1. TE-2 strateegia sünd ja eesmärkide püstitamine
Alapunkt annab lühiülevaate TAI süsteemi arengust ja olukorrast Eestis ja keskendub järgmistele küsimustele:
• Missugune oli stardipositsioon arvestades TAI ja tugistruktuuride situatsiooni TE-1 lõpus?
• Millisena nähti TAI rolli riigi ja ühiskonna arengus (erinevate ministeeriumite vastutusalades)?
Põhiteesid:
• TE-1 ja TE-2 (ja nendega seotud kõrghariduse ja ettevõtluse) strateegiad on läbi aja olnud taotluslikult ambitsioonikad, seades eesmärgiks struktuursed muutused nii teaduses (ülikoolide ja teadusgruppide võimekused ja fookused), kõrghariduses (õpetamise fookused), majanduses (nii ettevõtluse strateegiates kui majanduse struktuuris tervikuna) ning ka riiklikus poliitikakujundamise süsteemis (fookused, kaasamine ja koostöö). TE-1 ja TE-2 üks keskseid arusaamu on seejuures olnud, et riigipoolsed sekkumised majandusse saavad olla pigem kaudsed või horisontaalsed ning majanduse struktuuri muudatuste mõjutamiseks saab riik ennekõike suunata teaduse ja kõrghariduse arenguid.
• Samas on teaduse ja kõrghariduse prioriteedid olnud riiklike strateegiate tasandil võrdlemisi üldsõnalised, mis on tulnud ennekõike TAI süsteemi komplekssusest: (1) teadus ja kõrgharidus on väga autonoomsed, tänu ülikoolide autonoomiale ja akadeemilisele vabadusele ning konkurentsipõhisele ja mitmekesisele rahastamisele;
(2) teaduse puhul on tegemist äärmiselt mitmekesise, kompleksse ja tihti ka globaalse valdkonnaga; (3) ning TAI-süsteemis üldiselt prevaleerib poolehoid horisontaalsete meetmete kasutamise osas (eelkõige ettevõtluse strateegilisel toetamisel). Kokkuvõtvalt, TAI süsteemi komplekssusest tulenev kõigi osapoolte strateegilise planeerimise võimekuste nõrkus ei ole võimaldanud konkreetsemaid prioriteete seada, sest ametnikkonnal on väga keeruline iseseisvalt teha põhjendatud valikuid prioriteetide seadmisel sellistes tingimustes.
• Selles kontekstis on ka TAI laiem roll ühiskonnas jäänud nii TE-1 kui ka TE-2 perioodil mõnevõrra ebaselgeks. Lihtsustatult jäi arusaam teadussüsteemi ning majanduse seostest häguseks, sest erinevad pooled ootasid teineteiselt automaatset kohanemist: “majandus” ootas, et “teadus” areneks läbi sisemiste muutuste paremaks vahendiks majanduse muutumisel; samas “teadus” ootas muutusi “majanduses”, et majanduse arenguid paremini toetada saaks.
• Oluliseks teguriks sai TE-2 perioodiga kaasnenud EL struktuurivahendite osakaalu kasv strateegias: selle tulemusena liikus suur osa TAI rahastamist väljapoole siseriiklikku poliitiliste valikute (“ümberjagamise”) debatti ning tekkis nö mitmekiiruslik
13
eelarvestamine, kus tõukefonde planeeriti 7 aasta lõikes, samas kui riigieelarve strateegia koostati 4 aasta ja riigieelarve 1 aasta kohta. TAI poliitikas on domineerinud üha rohkem regulatsioonide ja meetmete keskne loogika ja planeerimine, mis on lükanud põhimõttelisemad küsimused riigi rollist majanduses ja TAI süsteemis tahaplaanile (sh erinevate meetmete ja sekkumiste loogilised seosed, kuidas teadus ja majandus panustavad koos struktuursetesse muutustesse ning milliseid institutsionaalse keskkonna muutuseid on vaja esile kutsuda).
• Sellised sisulised ja formaalsed süsteemi arengud tõid kaasa ka strateegia planeerimise ja elluviimise teatava eristumise: kui strateegia planeerimine ja disain oli pigem eksperimenteeriv avastusprotsess (mis on riigi roll, võimalikud vahendid), siis strateegia elluviimine toimus üha keerulisemas ja tehnokraatlikumas raamistikus, eelkõige tulenevalt EL struktuurifondidega kaasnevast loogikast. Viimane aga tõi kaasa keerulise meetmete disainimise, koordineerimise ja elluviimise rägastiku, mille käigus strateegia koostamisel seatud struktuursed eesmärgid muutusid ja kohandusid.
