Das „urbane Gebiet“ zwischen Bauplanungsrecht und Immissionsschutzrecht

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Reihe Rechtswissenschaft

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Reihe Rechtswissenschaft Band 153

Mathias Sušnik

Das „urbane Gebiet“

zwischen Bauplanungsrecht und Immissionsschutzrecht

Tectum Verlag

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Mathias Sušnik

Das „urbane Gebiet“ zwischen Bauplanungsrecht und Immissionsschutzrecht

Wissenschaftliche Beiträge aus dem Tectum Verlag Reihe: Rechtswissenschaft; Bd. 153

Zugl. Diss. Philipps-Universität Marburg 2021 Tag der Prüfung: 01.02.2021

Erstgutachten: Professor Dr. Dr. h.c. mult. Gilbert Gornig Zweitgutachten: Prof. Dr. Steffen Detterbeck

Gesamtnote: magna cum laude (1,4)

Eingereicht unter dem Originaltitel: Das „urbane Gebiet“ – eine öffentlich- rechtliche Betrachtung der bauplanungsrechtlichen Notwendigkeit und der immis- sionsschutzrechtlichen Dimension des § 6a BauNVO

(Dieser Titel ist zugleich als gedrucktes Werk unter der ISBN 978-3-8288-4631-9 im Tectum Verlag erschienen.)

ISSN 1861-7875

Bibliografische Informationen der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Angaben sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

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Meinen lieben Eltern

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Vorwort

Die vorliegende Arbeit wurde im Juli 2020 abgeschlossen und hat der Philipps-Universität Marburg im Wintersemester 2020/2021 als Dis- sertation vorgelegen. Literaturaktualisierungen und Rechtsprechungs- einarbeitungen beruhen im Wesentlichen auf dem Stand Juli 2020.

Mein besonderer und herzlicher Dank gebührt meinem Doktorvater Herrn Professor Dr. Dr. h.c. mult. Gilbert Gornig für die hervorragen- de Betreuung meiner Arbeit. Mit seinen hochgeschätzten Anregungen und seinem Zuspruch stand er mir stets hilfreich zur Seite. Großer Dank gilt in diesem Zusammenhang auch Herrn Professor Dr. Steffen Detterbeck für die Übernahme und rasche Erstellung des Zweitgutach- tens.

Tief empfundener Dank gilt insbesondere Frau Jeneka Manoharan, welche zum Gelingen meiner Arbeit wesentlich beigetragen hat. Ohne die durch sie investierte Zeit, insbesondere die Einarbeitung in Litera- turverwaltungsprogramme, sämtliche Korrekturen und nicht zuletzt ihre Denkanstöße sowie ihren Zuspruch über die gesamte Dauer des Promotionsverfahrens, wäre meine Arbeit so nicht zustande gekom- men.

Schließlich danke ich von Herzen meinen Eltern für den unschätzba- ren, jahrzehntelangen Rückhalt. Ihnen ist diese Arbeit gewidmet.

Frankfurt am Main, im März 2021 Mathias Sušnik

VII

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Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis... XVII Einführung: Das urbane Gebiet – ein Weg aus der Wohnraumnot und hin zur nutzungsgemischten Stadt?...

A.

1 Problemaufriss ...

I. 1

Gegenstand der Untersuchung...

II. 6

Gang der Untersuchung ...

III. 10

Die BauNVO bis zu ihrer Novellierung durch das Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie 2014/52/EU...

B.

13 Vorbemerkungen zur BauNVO ...

I. 13

Einführung...

1. 13

Systematik der BauNVO ...

2. 15

Ermächtigungsgrundlagen ...

a) 16

Baugebietsvorschriften ...

b) 17

Anwendungsbereich der BauNVO ...

3. 20

Sachlicher Anwendungsbereich ...

a) 20

Zeitlicher Anwendungsbereich ...

b) 22

Räumlicher Anwendungsbereich ...

c) 24

Historische Entwicklung der BauNVO ...

II. 24

BauNVO 1962 ...

1. 25

Vom Entwurf bis zum Inkrafttreten...

a) 25

Inhalt und Kritik...

b) 26

BauNVO aufgrund der Änderungsverordnung 1968...

2. 28

3. 30

4. 32

IX

(11)

Grundstücksflächen... 38 Weitere Änderungen der BauNVO in den Jahren 1990 und 1993 ...

6. 38

Änderung der BauNVO durch das BauGB-Änderungsgesetz 2013 ...

7. 40

„Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie 2014/52/EU im Städtebaurecht und zur Stärkung des neuen Zusammenlebens in der Stadt“ vom 4. Mai 2017...

III.

