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I 065/2002 FIN 16. Oktober 2002 47C
Interpellation
3502 Daetwyler, Saint-Imier (SP)
Weitere Unterschriften: 2 Eingereicht am: 20.03.2002
Defizitbremse und Investitionsfinanzierung
Das Berner Stimmvolk hat am vergangenen 3. März die Einführung einer Defizitbremse angenommen. Es ist offensichtlich, dass eine öffentlich-rechtliche Körperschaft ihre Finan- zen im Griff haben und die Verschuldung in Schranken halten muss. Es bleibt die Frage, zu welchem Preis und auf welchem Niveau dies geschehen soll.
Es ist ebenfalls allgemein anerkannt, dass Konsumausgaben nicht gleich wie Investitions- ausgaben behandelt werden können. Einstimmigkeit herrscht darüber, dass die Kon- sumausgaben durch Steuererträge gedeckt werden müssen. Es ist weiter allgemein aner- kannt, dass bestimmte Ausgabekategorien in Zeiten der Rezession zunehmen (z.B. Sozial- ausgaben, Organisation des Arbeitsmarktes), während die Einnahmen zurückgehen. So- fern Investitionen über einen längeren Zeitraum verwendet werden und somit weit über den Zeitpunkt hinaus dienen, in dem sie bezahlt werden, ist hingegen eine gewisse Verschul- dung zulässig, um ihre Finanzierung sicherzustellen.
Zusammenfassend kann somit gesagt werden, dass konjunkturbedingte Defizite nach den Theorien über die öffentlichen Haushalte akzeptiert sind. Diese sollten in Zeiten des Wachstums durch die Überschüsse ausgeglichen werden. Die Suche nach ausgeglichenen Voranschlägen verschlechtert hingegen die Entwicklung der Konjunktur noch zusätzlich.
Mit der Fiko-Motion vom November 2001 und dem Ergebnis der Volksabstimmung vom 3.
März 2002 schrumpft der finanzielle Handlungsspielraum zusehends, obwohl die Staats- rechnungen seit einigen Jahren ausgeglichen sind.
In verschiedenen Bereichen, insbesondere in den Bereichen Bildung und Verkehr, bleiben Investitionen unabdingbar, um die Attraktivität des Kantons zu erhalten und zu verbessern.
Angesichts der erwähnten finanziellen Massnahmen stellen sich folgende Fragen:
1. Kann gesagt werden, welchen Investitionsbetrag sich der Kanton in den kommenden vier Jahren wird leisten können?
2. Vor kurzem wurde der kantonale Richtplan verabschiedet. Es war vorgesehen, ihn wie die Finanzplanung und die Richtlinien der Regierungspolitik als Steuerungsinstrument zu verwenden. Wie lassen sich die langfristig angelegten Ziele des Richtplans mit einer vollkommen starren Haushaltsführung vereinbaren, die Jahr um Jahr überprüft werden muss?
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Antwort des Regierungsrates
Verschuldung als neue zentrale Steuerungsgrösse in der Finanzpolitik
Im Rahmen des Planungsdialogs mit der Finanzkommission und dem Grossen Rat ist im vergangenen Herbst ein Missverständnis zu Tage getreten: Es wurde zunächst irrtümlich angenommen, dass im Umfang der Überschüsse der Laufenden Rechnung auch automatisch ein Schuldenabbau erfolgen würde. Dem ist jedoch nicht so: Überschüsse in der Laufenden Rechnung sind zwar gleichbedeutend mit einem Abbau des Bilanzfehlbetrages, nicht aber mit einem Schuldenabbau. Dies lässt sich anhand der Planergebnisse 2003-2006 gemäss dem vom Regierungsrat am 4. September 2002 verabschiedeten Voranschlag 2003 und Finanzplan 2004-2006 deutlich illustrieren: Zwar werden mit Ausnahme des Jahres 2004 über den gesamten Planungshorizont Überschüsse in der Laufenden Rechnung von insgesamt 333 Mio. Franken erzielt und der Bilanzfehlbetrag damit in der entsprechenden Höhe abgebaut; dennoch nimmt die Bruttoschuld III in den Planjahren 2003-2006 um insgesamt 319,8 Mio. Franken oder durchschnittlich 79,9 Mio. Franken pro Jahr zu (vgl. Finanzplanbericht vom 4. September 2002, Ziffer 1.1 und 2.5.2). Die Schulden nehmen erst dann ab, wenn die Selbstfinanzierung (Ertragsüberschuss der Laufenden Rechnung plus Abschreibungen) grösser ist als die Nettoinvestitionen.
