NordÖR
24. Jahrgang, Seiten 209-2605 /2021
Zeitschrift für öffentliches Recht in Norddeutschland
Herausgegeben von: Prof. Dr. Christoph Brüning, Universität Kiel und Präsident des Schleswig-Holsteinischen Landesverfassungsgerichts – Eckhard Corsmeyer, Präsident des OVG Greifswald – Prof. Dr. Andreas Fischer- Lescano, LL.M. (EUI Florenz), Fachbereich Rechtswissenschaft, Universität Bremen – Anne Groß, Präsidentin des OVG Hamburg – Prof. Dr. Thomas Groß, Universität Osnabrück – MinDir Dr. Reimer Groth, Justizministerium Schwerin – Prof. Dr. Hubert Meyer, Geschäfts führendes Vorstandsmitglied des Niedersächsischen Landkreistages – Prof. Dr. Ulrich Ramsauer, Vorsitzender Richter am OVG Hamburg a.D., Universität Hamburg – Prof. Dr. Alexander Proelß, Universität Hamburg – Prof. Dr. Michael Sauthoff, Präsident des OVG und des FG Mecklenburg- Vorpommern a.D. – Prof. Dr. Utz Schliesky, Direktor beim Landtag von Schleswig-Holstein – Dr. Thomas Smollich, Präsident des Niedersächsischen Staatsgerichtshofs und des OVG Lüneburg – Prof. Peter Sperlich, Präsident des Staatsgerichtshofs und des OVG der Freien Hansestadt Bremen – Maren Thomsen, Präsidentin des OVG Schleswig Redaktioneller Beirat: Dr. Christian Becker, Kiel, Alexander Blume, Lüneburg, Jost v. Glasenapp, Greifswald, Dr. Claudia Nottbusch, Bremen, Dr. Silke Reimer, Bad Schwartau, Dr. Nicolai Rosin, Bremen, Dr. Uta Rüping, Hannover, Prof. Dr. Peter Schütte, Bremen, Prof. Dr. Holger Schwemer, Hamburg, Prof. Dr. Karsten Simoneit, Wismar, Dr. Roda Verheyen, Hamburg, Dr. Henning Wendt, Hamburg
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Der Aufsatz umreißt das zukünftig maßgebliche Planungsmo- dell für Offshore-Windparks nach dem WindSeeG („zentrales Modell“) und erörtert, inwiefern Belange der Seeschifffahrt auf den jeweiligen Verfahrensstufen Eingang in die behördliche Prüfung finden. Dabei werden die Inhalte und Intensität der Verkehrsverträglichkeitsprüfung auf jeder Entscheidungsebene anhand der Regeln der ‚planerischen Abschichtung‘ hergeleitet.
Schließlich wird auch die entsprechende Planungs- und Zulas- sungspraxis des zuständigen Bundesamtes für Seeschifffahrt und Hydrographie dargestellt.
I. Einführung
Für alle Offshore-Windparks, deren Inbetriebnahme ab dem Jahr 2026 in der deutschen ausschließlichen Wirtschaftszone (AWZ) vorgesehen ist, wurde mit dem 2017 in Kraft getretenen WindSeeG1 ein neuartiges Regime der Fachplanung und Regulierung (sog.
„zentrales Modell“) etabliert. Mitunter verknüpft jenes Gesetz eine staatliche Mengensteuerung für seeseitig erzeugte Windenergie mit neuen Instrumenten einer gestuften räumlichen Fachplanung (zu deren Grundzügen u. II.). Jene führen zu einer „Hochzonung“2 von Zulässigkeitsfragen, die nach vormaligem Recht weitgehend im Rahmen der Planfeststellung abgehandelt wurden3, in vorgela- gerte Untersuchungen und Entscheidungen. In der Folge bedarf die Verortung einzelner Prüfinhalte im Gesamtplanungsprozess neuer Klärung, was sich nach den allgemeinen wie auch spezialgesetzli-
chen Regeln der sog. planerischen Abschichtung richtet (s. u. III.).
Letztere dient dabei insbesondere der Vermeidung behördlicher Mehrfachprüfungen4, die gerade im Falle des WindSeeG die ge- setzlich intendierte Verfahrensbeschleunigung (vgl. etwa § 9 Abs.
1 Nr. 2 WindSeeG) konterkarieren könnten.
Ein wesentliches der so zu prüfenden Standortkriterien für Offshore-Windparks bildet die Verkehrssicherheit. Dies gilt nicht nur, weil das Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen (SRÜ)5 die Küstenstaaten verpflichtet, in der AWZ allen Staaten die Freiheit der Schifffahrt zu gewähren (Art. 58 Abs. 1 i. V. m.
Art. 87 Abs. 1 lit. a) SRÜ) und die Behinderung bestimmter Schiff- fahrtswege durch Anlagen zu vermeiden (Art. 60 Abs. 7 SRÜ), sondern auch ohnedies, weil ortsfeste Anlagen in verkehrlich genutzten Meeresräumen diverse Kollisionsszenarien denkbar
* Die Verfasserin ist wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, insbes. Verwaltungsrecht, an der Freien Universität Berlin (Univ-Prof. Dr. Thorsten Siegel).
1 Gesetz zur Entwicklung und Förderung der Windenergie auf See v. 13.10.2016 (BGBl. I S. 2258), zul. geänd. mit BGBl. I 2020 S. 3138.
2 Zum Begriff vgl. etwa Mutert, Vorausschauende Steuerung in Pla- nungskaskaden zeitgemäße Fortentwicklung des Planungsrechts? in:
Hebeler u. a., Planungsrecht im Umbruch, 2017, S. 9 (12).
3 S. Sellmann/kleine Holthaus, NordÖR 2015, 45 zur Berücksichtigung von Verkehrsbelangen im Rahmen des Zulassungsverfahrens nach alter Rechtslage.
4 S. etwa Schink in: Schink/Reidt/Mitschang, UVPG/UmwRG, 2018, § 39 Rn. 15.
5 Übereinkommen v. 10.12.1982 (BGBl. II 1994 S. 1799).
ABHANDLUNGEN
Die Berücksichtigung von Verkehrsbelangen bei der gestuften raumplanerischen Steuerung von Offshore-Windparks in der ausschließlichen Wirtschaftszone
Von Wiss. Mit. Jana Himstedt, Berlin*
6 Vgl. Fischer/Lorenzen, NuR 2004, 764 (766); Dahlke/Trümpler in: Hand- buch Offshore-Windenergierecht, 2013, Kap. 3, S. 121 f.
