Varasemalt kehtinud kriisireguleerimise alased õigusaktid Eesti Vabariigis

Eesti õiguses on kriisireguleerimine endise Nõukogude liidu tsiviilkaitsealastest õigusaktidest eraldiseisvana eksisteerinud alates aastast 1992, mil jõustus Eesti Vabariigi kodanikukaitse seadus.³² Kuigi kodanikukaitse seaduses ei kasutatud veel tänapäeval tuntud valdkondlikke termineid nagu kriisireguleerimine, elutähtis teenus või isegi hädaolukord, sätestas see siiski §-st 2 tulenevalt inimelude sää§-stmise eesmärgil kohu§-stusi ja korralduslikke juhiseid kõigile ühiskonnaliikmetele, sealhulgas ettevõtjatele. Näiteks tulenes seaduse § 8 lõikest 2, et ettevõtted ja nende allüksused allusid kodanikukaitse korraldamise alal oma asukoha järgse kohaliku omavalitsusüksuse kodanikukaitse juhile. Paragrahvi 9 lõikest 1 tulenes aga, et ettevõtte kodanikukaitse korraldajaks ja juhiks oli ettevõtte juht. Seaduse § 33 lõikest 2 tulenes, et ettevõtte juhi ülesanne oli ka kõigi kodanikukaitses osalevate töötajate jaoks kodanikukaitseülesannete kindlaksmääramine, kusjuures kõnealused ülesanded olid töötajatele täitmiseks kohustuslikud. Ühtlasi pidid kõik ettevõtted tagama piisava, kodanikukaitseks vajaliku varustuse olemasolu ja selle omal kulul soetama.

Nii eelnev kui § 10 lõige 2, mille sõnastus algab sõnadega “[e]ttevõtte töötajate kaitse korraldamiseks”, viitab ühele põhimõttelisele lähenemise erinevusele võrreldes täna kehtiva õigusega. Kui täna keskendutakse hädaolukorra seaduse alusel mitte niivõrd üksikisikute vastupanuvõime kohustuslikule tagamisele, vaid nende vastupanuvõimele eelduseks olevate

32 Eesti Vabariigi kodanikukaitse seadus. – RT 1992, 24, 334.

teenuste vastupanuvõime tugevdamisele ja riigiasutuste ettevalmistusele, siis kodanikukaitseseadus oli tänasest seadusest tunduvalt otsesemalt üksikisikute ettevalmistamisele ja vastupanuvõime tugevdamisele suunatud.

Analüüsides seaduse menetlemise ajal toimunud aruandmiste sisu ilmneb, et tänase õigusruumiga võrreldes võõrapäraste terminite ja kohustustega sisustatud seadusega taotletud eesmärk oli tänasega siiski suures osas sarnane. Võimalike riskifaktoritena tänase elutähtsa infrastruktuuri mõistes nähti nii ohtlike kemikaalide transporti, võimalikke intsidente naaberriikides tegutsevates tuumaelektrijaamades, ohtlike ainete tööstust ning sellest tulenevat reostus-, mürgitus-, ja plahvatusohtu, kuid ka loodusõnnetusi.³³

Kodanikukaitse seadus sisaldas ka ühte üldist vastutusnormi. Seaduse § 43 kohaselt oli kodanikukaitse nõudeid rikkunud isikut või kodanikukaitse varustust, seadmeid või ehitisi rikkunud isikut võimalik distsiplinaar-, administratiiv-, kriminaal- või tsiviilvastutusele võtta.

Sätte sõnastusest võib järeldada, et normiadressaadina on soovitud hõlmata võimalikult suurt adressaatide ringi, sealhulgas näiteks varustust rikkuvaid isikuid, kuid ka seadusest tulenevad nõuded täitmata jätnud kohaliku omavalitsuse üksuse töötajaid, kuid ka tsiviilisikuid, sh ettevõtete töötajaid ja võimalusel ka ettevõtjaid kui juriidilisi isikuid. Vastutusnorm ise sanktsiooni ei sisaldanud, vaid viitas vastavasisulistele õigusaktidele.

