2.2. Varjupaigapoliitikat reguleeriv õigusraamistik Euroopa Liidus
Esimene rahvusvahelisel tasandil põgenike õigusi puudutav dokument on ÜRO Peaassamblee poolt 10. detsembril 1948 vastu võetud inimõigusi käsitlenud ülddeklaratsiooni artikkel 14, mille eesmärk on inimõiguste ja põhivabaduste kaudu tagada deklaratsioonis kirjeldatud õiguste üldine ja tõhus tunnustamine ning järgimine (Inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon, 2010). Kuigi inimõiguste ülddeklaratsioon on rahvusvahelisel õigusel põhinev dokument, on see iseloomult riigiülene, reguleerides inimõigusi käsitlevaid küsimusi riikides, kes sellega liituvad.
Teise maailmasõja eest varju otsivate ja kodumaal tagakiusatud põgenike vool Lääne-Euroopasse ja Ameerikasse tõi endaga kaasa vajaduse sõnastada pagulase staatus ja koordineerida nende vastuvõtmist migratsiooni sihtriikidesse. Nii täpsustati 1951. aastal vastu võetud Genfi pagulasseisundi konventsioonis pagulase mõistet, õiguslikku seisundit, tasulise töö ja heaoluga seonduvat ning haldusmeetmeid (Pagulasseisundi konventsioon RT II 1997, 6, 26).
Käesolevas magistritöös kasutatavad varjupaigapoliitikaga seotud peamised mõisted on toodud lisas 2. Genfi pagulasseisundi konventsiooni vastuvõtmise näol on selgelt tegu riigiülese otsustusprotsessiga, mille tingis Teise maailmasõja järgne poliitiline olukord.
Tänaseks on Genfi konventsiooni õiguslikud dokumendid ratifitseerinud 147 riiki üle maailma (Convention and protocol relating to the status of refugees. UNHCR 2012).
1951. aastal asutati ka IOM, mille ülesanne oli kaitsta olemasolevaid pagulasterühmasid ja ka ligikaudu 21 miljonit pagulast, kes olid Teise maailmasõja eest põgenenud laiali üle kogu Euroopa. 1967. aastal vastu võetud New Yorgi pagulasseisundi protokolliga tühistati alates 1951. aastal Genfi pagulasseisundi konventsiooni vastuvõtmisest kehtinud geograafilised ja ajalised piirangud.5 (Samers 2012: 12)
Edasine integratsioon Euroopa tasandil kajastuvad nii Genfi pagulasseisundi konventsiooni kui New Yorgi pagulasseisundi protokolli seisukohad 2000. aastal Nice Ülemkogul vastu võetud Euroopa Liidu põhiõiguste harta, mille artikli 18 kohaselt tagatakse varjupaigaõigus Genfi pagulasseisundi konventsiooni ja 1967. aasta pagulasseisundi protokolli sätete ning Euroopa Liidu lepingu ja Euroopa Liidu
5 Genfi pagulasseisundi konventsioon hõlmas ainult enne 1951. aastat migreerunud eurooplasi. New Yorgi protokolliga tühistati geograafilised ja ajalised piirangud ka neile, kes migreerusid pärast 1951. aastat ja ka väljastpoolt Euroopat.
23
toimimise lepingu kohaselt (Euroopa Liidu põhiõiguste harta 2012/C 326/02).
EL-i tasandil saavutati varjupaigapoliitikat käsitlev kokkulepe esmakordselt 1990. aastal Dublini konventsiooniga, mis jõustus 1997. aastal. Seda konventsiooni võib pidada hilisema CEAS-i eelkäijaks ja antud valdkonnas koordineeritud poliitika rakendamise esimeseks sammuks, kuna sellega sätestati kriteeriumid ja mehhanismid selle liikmesriigi määramiseks, kes vastutab varjupaigataotluse läbivaatamise eest (Convention... , 1997). 2003. aastal võeti vastu Dublini määrus (Nõukogu määrus (EÜ) 343/2003), mis asendab Dublini konventsiooni. Dublini määruse eelduseks oli, et liikmesriikide varjupaigasüsteemid on sarnased. Määruse hilisemal rakendamisel ning EL-i laienemisel ilmnesid aga kitsaskohad, millega tegeletakse siiani. Näiteks muudeti hiljem ära Dublini määrusest lähtunud olukord, kus „... varjupaigataotleja on liikunud mitme liikmesriigi vahel ja keegi ei võta tema taotluse eest vastutust” (Kallas 2011).
Reguleerimaks näiteks eelkirjeldatud probleemi, kus varjupaigataotlus anti sisse mitmesse liikmesriiki korraga, kuna ükski liikmesriik polnud otseselt kohustatud taotlusele vastama, oli vaja riikideülest sekkumist, sest selles küsimuses pole valitsustevahelised läbirääkimised motiveeritud.