Wegen dieses Mechanismus und der besorgniserregenden, ungebrochenen Verschuldungsspirale ist seit dem vergangenen Herbst als Steuerungsgrösse des kantonalen Haushaltes der Bilanzfehlbetrag gegenüber der Verschuldung klar in den Hintergrund treten; die zukünftige Finanzpolitik ist vermehrt auf die reale Grösse der Verschuldung auszurichten. Nachdem der kantonale Haushalt aus der jahrelangen Defizitwirtschaft herausgeführt wurde, geht es nun darum, auch den hohen Schuldenstand zu sanieren und damit den finanzpolitischen Handlungsspielraum wieder zurückzugewinnen. Haushaltsentlastungen, die diesem Ziel dienen, müssen sowohl in der Laufenden Rechnung als auch in der Investitionsrechnung erzielt werden. Diese neue Ausrichtung der Finanzpolitik wurde durch den Grossen Rat mit der Überweisung der Motion der Finanzkommission «Schuldenabbau in den Finanzplanjahren 2003-2005» in der Novembersession 2001 bekräftigt: Die Motion verlangt, dass die Schulden in den Planjahren 2003-2005 um insgesamt 300 Mio. Franken abgebaut werden.
Behandlung der Investitionen im Rahmen der strategischen Aufgabenüberprüfung SAR
Vor dem Hintergrund der durch interne und externe, nicht beeinflussbare Faktoren verschärften finanzpolitischen Ausgangslage (vgl. Finanzplanbericht vom 4. September 2002, Ziffer 1.1) hat der Regierungsrat nach der Novembersession 2001 eine umfassende Lagebeurteilung vorgenommen und im Anschluss daran den Prozess zu einer strategischen Aufgabenüberprüfung (SAR) ausgelöst. Im Rahmen dieser Arbeiten hat der Regierungsrat das gesamte Dienstleistungsangebot des Kantons hinterfragt. Er hat geprüft, welche Aufgaben gestrafft, verändert, konzentriert oder abgebaut werden können Ziel ist es, das Dienstleistungsangebot auf ein Niveau zu reduzieren, welches unter Einschluss eines Abbaus der hohen Verschuldung langfristig finanziert werden kann.
Die Investitionen stehen in einem engen Zusammenhang zur Aufgabenerfüllung als solcher; werden staatliche Aufgaben im Rahmen der strategischen Aufgabenüberprüfung hinterfragt, so sind jeweils nicht nur die Ausgaben der Laufenden Rechnung, sondern auch diejenigen der Investitionsrechnung in die Beurteilung miteinzubeziehen (keine Trennung der Ausgaben der Laufenden Rechnung und der Investitionsrechnung bei der Aufgabenüberprüfung). Aus diesem Grund hat der Regierungsrat die Investitionen im
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Rahmen der strategischen Aufgabenüberprüfung an Hand der einzelnen Produkte und der dort eingesetzten Investitionsmittel hinterfragt.
Der Regierungsrat hat die Ergebnisse der SAR in seinem Bericht vom 4. September 2002 an den Grossen Rat dargestellt (SAR-Bericht). Inskünftig soll eine gesamthafte Beurteilung der mittelfristigen Investitionsplanung aus Wachstumsoptik vorgenommen werden. Die Form der Umsetzung muss noch festgelegt werden.
Zu den einzelnen Fragen
1. Investitionsvolumen der Jahre 2003 bis 2006
Die Nettoinvestitionen der Jahre 1996 bis 2001 schwankten zwischen 206 Mio. Franken im Jahr 1998 und 506 Mio. Franken im Jahr 1997. Um Mittel für wichtige, standortrelevante Investitionsvorhaben zur Verfügung zu stellen und um irreparable Substanzverluste – namentlich in den Bereichen Hoch- und Tiefbau – zu verhindern, sah sich der Regierungsrat im letztjährigen Planungsprozess veranlasst, dass Niveau bei den Investitionen auf das Jahr 2002 hin deutlich zu erhöhen (vgl. Finanzplanbericht vom 4.
