I S T D A S Z E N T R A L E - O R T E - S Y S T E M A L S R A U M O R D N U N G S K O N Z E P T N O C H Z E I T G E M Ä S S ?
J Ü R G E N D E I T E R S
Summary: Is the central place system still appropriate as a spatial planning concept for our day and age?
T h e hierarchical system of central places as an instrument for spatial development policy in the Federal Republic of G e r m a n y has largely lost its effectiveness. Nevertheless, the principle of central place arrangement has been accorded a special importance when setting up state and regional planning in the newly formed G e r m a n states. Intended originally by the legislature as an instrument to develop backward regions, the G e r m a n states had from the start set out a complete system of central places. Variability in settle- ment structure throughout Germany had been as contra- dictory to a uniform central place system as the varying selection principles used by the state authorities.
T h e normative content of CHRISTALLER'S central place model (importance of K-factors) has largely been neglected by the planning agencies; instead the received distribution of and provision for settlements is being elevated to the position of a planning goal. T h e concept of central places is too inflexible to shape the structural change of retail trade and services in a spatially compatible manner. Progressive centralisation of supply infrastructure in higher ranking centres has, for instance, led to gaps in supplies elsewhere, expecially in sparsely populated rural areas, the closing of which requires solutions beyond the central place policies.
T h e application of the central place system in spatial plan- ning policy suffers from considerable weaknesses of the underlying theory. T h e basic postulates on spatial con- sumer behaviour (the nearest centre and the single-purpose shopping trip hypothesis, respectively) are as unrealistic as the corresponding assumptions about the behaviour of those offering central functions (monopolistic competition, dependent locational decisions). Fundamental to the under- standing of agglomeration effects in central place systems and their dynamics of change today is the timing of demand (shopping frequency, not the range of central goods) in con- nection with the coupling advantage of multi-purpose trips.
Moreover, market conditions in retail and customer servi- ces are marked by oligopolistic competition.
T h e reformulation of the central place theory to provide a modern tool for explaining consumer spatial behaviour, the locational decisions of entrepreneurs, and the resulting hierarchical structure of centres and settlements as a new basis for central place policy, is not yet in sight. T h e follow- ing steps are suggested on spatial planning policy: as the concept of exhaustive central place systems exerts only a minor influence on settlement structure and regional development, it is to be dropped in favour of concentrating, on the one hand, on the protection of m i n i m u m provision in sparsely populated rural areas (as a social duty) with regionally-adjusted concepts and on the basis of improved behavioural theories, and on the other hand on opening-up
a new and forward-looking area of responsibility by setting up u r b a n networks of varying scales in order to increase decentralisation of regional and settlement structures in G e r m a n y ; the basis for this could be the u r b a n systems research which is based - a m o n g other things - on the hierarchical principle of central places.
1 Die bisherige Praxis und ihre Probleme
M i t d e r Ü b e r t r a g u n g v o n R e c h t s g r u n d l a g e n , O r g a n i s a t i o n s f o r m e n u n d I n s t r u m e n t e n d e r R a u m - o r d n u n g a u f d i e n e u e n L ä n d e r u n d d e r Hilfe b e i m A u f b a u d e r d o r t i g e n L a n d e s - u n d R e g i o n a l p l a n u n g h a t d i e Z e n t r a l e - O r t e - K o n z e p t i o n e i n e e r h e b l i c h e A u f w e r t u n g e r f a h r e n . A u c h fehlt es seit d e r Ö f f n u n g O s t e u r o p a s n i c h t a n w o h l m e i n e n d e n E m p f e h l u n g e n g e g e n ü b e r d e n R e f o r m l ä n d e r n , b e i m A u f b a u e i n e s n e u e n R a u m p l a n u n g s s y s t e m s d e m z e n t r a l ö r t l i c h e n G l i e d e r u n g s p r i n z i p e i n e n b e s o n d e r e n S t e l l e n w e r t e i n z u r ä u m e n . R e c h t f e r t i g e n d i e b i s h e r i g e n E r f a h - r u n g e n d e r Z e n t r a l e - O r t e - P o l i t i k in d e r B u n d e s r e p u - blik D e u t s c h l a n d e i n e n s o l c h e n A n s p r u c h ?
1.1 Konzeptionelle und planungsmethodische Schwächen
D a s R a u m o r d n u n g s g e s e t z ( R O G ) 1965 s a h die A u s w e i s u n g u n d F ö r d e r u n g v o n „ G e m e i n d e n m i t z e n t r a l ö r t l i c h e r B e d e u t u n g " l e d i g l i c h für G e b i e t e v o r , d i e „ i m V e r h ä l t n i s z u m B u n d e s d u r c h s c h n i t t w e s e n t l i c h z u r ü c k g e b l i e b e n s i n d " (§ 2 A b s . 1 N r . 3);
i n s o l c h e n l ä n d l i c h - p e r i p h e r e n R ä u m e n sollte die B ü n d e l u n g v o n E i n r i c h t u n g e n d e r h a u s h a l t s b e z o g e - n e n I n f r a s t r u k t u r in z e n t r a l e n O r t e n z u r S c h a f f u n g g l e i c h w e r t i g e r L e b e n s v e r h ä l t n i s s e b e i t r a g e n . D i e B u n d e s l ä n d e r s i n d j e d o c h ü b e r d i e s e n ( e n g e r e n ) G e s e t z e s r a h m e n v o n A n f a n g a n h i n a u s g e g a n g e n , i n d e m sie e i n h i e r a r c h i s c h e s S y s t e m z e n t r a l e r O r t e j e w e i l s flächendeckend a u s g e w i e s e n h a b e n . E r s t m i t d e r N o v e l l i e r u n g d e s R O G 1989 w u r d e die l a n g - j ä h r i g e P r a x i s d e r L a n d e s p l a n u n g b u n d e s r e c h t l i c h
v e r a n k e r t .