• Ühelt poolt on toimunud TAI süsteemi kiire kasv (positiivne mõju), kuid selle strateegiline suunamine (kellele ja milleks see kasv) on jäänud tahaplaanile ehk TE-2 strateegia on pigem võimendanud seniseid võimekusi kui teadlikult üritanud luua uusi spetsialiseerumisi ja kompetentse nii teadussüsteemis, majanduses kui ka nende koostöös. Seda illustreerivad ka Lisas 6 süstematiseeritud rakendusplaanide indikatiivsed eelarved, mis tänu rakendusplaanide mõningasele ajalisele kattuvusele kajastavad kaudselt nii varasemaid pigem idealistlikke kui ka hilisemaid pigem realistlikke ja kohandunud ootusi). Eelnev tähendab, et praktiliselt kõikide tegevuste lõikes (üldistatuna meetmete üleselt) on kulutuste planeerimisel hinnatud reaalseid võimalusi üle. See annab aga süsteemi teistele osapooltele – ettevõtted, ülikoolid, teadlased – mõneti ebaselgeid signaale strateegiliste plaanide ja tegevuste ettevalmistamisel.
1.1. TE strateegiate eesmärgid ja TE-2 stardipositsioon
Iga strateegia alguspunkti saab lahti mõtestada selle eesmärkidest lähtuvalt:
a) kas eesmärgiks on sisulised/struktuursed muutused poliitikavaldkonnas või olemasoleva keskkonna säilitamine ja stabiilsuse tagamine;
b) kas selle eesmärgi saavutamiseks planeeritakse olemasolevaid poliitikakujundamise protsesse, tegevusi (meetmeid jms) säilitada või planeeritakse olulisi muutusi.
Siinjuures on oluline ka see, et praktiliselt kõiki tänapäeva poliitikavaldkondi ja poliitikaid iseloomustab nende komplekssus: poliitikate kujundamine ja elluviimine sõltub mitmete organisatsioonide (ministeeriumid, allasutused, ülikoolid, ettevõtted) tegevuste ühildamisest (strateegilise planeerimise ja juhtimise ning mitteformaalse ja formaalse koostöö ja koordineerimise kaudu). See tähendab, et strateegiatel on lisaks formaalsele planeerimisele ka oluline kommunikatiivne tähendus: tegevuste ühildamine on seda lihtsam, mida selgemini seda mõistetakse nii formaalse kui mitteformaalse kommunikatsiooni käigus; ning tihti võib ka formaalne strateegia ja selle mõistmine organisatsioonide poolt oluliselt erineda.
Erinevate TE strateegiate retoorika (sh visioonid, eesmärgid) on alati rõhutanud, et strateegia eesmärgiks on struktuursed muutused ühiskonnas (ettevõtluse teadus- ja
14
innovatsioonipõhisuse ning konkurentsivõime kasv, teaduse oivalisuse ja ühiskondliku kasulikkuse kasv), mida peaks võimendama ka muutused poliitikakujundamise protsessides (sh riigi-ülikoolide-ettevõtete kasvav koostöö TAI tegevuste planeerimisel ja elluviimisel, riigi suutlikkus TAI protsessides oma ootusi ja nõudlusi paremini sõnastada, selle kõige käigus bürokraatia vähendamine).
TE-1 vastuvõtmine detsembris 2001 oli TAI süsteemi seisukohast väga oluline samm, kuna sel ajal käsitleti riigieelarvest TA toetamist pigem abi kui investeeringuna ning riigi roll TAI poliitikas piirduski TA tegevuseks otsetoetuste andmisega. Riigieelarve protsessis tegeleti peamiselt lühiajaliste akuutsete probleemide lahendamisega, mis kandis omakorda TAI süsteemi edasi ebakindlust ja jättis pikaajalise investeeringuna käsitletava TA tavaliselt tahaplaanile. Sisulist seost TA kulutuste ja majanduse tulemuslikkuse vahel ei nähtud, samuti ei nähtud ka ettevõtetes TA tegevuste vajadust konkurentsivõime tõstmisel. Selget nõudlust TA strateegia järele väljendasid tol hetkel vaid teadusringkonnad, siiski toetasid seda ka rahvusvahelised eksperdid, nt Hernesniemi raport, Nedeva ja Georghiou raport.