EL-i tänases õigusraamistikus täiendavad eeltoodut EL-i asutamislepingus ja Lissaboni lepingus (ingl Treaty of Lisbon 2007/C 306/01, vt lisa 3) varjupaigapoliitika osas sätestatud eesmärgid ning Lissaboni lepinguga muudetud varjupaigapoliitika õigusraamistik (Euroopa Komisjoni teatis KOM(2008) 360). Praktilisel tasandil on varjupaigapoliitikat käsitletud nii 1999. Aastal Tamperes toimunud Euroopa Ülemkogu kohtumisel, 2004. aastal vastu võetud Haagi programmis, 2008. aastal Euroopa sisserände- ja varjupaigapaktis kui ka 2009. aasta Stockholmi programmis. Järgnevalt peatutakse nendest täpsemalt alates 1999. aastast Euroopa Ülemkogu poolt kinnitatud viieaastastel vabaduse, turvalisuse ja õiguse valdkonna tegevusprogrammidel:
• Tampere programm ehk n-ö verstapostid (1999–2004) (ingl Tampere Milestones;
Tampere European Council 15.–16.10.1999. Presidency conclusions.);
• Haagi programm (2005–2009) (The Hague Programme COM(2005) 184);
• Stockholmi programm (2010–2014) (Euroopa Komisjoni teatis KOM(2010)).
Kõikide programmide järgselt vastuvõetud seaduseelnõud on täpsemalt toodud lisas 4.
24
1999. aastal vastu võetud Tampere programm oli esimene mitmeaastane programm, mille tulemusel pandi alus CEAS-i loomisele, mille eesmärk oli ühtlustada liikmesriikide õiguslikke raamistikke ühiste miinimumnõuete põhjal ning suurendada valitsustevahelist koostööd ning vastuvõtutingimuste ja õiguste kooskõlastamise vajadust. EL-i liikmesriigid olid aastaid pingutanud, et saavutada kokkulepe ja luua ühine varjupaigasüsteem. Seega sai protsess EL-i tasandil koordineeritava varjupaigapoliitika loomiseks alguse 1990-ndate lõpus alustatud läbirääkimiste tulemusel ning on hea näide Moravcsiku liberaalse valitsustevahelisuse teooria rakendamisest, kus riiklikud huvid tõusevad EL-i tasandile. Tänaseks on CEAS – mille üheks meetmeks on käesoleva uurimuse keskmes olev vabatahtlikkusel põhinev ÜP – käivitunud, hõlmates õigusraamistikku pagulaste võrdseks kohtlemiseks kõigis EL-i liikmesriikides. Kuna justiitsküsimused on EL-is jagatud pädevuses, siis ei ole CEAS liikmesriikides otseselt kohaldatav.
Samas tuleb mainida, et CEAS-i loomise eesmärgiks oli ka põgenikevoogude jagamine liikmesriikide vahel võrdsemalt, kuna enamik pagulasi liikus enne EL-i tasandilise varjupaigapoliitika loomist (ja liigub ka täna) liikmesriikidesse, kus on suuremad pagulaskogukonnad. Seega oli just nendel liikmesriikidel huvi, et olukord selles osas muutuks ning pagulastekoormus jaguneks liikmesriikide vahel võrdsemalt (Alberti 01.03.2011). Ehkki CEAS-i näol lepiti institutsioonide tasandil kokku ühtne suund varjupaigapoliitikas, oli selle suuna loomisel tunda „vanade” liikmesriikide huve ning rahvusülene koordinatsioon oli algselt osaliselt motiveeritud migratsiooni suuremate sihtriikide liidusisesest kaitsest. Siinkohal ei soovi käesoleva magistritöö autor seda protsessi kritiseerida, vaid leiab, et see algatus ja ühtne õigusraamistik olid ja on liidule kui tervikule vajalikud.
2004. aastal vastu võetud Haagi programmi suunised nägid ette Euroopa ühtse immigratsiooni- ja asüülipoliitika väljatöötamise aastaks 2010. Programmi eesmärk oli tugevdada vabadust, kaitset ja õiglust EL-is. Selle tulemusel võttis EK 17. juunil 2008 vastu eesistujariigi Prantsusmaa initsiatiivil koostatud Euroopa sisserände- ja varjupaiga pakti (ingl European Pact on Immigration and Asylum).
25
2009. aastal vastu võetud Stockholmi programm andis tegevussuunised järgmiseks viieks aastaks (2010–2014) nende tegevuste osas, mis on seotud EL-i õigusel, vabadusel ja turvalisusel põhineva alaga. Programmiga asetatakse kodanik EL-i tegevuse keskmesse ning selles käsitletakse muuhulgas kodakondsuse, õiguse ja turvalisuse, samuti varjupaiga, rände ning justiits- ja siseküsimusi (Komisjoni teatis KOM(2010) 171).
Kuna kõigi kolme (Tampere, Haagi ja Stockholmi) tegevusprogrammi tulemusel võeti vastu mitmed olulised määrused ja direktiivid (vt lisa 4), mida tuleb liikmesriikidel kohaldada, siis magistritöö autori arvates kirjeldab nende programmide järgset perioodi lähenemised euroopastumisele. Seega anti nende programmidega liikmesriikidele suund integratsiooniks EL-i varjupaigapoliitika valdkonnas, millest tulenevalt püstitati ka käesoleva uurimistöö hüpotees jälgimaks selle protsessi edasist süvenemist ning selle võimalikku tulemit ÜP-le.
2.3. Euroopa Liidu varjupaigapoliitika ja ühise ümberasustamisprogrammi