E m p f e h l u n g e n d e r M i n i s t e r k o n f e r e n z für R a u m - o r d n u n g z u r b u n d e s e i n h e i t l i c h e n S t u f u n g u n d M i n - d e s t a u s s t a t t u n g d e r Z e n t r e n s o w i e z u r G r ö ß e d e r z e n t r a l ö r t l i c h e n V e r f l e c h t u n g s b e r e i c h e k o n n t e n a b e r n i c h t v e r h i n d e r n , d a ß d i e l a n d e s p l a n e r i s c h e P r a x i s
von solchen Standards inzwischen beträchtlich ab- weicht. Gravierender ist jedoch, daß die auf wenige
„repräsentative" Funktionen und starre Einwohner- richtwerte gestützte Auswahlpraxis der Landes- und Regionalplanung der Frage nach der anzustrebenden infrastrukturellen Raumausstattung ausweicht und die überkommene Verteilung und Ausstattung von Siedlungen zum Planungsziel erhebt ( D E I T E R S 1982).
Im Rückblick auf die Zentrale-Orte-Politik der letzten 30 J a h r e ist festzustellen, daß diese ihre Blüte- zeit wohl im Z u s a m m e n h a n g mit der kommunalen Verwaltungs- und Gebietsreform in den Ländern der Bundesrepublik Ende der sechziger und Anfang der siebziger J a h r e erlebt hat, als zugleich eine weit- gehende Neuordnung des Schulwesens im ländlichen R a u m stattfand. O b dabei allerdings das Zentrale- Orte-System der Landesplanung als Grundlage für die Kommunal- und Schulpolitik fungierte oder ob umgekehrt die neue Verwaltungs- und Schulbereichs- gliederung die Festlegung zentraler Orte letztlich bestimmt hat, ist ohne entsprechendes Quellen- studium schwer zu beantworten. Jedenfalls ist es dem Zusammenspiel der zuständigen Politikbereiche zu verdanken, daß Krankenhäuser, Gymnasien sowie größere Sport- und Freizeiteinrichtungen seit den siebziger J a h r e n zur Regelausstattung von Mittel- zentren gehören ( D E I T E R S 1992).
Die gegenwärtige Praxis der Zentrale-Orte-Aus- weisung durch die Landes- und Regionalplanung ist durch eine kaum mehr zu überschauende Vielfalt unterschiedlicher Stufungen sowie verschiedener Auswahl- bzw. Abgrenzungskritierien und Instru- mentierungen dieses Konzepts gekennzeichnet; das gilt besonders für die Nahbereichsebene (Versorgung entweder nur durch Grundzentren, durch Unter- bzw. Kleinzentren oder durch Unter- und Kleinzen- tren/ländliche Zentralorte). Solche Abweichungen beruhen weniger auf den raumstrukturellen Beson- derheiten der Länder bzw. Regionen als vielmehr auf konzeptioneller Unsicherheit im Hinblick auf das Ziel, eine flächendeckende Versorgung der Bevölke- rung bei ausreichender Tragfähigkeit der Einrichtun- gen zu gewährleisten.
Die strenge Bündelung und einheitliche Abgren- zung von Zuständigkeitsbereichen zentraler Einrich- tungen auf den einzelnen Zentralitätsstufen wird den heutigen Versorgungsbedürfnissen und -gewohnhei- ten der Bevölkerung sowie den Standortansprüchen privater und öffentlicher Dienstleistungen nicht immer gerecht. „Agglomerationsvorteile" als An- trieb für solche Bündelungseffekte sind auf der unteren Versorgungsebene ländlicher Zentralorte zu schwach ausgeprägt, um „einfache" Standortmuster
erwarten zu können. Im übrigen ist die Abgrenzung von Verflechtungsbereichen, die mit Verwaltungs- einheiten deckungsgleich sein sollen, häufig zu grob, u m räumliche Versorgungsunterschiede bzw. -defizite erkennen zu können ( D E I T E R S 1982).
Doch selbst wenn das Problem wachsender Unter- versorgung im ländlichen R a u m , von dem besonders die weniger mobilen Bevölkerungsgruppen betroffen sind, als Folge von Konzentrationstendenzen bei Ein- zelhandel und Dienstleistungen in den größeren Zen- tren rechtzeitig erkannt worden wäre, hätten Landes- und Regionalplanung mit ihren Mitteln einer solchen Entwicklung kaum begegnen können; zu schwach ist die Planungs- mit der Durchführungskompetenz der Fachplanung einerseits u n d der kommunalen Pla- n u n g andererseits verknüpft. Ironischerweise haben Landes- und Regionalplanung - wenngleich unbeab- sichtigt - den Auszehrungsprozeß bei den kleinen Zentren noch verstärkt, indem sie die Lokalisation öffentlicher Infrastruktureinrichtungen und die An- siedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe haupt- sächlich auf die Mittelzentren gelenkt haben (DEI-
T E R S 1992).
U m eine Siedlungsentwicklung nach dem Leitbild der „dezentralen Konzentration" herbeizuführen, ist das Zentrale-Orte-Konzept ein im G r u n d e zwei- schneidiges Instrument. Indem abseits der großen Verdichtungsräume Infrastruktureinrichtungen und gewerbliches Ansiedlungspotential in den dafür ge- eigneten Klein- und Mittelstädten des ländlichen R a u m e s konzentriert werden, sollen Urbanität und Agglomerationsvorteile auch in den entwicklungs- schwachen Regionen entstehen. Dabei wird aber leicht übersehen, daß die großräumige Dezentralisie- rung im Städtesystem n u r mit der kleinräumigen Konzentration von Wohn- und Arbeitsstätten zu „er- kaufen" ist, was für die kleineren, nichtzentralen Gemeinden Entwicklungsverzicht bedeuten kann.