Lisaks eelmainitud raportite, kuid samuti ka hilisemate poliitikasoovituste,1 rakendamise tulemusena tähtsustus TE-2 strateegia rõhuasetuses rohkem riigi võtmeroll ettevõtete käitumise mõjutamisel.
Ometi tõi TE-1 esmakordselt TAI poliitika areenile katsed töötada välja süsteemne innovatsioonipoliitika ehk pigem majanduse ja ettevõtluse ootustest ja vajadustest lähtuv poliitika, mis tasakaalustaks senist pigem teaduskeskset TA poliitikat. Selle poliitikafookuse keskmesse sai küll tööstuse ja teaduse lõhe, mis oli tolle ajastu keskne rõhuasetus ka mujal Euroopas pakendatuna Euroopa Paradoksi retoorikasse ja lähenemisse.2 Teisisõnu, majanduse struktuuri ja innovatsiooni nõudluse küsimused jäid võrgustumise soodustamise ja arendamise kõrval mõneti tahaplaanile. TE-1 nägi riigi rolli muutuse stimuleerimisel eelkõige investorina tagamaks investeeringud inimkapitali, samuti (ja nagu eelpool mainitud) katalüsaatorina ettevõtete innovatsioonivõimekuse ja TA stimuleerimiseks, ning reguleerijana (turu regulatsioonid, intellektuaalomandi seadusandlus, maksud, riigihanked). Strateegiline eesmärk, mis püstitati, oli teadmiste baasi uuenemine ja ettevõtete konkurentsivõime kasv, mis aitab kaasa majanduse konkurentsivõime ja ühiskondliku heaolu kasvule. Strateegia rõhuasetus oli siinjuures (kõrg)tehnoloogilisel arendustegevusel ja innovatsioonil, mille aluseks rahvusvahelisel tasemel teadusuuringud ja kvalifitseeritud inimressurss.
Seetõttu kritiseeriti TE-1 strateegiat selle käsitluse liigse kitsuse, peaasjalikult teaduspõhisele innovatsioonile ja kõrgtehnoloogiliste ettevõtetele suunatuse tõttu.3 Kuigi selle perioodi TAI poliitika räägib innovatsioonisüsteemist, on tegevused paljuski innovatsiooni lineaarset ahelat järgivad, tugevdades tehnoloogia-tõuke (technology push) lähenemisviisi. Ilmselt võib öelda, et TE-1 distantseerus oluliselt reaalsest majandusstruktuurist ja võimalustest selle probleemistikku lahendada – ettevõtete innovatsioonivõime ja tootlikkus olid madalad, tegevused peamiselt väärtusahela alumises osas jne. Sama lähenemine kandus üle ka
1 Vt nt Polt, W. (2007). OMC Policy Mix Review Report: Country Report Estonia. (http://ec.europa.eu/invest-in-research/pdf/download_en/omc_ee_review_report.pdf).
2 Vastavalt eelpool esitatule on antud TAI poliitika diskursuse võtmekohaks ülikoolide ja ettevõtete koostöö toetamine, mille saavutamise peamiste mehhanismidena nähakse (lineaarset innovatsiooni-alast, s.t. teaduses tekkivatele baasuuringutele järgnevad rakendus-uuringud ning seejärel rakendamine ettevõtluses) koostööd soosivate finantsinstrumentide ja kodifitseeritud teadmiste ülekandumist toetavate institutsioonide (patendisüsteemid, tehnosiirde organisatsioonid jms) loomist. Heaks ülevaateks vt siinjuures Dosi, et al. (2006).
The Relationships between Science, Technologies and Their Industrial Exploitation: An Illustration through the Myths and Realities of the so-called ‘European Paradox’, Research Policy, 35:1450–1464.
3 Vt nt Reid, A. (2002). Research, technological development and innovation measure for the Estonian SPD 2003-2006. Final Report presented to: Ministry of Economic Affairs and Communications.
15
toetusinstrumentide tasemele. TAI meetmed olid peaasjalikult suunatud TA asutustele, nendega seotud innovatsiooni tugistruktuuridele ja TA võimekatele ettevõtetele.