7 Ausf. zur vertikalen Entscheidungsstufung Siegel, Entscheidungsfin- dung im Verwaltungsverbund, 2009, S. 154 ff.
8 Ausführlich zur völkerrechtlichen Zonierung der Meere Schubert, Mari- times Infrastrukturrecht, 2015, S. 17 ff.
9 S. Mitschang, Raumordnungs- und Bauleitplanung aktuell, 2018, S. 14.
10 BSH, Flächenentwicklungsplan 2020 für die deutsche Nord- und Ostsee, S. 92, https://www.bsh.de/DE/THEMEN/Offshore/
Meeresfachplanung/Fortschreibung/_Anlagen/Downloads/
FEP_2020_Flaechenentwicklungsplan_2020.html?nn=2616706;
Verwaltungsvereinbarung über die Festlegungen für das Küstenmeer im Flächenentwicklungsplan zwischen der Bundesrepublik Deutschland und dem Land Mecklenburg-Vorpommern v. 28.06.2019, https://www.bsh.de/DE/THEMEN/Offshore/Meeresfachplanung/
F l a e c h e n e nt w i c k l u n g s p l a n / _ A n l a g e n / D o w n l o a d s / F E P/
Flaechenentwicklungsplan_Verwaltungsvereinbarung_BSH_
Mecklenburg_Vorpommern.html
11 Vgl. BSH, Flächenentwicklungsplan 2020 für die deutsche Nord- und Ostsee, S. 92.
12 S. https://www.bsh.de/DE/THEMEN/Offshore/Meeresraumplanung/
meeresraumplanung_node.html.
13 AWZ Nordsee-ROV v. 21.9.2009 (BGBl. I 3107); AWZ Ostsee-ROV v. 10.12.2009 (BGBl. I 3861).
14 Zum Verfahrensstand https://www.bmi.bund.de/DE/themen/heimat-in- tegration/raumordnung-raumentwicklung/grundlagen/maritime-raum- ordnung/maritime-raumordnung.html.
15 Erbguth, DÖV 2011, 373 (374).
16 Wolf, ZUR 2007, 27 (29); ähnlich von Nicolai, IZR 2004, 491 (495).
17 Eingehend Schubert, Maritimes Infrastrukturrecht, 2015, S. 228; Wolf, ZUR 2005, 176 (176, 180).
18 Runkel in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, 2. Aufl. 2018, § 17 Rn. 17.
19 Verordnung zu den Internationalen Regeln von 1972 zur Verhütung von Zusammenstößen auf See vom 13.6.1977 (BGBl. I 1977, S. 813).
20 S. BSH, Entwurf Raumordnungsplan für die deutsche ausschließliche Wirtschaftszone in der Nord- und Ostsee v. 25.9.2020, S. 3 f., 31, https://
www.bsh.de/DE/THEMEN/Offshore/Meeresraumplanung/Fortschrei- bung/fortschreibung-raumplanung_node.html.
21 S. BSH, Entwurf Raumordnungsplan für die deutsche ausschließliche Wirtschaftszone in der Nord- und Ostsee v. 25.9.2020, S. 10 ff., 32.
22 Flächenentwicklungsplan 2020 abrufbar unter https://www.bsh.de/
DE/THEMEN/Offshore/Meeresfachplanung/Fortschreibung/
fortschreibung-flaechenentwicklungsplan_node.html.
23 BT-Drs. 18/8860, S. 269.
24 Schulz/Appel, ER 2016, 231 (233).
25 Ausführlich zu Zuständigkeit und Verfahren Kerth in: BK EnR, Bd. 6, 4. Aufl. 2017/2018, § 6 WindSeeG Rn. 3 ff.
weist der aktuelle Entwurf des Raumordnungsplans für die deut- sche AWZ in der Nord- und Ostsee insgesamt 21 sog. Vorrangge- biete Schifffahrt (vgl. § 7 Abs. 3 S. 2 Nr. 1 ROG) aus, welche im Wesentlichen auf den durch die Internationale Seeschifffahrtsor- ganisation (IMO) festgelegten Verkehrstrennungsgebieten (vgl. § 6 VSeeStrO19) sowie faktischen Hauptschifffahrtsrouten basieren, die anhand von AIS-Navigationsdaten ermittelt werden.20 Zumeist unmittelbar angrenzend an jene linienförmigen Areale sieht der Entwurf wiederum 22 Vorrang- und Vorbehaltsgebiete (vgl. § 7 Abs. 3 S. 2 Nrn. 1, 2 ROG) für Offshore-Windenergieanlagen in Nord- und Ostsee vor.21
b) Flächenentwicklungsplan
An die maritime Raumordnung knüpft der FEP22 (§§ 4 ff. Wind- SeeG) als zentrales Instrument der Fachplanung für Offsho- re-Windparks23 an. Angesichts seines neuartigen Festlegungsspek- trums (vgl. § 5 Abs. 1 WindSeeG) wird jener derzeit als Fachplan sui generis eingeordnet.24 Die federführende Zuständigkeit für seine Erstellung liegt beim BSH (vgl. § 6 Abs. 7 WindSeeG).25 Wenngleich die zentrale Neuerung des FEP wohl in der Steuerung werden lassen6. Dementsprechend hat der Gesetzgeber auf allen
Stufen der räumlichen Fachplanung nach dem WindSeeG einen expliziten Funktionsvorbehalt zugunsten der Schifffahrt ver- ankert (s. u. IV.), anhand dessen das Abschichtungsmodell des WindSeeG im Folgenden konkretisiert werden soll (V.). Dabei findet auch die aktuelle Planungs- und Zulassungspraxis des zuständigen Bundesamtes für Seeschifffahrt und Hydrographie (BSH) Berücksichtigung.
II. Die (räumliche) Fachplanung nach dem WindSeeG Für die Planung und Zulassung von Offshore-Windparks hat das WindSeeG ein vertikal gestuftes7 Verfahrensmodell etabliert.
Raumbedeutsame Festlegungen treffen dabei vor allem der Flä- chenentwicklungsplan (FEP) gem. §§ 4 ff. WindSeeG (s. u. 1.
b)) und die ihm nachgelagerte Voruntersuchung gem. §§ 9 ff.
WindSeeG (s. 1. c)). Die derart „vorbeplanten“ Erzeugungsflächen werden im zentralen Modell ausgeschrieben (3.). Ausschließlich der bezuschlagte Bieter ist im Anschluss berechtigt, die zur Vorha- benrealisierung notwendige Planfeststellung (§§ 45 ff. WindSeeG) zu beantragen und zu erhalten (4.).