September 2002, Ziffer 2.4).
Im Sinne einer Erstmassnahme hat der Regierungsrat im Rahmen der Erarbeitung des Voranschlags 2003 und des Finanzplans 2004-2006 bei den Investitionen bereits erste Ergebnisse der SAR umgesetzt, indem er das Investitionsvolumen in den Planjahren 2003-2006 um jährlich 46,7 Mio. Franken reduziert hat. Gemäss dem vom Regierungsrat am 4. September 2002 verabschiedeten Voranschlag 2003 und Finanzplan 2004-2006 verstetigen sich die Nettoinvestitionen im Planungszeitraum 2003-2006 auf einem Niveau von knapp 600 Mio. Franken und liegen trotz der erwähnten Kürzung immer noch deutlich über dem Niveau der vergangenen Jahre (vgl. Finanzplanbericht vom
4. September 2002, Ziffer 2.4).
Volkswirtschaftlich gesehen sind nicht die Nettoinvestitionen, sondern vielmehr die Bruttoinvestitionen, d.h. die effektiv getätigten Investitionsausgaben, die relevante Grösse.
Die Investitionsausgaben des Kantons in den vergangenen Jahren waren relativ stabil;
zwischen 1997 und 2001 schwankten diese zwischen 776 Mio. Franken im Jahr 2000 und 875 Mio. Franken im Jahr 2001. Gemäss Voranschlag 2003 und Finanzplan 2004-2006 bewegen sich die Bruttoinvestitionen in der Planperiode 2003-2006 innerhalb einer Bandbreite von 1'037 Mio. Franken im Jahr 2004 und 1‘167 Mio. Franken im Jahr 2005 und liegen damit in sämtlichen Planjahren über 1 Mrd. Franken (vgl. Ziffer Finanzplanbericht vom 4. September 2002, Ziffer 2.4).
Im SAR-Bericht hat der Regierungsrat im Investitionsbereich weitere Massnahmen mit finanziellen Entlastungen zwischen knapp 6 Mio. Franken (2003) und rund 33 Mio.
Franken dargestellt, welche im Voranschlag 2003 und Finanzplan 2004-2006 noch nicht enthalten sind. Mit Nettoinvestitionen in der Grössenordnung zwischen 520 Mio. Franken und 590 Mio. Franken liegt das Investitionsvolumen unter Einbezug sämtlicher SAR- Effekte jedoch immer noch über dem Niveau der vergangenen Jahre (vgl.
Finanzplanbericht vom 4. September 2002, Ziffern 2.4 und SAR-Bericht vom 4. September 2002, Ziffer 8.3).
2. Kantonaler Richtplan und Haushaltsführung
Mit dem am 27. Februar 2002 durch den Regierungsrat beschlossenen kantonalen Richtplan (RRB 0684) werden grundsätzlich keine neuen Mittel für die Umsetzung der raumordnungspolitischen Ziele bereit gestellt. Indem der Richtplan in seinen strategischen
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Inhalten auf die Richtlinien der Regierungspolitik und den Aufgaben- und Finanzplan abgestimmt wird, erlaubt er jedoch die Prioritätensetzung bei den raumrelevanten Tätigkeiten des Kantons. Dadurch kann er seiner Aufgabe als Führungsinstrument des Regierungsrates im Bereich der Raumordnungspolitik des Kantons vollauf gerecht werden.
Das behördenverbindliche strategische Ziel H12 lautet: «Der Richtplan wird bei Vorbereitungs- und Umsetzungsentscheiden und bei der Prioritätensetzung von Geschäften mit räumlichen Auswirkungen als Entscheidgrundlage beigezogen. Dabei ist aufzuzeigen, dass diese Geschäfte der angestrebten räumlichen Entwicklung entsprechen oder zu begründen, weshalb sie davon abweichen.»
In diesem Sinn erhält die Prioritätensetzung im kantonalen Richtplan für den Regierungsrat eine hohe Bedeutung bei der Verteilung der knappen Mittel.
An den Grossen Rat