TE-1 strateegia oli kahe ministeeriumi (HTM ja MKM) keskne, aga ei kasutanud ära ega stimuleerinud TA-d ja innovatsiooni teistes riigivalitsemise valdkondades (nt keskkonna-, sotsiaalvaldkond) ega algatanud instrumente, mis jäävad kahe ministeeriumi haldusalast välja (mh ka riigihanked jne). Innovatsioonipoliitikat toetav tugisüsteem, mis sel perioodil välja arendati, oli aluseks järgmise, TE-1-ga võrreldes mahukama, strateegia rakendamiseks. Olid väljaarendatud programmid ja institutsionaalne võimekus nende elluviimiseks, nt SPINNO, TAK-id, TA projektide finantseerimine, innovatsiooniaudit, inkubatsiooniskeem jne. Kuna mitmete meetmete puhul oli tegemist alles esimeste katsetustega konkreetsel viisil TAI süsteemi mõjutada, siis on ka nende lühiajalise mõju hinnangud vastuolulised: tegemist oli ennekõike esmaste institutsionaalsete võimekuste ja kogemuste loomisega ning reaalne mõju TAI osapooltele on tegevuste algses faasis tihti ideaalsest madalam.
Võib ka öelda, et programmid katsid hästi neid ettevõtteid, kes sel perioodil olid TA võimelised.4 Tegeleti aktiivselt pakkumus-poolsete võimekuste tõstmisega (ülikoolides alustati nt sel perioodil kommertsialiseerimisvõimekuste arendamist). Tugistruktuuri puudujääkidena võib välja tuua, et ettevõtete jaoks jäid ebapiisavaks tehnoloogia alase nõustamise aga ka testimise, sertifitseerimise, tootearenduse jms teenused. Samuti ei olnud veel infrastruktuur uute tehnoloogiamahukate ettevõtete tekkeks ega ka TA mahukate välisinvesteeringute ligitõmbamiseks atraktiivne. Probleemiks oli piiratud ligipääs seemne- ja stardikapitalile tehnoloogiamahuka ettevõtluse algfaasis.5
Mõni aasta enne TE-2 vastuvõtmist koostatud strateegia Säästev Eesti6 (edaspidi SE21) nägi ette mitut sarnast sammu teadmusmahuka majanduse suunas liikumiseks kui TE-2.
Esimene neist seisnes TA kulutuste viimises 3%-ni SKPst (nn Lissaboni strateegia eesmärgi täitmine). Teine samm oli seotud informeerituse ja motivatsiooni, aga ka koostöö arendamisega (sh ettevõtete ja ülikoolide hariduskoostöö). Kolmas arengusuund oli Eesti majanduse ja ühiskonna suurem rahvusvahelistumine, et vältida teadmiste isolatsiooni jäämist ja tagada võimalikult tänapäevase teadmuse kasutamine. SE21 neljas fookus oli sotsiaalse innovatsiooni aspekt, mis rõhutas vajadust leida ühiskonna ees seisvate ülesannete lahendamiseks uusi lähenemisviise.
Kokkuvõtvalt, olulisel kohal sel perioodil oli eraettevõtluse kaasamine TA-sse, sidusmehhanismide loomine teaduse ja ettevõtluse vahel ning selle abil TAI süsteemi tõhustamine. Esimest korda olid esile tõstetud nii TE-1 kui ka SE21-s võtmevaldkonnad – kasutajasõbralikud infotehnoloogiad ja infoühiskonna areng, biomeditsiin, materjalitehnoloogiad – kui peamine allikas olemasoleva ettevõtlusbaasi konkurentsivõime kasvuks ja kõrgtehnoloogilise uusettevõtluse tekkeks.
Stardipositsioonile hinnangu andmiseks TE-1 lõpus võib öelda, et ülikoolide ja ettevõtete koostööd toetavate organisatsioonide ja meetmete loomist (nt SPINNO programm, TAK-id), TA investeeringute kasvatamist, TAI valitsemise korralduse väljaarendamist ja eelmainitud euroopalike innovatsioonipoliitika meetmete rakendamist lühikese aja jooksul võib pidada
4 Reid, A. (2002). Research, technological development and innovation measure for the Estonian SPD 2003-2006. Final Report presented to: Ministry of Economic Affairs and Communications.