Oluline samm edasi toimus kriisireguleerimise valdkonnas aga 2002. aastal, mil jõustus hädaolukorraks valmisoleku seadus. ³⁴ Uus seadus tunnistas kehtetuks seni kehtinud kodanikukaitse seaduse ja sarnanes nii struktuuri kui terminoloogia poolest juba palju enam tänapäevasematele valdkondlikele õigusaktidele. Ühtlasi toimus uuele seadusele üleminekuga oluline muudatus seaduse eesmärgi osas – kui kodanikukaitseseaduses sätestatud kohustused olid valdavalt suunatud ohtudeks valmistumise ja tegutsemisega olukorras, kus need on juba realiseerunud, siis hädaolukorraks valmisoleku seaduse puhul oli rõhk juba ka preventsioonil ehk potentsiaalselt ohtlike sündmuste ennetamisel.³⁵

Seaduse § 2 tutvustas Eesti õiguskorras hädaolukorra terminit kui sündmust või sündmuste ahelat, mis ohustab riigi julgeolekut, inimeste elu ja tervist, kahjustab oluliselt keskkonda või

33 Eesti Vabariigi Ülemnõukogu XII koosseisu 64. istungjärgu protokoll. 17.–20. Veebruar 1992. Kättesaadav Arvutivõrgus: https://www.Riigikogu.Ee/Wpcms/Wp-Content/Uploads/2015/03/Yn_Steno_17.-20.-Veebruar-1992.Pdf (23.04.2018).

34 Hädaolukorraks valmisoleku seadus. – RT I 2000, 95, 613.

35 Hädaolukorraks valmisoleku seadus 301 SE. Eelnõu seletuskiri, lk 13.

tekitab ulatuslikku majanduslikku kahju ning mille lahendamiseks on vajalik Vabariigi Valitsuse, valitsusasutuste ning kohalike omavalitsuste kooskõlastatud tegevus. Lisaks sellele sisaldas seadus veel ühte uuenduslikku terminit, mis tänasesse õiguskorda aga jõudnud ei ole.

Selleks oli rahvusvahelise hädaolukorra mõiste. Rahvusvaheliseks hädaolukorraks võis pidada välisriigis aset leidvat sündmust või sündmuste ahelat, mis ohustab rahvusvahelist julgeolekut ja millega Eesti Vabariik on väliskohustuste või läbi rahvusvahelise abipalve kaudu seotud.

Ühtlasi tõi HOVS § 2 lõikega 3 kaasa kriisireguleerimise mõiste, milleks oli riiklik meetmete süsteem, mis on ette valmistatud ja kasutusele võetud riigiasutuste poolt koostöös kohalike omavalitsuste, ettevõtjate ning kriisireguleerimisele kaasatud mittetulundusühingute ja sihtasutustega, et tagada hädaolukorras ühiskonna turvalisus. See mõiste sisaldub ka tänases hädaolukorra seaduses, kus see aga tähistab § 2 lõike 3 kohaselt meetmete süsteemi, mis hõlmab hädaolukorra ennetamist ning hädaolukorraks valmistumist ja selle lahendamist.

Kuigi hädaolukorraks valmisoleku seadus tõi Eesti õigusruumi hulgaliselt teisigi uusi mõisteid, siis elutähtsa teenuse terminit see seadus veel ei sisaldanud. Sellegipoolest oli ka elutähtsa infrastruktuuri kaitse osas selle seaduse abil märkimisväärseid edusamme astutud. Nimelt oli HOVS § 3 punkti 10 kohaselt üheks kriisireguleerimise ülesandeks elutähtsate valdkondade toimimise taastamine. Hädaolukorraks valmisoleku seadusega kehtestatud elutähtsad valdkonnad ja nendega kaasnenud asutustevaheline vastutusjaotus sarnanes märkimisväärselt tänases hädaolukorra seaduses sätestatud elutähtsate teenuste ja sellele omakorda vastava toimepidevust korraldavate asutuste jaotusele.

