Rechtssache C-349/97. Königreich Spanien gegen Kommission der Europäischen Gemeinschaften

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Königreich Spanien gegen

Kommission der Europäischen Gemeinschaften

„EAGFL — Rechnungsabschluss — Haushaltsjahr 1 9 9 3 "

Schlussanträge des Generalanwalts P. Léger vom 21. Februar 2002 . . . . I-3857

Urteil des Gerichtshofes (Sechste Kammer) vom 8. Mai 2003 I-3946

Leitsätze des Urteils

1. Landwirtschaft — EAGFL — Rechnungsabschluss — Ablehnung der Übernahme von Ausgaben, die durch Unregelmäßigkeiten bei der Anwendung der Gemein- schaftsregelung veranlasst wurden — Beanstandung durch den betroffenen Mitglied- staat — Beweislast — Verteilung zwischen der Kommission und dem Mitgliedstaat (Verordnung Nr. 729/70 des Rates)

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2. Landwirtschaft — Gemeinsame Marktorganisation — Fette — Olivenöl — Er- zeugungsbeihilfe — Zu anderen Zwecken als der Erzeugung von Olivenöl verwendete Oliven — Ausschluss

(Verordnung Nr. 2261/84 des Rates)

3. Landwirtschaft — EAGFL — Rechnungsabschluss — Ablehnung der Übernahme von Ausgaben, die durch Unregelmäßigkeiten bei der Anwendung der Gemein- schaftsregelung veranlasst wurden — Feststellung der Verluste des Fonds — Be- anstandung durch den betroffenen Mitgliedstaat — Beweislast

4. Landwirtschaft — Gemeinsame Marktorganisation — Fette — Olivenöl — Er- zeugungsbeihilfe — Durchführung durch anerkannte Erzeugerorganisationen — Zwingender Widerruf der Anerkennung, wenn die Erzeugung der Mitglieder nicht ausreichend kontrolliert werden kann

(Verordnungen Nrn. 136/66 und 2261/84 des Rates)

5. Landwirtschaft — EAGFL — Rechnungsabschluss — Ablehnung der Übernahme von Ausgaben, die durch Unregelmäßigkeiten bei der Anwendung der Gemein- schaftsregelung veranlasst wurden — Für ein bestimmtes Haushaltsjahr trotz Fest- stellung von Unregelmäßigkeiten unterbliebene finanzielle Berichtigung durch die Kommission — Kein Einfluss auf die Befugnis zur Vornahme einer Berichtigung für ein späteres Haushaltsjahr

6. Landwirtschaft — Gemeinsame Marktorganisation — Fette — Olivenöl — Er- zeugungsbeihilfe — Ölkartei — Dienststellen der Verwaltung — Begriff

(Verordnung Nr. 154/75 des Rates, Artikel 3 Absatz 5)

7. Rechtsangleichung — Verfahren zur Vergabe öffentlicher Aufträge — Geltungs- bereich — Vergabe von Aufträgen durch einen öffentlichen Auftraggeber an eine un- selbständige Einrichtung — Ausschluss

8. Landwirtschaft — Gemeinsame Marktorganisation — Fette — Olivenöl — Ver- brauchsbeihilfe — Widerruf der Anerkennung von Abfüllbetrieben bei unrecht- mäßiger Beantragung einer Beihilfe — Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit

(Verordnungen Nrn. 2677/85 der Kommission, Artikel 12 Absatz 6, und 643/93)

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9. Landwirtschaft — Gemeinsame Agrarpolitik — Finanzierung durch den EAGFL — Trockenfutter — Kontrolle durch die Mitgliedstaaten — Festsetzung eines Mindest- feuchtigkeitsgehalts — Denkbare, aber nicht ausschließliche Bedingung

(Verordnungen Nrn. 729/70 des Rates, Artikel 8 Absatz 1, und 1117/78)