5 Vt kokkuvõtvat SWOT analüüsi Polt, W. (2007). OMC Policy Mix Review Report: Country Report Estonia, lk. 22.;
Vt siinjuures ka ülevaadet TE-1 raames saavutatud TAI süsteemi arengutest ja positsioonist TE-2 strateegias endas, Teadmistepõhine Eesti, Eesti teadus- ja arendustegevuse ning innovatsiooni strateegia 2007–2013, https://www.hm.ee/sites/default/files/tai_strateeiga_2007-2013.pdf.
6 Eesti säästva arengu riiklik strateegia „Säästev Eesti 21“. (2005). RT I 27.09.2005, 50, 396.
16
edukaks.7 Kõige olulisemateks probleemideks jäid innovatsioonipoliitika seoste puudumine teiste poliitikatega ja samuti TAI süsteemi killustatus.8 Meetmete tasandil peamised vajakajäämised TAI poliitika tegevustes olid sel perioodil seotud uute sisenejate ergutamisega – riskikapital alustavale ettevõtlusele, tehnoloogiaprogrammid võtmevaldkondades, mobiilsusprogramm, ka tehnopargid (Ibid.).
TE-1 perioodil ei olnud kasutada 2007-2014 perioodiga võrreldavas mahus vahendeid TAI poliitikate elluviimiseks, probleemiks oli eelkõige vahendite nappus. TE-2 alguses oli seetõttu Eesti TA kulutuste (investeeringute) tase väga madal nii avaliku sektori kui ka ettevõtlussektori näitajate osas (vt Tabel 1.). TAI süsteem mõõdetuna TA töötajate arvu kaudu kõrgharidusasutustes oli kahanenud võrreldes üleminekuperioodi eelse ajaga; eriti madalalt ressursside tasemelt alustas ettevõtlussektor. Eesmärgiks seati TAI süsteemi osalejate (ettevõtted, teadusasutused) kumulatiivne võimekuste kasv ja vastavad indikaatorid, seejuures indikaatorid olid küllaltki ambitsioonikad (peatükis 4 kirjeldatakse täpsemalt nende saavutamise edukust TE-2 perioodi jooksul).
Tabel 2. TE-2 baastaseme indikaatorid ja eesmärgid
Näitaja Baas-tase 2007 TE-2 eesmärk
T&A maht, % SKP-st 1,08% 3%
Erasektori T&A maht, % SKP-st 0,51% 1,60%
Riigieelarvelised T&A eraldised, % SKP-st 0,48% 1,40%
Teadlaste ja inseneride arv 1000 töötaja kohta (FTE) 5,71 8
Kõrgekvaliteediliste publikatsioonide arv 1068 1200
Euroopa Patendiameti patentide arv miljoni elaniku kohta 21,02 45
Ettevõtete innovatsiooni-investeeringud (% käibest) 3,80% 2,50%
Hõive kõrgtehn. ja kesk-kõrgtehn. tööstuses ja teeninduses (%
koguhõivest) 6,44% 11%
Ettevõtete tootlikkuse kasv töötaja kohta EL keskmisest (%) 66,70% 80%
Eesti positsioon „Innovation Union Scoreboard“ 17 10
Allikas: Autorid tuginedes TE-2 strateegiale9
Kokkuvõttes võib öelda, et TE-2 jooksul investeeriti märkimisväärselt nii ettevõtete kui ka teadussüsteemi arengusse, samas ei olnud TAI süsteemi osapooltel (strateegia kujundajad, teadusasutused, ettevõtted) piisavalt strateegilist võimekust, et täpsemaid fookusi seada.
Eelnevast tulenevalt jäid domineerima horisontaalsed meetmed ja samuti avatud taotlusvoorud, mis vastavaid poliitikakujundamise võimekusi ei eelda.
7 Gorkey-Aydinoglu, S., Ozdemir, Z. (2015). Governance of Technology and Innovation Policy Mix: The Estonian Experience Since 2000, Review of European Studies, 7,7:144-151.
8 Polt, W. (2007). OMC Policy Mix Review Report: Country Report Estonia.
9 Teadmistepõhine Eesti, Eesti teadus- ja arendustegevuse ning innovatsiooni strateegia 2007–2013, https://www.hm.ee/sites/default/files/tai_strateeiga_2007-2013.pdf.