42 Richtlinie 2014/52/EU und Richtlinie 2011/92/EU ...

1. 43

Inhalt und Ziel der Richtlinie 2011/92/EU ...

a) 43

Inhalt und Ziel der Richtlinie 2014/52/EU ...

b) 44

Mitteilung „Fahrplan für ein ressourcenschonendes Europa“ ...

aa) 45

Mittelung „Thematische Strategie für den Bodenschutz“ ...

bb) 45

Abschlusserklärung der UN-Konferenz über nachhaltige Entwicklung ...

cc)

46 Mitteilung „Europa 2020 – Eine Strategie für intelligentes,

nachhaltiges und integratives Wachstum“ ...

dd)

47 Das Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie 2014/52/EU ...

2. 47

Referentenentwurf vom 16. Juni 2016...

a) 48

Entwurfsbegründung der Bundesregierung und Zielsetzung der Novellierung ...

b)

49 Änderungen der BauNVO, des BauGB und anderer Regelungswerke...

c) 50

Einführung des urbanen Gebietes in die BauNVO ...

aa) 50

Änderung der Technischen Anleitung zum Schutz gegen Lärm (TA Lärm) ...

bb)

51 Weitere Änderungen...

cc) 54

Bauplanungsrechtliche Notwendigkeit des urbanen Gebiets im Lichte der Regelungen anderer Baugebiete der BauNVO...

C.

59 Ziele des Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie 2014/52/EU ...

I. 60

Baugebiete der BauNVO und das Urbane Gebiet...

II. 60

Einseitig strukturierte Baugebiete...

1. 61

Vielseitig strukturierte Baugebiete ...

2. 61

Allgemeines Wohngebiet, § 4 BauNVO ...

a) 61

(12)

Kerngebiet, § 7 BauNVO ...

e) 67

Exkurs: Vorhabenbezogener Bebauungsplan, § 12 BauGB ...

f) 68

Urbanes Gebiet, § 6a BauNVO ...

3. 71

§ 6a I 1 BauNVO: Zweckbestimmung des urbanen Gebiets...

a) 72

Zulässiger Störgrad ...

aa) 73

Duldungspflicht und immissionsschutzrechtliche Grenz- und Richtwerte ...

bb)

74

§ 6a I 2 BauNVO: Kein Erfordernis gleichwertiger

Nutzungsmischung ...

b)

75 Verhältnis der Nutzungsmischung...

aa) 75

Das Gebot der Rücksichtnahme im urbanen Gebiet ...

bb) 79

§ 6a II BauNVO: Allgemein zulässige Nutzungen ...

c) 80

Wohngebäude, § 6a II Nr. 1 BauNVO ...

aa) 81

Dauerhaftigkeit...

(1) 81

Führung des häuslichen Lebens, Eigengestaltung der Haushaltsführung ...

(2)

82 Geschäfts- und Bürogebäude, § 6a II Nr. 2 BauNVO ...

bb) 82

Einzelhandelsbetriebe, Schank- und Speisewirtschaften, Beherbergungsgewerbe, § 6a II Nr. 3 BauNVO ...

cc)

83 Sonstige Gewerbebetriebe, § 6a II Nr. 4 BauNVO...

dd) 84

Anlagen der Verwaltung sowie für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke, § 6a II Nr. 5 BauNVO ....

ee)

86

§ 6a III BauNVO: Ausnahmsweise zulässige Nutzungen ...

d) 88

Nutzungen nach den §§ 12 bis 14 BauNVO...

e) 89

Entwicklungssteuerung im urbanen Gebiet, § 15 I 1 i.V.m.

§ 6a I BauNVO...

f)

90 Zwischenfazit zu den allgemein und ausnahmsweise zulässigen

Nutzungen des § 6a BauNVO ...

g)

91

§ 6a IV BauNVO: Besondere Gliederungsmöglichkeiten im urbanen Gebiet ...

h)

92 Allgemeine Feinsteuerungsmöglichkeiten ...

aa) 92

§ 6a IV Nr. 1 und 2 BauNVO...

bb) 93

Kein Klammerhinweis auf § 9 III BauGB...

(1) 95

Erfordernis „besonderer städtebaulicher Gründe“ ...

(2) 95

XI

(13)

§ 17 BauNVO... 98 Bewertung der bauplanungsrechtlichen Notwendigkeit des urbanen

Gebiets ...

III.

99 Nutzen des urbanen Gebiets...

1. 101

Grenzen des urbanen Gebiets ...

2. 104

Keine faktischen urbanen Gebiete, kein Etikettenschwindel ...

a) 105

Teleologische Reduktion des räumlichen Anwendungsbereichs ...

b) 109

Sinn und Zweck des urbanen Gebiets...

aa) 110

Entwicklungsgebot des § 8 II 1 BauGB ...

bb) 110

Abgeschwächter Außenbereichsschutz des § 6a BauNVO aufgrund § 13b BauGB ...

cc)

112 Tatsächliche Umstände ...

dd) 113

Verhältnis von Frei- und Nutzflächen ...

c) 114

Immissionsschutz im urbanen Gebiet ...

d) 115

Chancen des urbanen Gebiets ...