Den gemeinsamen räumlichen Geltungsbereich dieser Instru- mente bildet insbesondere die AWZ, mithin diejenige Meeres- zone nach dem SRÜ, die jenseits der der 12-Seemeilen-Grenze des Küstenmeeres liegt und an dieses angrenzt (Art. 55 SRÜ).8 Ein Verwaltungsabkommen mit dem Bund, welches das zentra- le Modell räumlich auf das davorliegende Küstenmeer (Art. 2 Abs. 1 SRÜ) – das anders als die AWZ zum Staatsgebiet der Küstenbundesländer zählt9 – erstrecken würde (§ 4 Abs. 1 S. 2, 3 WindSeeG), kam bisher ausschließlich mit dem Land Mecklen- burg-Vorpommern zustande.10 Eine Flächenfestlegung scheitert dort jedoch aktuell an der tatsächlichen Verfügbarkeit insbeson- dere rechtefreier Standorte.11
1. Planungsstufen zur Lokalisierung der Erzeugungsflächen a) Maritime Raumordnung
Der sektorspezifischen Planung seeseitiger Windparks ist jedoch zunächst die gesamträumliche Planung in Form der Meeresrau- mordnung vorgelagert. Letztere unterfällt im Bereich der AWZ der Zuständigkeit des Bundes, derzeit des Bundesministeriums des Innern, für Bau und Heimat (§ 17 Abs. 1 S. 1 ROG), wobei die fachliche Vorbereitung in der Praxis durch das BSH – mithin im Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur – erfolgt.12 Die gem. § 17 Abs. 1 S. 1 ROG verordnungsförmig erlassenen Raumordnungspläne13 befinden sich aktuell in der Fortschreibung.14
Infolge des Umstands, dass die Meeresräume der AWZ nicht zum Hoheitsgebiet der Bundesrepublik zählen, sondern lediglich als „Funktionshoheitsraum“ qualifiziert werden (vgl. Art. 55, 56 SRÜ)15, ist auch die dortige Raumordnung als „selektive“16 konzi- piert und mithin auf bestimmte, den Küstenstaaten völkerrechtlich zugewiesene Regelungsgegenstände beschränkt.17 Zu letzteren zählen dabei sowohl die Schifffahrt als auch (wind-)energetische Nutzungen (§ 17 Abs. 1 S. 2 Nrn. 1, 2 ROG).18 Dementsprechend
26 Vgl. Schulz/Appel, ER 2016, 231 (233).
27 BT-Drs. 18/8860, S. 268.
28 Vgl. BSH, Bundesfachplan Offshore für die ausschließliche Wirtschaftszone Nordsee v. 12.05.2015, S. 102 (dort Abbildung 10), https://
www.bsh.de/DE/PUBLIKATIONEN/_Anlagen/Downloads/Offshore/
Bundesfachplan-Nordsee/Bundesfachplan-Offshore-Nordsee-2013-2014.
pdf;jsessionid=60823BAEEE20EBBA26973060470B31B0.live11293?__
blob=publicationFile&v=10.
29 Vgl. Spieth/Uibeleisen, NVwZ 2012, 321 (322); Riemer, Investitionspflich- ten der Betreiber von Elektrizitätsübertragungsnetzen, 2017, S. 193 ff.
30 Vgl. BT-Drs. 18/8860, S. 280.
31 BT-Drs. 18/8860, S. 282.
32 Beispielhaft BSH, Untersuchungsrahmen für die Voruntersuchung und Strategische Umweltprüfung der Fläche N-3.7, S. 4, einsehbar unter https://www.bsh.de/DE/THEMEN/Offshore/Flaechenvoruntersu- chung/_Anlagen/Downloads/Untersuchungsrahmen_N-3-7.htm- l?nn=1837584.
33 Zum Verfahren im Einzelnen Pflicht, EnWZ 2016, 550 (552); Schulz/
Appel, ER 2016, 231 (235 f.); zu den Übergangsausschreibungen für be- stehende Projekte Uibeleisen, NVwZ 2017, 7 (8 ff.).
34 Zu den Regulierungsbegriffen etwa Franzius, ZUR 2018, 11 (12).
35 Schulz/Appel, ER 2016, 231 (236).
36 Zur Zuweisungswirkung der vormaligen Zulassung nach der SeeAnlV Kment/Pleiner, NordÖR 2015, 296 (297 f.).
37 Im Einzelnen Uibeleisen/Groneberg, in: BK EnR, Band 6, § 44 WindSeeG Rn. 6 ff.
38 Zur Zulässigkeit derartiger Zuständigkeitskonzentrationen BVerwG, NVwZ 2002, 1103 (1104).
2. Exkurs: Ausschreibung der Flächen
Daneben hat die positive Eignungsfeststellung zur Folge, dass die auf der Fläche zu installierende Leistung Gegenstand des Ausschrei- bungsverfahrens33 wird. Die ab 2021 beginnenden Ausschreibungen im zentralen Modell dienen in erster Linie zur wettbewerblichen Ermittlung des sog. anzulegenden Wertes der Marktprämie durch die Bundesnetzagentur, also letztlich der Höhe der Förderung im Falle einer Direktvermarktung des seeseitig erzeugten Stroms (vgl. § 20 EEG), sowie ihres Anspruchsberechtigten (§§ 16, 23 WindSeeG).
Mithin handelt es sich um ein Regulierungsinstrument.34 Gleichwohl knüpfen die Ausschreibungen hierbei an die vorangegangene Raum- planung an, indem sie die zuvor ermittelten Erzeugungsflächen ver- bindlich einzelnen Projektträgern zuweisen. Denn nur der – gerade flächenspezifisch – bezuschlagte Bieter ist im Folgenden tauglicher Antragsteller für die Planfeststellung dortiger Windparkvorhaben (§ 46 Abs. 1 S. 1 WindSeeG).35 Mit dieser hoheitlichen Zuweisung konkreter Erzeugungsflächen übernimmt das Ausschreibungsver- fahren eine bisherige Funktion der Anlagenzulassung.36
3. Anlagenzulassung im Wege der Planfeststellung Auf der letzten Stufe bedarf die Errichtung von Windenergie- anlagen auf den ausgeschriebenen Flächen der Planfeststellung gem. § 45 Abs. 1 WindSeeG. Denn erstere stellen einschließlich ihrer Nebenanlagen „Einrichtungen“ i. S. d. Legaldefinition nach
§ 44 Abs. 1 S. 1 WindSeeG dar.37 Das BSH vereint diesbezüglich die Kompetenzen sowohl der Anhörungs- als auch Planfeststel- lungsbehörde auf sich (§§ 45 Abs. 2, 47 Abs. 3 WindSeeG).38
III. Maßstäbe der planerischen Abschichtung
Gerade bei derart komplexen Planungen besteht die Notwendigkeit einer möglichst sachgerechten und überschneidungsfreien Koor- dination von Verfahrensinhalten über die Entscheidungsebenen der jährlichen Produktionsmengen von Offshore-Strom liegt (vgl.
§§ 4 Abs. 2 Nrn. 1, 3; 5 Abs. 1 S. 1 Nrn. 3-5 WindSeeG)26, trifft er hierneben auch neuartige raumplanerische Festlegungen zur Lokalisierung von Windparkstandorten. So bestimmt der Plan nicht nur „Gebiete“ (§ 5 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 WindSeeG) für die Errichtung und den Betrieb von Windenergieanlagen, sondern insbesondere auch konkrete Windparkgrenzen innerhalb dieser Gebiete (sog. „Flächen“ gem. § 5 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 WindSeeG).