Schließlich weist das Zentrale-Orte-Konzept der Länder auch für die höchste Hierarchie-Ebene der Oberzentren gravierende Schwächen auf. Innerhalb des hochrangigen Städtesystems wird nämlich zu- meist nicht unterschieden, ob es sich um eine Metro- pole von nationaler oder europäischer Bedeutung (mit 500 000 Einwohnern und mehr) oder lediglich um ein Regionalzentrum (mit 100 000 bis 200 000 Einwohnern) handelt. Doch nicht n u r solche Rang- unterschiede städtischer Funktionsausübung werden vernachlässigt, auch die Verflechtungsbeziehungen der Städte untereinander gelten als raumplanerisch nicht relevant. Damit findet der neue raumordnungs- politische Handlungsansatz der „Städtenetze" keine Stütze im System der zentralen Orte.
1.2 Vernachlässigung normativer Aspekte des Zentrale- Orte-Modells
Die Zentrale-Orte-Konzeption der R a u m o r d n u n g und Landesplanung beruht bekanntlich auf dem modelltheoretischen Grundgedanken von Walter
C H R I S T A L L E R , wonach ein hierarchisch gestuftes System zentraler Orte die flächendeckende Versor- gung der dispers verteilten Bevölkerung auf optimale Weise sichert. „ O p t i m a l " heißt hier, daß sich die ver- schiedenen zentralen Funktionen auf eine minimale Anzahl von (Stand-)Orten konzentrieren und die von der Bevölkerung zurückzulegenden Besorgungswege so kurz wie möglich sind. C H R I S T A L L E R S Zentrale- Orte-System nach dem „Versorgungs- oder Markt- prinzip" (mit dem Zuordnungsfaktor K=3) entspricht genau diesen Bedingungen. Unter der Zielsetzung, eine „gerechte", zugleich ökonomisch effiziente Ver- teilung von Versorgungsleistungen im R a u m zu er- reichen, müßte die Raumordnungspolitik die Ver- wirklichung dieses zentralörtlichen Prinzips an- streben.
Sie favorisiert statt dessen - wohl in Anpassung an die „Zwänge" politisch-administrativer Raumgliede- rung - C H R I S T A L L E R S „Absonderungs- oder Verwal- tungsprinzip" (K7-Netz), obwohl dieses ursprünglich als „politisches", außerhalb der ökonomischen Ratio- nalität stehendes Anordnungsprinzip zentraler Orte galt ( C H R I S T A L L E R 1933, 85). Hierauf hat S T I E N S
(1990) aufmerksam gemacht. Die Wurzeln für dieses
„Herrschaftsprinzip" der Raumordnung lassen sich in die Zeit des Nationalsozialismus zurückverfolgen, als die Neubesiedlung der eroberten Ostgebiete, gestützt auf CHRISTALLERS Konzept, planerisch vorbe- reitet wurde ( S T I E N S 1990, 991). Aus heutiger Sicht ist
CHRISTALLERS K7-Netz - ebenso wie sein K3- und
K4~Netz (sog. Verkehrsprinzip) - ökonomisch bzw.
raumstrukturell zu begründen ( D E I T E R S 1978, 16ff).
Von diesen unterscheidet sich das K7-Netz aber im wesentlichen dadurch, daß höherrangige Versor- gungsfunktionen auf nur wenige Zentren konzentriert sind (jeweils 1 von 7) und demzufolge überdurch- schnittlich große Einkaufsentfernungen in der Fläche auftreten (um ca. 50% größer als im K3-Netz).
Eine ausgeprägte Stufung zentraler Orte (großer K-Wert) ist charakteristisch für dünn besiedelte Gebiete geringer Wirtschaftskraft, während stärker verdichtete, entwickelte Regionen eine eher schwache Stufung (kleiner K-Wert) aufweisen. Die Zentrale- Orte-Politik der Länder müßte also darauf gerichtet sein, solche Strukturunterschiede tendenziell auszu- gleichen. Betrachtet m a n daraufhin die zentralört- liche Gliederung in den ostdeutschen Ländern (MÜL-
LER 1995), so ist - wie zuvor in den alten Ländern - eine eher strukturkonservierende Tendenz zu erken- nen. Sie äußert sich in einer zu großen Anzahl von Unter- und Kleinzentren gegenüber den Mittelzen- tren und dieser gegenüber den Oberzentren. Offen- sichtlich ist der normative Aspekt des Zentrale-Orte- Modells in der R a u m p l a n u n g zu wenig beachtet bzw.
nicht hinreichend instrumentell umgesetzt worden.
Zu fragen ist aber auch, ob ein Raumordnungskon- zept erfolgreich sein kann, dessen Basistheorie un- übersehbare Mängel aufweist.
2 Unzulänglichkeiten der Basistheorie
C H R I S T A L L E R S Zentrale-Orte-Theorie - genauer:
sein „System der zentralen O r t e " als vereinfachtes Modell der Zusammenhänge von Angebot und Nach- frage im R a u m ( C H R I S T A L L E R 1933, 63ff) - gilt als grundlegendes Theorem für das Bestehen von Städte- hierarchien. Es besitzt die beiden folgenden wichti- gen Eigenschaften (vgl. B A C O N 1984, 2):
- J e größer die Reichweite einer zentralen Funk- tion ist, desto geringer ist die Anzahl der Standorte (Zentren) des betreffenden Funktionsangebots.
- Jedes größere Zentrum verfügt über alle zentra- len Funktionen, die auch in kleineren Zentren ausge- übt werden, u n d zusätzlich über solche Funktionen, die für die jeweilige Größenklasse der Zentren typisch sind.