Elutähtsaid valdkondi ja vastavate valdkondade eest vastutavaid ministeeriume oli HOVS § 7 lõike 2 kohaselt 8 ning nendeks olid:

1) avaliku korra kaitse, tulekustutus- ja päästetööd ning andmepankade kaitse, mille korraldamise eest vastutas Siseministeerium;

2) energeetikasüsteemi toimimine ja esmatarbekaupadega varustamise korraldus, mille eest vastutas Majandusministeerium;

3) toiduainetega varustamise korraldus, mille eest vastutas Põllumajandusministeerium;

4) finantssüsteemi toimimine, mille korraldamise eest vastutas Rahandusministeerium;

5) tervishoiu-, sotsiaalkindlustuse ja -hoolekande korraldus, psühhosotsiaalse abi osutamine, põgenike ja evakueeritute abistamine ning tööjõuarvestus, mille korraldamise eest vastutas Sotsiaalministeerium;

6) elekter- ja postiside ning transpordi korraldus, mille eest vastutas Teede- ja Sideministeerium;

7) kultuuriväärtuste kaitse korraldus, mille eest vastutas Kultuuriministeerium; ning 8) keskkonnakaitse ja -seire korraldus, mille eest vastutas Keskkonnaministeerium.

Ühtlasi sätestas hädaolukorraks valmisoleku seadus teatud valdkondades tegutsevatele ettevõtjatele kohustusi. Kuigi elutähtsate valdkondade ja seaduses sätestatud ettevõtjate kohustuste vahel puudus veel otsene seos, tulenes selle §-st 26 ohtlikele ettevõtetele³⁶ kohustus koostada hädaolukorra lahendamise plaan – samanimelise dokumendi koostamise kohustus on kehtiva hädaolukorra seaduse § 15 lõike 3 kohaselt riigiasutuste ja elutähtsa teenuse toimepidevust korraldavate asutuste ülesanne, kuigi sisu poolest sarnanes kõnealune dokument oluliselt rohkem täna elutähtsa teenuse osutajalt nõutavale toimepidevuse riskianalüüsile.

Ühtlasi oli kohalikul omavalitsusel võimalik § 26 lõike 2 alusel plaani koostamise kohustusega ettevõtete ringi määrusega laiendada ning § 31 lõike 9 alusel kohustada hädaolukorra lahendamise plaani kohustusega ettevõtjat korraldama õppusi sagedusega kuni üks kord aastas.

Hädaolukorraks valmisoleku seadus sisaldas ka sätteid, mille alusel kaasnesid seaduse ja selle alamaktidega kehtestatud nõuete täitmata jätmise eest riiklikud mõjutusvahendid või isegi karistus. HOVS § 34 andis aluse riikliku järelevalve raames nii füüsilistele kui juriidilistele isikutele seaduses sätestatud kohustuste rikkumise eest ettekirjutusi anda ning nende täitmatajätmise korral ka rahatrahv määrata. HOVS § 35 nägi aga ette juriidilise isiku haldusvastutuse, andes aluse ettevõtjat seaduses sätestatud kohustuste või temale tehtud ettekirjutuse eiramise eest kuni 100 000 kroonise rahatrahviga karistada. 2002. aasta 1.

septembril jõustunud redaktsiooniga asendusid rahatrahvi kui mõjutusvahendi ja haldusvastutuse sätted §-ga 34¹, mis sätestas seaduses ettenähtud kohustuste täitmata jätmise eest juba väärteokaristuse, ülemmääraga 100 trahviühikut.

Järgmine oluline samm kriitilise infrastruktuuri kaitse süsteemi arendamisel astuti 2009. aastal, mil jõustus esimene hädaolukorra seadus.³⁷ Sel korral seati eelnõu koostamise üheks konkreetseks eesmärgiks kriitilise infrastruktuuri kaitse arendamine, täpsemalt elutähtsate teenuste toimepidevuse tagamiseks õiguslike aluste loomine. Uue regulatsiooni eesmärgiks oli viia ühiskonna vajadustega kooskõlla ja süstematiseerida senisest efektiivsemalt elutähtsate teenuste ja nende toimepidevuse tagamise korraldus. ³⁸ Esmakordselt pühendati elutähtsate teenuse korraldusele, sealhulgas erinevate osapoolte ülesannete kehtestamisele terve eelnõu 4.