Während die zuerst genannten Gebiete den „Clustern“ im vor- maligen Bundesfachplan Offshore (BFO) entsprechen (vgl. § 17a Abs. 1 S. 2 Nr. 1 EnWG)27, stellt die staatliche und initiative Bestimmung konkreter Windparkgrenzen ein durchaus neues Planelement dar. Der bisherige BFO hat solche allenfalls nach- richtlich und nachträglich, also soweit diese bereits genehmigt oder beantragt waren, dargestellt28 und insoweit keine konstitutive Planungsfunktion übernommen. Die exakte Standortbestimmung innerhalb der Cluster oblag vielmehr dem Vorhabenträger und war lediglich der „nachvollziehenden Abwägung“ durch die Planfest- stellungsbehörde unterworfen.29 Auch infolge der „Hochzonung“
dieser Standortentscheidung werden mögliche Kollisionen mit Raumnutzungsansprüchen durch die Schifffahrt u. U. früher im Planungsprozess relevant als nach vormaligem Recht.
c) Flächenvoruntersuchung
Die so ermittelten Flächen werden umfassend staatlich vorunter- sucht und auf ihre rechtliche Eignung zur Bebauung mit Winde- nergieanlagen geprüft (§ 10 Abs. 1, 2 WindSeeG). Zuständig ist auch hier das BSH, welches insoweit allerdings nach Maßgabe einer Verwaltungsvereinbarung im Auftrag der Bundesnetzagentur tätig wird (vgl. § 11 Abs. 2 S. 2 Nr. 1 WindSeeG). Ziel der Flächen- voruntersuchung ist zum einen die zentrale und somit kostenef- fiziente30 Informationsbereitstellung für die Vorhabenträger bzw.
Bieter, welche ansonsten jeweils eigene Studien über potenzielle Windparkflächen anstrengen müssten (§ 9 Abs. 1 WindSeeG). Zum anderen soll Verfahrensstoff der späteren Planfeststellung antizipiert werden, um letztere zu beschleunigen (§ 9 Abs. 1 WindSeeG) bzw.
nur bei Erfolgsaussicht überhaupt durchzuführen31. In der Folge hat das BSH bereits hier die nach § 48 Abs. 4 S. 1 WindSeeG für die Planfeststellung maßgeblichen Belange zu prüfen (§ 10 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 a) WindSeeG).
Das Verfahren der Voruntersuchung gliedert sich dabei in eine Phase der vorbereitenden Datenerhebung und -dokumentation sowie die eigentliche behördliche Eignungsprüfung im zweiten Schritt. Die Untersuchungen im ersten Schritt müssen dabei mindestens die in
§ 10 Abs. 1 S. 1 WindSeeG genannten Untersuchungsgegenstände (Meeresumwelt, Baugrund sowie Wind- und ozeanographische Ver- hältnisse) umfassen, wobei das BSH die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs in der Regel als zusätzlichen Untersuchungsgegenstand gem. § 12 Abs. 3 S. 1 bzw. 2 WindSeeG in die Voruntersuchung einbezieht.32 Fällt die Eignungsprüfung einer Fläche positiv aus, ist dieses Ergebnis einschließlich der dort zu installierenden Leistung im Wege der Rechtsverordnung festzustellen (§ 12 Abs. 5 S. 1 WindSeeG). Raumbedeutsame Wirkungen entfaltet die Verordnung dabei insoweit, als sie Lage und Umfang des Vorhabens auf der Fläche konkretisieren kann (§ 12 Abs. 5 WindSeeG).
39 Vgl. Hagenberg, UPR 2015, 442 (445).
40 Vgl. Schink in: Schink/Reidt/Mitschang, UVPG/UmwRG, 2018, § 39 UVPG Rn. 15; Kment in: Hoppe/Beckmann/Kment, UVPG/UmwRG, 5.
Aufl. 2018, § 39 UVPG Rn. 31.
41 Vgl. Hagenberg, UPR 2015, 442; Reidt/Eckart in: Schink/Reidt/Mitsch- ang, UVPG/UmwRG, 2018, § 47 UVPG Rn. 12.
42 Engelbert, Die abschichtende Planungsentscheidung unter Vorläufig- keitsbedingungen, 2019, S. 39; Hagenberg, UPR 2015, 442; Schwarz, NuR 2011, 545 (546).
43 Kment in: Hoppe/Beckmann/Kment, UVPG/UmwRG, 5. Aufl. 2018, § 39 UVPG Rn. 35.
44 Siegel, Entscheidungsfindung im Verwaltungsverbund, 2009, S. 180.
45 Schwarz, Die Umweltprüfung im gestuften Planungsverfahren, 2011, S. 18; Ders., NuR 2011, 545 (546).
46 Engelbert, Die abschichtende Planungsentscheidung unter Vorläufig- keitsbedingungen, 2019, S. 45.
47 Engelbert, Die abschichtende Planungsentscheidung unter Vorläufig- keitsbedingungen, 2019, S. 47; Erbguth/Schubert, DÖV 2005, 533 (535);
Schwarz, NuR 2011, 545 (546); vgl. auch Sangenstedt in: Steinbach/Fran- ke, Kommentar zum Netzausbau, 2. Aufl. 2017, § 7 NABEG Rn. 75.
48 Schiller, UPR 2016, 457 (463).
49 Engelbert, Die abschichtende Planungsentscheidung unter Vorläufig- keitsbedingungen, 2019, S. 40; vgl. auch Hagenberg, UPR 2015, 442 (446).
50 Zum Begriff vgl. Siegel, Entscheidungsfindung im Verwaltungsver- bund, 2009, S. 154.
51 Zu diesem Runkel in: Spannowsky/Runkel/Goppel, ROG, § 17 Rn. 54.
52 BT-Drs. 18/8860, S. 285.
53 Engelbert, Die abschichtende Planungsentscheidung unter Vorläufig- keitsbedingungen, 2019, S. 46.
54 Vgl. BT-Drs. 18/8860, S. 283.
55 Kerth in: Säcker (Hrsg.), Berliner Kommentar EnR, Band 6, 4. Aufl. 2018,
§ 10 WindSeeG Rn. 21 f.
Endet jenes mit der Feststellung, dass eine Fläche zur Bebauung mit Windenergieanlagen rechtlich geeignet ist (§ 12 Abs. 5 WindSeeG), so ist die Eignungsfeststellung dem nachfolgenden Planfeststel- lungsverfahren zugrunde zu legen. Dies ergibt sich bereits aus ihrer Rechtsform einer allgemeinverbindlich wirkenden Verordnung.52
b) Rechtswirkungen der Planbindung („Abschichtungsklauseln“53) Soweit der FEP demnach den Raumordnungsplänen insoweit folgt, als dessen Gebiets- und Flächenfestlegungen in ein Vorrang-, Vorbe- halts- oder Eignungsgebiet für Windenergie fallen, reduziert dies die Prüfung des BSH insoweit, als dieses sich auf „zusätzliche oder andere erhebliche Gesichtspunkte“ sowie ggf. notwendige Aktualisierungen und Vertiefungen beschränken kann (§ 5 Abs. 3 S. 3 WindSeeG).
Entsprechendes gilt im Rahmen des Planfeststellungsverfahrens, so- weit Aspekte bereits im Voruntersuchungsverfahren geprüft wurden (§ 48 Abs. 4 S. 3 WindSeeG). Der Prüfungsumfang auf der jeweils nachfolgenden Stufe reduziert sich mithin grundsätzlich um die bereits untersuchten Aspekte; insbesondere die Ermittlungstiefe kann sich an- dererseits punktuell erhöhen, soweit eine aktualisierte Datenlage oder zunehmende Konkretisierung des Projekts dies notwendig machen.