Die Existenz von Größentypen zentraler Orte als Ausdruck einer versorgungsorientierten Städte- hierarchie kann als empirisch gesichert gelten (DEI-
TERS 1978). Es ist das unbestreitbare Verdienst der neoklassischen Theorie zentraler Orte, dies als grundlegendes Organisationsprinzip von Städte- systemen „ e r k a n n t " und ökonomisch erklärt zu haben ( B A R T E L S 1979). Hierarchische Eigenschaften konnten auch für die Größenverteilung innerstädti- scher Einkaufszentren nachgewiesen werden ( K I N G
1984, 59ff), wenngleich neuere Entwicklungstenden- zen eine klare Hierarchie in Frage stellen ( W A L D - H A U S E N - A P F E L B A U M U . G R O T Z 1996).
In stärker verdichteten Gebieten, vor allem in großen Agglomerationsräumen, tendiert die Zen- trenstruktur allerdings zu modifizierten Angebots- spektren, die in Analogie zu Löschs „Wirtschafts- landschaft" eher als Ausdruck einer gewissen Funk- tionsspezialisierung solcher Zentren interpretiert werden können. Die obige Reichweite-Hypothese ist d a n n jedoch nicht mehr erfüllt.
So plausibel uns auch die Bestätigung der Hierar- chie-Hypothese erscheint, so müssen wir uns doch
vor Augen halten, daß diese Eigenschaft im Städte- system aus einem Erklärungsrahmen logisch folgt, dessen Verhaltenspostulate mit den Realitätserfah- rungen kaum in Einklang zu bringen sind. Dies gilt für das Konsum- und Einkaufsverhalten, also die Nachfrageseite, ebenso wie für die Angebotsseite, also das Verhalten der Einzelhandels- und Dienst- leistungsbetriebe .
2.1 Zentrale-Orte-Hierarchie und das Konsumentenverhalten Wenden wir uns zunächst der Nachfrageseite zu.
U m die Zentrale-Orte-Theorie weiterhin als Erklä- rungsbasis für Zentrenhierarchien zu verwenden, müßten wir also folgende A n n a h m e n zum Konsu- mentenverhalten akzeptieren ( B A C O N 1 9 8 4 , 2f; K I N G
1984, 76fQ:
1) Konsumenten fragen ein bestimmtes zentrales Gut stets am nächstgelegenen Angebotsort nach („nearest centre"-Hypothese).
2) Mit jedem Einkaufsweg wird n u r jeweils ein zentrales Gut eingekauft („single-purpose Shopping trip" - Hypothese).
Schon mit Blick auf unsere alltäglichen Erfahrun- gen müßten wir diese Hypothesen zurückweisen. Sie stehen noch nicht einmal mit der zugrunde gelegten ökonomischen Rationalität im Einklang, wonach Käufer stets ihre Transportaufwendungen minimie- ren. Nehmen wir beispielsweise zwei Zentren (A und B) und zwei zentrale Güter (1 und 2), wobei Zentrum A beide Güter und Zentrum B nur Gut 1 anbietet, so müßte ein in der Nähe von Zentrum B wohnender Verbraucher Gut 1 dort und Gut 2 im entfernteren Zentrum A einkaufen. W ü r d e er jedoch Gut 1 im (höherrangigen) Zentrum A kaufen, wenn er dieses sowieso zur Besorgung von G u t 2 aufsuchen muß, könnte er die zusätzlichen Fahrt- bzw. Wegekosten zum (niederrangigen) Zentrum B einsparen.
Eine weitere Inkonsistenz der Theorie besteht in der Zugrundelegung partieller statt allgemeiner Nachfragefunktionen; denn mit der Entfernung zum Angebotsort ändert sich nicht n u r der Lieferpreis des jeweils betrachteten zentralen Gutes, sondern der
aller übrigen Güter, die zum Begehrskreis des Konsu- menten gehören ( D E I T E R S 1978, 28f). G Ü S S E F E L D T
(1994) hat kürzlich wie vor ihm L I N D E (1977) u. a.
gezeigt, daß das räumliche Nachfrageverhalten sozialgruppenspezifisch variiert. Im übrigen richtet sich die Nachfrage im G r u n d e nicht auf identische Güter, sondern auf deren - individuell unterschied- lich bewertete - Nutzenfunktionen, die vom sozialen Status des Konsumenten geprägt werden u n d eng mit den jeweils bevorzugten Verkaufsformen bzw. Ge-
schäftstypen verbunden sind. Bezieht m a n neuere Tendenzen zum „Einkaufen als Freizeitaktivität" in die Betrachtung ein, so wird deutlich, daß das räum- liche Einkaufsverhalten im Lichte ökonomischer Rationalität kaum m e h r zu erklären ist. Die „nearest centre"-Hypothese verliert unter diesen Bedingun- gen vollends ihre heuristische Funktion für die Zen- tralitätsforschung.
U m die Zentrale-Orte-Theorie nicht bereits an ihren inneren Widersprüchen scheitern zu lassen, hat
S A E Y bereits 1 9 7 3 vorgeschlagen, den Anspruch einer konsumtheoretisch begründeten, mikroökonomischen Verhaltensbasis aufzugeben und sich für die empiri- sche Analyse auf die Erfassung von Aggregateigen- schaften des Einkaufsverhaltens zu beschränken. Das Postulat vom Konsumentenverhalten lautet demzu- folge (vgl. K I N G 1 9 8 4 , 7 6 ) :
2 a) Die Konsumenten verhalten sich so, als wür- den sie alle zum jeweils nächstgelegenen Zentrum fahren.
Diese Formulierung lockert die „nearest centre"- Hypothese, indem sie Überschneidungen von Kun- deneinzugsbereichen als Folge individueller Ein- kaufsorientierungen auf mehrere Zentren zuläßt, doch geht damit auch ein Verlust an Erklärungskraft der Theorie einher. Zwar liefern Gravitationsmodelle gute „ A n p a s s u n g e n " an solche Verflechtungsstruk- turen, besonders auf hohem Aggregationsniveau, doch „erklären" solche Modelle bekanntlich wenig.