36 Kemikaaliseadus. – RT I , 10.11.2015, 2.

37 Hädaolukorra seadus. – RT I 2009, 39, 262.

38Hädaolukorra seadus 447 SE. Eelnõu seletuskiri. Lk 2.

peatükk. Tõenäoliselt mõjutas elutähtsate teenuste valdkonna prioriteetsust ka Euroopa Liidu samaaegne tegevus – paralleelselt hädaolukorra seadusega oli valminud ka ülalpool juba mainitud CIP-direktiiv. Nimelt on kõnealune direktiiv Euroopa Liidu õiguse andmebaasi Eur-Lex³⁹ andmetel just 2009. aastal jõustunud hädaolukorra seaduse kaudu ka Eesti õigusesse üle võetud.

Erinevalt varasemalt kehtinud hädaolukorraks valmisoleku seadusest, mis sätestas ohtlikele ettevõtetele (ja kohaliku omavalitsuse diskretsiooniõiguse kasutamise korral ka laiemale ettevõtjate ringile) hädaolukorra lahendamise plaani koostamise kohustuse, defineeris hädaolukorra seadus sektoripõhiselt konkreetse elutähtsa teenuse osutajate ringi, sätestades seejuures nii toimepidevust korraldavatele asutustele kui teenuseosutajaile endile senisest oluliselt ulatuslikumad ja konkreetsemad kohustused. Siseministeeriumi kui kriisireguleerimise süsteemi eest üldiselt vastutava asutuse kohustuseks seati § 36 punkti 4 alusel elutähtsate teenuste toimepidevuse seisust kord kahe aasta jooksul ülevaate koostamine.

Esimene hädaolukorra seadus tõi esmakordselt Eesti õigusesse elutähtsa teenuse, selle toimepidevuse ning toimepidevuse korraldaja terminid. Elutähtsa teenuse toimepidevus oli § 34 kohaselt teenuse järjepideva toimimise suutlikkus ning järjepideva toimimise katkestusejärgne taastamise võime. Elutähtsa teenuse osutajaks võis aga § 37 alusel pidada riigi- või kohaliku omavalitsuse asutust või juriidilist isikut, kuid seaduses sätestatud juhul ka ettevõtjana tegutsevat isikut, kelle pädevusse kuulus vähemalt ühe §-s 34 loetletud avaliku halduse ülesande täitmine või teenuse osutamine. Elutähtsaid teenuseid oli esimese hädaolukorra seaduse alusel tänasest oluliselt rohkem, tervelt 43 ning need hõlmasid väga erinevaid valdkondi: alates postiteenusest ja ühistranspordist kuni vangistuse täideviimise ja jäätmehoolduseni. Ka toimepidevust korraldavaid asutusi oli enam kui loetletud tänases hädaolukorra seaduses. Selles rollis olid 8 riigiasutust ja kõik kohaliku omavalitsuse üksused, olenemata nende haldusterritooriumil elavate inimeste arvust.

Paragrahvi 37 kolmandast lõikest selgus viiest punktist koosnev elutähtsa teenuse osutaja kohustuste loetelu. Esimene kohustus, mis elutähtsa teenuse osutajail lasus, oli toimepidevuse riskianalüüsi koostamise nõue. Toimepidevuse riskianalüüs oli HOS § 38 kohaselt teenuse osutamist ohustavate riskide, katkemise tõenäosust ja katkemise tagajärgede analüüsimisele suunatud dokument. Teiseks tuli elutähtsa teenuse osutajal koostada toimepidevuse tagamise

39 Euroopa Liidu õiguse andmebaas Eur-Lex. Kättesaadav arvutivõrgus: https://eur-lex.europa.eu (23.04.2018).

plaan, mis oli sisuliselt tegevuskava või meetmete nimekiri, mis kajastas riskianalüüsis tuvastatud ohtude ennetamisega seotud teavet ning tegevusi, millega tuvastatud riskide realiseerumise korral nende tagajärgi leevendada ja teenuse toimepidevus taastada.