Im Verhältnis zwischen FEP und Voruntersuchung indes fehlt es an einer entsprechenden Regelung. Dabei zielt das Gesetz bewusst auf eine Doppelprüfung der in der in § 5 Abs. 3 WindSeeG genannten Kriterien – zu welchen auch die (Nicht-)Beeinträchtigung der Verkehrs- sicherheit zählt – bei der Erstellung des FEP und der Eignungsprüfung ab54 (vgl. § 10 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 i. V. m. § 5 Abs. 3 S. 2 Nr. 3 Wind- SeeG), was die Frage nach deren inhaltlicher Koordination aufwirft55. Zwingender Bedarf für eine explizite Regelung besteht gleichwohl nicht, da letztere auch nach ungeschriebenen Grundsätzen der Ab- schichtung sachgerecht erfolgen kann (näher u. V. 1., 2.). Jedenfalls hinweg, um die zur Erreichung der zeitlichen Ziele des Gesetzes
(vgl. § 1 Abs. 2 WindSeeG) notwendige Verfahrensökonomie zu gewährleisten.39 Hierin liegt der Grundgedanke der (planerischen) Abschichtung.40 Unter dieser wird im Kontext vertikal gestufter Behördenverfahren zumeist die stufenweise Einschränkung des inhaltlichen Prüfaufwandes verstanden.41 Um betroffene Belange nicht auf jeder Entscheidungsebene umfassend einzubeziehen, werden bereits geklärte Aspekte sukzessive aus der weiteren Er- gebnisfindung ausgeschlossen.42 Allerdings beschränkt sich der Abschichtungsbegriff keineswegs auf diese grundsätzliche Möglich- keit, Inhalte einer vorgelagerten Verfahrensebene zu übernehmen, sondern jene können auch auf nachfolgende Ebenen verschoben werden (Abschichtung „nach unten“43 bzw. „Konflikttransfer“44);
letztlich können sogar Ergebnisse einer nachgelagerten Ebene für die hochstufige Planung – zumeist ihrer Fortschreibung – genutzt werden („umgekehrte“ Abschichtung).45 Infolge dieser umfassen- den Koordinationsmöglichkeiten ist der Begriff also eher im Sinne eines „Verfahrensmanagements“46 zu verstehen.
Als Maßstäbe der sachgerechten Abschichtung haben sich nicht nur allgemeine Grundsätze, insbesondere derjenige der Ebenenspezifik (1.), herausgebildet, sondern auch das WindSeeG im Speziellen trifft diesbezügliche Regelungen (2.).
1. Grundsatz der Ebenenspezifik
Nach dem sog. Grundsatz der Ebenenspezifik muss der Verfah- rensstoff einer Entscheidungsebene jeweils spezifisch nach deren Konkretisierungs- und Detaillierungsgrad, ihrer Funktion im Gesamtplanungsprozess sowie dem gegenwärtigen Wissensstand der Behörde umgrenzt sein.47 Bei dieser Zuordnung sind auch Intensität und Abwägungserheblichkeit der (prognostischen) Aus- wirkungen von Planungsalternativen zu berücksichtigen.48 Dies hat zur Folge, dass frühen Planungsstadien tendenziell „Grobana- lysen“ vorbehalten sind, also der Ausschluss solcher (räumlicher) Optionen, denen wegen offensichtlich großer Projektauswirkun- gen von Vornherein unüberwindbare Belange entgegenstünden.49
2. Fachplanerische Abschichtungsvorgaben des WindSeeG
Neben diesem allgemeinen Grundsatz ist für die fachplanerische Abschichtung nach dem WindSeeG zu beachten, dass dieses die Verbindlichkeit von Planungsentscheidungen für nachfolgende Ebenen oftmals durch Spezialvorschriften sichert (a)). Infolge die- ser Entwicklungsgebote50 reduziert sich der Prüfungsaufwand auf der Folgeebene nach Maßgabe sog. „Abschichtungsklauseln“ (b)).
a) Entwicklungsgebote
So werden die inhaltliche Kohärenz und Abschichtung zwischen den relevanten Plänen und Zulassungen zunächst dadurch sichergestellt, dass das BSH bei der Erstellung des FEPs gem. § 5 Abs. 3 S. 2 Nr. 1 WindSeeG an die Gebietsausweisungen im Raumordnungsplan gebunden ist. Partiell ergibt sich dies bereits aus § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 ROG51. Das Voruntersuchungsverfahren übernimmt die im FEP festgelegten Flächen sodann strikt (§ 9 Abs. 1 WindSeeG).
56 Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung v. 24.2.2010 (BGBl I S. 94), zul. geänd. m. BGBl. I 2020 S. 2694.).
57 Vgl. etwa den UVP-Bericht zum OWP „Kaskasi II“ in der AWZ der Nordsee.
58 S. § 35 Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. Ziff. 1.17, 1.18 der Anlage 5 UVPG.
59 Ausführlich Kment in: Hoppe/Beckmann/Kment, UVPG/UmwRG, 5.
Aufl. 2018, § 39 UVPG Rn. 31 ff.
60 Vgl. Engelbert, Die abschichtende Planungsentscheidung unter Vorläu- figkeitsbedingungen, 2019, S. 47.
61 Zur Final- und Konditionalprogrammierung etwa Gärditz, Europäi- sches Planungsrecht, S. 11 f.
62 Vgl. Dreier, Die normative Steuerung der planerischen Abwägung, 1995, S. 99, 125.
63 Dietrich/Legler, RdE 2016, 331 (333).
64 Vgl. Dietrich, NuR 2013, 628 (633).
65 Vgl. Uibeleisen/Groneberg in: BK EnR, Band 6, § 48 WindSeeG Rn. 53.
66 Müller, ZUR 2008, 584 (586); Dreier, Die normative Steuerung der pla- nerischen Abwägung, 1995, S. 142. Speziell im Rahmen der Planfeststel- lung ist die planerische Gestaltungsfreiheit der Behörde allerdings oh- nehin sehr begrenzt, weiterführend Riemer, Investitionspflichten der Betreiber von Elektrizitätsübertragungsnetzen, 2017, S. 118.
67 Dietrich/Legler, RdE 2016, 331 (333 f.).
68 Vgl. Dreier, normative Steuerung der planerischen Abwägung, 2019, S. 329.
69 Vgl. Koch/Hendler, Baurecht, Raumordnungs- und Landesplanungs- recht, 6. Aufl. 2015, § 17 Rn. 33; Berkemann, ZUR 2016, 323 (327).
Fachplanung61 (vgl. u. a. § 4 Abs. 2, 3 WindSeeG) durch kondi- tionale Regelungselemente ergänzen und beschränken, um den funktionalen Kernbereich bestimmter Belange wie der Schifffahrt in absoluter Weise zu schützen.62 Angesichts dieser Abwägungs- festigkeit statuieren §§ 5 Abs. 3 S. 2 Nr. 3, 48 Abs. 4 S. 1 Nr. 2 WindSeeG echte Planungsleitsätze.63
Zu einem gänzlichen Abwägungsverbot führen sie gleichwohl nicht. 64 Denn freilich muss das BSH bei der tatbestandlichen Prüfung einer Beeinträchtigung der Sicherheit bzw. Leichtigkeit des Verkehrs Kollisionsrisiken und Nutzungsbeeinträchtigungen der Schifffahrt einerseits mit Standortvorteilen für die Energiege- winnung im Rahmen der gesetzlich festgelegten Ausbauziele (vgl.