Vor allem sagt ihre Anwendung nichts darüber aus, wie mehrere Besorgungen „in einem G a n g " , wie
C H R I S T A L L E R das genannt hat ( 1 9 3 3 , 9 6 ) , die räum- liche Verteilung und hierarchische O r d n u n g von Ein- kaufszentren beeinflussen.
Das ist zur Erklärung von Städtehierarchien auf der Basis ihrer U m l a n d b e d e u t u n g aber die Kern- frage: D e n n die W a h r n e h m u n g von Kopplungsvor- teilen durch Mehrzweckfahrten (bzw. Einkaufs- gänge) ist bei den alltäglichen Versorgungsaktivitäten eher die Regel als die Ausnahme. So zwingen Begren- zungen des individuellen Zeitbudgets nicht selten zu Besorgungsketten. Im Hinblick auf den dadurch ins- gesamt zu vermindernden Wegeaufwand ist dies eine geradezu „rationale" Verhaltensweise, die eine klas- sische Standorttheorie nicht außer acht lassen dürfte.
Zentrale Einrichtungen an gemeinsamen Standorten profitieren von solchen Agglomerationseffekten, und zwar um so stärker, je größer und vielfaltiger solche Zentren ausgestattet sind. Die relative Attraktivität kleinerer Zentren mit geringerem Kopplungspoten- tial kann demgegenüber aus der Sicht der Konsumen- ten beträchtlich absinken, so daß sie diese im Umkreis größerer Zentren bei ihren Einkaufsfahrten aus dem
Umland nicht selten „überspringen". R U S H T O N hat 1971 anhand einer Modellsimulation gezeigt, daß
C H R I S T A L L E R S Zentrale-Orte-System allein durch die Wirkung solcher Käuferpräferenzen beträchtliche Veränderungen erfährt (vgl. K I N G 1984, 78ff).
Anhand des obigen einfachen Beispiels mit zwei Zentren (A und B) und zwei zentralen Gütern stellt sich nun die Frage, warum Konsumenten, die beide Güter zugleich einkaufen, wenn sie zu Besorgungen im (höherrangigen) Zentrum A sind, manchmal Gut 1 auch im (niederrangigen) Zentrum B einkaufen.
Die Erklärung für dieses Verhaltensmuster besteht darin, daß die genannten zentralen Güter unterschied- liche Einkaufshäufigkeit besitzen. B A C O N (1984) hat zur Begründung seiner „Theorie des räumlichen Konsumentenverhaltens" darauf hingewiesen, daß diese Hypothese der Schlüssel zum Verständnis der Agglomerationseffekte im Einzelhandel und der hierarchischen Organisation von Einkaufszentren ist.
2.2 Zentrale-Orte-Hierarchie und das Unternehmerverhalten Die Annahmen zum Anbieterverhalten, die wir bei Zugrundelegung der klassischen Zentrale-Orte- Theorie zur Erklärung (und Prognose) von Städte- hierarchien akzeptieren müßten, sind nicht weniger wirklichkeitsfremd als diejenigen für das Konsumen- tenverhalten:
3) Betriebe bieten immer nur ein zentrales Gut an.
Solange es noch unversorgte Gebiete gibt, wählen sie ihren Standort so, daß der Abstand zu den Konkur- renten möglichst groß ist und ein von diesen unbe- strittenes Marktgebiet versorgt werden kann (Hypo- these „monopolistischer Absatzgebiete").
4) Für die Ansiedlung von Betrieben mit höher- rangigem Güterangebot kommen nur solche Stand- orte in Betracht, die bereits Angebotsorte für zentrale Güter niedrigeren Ranges sind (Hypothese „abhän- giger Standortentscheidungen").
Der Markteintritt neuer Anbieter soll insgesamt so organisiert sein, daß unter den gegebenen Rahmen- bedingungen für das Marktsystem (Raumbeschaf- fenheit, Wirtschaftsordnung) die Anzahl der Ange- botsorte (Zentren) möglichst klein ist. C H R I S T A L L E R S
Zentrale-Orte-System nach dem „Marktprinzip" ist die modellhafte Entsprechung dieses Postulats. Die obige Hypothese 4 ist oft als Ausdruck des Agglome- rationseffekts interpretiert worden, der von der erwähnten Kopplung von Besorgungen (Mehrzweck- fahrten) ausgeht - diese Implikation steht aber im Widerspruch zu den Annahmen über das Konsumen- tenverhalten (s. oben).
M a n könnte die Neigung neuer Unternehmen, sich n u r in bereits bestehenden Zentren anzusiedeln, auch als Ausfluß von Ungewißheit und Risiko des Markteintritts für zentrale Einrichtungen deuten. So werden vor allem kleinere Betriebe zu einer „siche- r e n " , aber weniger gewinnversprechenden Strategie neigen und sich in der Nähe ihrer (bisher erfolg- reichen) Konkurrenten ansiedeln, während größere, wettbewerbsstarke Unternehmen eher Standorte außerhalb der gewachsenen Zentren einnehmen, u m von dort aus Kundenströme auf sich zu lenken. Die Ansiedlung großflächiger Einzelhandelsbetriebe „auf der grünen Wiese" ist ein markantes Beispiel für solche Standortorientierungen.
Die Vorstellung von Absatzgebieten als „räum- lichen M o n o p o l e n " (Hypothese 3) paßt kaum noch in unsere so hochgradig verflochtetene Welt der Dienst- leistungsgesellschaft. Zu denken wäre an den einzi- gen Supermarkt in einem Stadtviertel oder an die Sparkassenfiliale, den Arzt oder das einzige Beklei- dungsgeschäft in einem ländlichen Kleinzentrum.