3. 116

Immissionsschutz im urbanen Gebiet...

D. 119

Immissionsschutzrecht in der Bauleitplanung ...

I. 119

Anwendbare Lärmschutzregelungen ...

II. 121

Bundesimmissionsschutzgesetz...

1. 121

Der Zweck des BImSchG...

a) 121

Die Schutzgüter gemäß § 1 I BImSchG ...

b) 122

Menschen, Tiere, Pflanzen...

aa) 122

Kultur und sonstige Sachgüter ...

bb) 123

Boden...

cc) 124

Wasser ...

dd) 125

Atmosphäre...

ee) 126

Schutz- und Vorsorgeprogramm gemäß § 1 I 1. und 2. Hs. BImSchG ..

c) 126

Das BImSchG als Auslegungshilfe...

d) 128

Integrierter Umweltschutz bei genehmigungsbedürftigen Anlagen...

e) 129

Anwendungsbereich des integrierten Umweltschutzes ...

aa) 130

(14)

Bundesimmissionsschutzverordnungen, bundeseinheitliche

Verwaltungsvorschriften und andere Regelungswerke ...

2.

133 TA Lärm ...

a) 133

Relevante Bundesimmissionsvorschriften ...

b) 136

Inhalt und Zweck der 18. BImSchV ...

aa) 136

Inhalt und Zweck der 16. BImSchV ...

bb) 140

LAI-Freizeitlärmrichtlinie ...

c) 141

Din 18005 – Schallschutz im Städtebau ...

d) 144

Lärmschutz im urbanen Gebiet ...

III. 145

Grundsätzliche Lärmschutzregelungen im urbanen Gebiet ...

1. 145

Einleitung ...

a) 145

„Kompromisslösung“ Lärm ...

b) 150

Mittelwertsbildung in Gemengelagen...

c) 153

Verstoß gegen oder Abkehr vom Trennungsgrundsatz des BImSchG ...

2. 156

Bedeutung des § 50 S. 1 BImSchG als zentrale Planungsnorm städtebaulicher Planung...

a)

156 Verhältnis des § 50 BImSchG zum Städtebaurecht ...

b) 158

Anwendungsbereich des § 50 BImSchG ...

c) 159

Adressatenkreis ...

aa) 159

Raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen...

bb) 160

Einschränkungen des Anwendungsbereichs ...

cc) 161

Einschränkung kraft gesetzlicher Sonderregelung ...

(1) 161

Einschränkung als Folge des Charakters als

Abwägungsdirektive ...

(2)

162 Regelungsinhalt des § 50 BImSchG...

d) 162

Schutzbedürftige Gebiete und Anlagen ...

aa) 162

Ausschließlich oder überwiegend dem Wohnen dienende Gebiete, § 50 S. 1 Alt. 1 BImSchG ...

(1)

163 Sonstige schutzbedürftige Gebiete,

§ 50 S. 1 Alt. 2 BImSchG...

(2)

164 Öffentlich genutzte Gebiete ...

(a) 165

Wichtige Verkehrswege ...

(b) 165

Freizeitgebiete ...

(c) 166

Naturschutzrelevante Gebiete...

(d) 166

XIII

(15)

Auswirkungen schwerer Unfälle in Betriebsbereichen ...

(2) 168

Ausmaß der Vermeidungspflicht ...

(3) 169

Mittel zur Vermeidung...

cc) 170

Der Trennungsgrundsatz im urbanen Gebiet ...

e) 172

Normenhierarchie zwischen BImSchG und BauNVO...

aa) 172

Anwendbarkeit des § 50 S. 1 Alt. 1 BImSchG auf § 6a BauNVO ...

bb) 172

Das urbane Gebiet als ein ausschließlich oder überwiegend dem Wohnen dienendes Gebiet, § 50 S. 1 Alt. 1 BImSchG ...

(1)

173 Das urbane Gebiet als ein sonstiges schutzbedürftiges

Gebiet, § 50 S. 1 Alt. 2 BImSchG ...

(2)

174 Schutzwirkung des § 50 S. 1 Alt. 1 BImSchG im urbanen Gebiet...

(3)

175 Abweichungsmöglichkeiten vom

Trennungsgrundsatz ...

(a)

176 Mittel zur Vermeidung von Immissionskonflikten im urbanen Gebiet...

(b)

178 Passiver Lärmschutz als besonderes

Vermeidungsmittel...