§ 1 Abs. 2 WindSeeG) andererseits abwägen (näher unten).65 Im Unterschied zur planerischen Abwägung beinhaltet die abwägende Prüfung dieser unbestimmten Rechtsbegriffe allerdings grund- sätzlich keine Entscheidungsprärogative zugunsten der Behörde.66
2. Erfordernis der qualifizierten Betroffenheit bestimmter Planungsbelange
Die beschriebenen Rechtsfolgen stellen die Vorschriften unter spezielle tatbestandliche Erheblichkeitsschwellen, insbesondere diejenige einer Sicherheitsbeeinträchtigung. Mithin fordern sie die qualifizierte Betroffenheit67 von Verkehrsbelangen. Unterhalb dieser Schwelle bilden von der Anlage ausgehende Nachteile für den Verkehr – beispielsweise erforderliche Umwege – lediglich
„einfache“68 Belange und gehen als solche grundsätzlich gleichran- gig69 in die durch das BSH vorzunehmende Abwägung ein.
V. Konkretisierung der Abschichtungsregeln im Hinblick auf Verkehrsbelange
Fraglich ist also, wie der Tatbestand der Beeinträchtigung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs auf den jeweiligen Ver- fahrensebenen des WindSeeG zu konkretisieren ist, um die Prüfung der Verkehrsverträglichkeit ebenenspezifisch und insbesonde- re frei von Dopplungen auszugestalten; denn eine wiederholte findet zwischen Voruntersuchung und FEP „umgekehrt“ in der Weise
Abschichtung statt, dass im Fall einer negativen Eignungsfeststellung die entsprechende Festlegung der Fläche im FEP durch Fortschreibung zu revidieren ist (§ 12 Abs. 6 S. 3 WindSeeG).
3. Abschichtungsvorgaben des UVPG56
Soweit man Schäden der Meeresumwelt, die auf Kollisionsereig- nisse zwischen Schiffen und Windenergieanlagen zurückgehen, als (mittelbare) Umweltauswirkungen der Anlagen bewertet (vgl. § 2 Abs. 2 S. 2 UVPG)57, können Unfallwahrscheinlichkeiten zudem potenziell im Rahmen der Strategischen Umweltprüfung58 bzw.
Umweltverträglichkeitsprüfung relevant werden und damit u. U.
den scoping-spezifischen Abschichtungsvorgaben des § 39 Abs. 3 UVPG59 unterliegen. Diese entsprechen indes inhaltlich weitgehend den oben dargestellten Kriterien der Ebenenspezifik.60 Deswegen und infolge der nur mittelbaren Auswirkungen der (fehlenden) Verkehrssicherheit auf die Schutzgüter gem. § 2 Abs. 1 UVPG bleiben dessen besondere Vorgaben im Folgenden außer Betracht.
4. Zwischenergebnis
Grundsätzlich ist Verfahrensstoff vertikalen Entscheidungsstufen also „ebenenspezifisch“ zuzuweisen, d. h. gemessen insbesondere am Verfahrensstadium und der Funktion des Planinstruments.
Zwingend sind dabei fachgesetzlich angeordnete Rechtsbindungen zwischen einzelnen Plänen zu beachten sowie Abschichtungsklau- seln, welche die behördliche Prüfung auf nachfolgenden Ebenen deutlich reduzieren können.
IV. Die Gewährleistung der Schiffssicherheit als stufenübergreifender Planungsleitsatz
Gerade im Hinblick auf Belange der Seeschifffahrt, die einer Errich- tung von Offshore-Windparks entgegenstehen könnten, erlangen diese Abschichtungsmaßstäbe Bedeutung. Denn das WindSeeG produziert die Gefahr von Mehrfachprüfungen, indem es dem BSH mit nahezu identischem Wortlaut für die Ebenen des Fläche- nentwicklungsplans, der Voruntersuchung und der Planfeststellung die Prüfung aufgibt, ob ein Vorhaben bzw. die Lage der dafür vor- gesehen Fläche „die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs […]
beeinträchtig[en]“ (§§ 5 Abs. 3 S. 2 Nr. 3, 48 Abs. 4 S. 1 Nr. 2 sowie
§ 10 Abs. 2 S. 1 Nr. 1, Nr. 2 a) WindSeeG, der auf erstere verweist).
In diesem Falle haben eine Flächenfestlegung bzw. die Eignungs- oder Planfeststellung zwingend zu unterbleiben; entgegenstehende Belange der Verkehrssicherheit können insoweit nicht im Wege der planerischen Abwägung überwunden werden. Verfahrensrechtlich wird dies durch ein jeweiliges Einvernehmenserfordernis zuguns- ten der Generaldirektion Wasserstraßen und Schifffahrt (GDWS) abgesichert (§§ 6 Abs. 7, 11 Abs. 2 S. 1, 50 WindSeeG).
1. Beschränkung der Abwägungsfreiheit durch konditionale Normstrukturen
Normstrukturell bedeutet dies, dass §§ 5 Abs. 3 S. 2, 48 Abs.
4 S. 1 WindSeeG die im Ausgangspunkt final programmierte
70 Vgl. Reshöft/Dreher, ZNER 2002, 95 (97).
71 Pflicht, EnWZ 2016, 550 (551).
72 S. etwa BSH, Voruntersuchung zur verkehrlich-schifffahrtspolizeilichen Eignung von Flächen in der AWZ der Nord-und Ostsee v. 6.12.2019, https://
www.bsh.de/DE/THEMEN/Offshore/Flaechenvoruntersuchung/_
Anlagen/Downloads/AJ2021_Fachgutachten_Schifffahrt.pdf?__
blob=publicationFile&v=1.
73 Zu diesen Sellmann/kleine Holthaus, NordÖR 2015, 45 (48).
74 Vgl. BSH, Untersuchungsrahmen für die Voruntersuchung und Strate- gische Umweltprüfung der Fläche N-3.7, S. 4, https://www.bsh.de/DE/
THEMEN/Offshore/Flaechenvoruntersuchung/_Anlagen/Downloads/
Untersuchungsrahmen_N-3-7.html?nn=1837584.
75 Sellmann/kleine Holthaus, NordÖR 2015, 45 (49).
76 Sellmann/kleine Holthaus, NordÖR 2015, 45 (49 f.).
und kumulieren71. So verfügt letztere infolge der Untersuchungen nach § 10 Abs. 1 WindSeeG über eine erheblich umfänglichere Datenbasis als noch bei der vorangegangenen Erstellung des FEPs.
Zudem ist die im FEP getroffene Standortentscheidung – i. S. d.
Festlegung der Windparkgrenzen – auf der Ebene der Vorunter- suchung letztmalig korrigierbar (vgl. 12 Abs. 6 S. 3 WindSeeG), sodass aus dem Standort resultierende (Kollisions-)Gefahren und ihre Wahrscheinlichkeit hier abschließend geklärt werden müssen.
