur- zeln. Da es trotz dieser Verflechtungen Anliegen des Verfassers ist, die Themenfra-

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37 Siehe zur Frage, ob es Aufgabe eines Juristen ist, empirisches Material zu suchen und es zur Verfassungs- wirklichkeit aufzubereiten, und zum Problem der Feststellung der Verfassungswirklichkeit Ritter, in: Der Staat 1968, Die Verfassungswirklichkeit – eine Rechtsquelle?, S. 352, 365 und 369.

38 Siehe auch Berentaler, Allgemeine Staatslehre und Verfassungslehre, S. 21, der darlegt, dass Staaten und ihre Einrichtungen nicht losgelöst vom Umfeld der gesellschaftlich/wirtschaftlichen und kulturellen Entwicklung verstanden und analysiert werden können, zumal diese Rahmenbedingungen den verste- hensbedingenden Hintergrund bilden. Siehe auch Naßmacher, Politikwissenschaft, S. 137, sie verweist darauf, dass alle wissenschaftlichen Disziplinen, die sich der Realität nähern wollen, auf Nachbardiszip- linen zurückgreifen müssen.

39 Siehe Dietlein, in: BK, Art. 118 a, Rn. 24.

40 Siehe Ausführungen von Schmidt, in: Mohr (Hrsg.), Grundzüge der Politikwissenschaft, S. 567.

41 Siehe auch Müller/Christensen, Juristische Methodik, Bd. 1, S. 40, die darlegen, dass Recht eine Sonder- form von Politik ist und die juristische Methodik demnach die Methodik der Arbeitsbedingungen und Arbeitsformen eines bestimmten Bezirks politischer Aktion und Organisation darstellt.

42 Ob das Gesetz zur Regelung der finanziellen Voraussetzungen für die Neugliederung der Länder Berlin und Brandenburg (NGG) vom 09.08.1994 für den ersten Fusionsanlauf sachgerechte Übergangsregelun- gen enthielt und ob diese aus aktueller Sicht für den zweiten Fusionsanlauf ausreichend wären, wird unterschiedlich bewertet, siehe hierzu Weinzen, Berlin und seine Finanzen, S. 137 f und 523.

43 Siehe Gutachten von Seitz, Die finanzpolitischen Voraussetzungen einer Fusion der beiden Länder Berlin und Brandenburg, Februar 2004.

44 Zur Berliner Haushaltssituation und dem vom Senat von Berlin angestrengten Normenkontrollverfahren vor dem Bundesverfassungsgericht siehe Ausführungen 2. Teil, II., 2 b).

45 Die Erkenntnisse der Nachbardisziplinen, insbesondere der Finanzwissenschaft, der Politikwissenschaft sowie der Sozialwissenschaft, werden hinsichtlich der Herleitung ihrer Ergebnisse vom Verfasser nicht überprüft, sondern unterliegen lediglich einer Plausibilitätskontrolle.

46 Zum Dialog zwischen der Rechtswissenschaft und der Finanzwissenschaft siehe auch Kerber, Finanzaus- gleich und Maßstäbegesetz, S. 5 ff.

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ge zu beantworten, steht das Ergebnis unter dem Vorbehalt anders lautender, zukünftiger Erkenntnisse der Nachbardisziplinen.⁴⁷

Neben der Interpretation der Verfassungsnormen und der Auslegung von Ge- setzes- und Vertragstexten bilden die Erkenntnisquellen dieser Untersuchung die Auswertung des wissenschaftlichen Schrifttums, die diversen Parlamentsmateria- lien, wie Drucksachen des Deutschen Bundestages, des Bundesrates, des Landtages Brandenburg und des Abgeordnetenhauses von Berlin sowie die Protokolle der Ausschusssitzungen und Plenardiskussionen der Abgeordneten auf Bundes- und Landesebene. Die umfassende Sichtung und Einbeziehung der parlamentarischen Schriften ist angezeigt, da mit ihrer Hilfe die einzelnen Neugliederungsschritte, von der verfassungsrechtlichen Verankerung der Fusionsnormen bis hin zum Abschluss von bilateralen Vereinbarungen, nachvollzogen werden können. Diese Quellen werden noch ergänzt durch diverse Gutachten, Stellungnahmen, Fusionsumfragen und schließlich durch die Medienberichte. Soweit themenrelevante Gerichtsent- scheidungen vorliegen,⁴⁸ werden auch diese, zum Teil unter Heranziehung der schriftsätzlichen Stellungnahmen der Beteiligten, berücksichtigt.

Als weitere Informationsquelle im empirischen Teil der Untersuchung dienen die vom Verfasser in zwei Interviewrunden – im Sommer 2005 und im Herbst 2007 – geführten Gespräche mit den für das Ressort Berlin-Brandenburg zuständigen Mitarbeitern der Staats- und Senatskanzlei, Herrn Dr. Bauer⁴⁹ bzw. Herrn Bakari- now⁵⁰ und Herrn Künzel.⁵¹Diese gaben stellvertretend für die Exekutive während unterschiedlicher Fusionsphasen Auskunft über das Fusionsvorhaben und über die Perspektiven der Länderehe. Während in der ersten Interviewrunde im Sommer 2005 noch Einvernehmen über die möglichen Fusionseckdaten 2009/2012 bestand, mangelte es im Herbst 2007 bei der zweiten Gesprächsrunde an einem Fusions- plan.⁵²Aufschlussreich waren darüber hinaus die Gespräche mit den Mandatsträ- gern des Landtages Brandenburg, dem langjährigen Vorsitzenden des Ausschusses Berlin-Brandenburg und früheren parlamentarischen Geschäftsführer der SPD-

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47 Forschungsbedarf besteht beispielsweise bei der Frage, ob die fusionsfreundliche Haltung der Landesregie- rungen von der Mehrheit der Abgeordneten im Abgeordnetenhaus und im Landtag, zumindest aber von den Mitgliedern der regierungstragenden Fraktionen geteilt wird, oder ob, wie beim ersten Anlauf, wi- derstrebende Tendenzen zwischen Regierungs- und Parlamentswillen vorhanden sind. Ebenso unbeleuchtet ist die Frage, ob die angespannte Haushaltssituation in beiden Ländern das Vertrauen der Bür- ger in die Problemlösungskompetenz der politischen Klasse beeinträchtigt und welche Auswirkungen ggf. hieraus auf den Volkswillen zur Länderfusion erwachsen.

48 Zu Art. 118 a GG liegt keine Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vor, siehe Leib- holz/Rinck/Hesselberger/Burghart, GG, Art. 118 a, S. 1.

49 Interview vom 12.07.2005 mit Herrn Dr. Bauer, Referent für Infrastruktur, Raumordnung/Landesplanung, Staatskanzlei des Landes Brandenburg. Dieser war im Zeitraum Oktober 1992 bis Dezember 2003 mit den Themenkreisen Länderfusion und Zusammenarbeit Berlin-Brandenburg befasst.

50 Interview vom 04.10.2007 mit Herrn Sascha Bakarinow, Referatsleiter Abt. Kabinett, Landtag, MPK, Zusammenarbeit mit Berlin, Rundfunk, Staatskanzlei des Landes Brandenburg.

51 Erstes Interview vom 07.06.2005 mit Herrn Joachim Künzel, Referatsleiter Berlin-Brandenburg, Senats- kanzlei Berlin. Das zweite Interview mit Herrn Joachim Künzel wurde am 12.09.2007 durchgeführt.

52 Siehe zu den Fusionseckdaten 2009/2012 und zur aktuellen Situation Ausführungen 2. Teil, II., 1. e).