„Monopolistische" Marktgegebenheiten sind heute allenfalls noch in dünnbesiedelten ländlichen Räu- men anzutreffen, deren Nachfragepotential nur je- weils eine Einrichtung pro Versorgungsfunktion zu tragen vermag. Es wäre aber ein zu geringer An- spruch, die Zentrale-Orte-Theorie auf die Erklärung solcher Strukturen zu beschränken.
Kennzeichnend für die heutige Wettbewerbssitua- tion des Einzelhandels ist vielmehr eine oligopolisti- sche Struktur des Marktes, die dann gegeben ist,
„wenn das Verhalten irgendeines Produzenten bei einem oder mehreren Konkurrenten Reaktionen aus- löst, die wiederum dessen Situation signifikant beein- flussen" ( L A N C A S T E R 1987, 220). Konzentrationsten- denzen im Einzelhandel mit der Folge, daß etliche Branchen nur noch durch wenige, mit zahlreichen Filialen operierende Konzerne „beherrscht" werden, sind die Voraussetzung für diese Marktform. Die Verhaltensweisen reichen vom „ruinösen Wettbe- werb" bis zu (unerlaubten) Preisabsprachen. Es gibt noch keine allgemeine Oligopoltheorie, aber zahl- reiche Modelle (z. B. spiel theoretische Lösungen) für spezifische Marktsituationen und Verhaltensweisen.
Eine Standorttheorie des tertiären Sektors, als die
C H R I S T A L L E R S Zentrale-Orte-Theorie heute im all- gemeinen verstanden wird, m u ß solche Erklärungs- ansätze einbeziehen, wenn sie den Anspruch einer empirisch gehaltvollen Theorie nicht verlieren will.
Die Vernachlässigung der spezifischen Konkur- renzsituation, in der sich einzelne U n t e r n e h m e n , be- stimmte Branchen oder ganze Geschäftszentren (z.B.
im Verdichtungsraum) befinden, zeigt sich auch
darin, daß im Gegensatz zu den Implikationen der Zentrale-Orte-Theorie das Einkaufsverhalten der Haushalte heute zumeist durch die Ausrichtung auf mehrere Zentren charakterisiert ist; das gilt besonders für die Verdichtungsräume und ihre Randbereiche (sehr ausgeprägt z. B. im polyzentrischen Ruhr- gebiet; vgl. H Ü M M E L 1 9 7 4 , W A L U G A 1 9 8 9 ) , aber zu- nehmend auch in R ä u m e n mittlerer Verdichtung.
M a n denke in diesem Z u s a m m e n h a n g auch an die stürmische Entwicklung der Einkaufszentren in den neuen Ländern, deren Ansiedlung an den Stadträn- dern, aber auch abseits größerer Städte, zu beträcht- lichen Verlagerungen von Einkaufsströmen geführt
h a t ( J Ü R G E N S 1 9 9 4 ) .
3 Perspektiven anwendungsorientierter Zentralitätsforschung Die klassische Zentrale-Orte-Theorie scheitert im Grunde an solchen Entwicklungstendenzen. Weder liefert sie gehaltvolle Erklärungen für die beobachte- ten Erscheinungsformen und siedlungsstrukturellen Wandlungen, noch lassen sich aus ihr Empfehlungen zur planerischen Steuerung des Marktprozesses ab- leiten. Deterministische Modelle zur Dynamisierung zentralörtlicher Systeme konnten bisher der Kom- plexität der Einflußfaktoren auch nicht annähernd gerecht werden; sie blieben für die empirische For- schung, erst recht für die Raumplanungspraxis, fol- genlos. Der in vielen landesplanerischen Program- men und Plänen beschrittene Weg, zentrale Orte im Sinne von „Wachstumspolen" stärker auf ihre Funk- tion im regionalen Entwicklungsprozeß auszurich- ten, beruht daher auf sehr optimistischen Erwartun- gen hinsichtlich des weiteren Fortschritts in der Theorie- und Modellbildung. Ein Ausweg aus der Schwierigkeit, die Zentrale-Orte-Theorie zu dynami- sieren, könnte ihre stochastische Umformulierung sein, wonach zentralörtliche Strukturen und Prozesse als Realisierungen geregelter Zufallsprozesse aufge- faßt und interpretiert werden ( D E I T E R S 1978, G Ü S S E - F E L D T 1980, 1994). Doch verliert die Theorie durch solche Ansätze ihre Verhaltensbasis, die sich hinter Wahrscheinlichkeitsmodellen und Verteilungspara- metern verbirgt.
Selbst wenn es gelingen sollte, die genannten Schwierigkeiten zu überwinden und die Zentrale- Orte-Theorie zu einem zeitgemäßen Erklärungsrah- men für siedlungsstrukturelle G r u n d m u s t e r und Ver- änderungsprozesse zu entwickeln, blieben ihre An- wendungsmöglichkeiten in der R a u m o r d n u n g wahr- scheinlich begrenzt. Städtische Rangunterschiede, Systembeziehungen und „ M a c h t s t r u k t u r e n " hängen
immer weniger von den haushaltsbezogenen, auf Mitversorgung des Umlandes gerichteten Funktio- nen ab. B L O T E V O G E L (1996) weist zu Recht auf die schwindende Erklärungskraft des Einzelhandels und die wachsende Bedeutung unternehmensorientierter Dienstleistungen für Städtehierarchien hin.
Auf der Suche nach einer „Theorie nationaler Sied- lungssysteme" als Basis für die Raumordnungspoli- tik hat B A R T E L S (1979) eine ganze Reihe zu integrie- render Theorie- und Modellansätze genannt, unter denen die zentralörtliche Theorie einen zwar wichti- gen, aber keineswegs dominanten Platz einnimmt.