(c)

180 Fazit zum Verstoß gegen oder der Abkehr vom Trennungsgrundsatz ..

f) 185

Rücksichtnahmegebot im urbanen Gebiet ...

3. 186

Rücksichtnahmegebot nach § 15 BauNVO...

a) 187

Einleitung...

aa) 187

Bewältigung von Nutzungskonflikten im Planungsstadium oder auf Planvollzugsebene im urbanen Gebiet ...

bb)

188 Das ungeschriebene Tatbestandsmerkmal der

Gebietsverträglichkeit ...

cc)

190 Rücksichtnahme im urbanen Gebiet – ein Dilemma ...

dd) 192

Rücksichtnahmegebot und passiver Lärmschutz ...

b) 195

Einleitung...

aa) 195

Urteil des Bundesverwaltungsgerichts zur TA Lärm, dem Rücksichtnahmegebot und passivem Lärmschutz...

bb)

196 Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts ...

(1) 197

Beurteilung des Bundesverwaltungsgerichts ...

(2) 197

(16)

Gesamtbetrachtung der bauplanungsrechtlichen Notwendigkeit und der immissionsschutzrechtlichen Dimension des urbanen Gebiets...

E.

211 Schlussbemerkung...

F. 235

Literaturverzeichnis...

G. 237

XV

(17)

(18)

Abkürzungsverzeichnis

Abl. Amtsblatt

Abs. Absatz

Art. Artikel

a.F. alte Fassung BBauBl. BundesBauBlatt BauGB Baugesetzbuch BBauG Bundesbaugesetz BauNVO Baunutzungsverordnung

BauR Baurecht

BauROG Bau- und Raumordnungsgesetz Banz AT Bundesanzeiger Amtlicher Teil BayVGH Bayerischer Verwaltungsgerichtshof BeckOK Beck’scher Online-Kommentar BeckRS Beck-Rechtsprechung BGBl. Bundesgesetzblatt

BID Bundesarbeitsgemeinschaft Immobilienwirtschaft Deutschland BImSchG Bundesimmissionsschutzgesetz

BImSchG-

Rspr. Rechtsprechung zum Bundesimmissionsschutzgesetz BImSchV Verordnung zur Durchführung

des Bundesimmissionsschutzgesetzes

BT Bundestag

BT-Drucks. Drucksachen des Bundestags BR-Drucks. Drucksachen des Bundesrats BVerfG Bundesverfassungsgericht BVerwG Bundesverwaltungsgericht

BVerwGE Bundesverwaltungsgerichtsentscheidung

XVII

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DWW Deutsche Wohnungswirtschaft e.V. eingetragener Verein

FAZ Frankfurter Allgemeine Zeitung

GdW GdW Bundesverband deutscher Wohnungs- und Immobilienunternehmen

GewA Zeitschrift für Gewerbe- und Wirtschaftsverwaltungsrecht GFZ Geschossflächenzahl

GG Grundgesetz

gif Gesellschaft für Immobilienwirtschaftliche Forschung e.V.

GRZ Grundflächenzahl

ha Hektar

Hess. VGH Hessischer Verwaltungsgerichtshof Hrsg. Herausgeber

IBR Immobilien- & Baurecht

IBRRS Immobilien- und Baurecht, Rechtsprechung

I+E Zeitschrift für Immissionsschutzrecht und Emissionshandel – I+E i.S.d. im Sinne des/der

i.V.m. in Verbindung mit jurisPR-Um-

welt juris PraxisReport Umwelt- und Planungsrecht KOM Europäische Kommission

LAI Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft für Immissionsschutz

Ls. Leitsatz

MittDSt. Mitteilungen des Deutschen Städtetages NABU Naturschutzbund Deutschland NJW Neue Juristische Wochenschrift NJW-Spezial Neue Juristische Wochenschrift Spezial

NordÖR Zeitschrift für Öffentliches Recht in Norddeutschland NuR Natur und Recht

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PlanZV Planzeichenverordnung

Rn. Randnummer

S./S. Satz / Seite

TA Lärm Technische Anleitung zum Schutz gegen Lärm TA Luft Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft UMK Umweltministerkonferenz

UPR Umwelt- und Planungsrecht usw. und so weiter

v. vom

VBlBW Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg VerwRspr. Verwaltungsrechtsprechung

vgl. vergleiche Vorb. Vorbemerkung VR Verwaltungsrundschau o.V. ohne Verfasser

o.A. ohne Autor

OVG Oberverwaltungsgericht

OVG NW Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen PlanZV Planzeichenverordnung

z.B. zum Beispiel

ZfBR Zeitschrift für deutsches und internationales Bau- und Vergaberecht

ZIA Zentraler Immobilienausschuss e.V.

Ziff. Ziffer

ZUR Zeitschrift für Umweltrecht

XIX

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