10. Nichtigkeitsklage — Klagegründe — Fehlen von Beweisen als besonderer Kla- gegrund — Unzulässigkeit

(Artikel 173 EG-Vertrag [nach Änderung jetzt Artikel 230 EG])

1. Im Rahmen der Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik durch den EAGFL obliegt es der Kommission, einen Verstoß gegen die Regeln der gemeinsamen Organisation der Agrar- märkte nachzuweisen, wenn sie die Übernahme einer von einem Mitglied- staat gemeldeten Ausgabe ablehnen will. Folglich muss die Kommission ihre Entscheidung rechtfertigen, mit der sie feststellt, dass der betroffene Mitgliedstaat keine oder mangelhafte Kontrollen durchgeführt hat. Die Kommission braucht jedoch die Un- zulänglichkeit der Kontrollen der nationalen Verwaltungen oder die Un- richtigkeit der von ihnen vorgelegten Zahlen nicht erschöpfend darzutun, sondern muss lediglich ein Beweis- mittel für die ernsthaften und ver- nünftigen Zweifel vorlegen, die sie hinsichtlich dieser Kontrollen oder dieser Zahlen hegt. Der betroffene Mitgliedstaat kann seinerseits die Feststellungen der Kommission nur dadurch erschüttern, dass er seine Be- hauptungen auf Umstände stützt, mit denen das Vorhandensein eines zuver- lässigen und funktionierenden Kon- trollsystems nachgewiesen wird. Ge- lingt dem Mitgliedstaat der Nachweis, dass die Feststellungen der Kommission unzutreffend sind, nicht, so können diese Feststellungen ernsthafte Zweifel begründen, ob ein angemessenes und wirksames System von Maßnahmen zur Überwachung und Kontrolle ein-

geführt worden ist. Diese Erleichterung der Beweislast der Kommission beruht darauf, dass der Mitgliedstaat am besten in der Lage ist, die für den Rech- nungsabschluss des EAGFL erforderlichen Angaben beizubringen und zu überprüfen, und dass es in- folgedessen ihm obliegt, die Vornahme der Kontrollen und die Richtigkeit seiner Zahlen eingehend und vollständig nachzuweisen und gegebenenfalls die Fehlerhaftigkeit der Feststellungen der Kommission darzutun.

(vgl. Randnrn. 46-49)

2. Die in der Verordnung Nr. 2261/84 mit Grundregeln für die Gewährung der Erzeugungsbeihilfe für Olivenöl und für die Olivenölerzeugerorganisationen vorgesehene Erzeugerbeihilfe wird für die Erzeugung von Olivenöl gewährt und darf nicht für die Erzeugung von Oliven gewährt werden, die zu anderen Zwecken als der Erzeugung von Oli- venöl verwendet werden. Im Fall einer solchen Verwendung eines Teils der

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Oliven ist die Beihilfe allein nach Maßgabe der zur Erzeugung von Oli- venöl bestimmten Olivenmenge zu zahlen. Die Berechnung der Beihilfe für die Olivenölerzeugung ohne Abzug der für die Erzeugung von Tafeloliven bestimmten Bäume ist daher als ein schwerwiegender Mangel anzusehen, der mit dem Widerruf der An- erkennung einer anerkannten Er- zeugerorganisation geahndet werden muss.

(vgl. Randnrn. 70, 138)

3. Bei dem ihr obliegenden Rechnungs- abschluss des EAGFL ist die Kommis- sion nicht verpflichtet, das Vor- handensein eines Schadens nachzuweisen, sondern kann sich darauf beschränken, ernsthafte Indizien hier- für anzugeben. In schwierigen Fällen, in denen die Höhe des Schadens nicht genau in Erfahrung gebracht werden kann, muss der Verlust für den Ge- meinschaftshaushalt durch eine Beur- teilung des Risikos bestimmt werden, dem der Gemeinschaftshaushalt durch die mangelhafte Kontrolle ausgesetzt war. Zwar ist es Sache der Kommis- sion, einen Verstoß gegen die Vor- schriften über die gemeinsame Orga- nisation der Agrarmärkte nachzuweisen, ist dieser Nachweis aber er- bracht, muss der Mitgliedstaat gegebenenfalls nachweisen, dass der Kommission hinsichtlich der hieraus zu ziehenden finanziellen Konsequenzen ein Irrtum unterlaufen ist. Es ist dann Sache des Mitgliedstaats, die Richtig- keit seiner Zahlen möglichst eingehend und vollständig nachzuweisen und gegebenenfalls die Fehlerhaftigkeit der

Berechnungen der Kommission darzutun.