Die weitere Entwicklung der Zentralitätsforschung wird sich künftig in zwei - voneinander relativ unab- hängigen - Bereichen vollziehen, nämlich:
- als makroanalytische (systemtheoretisch be- gründete) Städtesystemforschung, welche die Grund- lage für eine Siedlungsstruktur- und Städtepolitik auf regionaler, nationaler und supranationaler Ebene (z. B. europäische Städtenetze) bilden kann, und
- als mikroanalytische (sozialwissenschaftliche) Er- forschung des räumlichen Konsumentenverhaltens sowie der Standortentscheidungen von Einzelhandels- und Dienstleistungsunternehmen als Grundlage für die Standort- und Entwicklungsplanung auf kommu- naler bzw. regionaler Ebene.
Es wird vorerst nicht möglich sein, die Aggregat- eigenschaften eines Städtesystems aus dem Indivi- dualverhalten der Wirtschaftssubjekte (Akteure im R a u m ) „abzuleiten", d. h. verhaltenstheoretisch zu erklären. Die Konsequenzen für die Zentralitätsfor- schung „als Wissenschaft" liegen auf der H a n d . Welche Folgerungen ergeben sich daraus für „die Praxis", d. h. für die Anwendung der Zentralitätsfor- schung im R a h m e n der R a u m p l a n u n g ?
4 Mögliche Konsequenzen für die Raumplanung
Angesichts der grundlegenden Schwächen des zen- tralörtlichen Gliederungsprinzips der R a u m o r d n u n g und des Zentrale-Orte-Systems als dessen Basis- modell sollte die Landes- und Regionalplanung vom herkömmlichen Zentrale-Orte-Konzept und der dar- auf aufbauenden Siedlungs- und Infrastruktur- planung abrücken und sich statt dessen verstärkt der Sicherung flächendeckender Grundversorgung im ländlichen R a u m auf der einen Seite und dem Aufbau von Netzen kooperierender Zentren auf der anderen Seite zuwenden. Folgerungen für die Planung lassen sich in drei Empfehlungen zusammenfassen:
1. Auf die flächendeckende Ausweisung zentral- örtlicher Systeme in den Plänen und Programmen der
Landes- und Regionalplanung sollte künftig verzich- tet werden, weil keine nennenswerten Steuerungswir- kungen von diesem Konzept ausgehen. Zentralört- liche Gliederungen sind zumeist Bestandsdarstellun- gen ohne jeden entwicklungspolitischen Impetus.
Zudem ist die Landesplanung mit der mittelfristigen Durchführungs- und Finanzplanung der Landes- regierung, z. B. im Hinblick auf raumbedeutsame Infrastrukturmaßnahmen, zu wenig verknüpft. Die Ausdehnung dieses, ursprünglich zur Stabilisierung ländlich strukturierter Gebiete entwickelten Instru- ments auf verdichtete, polyzentrische Stadtregionen zeigt das ganze konzeptionelle Dilemma der Zentrale- Orte-Politik. Bezeichnungen wie „zentraler O r t ohne Verflechtungsbereich" oder „Selbstversorgungsort"
sind der Ausdruck eines Begriffsnotstands, der mit dem fehlenden raumordnerischen Sinngehalt solcher Festlegungen korrespondiert. Im übrigen wird der instrumenteile Charakter zentraler Orte nicht selten auf den Kopf gestellt, wenn z. B. der rührige Bürger- meister eines Grundzentrums, dessen Beharrlichkeit gegenüber der Schulverwaltung schließlich zur Ein- richtung eines gymnasialen Aufbauzweiges in der dortigen Realschule führt, sodann von der Landes- planung - die bisher nicht gefragt wurde - mit Hin- weis auf die Erfüllung dieses Ausstattungskriteriums die Aufstufung seiner Gemeinde zum Mittelzentrum fordert.
Vom Anspruch eines flächendeckenden, einheit- lich strukturierten Ordnungssystems befreit, können sich R a u m o r d n u n g und Landesplanung darauf kon- zentrieren, räum- und siedlungsstrukturell ange- paßte Lösungen für Zentrengliederungen zu finden.
So erfordert die Ausweisung eines Systems von Ver- sorgungszentren in Verdichtungsräumen mit der pri- m ä r ordnungspolitischen Funktion, potentielle Inve- storen im Handels- und Dienstleistungsbereich auf die Zentrenstandorte zu lenken und dadurch Ver- kehrsströme im suburbanen R a u m zu bündeln, ganz andere Kriterien und Instrumente als etwa die Gewährleistung der Mindestversorgung in ländlich strukturierten Gebieten als sozialstaatliche Aufgabe
( P R I E B S 1 9 9 5 ) .
2. Die Frage an die R a u m o r d n u n g , wie unterhalb der herkömmlichen Zentrale-Orte-Hierarchie „Auf- fangpositionen" zur Sicherung der kleinräumigen Grundversorgung in dünnbesiedelten ländlichen R ä u m e n geschaffen werden können, hat seit der deut- schen Vereinigung erheblich an Aktualität gewon- nen. Konzepte aus den achtziger J a h r e n , die in den alten Ländern nur wenig Beachtung fanden, sollten zur Lösung zentralörtlicher Versorgungsprobleme in Ostdeutschland neu bewertet werden. So hatte K U N S T
bereits 1985 eine Erweiterung der zentralörtlichen Gliederung,, nach u n t e n " durch Bildung von „Nach- barschaftszentren" (für ca. 1500 Einwohner im Ver- sorgungsbereich) und „Basiszentren" (für ca. 500 Einwohner) vorgeschlagen ( K U N S T 1 9 8 5 , 1 9 8 9 ) . L Ö F F L E R U . S C H R A M M ( 1 9 8 7 ) konnten nachweisen, daß m a n auch unterhalb der Ebene der Kleinzentren leistungsfähige Betriebsgrößen des Lebensmittel- einzelhandels betreiben kann (mit ca. 200 q m Ver- kaufsfläche und ca. 1 Mio D M Jahresumsatz). - In Dänemark ist man dem Problem des „Dorfsterbens"
schon frühzeitig durch ortsbezogene Verknüpfung privater und öffentlicher Dienstleistungen entgegen- getreten ( P R I E B S 1 9 9 0 ) ; das dortige Programm „Zu- satzfunktionen in ländlichen Einzelhandelsgeschäf- t e n " fand in SchleswigHolstein erfolgreich Nach- a h m u n g . Ebenso kann die Flexibilisierung von Orga- nisations- und Betriebsstrukturen öffentlicher Ein- richtungen im ländlichen R a u m zur Absenkung ihrer Tragfahigkeitsgrenzen beitragen ( K I S T E N M A C H E R et
a l . 1 9 8 8 ) .