17
1.2. TE-2 ja TAI roll ühiskonnas
TE-2 strateegia võttis suhteliselt kriitilise vaate senisele riigi rollile ja poliitikakujundamise praktikatele:10
“… riigi TA&I investeeringud ei ole kasvanud planeeritud tempos, mis on muutnud võimatuks strateegias sätestatud eesmärkide täies ulatuses saavutamise. Teisalt on osutunud takistuseks, eriti võtmevaldkondade riiklike programmide puhul, mis eeldavad ministeeriumite koostööd, ministeeriumite ja ka teiste partnerite (teadus- ja arendusasutused, ettevõtted) vähene haldussuutlikkus, samuti vastutuse hajumine ning ministeeriumite soovimatus haarata initsiatiiv tingimustes, kus pole võimalik riigieelarveliselt tagada mitmeaastaste programmide stabiilset rahastamist.”
“Pikaajaline kiire areng eeldab, et Eesti poliitikute, arvamusliidrite, otsustajate ning laiema avalikkuse seas tekib jagatud arusaam, et innovatsioon on Eesti jätkusuutliku arengu mootoriks ning avalikul sektoril on väga tähtis osa majandusarengu suunamisel. Praegusel hetkel taolist jagatud arusaama ja konsensust napib ning poliitikute, arvamusliidrite ja otsustajate teadlikkus innovatsiooni olemusest ja rollist majandusarengus ning riigi võimalustest uuendusvõime tõstmisele kaasa aidata on võrdlemisi madal.”
TE-2 esialgne lähenemine11 rõhutas ka, et
„Eesti T&A ning innovatsioonistrateegia on integreeritud tihedasti nii Eesti sotsiaal-majandusliku arengu kui elukeskkonna hoidmise ja arendamise vajadustega.
Arenenud riikides vaadatakse TAI-d seetõttu üha enam horisontaalse, kõikide ministeeriumide vastutusalasid läbiva poliitikana“.
Samas on need eesmärgid olnud kesksed kõikides TE strateegiates (Tabel 3).
Tabel 3. Väljavõtted „Teadmistepõhine Eesti“ strateegiatest12
10 Teadmistepõhine Eesti, Eesti teadus- ja arendustegevuse ning innovatsiooni strateegia 2007–2013, https://www.hm.ee/sites/default/files/tai_strateeiga_2007-2013.pdf, lk 13, 18. Vt ka ERAC (2012) „Peer-review of the Estonian Research and Innovation System: Steady Progress Towards Knowledge Society”, Innovation Studies, 19: 13,20.
11 Eesti teadus- ja arendustegevuse strateegia Teadmistepõhine Eesti 2007-2013 (TEII) Esialgsed üldlähenemised, innomet.ttu.ee/tootearendus/TAI%20strateegia%20põhiseisukohad.doc.
12 Teadmistepõhine Eesti, Eesti teadus- ja arendustegevuse strateegia 2002-2006, https://www.riigiteataja.ee/akt/73322; Teadmistepõhine Eesti, Eesti teadus- ja arendustegevuse ning innovatsiooni strateegia 2007–2013, https://www.hm.ee/sites/default/files/tai_strateeiga_2007-2013.pdf;
Teadmistepõhine Eesti, Eesti teadus- ja arendustegevuse ning innovatsiooni strateegia 2014-2020, https://www.hm.ee/sites/default/files/59705_teadmistepohine_eesti_est.pdf.
18
19 kriitilise väljakutsena rõhutanud, et arengud poliitikakujundamise süsteemides ei ole poliitikavaldkonna struktuursete muutuste mõjutamiseks olnud veel piisavad. Põhjuseks see, et erinevad organisatsioonid tõlgendavad TAI eesmärke oma keskse tegevusvaldkonna (ettevõtlus vs teadus vs kõrgharidus) või organisatsiooni funktsioonide (poliitikakujundaja vs elluviija jne) lähtepunktidest; ning rakendatud meetmed ei ole erinevatel põhjustel neid arusaamu oluliselt lähendanud. Seega võib täna väita, et teadus- ja arendustegevust ning innovatsiooni on TAI strateegia kontekstis mõistetud siiski kitsalt ennekõike teaduse ja ettevõtluse küsimusena, millega tegelevad vastavalt HTM ja MKM. Seetõttu aga innovatsiooni laiem ühiskondlik roll ja tähendus on jäänud tahaplaanile (sh valdkondlike ministeeriumite huvid/vajadused, sotsiaalne ja avaliku sektori innovatsioon kui teadus- ja arendustegevuse ning innovatsiooni suunaja).