4. Nach Artikel 20c der Verordnung Nr.

136/66 über die Errichtung einer gemeinsamen Marktorganisation für Fette müssen die anerkannten Er- zeugerorganisationen in der Lage sein, die Oliven- und Ölerzeugung ihrer Mitglieder zu überprüfen, und die An- erkennung einer Organisation oder einer Vereinigung wird nach den Moda- litäten des Artikels 5 Absatz 3 der Verordnung Nr. 2261/84 mit Grund- regeln für die Gewährung der Er- zeugungsbeihilfe für Olivenöl und für die Olivenölerzeugerorganisationen widerrufen, wenn die Voraussetzungen hierfür nicht erfüllt waren oder nicht mehr erfüllt sind. Daraus folgt, dass zur Sicherstellung einer verstärkten Kon- trolle der Erzeugung der Ölerzeuger und damit zur Gewährleistung einer effizienten Verwaltung der Beihilfe- regelung die Feststellung, dass eine anerkannte Erzeugerorganisation die Oliven- und Ölerzeugung ihrer Mit- glieder nicht ausreichend kontrollieren kann, als Rechtfertigung für den Wi- derruf der Anerkennung dieser Orga- nisation genügt. Das Versäumnis, die Anerkennung zu widerrufen, stellt einen Verstoß gegen die geltenden ein- schlägigen Gemeinschaftsvorschriften dar, und der Ausschluss der mangelhaft kontrollierenden anerkannten Er- zeugerorganisationen von der Fi- nanzierung kann am besten verhindern, dass die Beihilfen nicht zu anderen Zwecken verwendet werden als denen, für die sie gewährt werden, es sei denn, dass nachgewiesen worden ist, dass den

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Olivenerzeugern, die Mitglieder dieser Organisationen sind, keine Unregel- mäßigkeit angelastet werden kann, die die Gemeinschaftsfinanzierung ins- gesamt oder teilweise in Frage stellen könnte.

(vgl. Randnrn. 162-165, 174)

5. Der Umstand, dass die Kommission in einem bestimmten Haushaltsjahr Mängel feststellt, daraus aber keine finanziellen Konsequenzen zieht, nimmt ihr nicht die Befugnis, diese in späteren Haushaltsjahren zu ziehen, vor allem wenn diese Mängel weiter bestehen; bei der Bestimmung der Höhe der pau- schalen Berichtigung können auch erstmals festgestellte Mängel berück- sichtigt werden.

(vgl. Randnr. 177)

6. Eine Einrichtung, die zwar in Form einer Aktiengesellschaft, die dem Pri- vatrecht unterliegt, errichtet worden ist, aber trotz ihrer finanziellen und bilanzmäßigen Selbständigkeit voll- ständig vom Staat kontrolliert wird, ist als eine Dienststelle der nationalen Verwaltung im Sinne des Artikels 3 Absatz 5 Unterabsatz 1 der Verord- nung Nr. 154/75 über die Anlage einer

Ölkartei in den Olivenöl erzeugenden Mitgliedstaaten anzusehen.