Für das Land Brandenburg wurde vorsorglich der raumordnerische Grundsatz aufgenommen, bei sehr geringer Tragfähigkeit die Grundversorgung der Bevölkerung durch Verknüpfung verschiedener Ein- richtungen nach dänischem Vorbild sicherzustellen (Vorschaltgesetz 1991, § 4 Nr. 2 i.V.m. der Begrün- d u n g dazu). Die Regionalplanung setzt diesen Grundsatz sinngemäß um, indem Lücken im Zen- trale-Orte-System durch Ausweisung „ländlicher Versorgungsorte" (als Gemeindefunktion) geschlos- sen werden ( W A L T E R 1 9 9 5 ) . Solche regional angepaß- ten, „ e n d o g e n e n " Lösungen, wozu auch M a ß n a h - men zur Sicherung der Grundmobilität durch Einsatz bedarfsorientierter, flexibler Bedienungsformen im öffentlichen Nahverkehr des ländlichen R a u m e s ge- hören, folgen dem Leitbild dezentraler R a u m o r d - nungs- und Raumentwicklungspolitik, indem sie
„die Rückführung räumlicher Versorgungssysteme auf überschaubare Einheiten" anstreben ( D E I T E R S
1992, 23). Das zentralistisch starre, exogen be- stimmte Zentrale-Orte-System steht solchen Be- m ü h u n g e n grundsätzlich entgegen.
3. An die Stelle bisher flächendeckender zentral- örtlicher Ordnungsmuster oder in Ergänzung zu die- sen sollten n u n m e h r entwicklungsorientierte Strate- gien zur Stärkung der dezentralen Siedlungs- und R a u m s t r u k t u r in Form sog. Städtenetze treten. Der herkömmliche versorgungsorientierte Ansatz, wo- nach Städten primär die Aufgabe zukommt, die Lebens- und Erwerbsgrundlagen der Bevölkerung auch in ihren Umlandbereichen (Verflechtungsregio- nen) zu sichern, soll also mit dem Ziel erweitert wer-
den, durch gezielte Förderung des Leistungsaus- tauschs zwischen Städten (im Rahmen von Koopera- tionen) Synergieeffekte auszulösen, die im wesent- lichen auf der besseren Ausnutzung der großräumigen Infrastruktur und sonstiger Standortvorteile beruhen (BMBau 1993, Leitbild Siedlungsstruktur, 3ff).
Die Ministerkonferenz für R a u m o r d n u n g sieht im Aufbau regionaler Städtenetze unterschiedlicher Größenordnung und Aufgabenstellung ein zukunfts- orientiertes raumordnungspolitisches Handlungs- feld, weshalb mit der Erprobung des neuen Konzepts in zunächst elf „Modellregionen" entsprechende Praxiserfahrungen gewonnen werden sollen (vgl.
BMBau 1995, S. 13 ff.; vgl. hierzu auch P R I E B S 1996).
Der Vorstellung, Städtenetze „auf der Grundlage des bewährten Zentrale-Orte-Systems" ( M E H W A L D 1995, 26) entwickeln zu können, m u ß allerdings widerspro- chen werden: Weder der Theorie noch der Konzep- tion zentraler Orte lassen sich Aussagen über die wechselseitigen Beziehungen ranggleicher Zentren entnehmen, die für Städtekooperationen konstitutiv sind.
O b der neue Netzwerk-Gedanke der Raumord- nung zu einer tragfähigen Basis künftiger Siedlungs-
strukturpolitik in Deutschland wird, hängt nicht zu- letzt von der Lösung der noch offenen theoretischen und planungsmethodischen Fragen durch eine praxis- orientierte, interdisziplinäre Städtesystemforschung ab. Sonst könnte es „Städtenetzen" in der Raum- planung einmal ähnlich ergehen wie den einst zur sied- lungsstrukturellen Leitvorstellung erhobenen „Ent- wicklungsachsen": Wegen fehlender Theoriegrund- lagen, diffuser Zielbestimmung und unzulänglicher Instrumentalisierung blieben die erhofften Steue- rungswirkungen aus; die Ausweisung von Achsen spielt seitdem allenfalls noch eine Rolle zur raum- ordnerischen Begründung bzw. Verdeutlichung von Ausbauzielen der Verkehrsinfrastruktur. Wenn die Regionalforschung die neue Leitidee „städtischer und regionaler Vernetzungen" (BMBau 1995, 13) nicht rechtzeitig mit theoretischem und empirischem Gehalt füllt ( S T I E N S 1995 zeigt Möglichkeiten dazu auf), wird die damit verbundene raumordnerische Zielsetzung einer Stärkung der dezentralen R a u m - und Siedlungsstruktur in Deutschland womöglich auf den Anspruch reduziert, die Verkehrsverbindungen zwischen den kooperierenden Städten vorrangig aus- zubauen.
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