Gemessen an den Kriterien der Ebenenspezifik sprechen mithin Funktion und Stellung des Voruntersuchungsverfahrens wie auch der gezielt erweiterte behördliche Wissensstand dafür, die Prüfung der in § 48 Abs. 4 S. 1 WindSeeG genannten Belange – zu welchen die Verkehrssicherheit zählt – schwerpunktmäßig hier zu verorten.
b) Prüfinhalte in der Praxis des BSH
Dies setzt die behördliche Praxis durchaus sachgerecht um. Kon- kret erweitert das BSH zumeist bereits den Untersuchungsrahmen der Voruntersuchung nach § 12 Abs. 3 S. 1, 2 WindSeeG um den Zulassungsaspekt „Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs“
und lässt private Fachgutachten („Fachgutachten Schifffahrt“) erstellen, um die notwendige Datengrundlage für die Eignungs- entscheidung in verkehrlicher Hinsicht zu gewinnen.72 Die so erstellten Gutachten ersetzen die bisher im Planfeststellungsver- fahren durch den Antragsteller beizubringenden Risikostudien zur Schiffssicherheit73.74 Die Prüfung, ob die tatbestandliche Erheblichkeitsschwelle einer „Beeinträchtigung“ der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs vorliegt, setzt hierbei zunächst die technisch-wissenschaftliche Ermittlung der Kollisionswahr- scheinlichkeiten auf der Fläche voraus (aa)) sowie im Anschluss die normativ-wertende Beurteilung ihrer Hinnehmbarkeit (bb)).
aa) Zweistufige Ermittlung der Schadenswahrscheinlichkeit So wird im Rahmen des Fachgutachtens zunächst die einer prog- nostischen Flächenbebauung zuzurechnende Kollisionswahrschein- lichkeit – sowohl zwischen Schiffen als auch zwischen Schiffen und Anlagen – in Abhängigkeit u. a. von der Lage der Fläche, Wetter, Hydrologie und Verkehrsprognosen, jedoch ohne Berücksichtigung risikomindernder Maßnahmen und kumulativer Wirkungen mit anderen Windparks ermittelt.75 Erst im zweiten Schritt werden letztere und, falls die Schadenswahrscheinlichkeit die festgelegte Gefahrenschwelle (zu dieser sogleich) überschreiten sollte, mögliche Effekte staatlicher wie privater gefahrenminimierender Maßnah- men in die Beurteilung einbezogen.76 Als solche kommen staatli- Tatbestandsprüfung mit identischer Ermittlungstiefe scheidet
bereits nach dem Gesetzeszweck aus. Hierzu sind die oben (III.) dargelegten Abschichtungsmaßstäbe anzuwenden.
1. Aussonderung von Verkehrstrennungsgebieten und Hauptverkehrsrouten durch Raumordnung und FEP Die Prüfung der Verkehrsverträglichkeit von Flächen und Gebieten im Rahmen des FEPs (§ 5 Abs. 3 S. 2 Nr. 3 WindSeeG) erfährt mit der Bindung an die Raumordnung, der Abschichtungsklausel in § 5 Abs. 3 S. 3 WindSeeG und den Kriterien der Ebenenspezifik bereits wesentliche Beschränkungen. Insbesondere sind infolge des § 5 Abs. 3 S. 2 Nr. 3 WindSeeG (Bindung an die Erfordernisse der Raumordnung) bereits jene Meeresbereiche als Standortoptionen abgeschichtet, die der Raumordnungsplan als „Vorranggebiete Schifffahrt“ ausweist. Denn eine Bebauung dieser Bereiche mit ortsfesten Windenergieanlagen wäre mit der dort vorrangigen Verkehrsnutzung aus Sicherheitsgründen unvereinbar70 und jene in der Folge raumordnungsrechtlich unzu- lässig (vgl. § 7 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 ROG). Indem das BSH die Ziele der Raumordnung bei der Erstellung des FEPs strikt beachten muss (§ 5 Abs. 3 S. 2 Nr. 1 WindSeeG, § 4 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 ROG), scheiden jene intensiv verkehrlich genutzten Routen auch in dessen Rahmen als räumliche Optionen für Windparkstandorte aus.
Soweit der Raumordnungsplan umgekehrt ein Gebiet als Vor- rang-, Vorbehalts- oder Eignungsgebiet für Windenergie ausweist, ist die Prüfung des BSH nach Maßgabe des § 5 Abs. 3 S. 3 Wind- SeeG reduziert. Im Übrigen muss die Prüfung „ebenenspezifisch“
am behördlichen Wissensstand, dem Konkretisierungs- und Detail- lierungsgrad des FEP sowie dessen Funktion im Gesamtplanungs- prozess ausgerichtet sein (s. o. III. 1.). Dabei ist zu beachten, dass der FEP die erste Stufe der Fachplanung bildet und das Gesetz in diesem frühzeitigen Stadium keineswegs von einer abschließenden Klärung der verkehrlichen Eignung von Flächen ausgeht, sondern diese Prüfung gerade dem Voruntersuchungsverfahren zuweist.
So nimmt es die Festsetzung verkehrlich ungeeigneter Flächen durch den FEP im Einzelfall durchaus in Kauf (vgl. § 12 Abs.
6 S. 3 WindSeeG). Darf sich der FEP deshalb zunächst auf eine
„Grobprüfung“ unüberwindbarer und offensichtlicher Planhin- dernisse beschränken, bedeutet dies im Rahmen des § 5 Abs. 3 S. 2 Nr. 3 WindSeeG konkret die Aussonderung stark verkehrlich genutzter Meeresbereiche, im Regelfall also jener Verkehrstren- nungsgebiete und Hauptschifffahrtsrouten, die zuvor durch den Raumordnungsplan identifiziert wurden.
2. Flächenspezifische Ermittlung und Bewertung der Kollisionswahrscheinlichkeit im Rahmen der
Voruntersuchung
a) Schwerpunktmäßige Prüfung der verkehrlichen Eignung von Flächen
Demgegenüber kommt der Voruntersuchung in der Planungs- kaskade gerade die Funktion zu, Fragen des Planfeststellungs- verfahrens vorzugreifen (vgl. §§ 9 Abs. 1 Nr. 2, 10 Abs. 2 S. 1 i.
V. m. § 48 Abs. 4 S. 1 Nr. 2 WindSeeG) – mit anderen Worten:
sie abzuschichten – und Wissen bei der Behörde zu generieren
77 BSH, Voruntersuchung zur verkehrlich-schifffahrtspolizeilichen Eig- nung von Flächen in der AWZ der Nord-und Ostsee v. 6.12.2019, S. 41 ff.
78 Uibeleisen/Groneberg in: BK EnR, Band 6, § 48 WindSeeG Rn. 53; Schmäl- ter in: Theobald/Kühling, 105. EL (Stand: Februar 2019), § 5 SeeAnlV Rn. 31.