7. Ein öffentlicher Auftrag im Sinne der Richtlinien über die Vergabe öffent- licher Aufträge liegt grundsätzlich schon dann vor, wenn der Vertrag zwischen einer Gebietskörperschaft und einer rechtlich von dieser ver- schiedenen Person geschlossen worden ist. Etwas anderes kann nur dann gel- ten, wenn die Gebietskörperschaft über die fragliche Person eine Kontrolle ausübt wie über ihre eigenen Dienst- stellen und wenn diese Person zugleich ihre Tätigkeit im Wesentlichen für die Gebietskörperschaft oder die Gebiets- körperschaften verrichtet, die ihre An- teile innehaben. So verhält es sich bei einem staatlichen Unternehmen, an dessen Gesellschaftskapital sich die Gebietskörperschaften durch den Er- werb von Aktien beteiligen können und das als Hilfsmittel und technischer Dienst der nationalen Verwaltung verpflichtet ist, selbst oder über seine Tochtergesellschaften ausschließlich die Arbeiten durchzuführen, mit denen die allgemeine staatliche Verwaltung, die Gebietskörperschaften und die diesen unterstellten öffentlichen Einrich- tungen es betrauen.

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8. Aus Artikel 12 Absatz 6 der Verord- nung Nr. 2677/85 über die Durch- führungsvorschriften für die Ver- brauchsbeihilfe für Olivenöl in seiner ursprünglichen Fassung ergibt sich, dass die zuständige Behörde, die die Schwere des von einem anerkannten Abfüllbetrieb begangenen Verstoßes berücksichtigen muss, schon deswegen verpflichtet ist, den Verhältnismäßig- keitsgrundsatz zu beachten. Artikel 12 Absatz 6 in der Fassung der Verord- nung Nr. 643/93 stellt lediglich die Kriterien klar, nach denen sich nach Ansicht der Kommission die An- wendung des Verhältnismäßigkeits- grundsatzes im Fall der Verhängung von Sanktionen richtet. Nach der neu- en Fassung der genannten Bestimmung findet die Sanktion des Widerrufs der Betriebsanerkennung nur Anwendung, wenn die Menge, für die zu Unrecht Beihilfe beantragt worden ist, 20 % der aufgrund der Kontrolle als beihilfefähig anerkannten Menge überschreitet.

(vgl. Randnr. 226)

9. Nach Artikel 8 Absatz 1 der Verord- nung Nr. 729/70 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik haben die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um sich zu vergewissern, dass die durch den EAGFL finanzierten Maßnahmen tat- sächlich und ordnungsgemäß durch- geführt wurden, um Unregelmäßigkei- ten zu verhindern und zu verfolgen und um die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Be- träge wieder einzuziehen. Das von den Mitgliedstaaten eingeführte Kontroll-

system muss daher geeignet sein, Be- trügereien aufzudecken, die im Fall der Verarbeitungsbetriebe darin bestehen können, dass Erzeugerbeihilfen für künstlich getrocknete Futtermittel be- zogen werden, obwohl die erzeugten Futtermittel an der Sonne getrocknet wurden, so dass die künstliche Trock- nung kaum oder überhaupt nicht stattgefunden hat und kaum oder keine Kosten für diesen Vorgang angefallen sind. Die in der Gemeinschaftsregelung nicht vorgesehene Festsetzung eines Mindestfeuchtigkeitsgehalts, um an- hand eines objektiven, physikalisch messbaren Kriteriums betrügerische Praktiken leichter aufzudecken, ist zwar ein geeignetes Mittel, um das Ri- siko auszuschalten, dass Erzeugerbei- hilfe für Trockenfutter zu Unrecht ge- zahlt wird, stellt jedoch nicht das einzig mögliche Mittel zur Verhinderung von Betrügereien dar.

10. Im Rahmen einer Nichtigkeitsklage eines Mitgliedstaats gegen eine Ent- scheidung der Kommission über den Rechnungsabschluss des EAGFL kann das Fehlen von Beweisen nicht als besonderer Klagegrund ohne Bezug zu einer konkreten Situation geltend ge- macht werden. Die Frage, ob Beweis- mittel vorgelegt worden sind, wird bei den Klagegründen geprüft, die der klägerische Mitgliedstaat geltend macht.

(vgl. Randnr. 266)