Kolmandaks lasus teenuseosutajal teavitamiskohustus – iga teenuseosutaja pidi vastavas valdkonnas elutähtsat teenuse toimepidevust korraldavat asutust või tema määratud asutust teenuse toimepidevust oluliselt häirivast sündmusest või selle ohust viivitamatult teavitama.

Neljas kohustus puudutas info väljastamist. Teenuseosutaja pidi toimepidevust korraldavale asutusele või viimase määratud järelevalveasutusele nõudmisel teenuse osutamise kohta kohta käivat teavet andma. Viies kohustus kehtestas elutähtsa teenuse osutaja kohustuste üle niinimetatud avatud nimekirja põhimõtte, kuna sätestas, et teenuseosutaja peab täitma ka muid õigusaktidega temale toimepidevuse tagamiseks pandud kohustusi. Muud kohustused said peamiselt tuleneda toimepidevust korraldava asutuse poolt HOS § 35 punktide 4 ja 5 alusel antavatest määrustest, millega kehtestati elutähtsa teenuse kirjeldus ja elutähtsa teenuse toimepidevuse nõuded. Elutähtsa teenuse kirjelduse kehtestamine seisnes selles, et toimepidevust korraldav asutus piiritles täpselt ära, missugune osa ettevõtja tegevusest moodustab elutähtsa teenuse. Toimepidevuse nõuded aga võisid toetuda kas ettevõtja koostatud riskianalüüsile ja plaanile või toimepidevust korraldava asutuse ekspertteadmistele ja ning nendega sätestati, missugusel tasemel teenuse osutamise peab teenuseosutaja igas olukorras tagama, kui kiiresti ja missuguses ulatuses tuleb katkestuse toimumise korral teenuse toimimine taastada, missuguses korras tuleb toimepidevust korraldavat asutust teenusekatkestusest või selle ohust teavitada ja palju muud.

HOS § 49 andis elutähtsat teenust korraldavale asutusele kui järelevalveasutusele võimaluse seadusega või selle alusel kehtestatud nõuete täitmatajätmise või järelevalve takistamise korral teha elutähtsa teenuse osutajale ettekirjutus rikkumise kõrvaldamiseks või järelevalve teostamise takistamise lõpetamiseks. Kui ettekirjutust ei täidetud, oli järelevalveasutusel õigus rakendada asutuse või isiku suhtes sunniraha kuni 2000 euro ulatuses. Elutähtsa teenuse osutaja kohustuste rikkumise eest karistamiseks kehtestati aga §-ga 51 ka väärteokoosseis, mis sarnaneb mõneti tänaseski seaduses leiduvale vastutusnormile. Nii sätestas § 51 lõige 1, et isikut saab sama seaduse § 37 lõike 3 punktidest 1–4 tulenevate kohustuste rikkumise eest vastutusele võtta ning karistada kuni 100 trahviühiku suuruse rahatrahviga. Tähelepanuväärne on sarnasus, mille kohaselt välistati ka siin elutähtsa teenuse osutaja vastutuselevõtmine HOS § 37 lõike 3 punkti 5 alusel ehk teistest õigusaktidest tulenevate kohustuste rikkumisel. See lõi olukorra, kus ülalkirjeldatud elutähtsa teenuse toimepidevust korraldava asutuse kehtestatud toimepidevuse nõuded olid sisuliselt küll kohustused, kuid sanktsioneerimismehhanism nende jõustamise

tagamiseks puudus. Märkimisväärne on seegi, et mitmed toimepidevust korraldavad asutused ei täitnud oma seadusest tulenevat kohustust ja ei kehtestanud vastavaid määrusi üleüldse.

Suurim erinevus toonase seaduse § 51 lõikes 1 sisaldunud vastutusnormi ja tänase regulatsiooni vahel puudutab aga karistusnormi adressaati. Erinevalt täna kehtivast seadusest oli esimeses hädaolukorra seaduses otsesõnu öeldud, et väärteokoosseisu adressaadiks on elutähtsa teenuse osutaja töötaja või teenistuja. Sama paragrahvi lõige andis aga 2 võimaluse ka juriidilise isiku karistamiseks samadel alustel, võimaldades määrata viimasele kuni 6400 euro suurune rahatrahv.