79 S. MARIN, DNV und Germanischer Lloyd, Harmonisierung der Grun- dannahmen für Kollisionsrisikoanalysen, 2004.
80 S. insges. BSH, Voruntersuchung zur verkehrlich-schifffahrtspolizeilichen Eignung von Flächen in der AWZ der Nord-und Ostsee v. 6.12.2019, S. 55.
81 Vgl. terminologisch Sellmann/kleine Holthaus, NordÖR 2015, 45 (50).
82 BSH, Voruntersuchung zur verkehrlich-schifffahrtspolizeilichen Eig- nung von Flächen in der AWZ der Nord-und Ostsee v. 6.12.2019, S. 11.
83 S. auch im Folgenden BT-Drs. 17/5441, S. 4.
84 Etwaige Ergebnisprotokolle sind derzeit nicht veröffentlicht und waren auf mehrmalige Anfrage bei den zuständigen Stellen nicht zur Einsicht verfügbar.
85 Zur politischen Legitimation untergesetzlicher Grenzwertsetzung jüngst Köck, ZUR 2020, 131 (132 ff.).
86 Sellmann/kleine Holthaus, NordÖR 2015, 45.
87 BT-Drs. 18/8860, S. 282.
3. Prüfung projektspezifischer Auswirkungen im Planfeststellungsverfahren
Dem Planfeststellungsverfahren letztlich soll die Prüfung projek- tabhängiger Auswirkungen auf den Schiffsverkehr vorbehalten sein.87 Da die Eignungsfeststellung allerdings zumeist bereits Vor- gaben zur konkreten Bauweise und Kennzeichnung der Anlagen beinhaltet (s. o.), sind entsprechende Entscheidungsmöglichkeiten im Wesentlichen auf die etwaige Festlegung kollisionsminimie- render Aufstellmuster beschränkt. Die wesentlichen Inhalte wer- den, wie gezeigt, insoweit durch das Voruntersuchungsverfahren abschichtend vorweggenommen.
VI. Fazit
Seit Einführung des Voruntersuchungsverfahrens für Flächen zur Errichtung von Offshore-Windparks ist die Prüfung verkehrli- cher Belange in der Planungskaskade schwerpunktmäßig hier zu verorten. Dies liegt nahe, denn die mit der Voruntersuchung intendierte Verfahrensbeschleunigung basiert gerade auf der zentralen Vorabklärung fachlicher Zulassungsfragen und somit dem Kerngedanken der Abschichtung. Dem Zulassungsverfahren, welches die Prüfung der verkehrlichen Eignung ursprünglich schwerpunktmäßig übernommen hat, bleiben insoweit ledig- lich punktuelle, vorhabenspezifische Beurteilungen vorbehalten.
Maritime Raumordnung und FEP beschränken sich zuvor auf eine abstrakte „Grobplanung“ im Sinne einer Aussonderung intensiv befahrener Meeresgebiete. Das Beispiel der Mehrfachprü- fung von Verkehrsbelangen im gestuften Verfahren der Planung und Zulassung von Offshore-Windparks zeigt somit, dass der Fachplanung nach dem WindSeeG ein durchaus konsistentes Abschichtungssystem zugrunde liegt. Für die Vorhabenträger ist die frühe Klärung der Verkehrsverträglichkeit ein Gewinn im Hinblick auf die Planungssicherheit.
cherseits insbesondere die Einrichtung von Sicherheitszonen (vgl.
§§ 53 f. WindSeeG), Verkehrssicherungsmaßnahmen der GDWS und, soweit verfügbar, der Einsatz hoheitlicher Notschlepper in Betracht.77 Private Maßnahmen zur Gefahrenminimierung sind insbesondere die Anlagenkennzeichnung und Seeraumbeobach- tung78 sowie das Bereitstellen von Verkehrssicherungsfahrzeugen durch den Anlagenbetreiber. Die Kollisionsanalysen basieren u. a.
auf gemeinsamen Grundannahmen verschiedener Klassifikations- gesellschaften.79 Dabei liegen ihnen modellhafte Aufstellmuster der Anlagen innerhalb der Flächen zugrunde, da die konkreten, von der Bodenbeschaffenheit und Windströmen abhängigen Anlagen- standorte erst mit der Planfeststellung bzw. der sich anschließenden Vollzugsphase feststehen.80
bb) Konkretisierung der Erheblichkeitsschwelle, insbesondere des Restrisikos
Auf die flächenspezifisch ermittelte Kollisionswahrscheinlichkeit baut schließlich deren Bewertung im Rahmen der „eigentlichen“
Eignungsprüfung nach § 10 Abs. 2 WindSeeG auf. Dabei liegt den Fachgutachten in der Praxis ein abgestuftes Beurteilungssys- tem81 zugrunde, welches auf die Ergebnisse einer 2004 gebilde- ten, interministeriellen Arbeitsgruppe („Genehmigungsrelevante Richtwerte für Offshore-Windparks“) zurückgeht.82 Nach diesem soll es zunächst als hinnehmbares Restrisiko einzustufen sein, wenn die Risikoanalyse einen Kollisionsvorfall des beantragten Windparks in 150 oder mehr Jahren prognostiziert.83 Als grund- sätzlich noch akzeptabel gilt ein prognostischer Vorfall in 100 bis 150 Jahren; hier soll sich eine Unverträglichkeit des Standorts allenfalls aus besonderen Gefahrumständen ergeben können, etwa wenn naheliegende Schifffahrtsrouten einen besonders dichten Öl- oder Chemikalientankerverkehr aufweisen. Bei Werten zwi- schen 50 und 100 indes soll es einer intensiven Einzelfallprüfung der Zumutbarkeit der Verkehrsgefahren bedürfen. Prognostische Unfallhäufigkeiten von einem Fall in unter 50 Jahren schließlich führen grundsätzlich zur Unzulässigkeit eines Windparkvorha- bens. Diese auf untergesetzlicher Ebene etablierten Werte setzen dabei nicht ausschließlich natur- und ingenieurswissenschaftliche Erkenntnisse um, sondern beinhalten auch Schutzwürdigkeits- und Zumutbarkeitswertungen. Aus diesem Grund ist jedenfalls die geringe Transparenz84 bzgl. der personellen Zusammensetzung der Arbeitsgruppe und der den Grenzwerten zugrundeliegenden Erwägungen kritisch zu sehen.85
cc) Vorwegnahme verkehrssichernder Auflagen
Da bei der Ermittlung der Kollisionswahrscheinlichkeiten die Wirkungen risikomindernder Maßnahmen einbezogen werden (s.
o.), beinhalten die Rechtsverordnungen zur Eignungsfeststellung geprüfter Flächen überdies bereits entsprechende Vorgaben nach
§ 12 Abs. 5 S. 2 WindSeeG an die Projektträger, indem diesen standardmäßig u. a. die Seeraumbeobachtung, kollisionsfreund- liche Bauweisen und der Einsatz von Verkehrssicherungsfahrzeu- gen aufgegeben werden (vgl. §§ 16-18 1. WindSeeV). Derartige Regelungen waren vor Inkrafttreten des WindSeeG Gegenstand von Nebenbestimmungen zum Planfeststellungsbeschluss.86