Ka täna kehtiv TE-3 peegeldab vähemalt osaliselt seda kriitikat: nutikas spetsialiseerumine, valdkondlike ministeeriumite TAI võimekuste arendamine, meetmete hulga vähendamine, on planeeritud muutused TE-3 strateegia poliitikakujundamise (valikute tegemine ja nende elluviimine) protsessides, et tagada poliitikavaldkondlikke sisulisi muutusi (teaduse ja majanduse struktuur, innovatsiooni roll ühiskonnas). Samas on aga nii eelnimetatud
13 Vt eelkõige:
a) Balti Uuringute Instituut, Poliitikauuringute Keskus Praxis ja Technopolis (2011). Euroopa Liidu tõukefondide perioodi 2007-‐‑2013 teadus-‐‑ ja arendustegevuse ning kõrghariduse meetmete rakendamise vahehindamine, Lõppraport.
b) Riigikontroll (2012). Riigi tegevus teadus- ja arendustegevuse võtmevaldkondade edendamisel. Kuidas Eesti on viinud ellu strateegias „Teadmistepõhine Eesti“ toodud riiklikke teadus- ja arendusprogramme?“
Riigikontrolli aruanne Riigikogule, 7. märts, 2012, Tallinn;
c) ERAC (2012) „Peer-review of the Estonian Research and Innovation System: Steady Progress Towards Knowledge Society”, Innovation Studies, 19.
14 Vt eelkõige:
a) Kattel, R. et al. (2012) “Lõppeva teadus-, ja arendustegevuse ning innovatsioonistrateegia täitmise hindamine,” TIPS uuringu 7.2 analüüs (toimetanud Roolaht, T. ja Varblane, U), http://tips.ut.ee/index.php?module=32&op=1&id=3532;
b) Karo, E. et al. (2015) “Teadus- ja arendustegevuse ning innovatsioonipoliitika valitsemise väljakutsed ja võimalused 2015-2020: mittelineaarne innovatsioonipoliitika ning uued koostöö ja koordineerimise platvormid poliitikakujundamisse,” TIPS uuringu 5.3 põhjal koostatud poliitikaanalüüs, http://tips.ut.ee/index.php?module=32&op=1&id=3682.
20
strateegiliste eesmärkide kui ka nende saavutamise viiside retoorika suhteliselt sarnased TE-2 ja TE-1 omadele.
TE strateegiate välised muutused – EL struktuurifondide avanemine teadus- ja arendustegevuse ja HTM jaoks TE-2 perioodil, majandusbuumi ja kriisi mõjud (ennekõike EL struktuurifondide osakaalu kasv), EL-i tasandil pidevalt esilekerkivad uued ja muutuvad TAI poliitika ideed (nt Euroopa paradoks, ühiskondlike väljakutsete keskne TAI poliitika, nutikas spetsialiseerumine) – on pidevalt muutnud keskkonda, milles TAI rolli ja võimalikke seoseid muude strateegiate ja ka majanduspoliitiliste ideedega lahti mõtestatakse. Seetõttu on ühelt poolt TAI strateegia planeerimine ja selle elluviimine/rakendamine olnud osaliselt eraldiseisvad tegevused, aga teiselt poolt olnud mõlemal juhul loomingulised/dünaamilised protsessid. Osalt seetõttu pole TE strateegia dokumendi või tegevuskavana loonud ühtset ja stabiilset kommunikatsiooniplatvormi, mis aitaks laiemalt sõnastada TAI rolli ühiskonnas ning siduda pikaajalise visiooni kaudu riik ja teised TAI süsteemi osapooled (ennekõike ettevõtted ja ülikoolid).
Teisisõnu, võib väita, et TE strateegiad on Eesti TAI süsteemis täitnud pigem tehnokraatlik-bürokraatliku ühisosa otsimise formaati, kus vastutavad ministeeriumid ja nende ametnikud püüavad ennekõike omavahel lahti mõtestada TAI rolli ja vormi majanduses ning seda, kuidas TAI poliitika seostub tõukefondidega üldiselt (ja ka detailsete reeglite tasandil). TE-2 puhul on strateegia ja tõukefondide meetmete vahelisi seoseid kirjeldatud kohati võrdlemisi hägusalt (mistõttu on ka strateegia täitmist meetmete avanemise, raha eesmärgipõhise kasutamise jne seisukohalt keeruline, kui et mitte võimatu, hinnata). TE-3 on koostatud sidudes oluliselt teadlikumalt sisulisi eesmärke, tegevusi ja EL meetmete struktuuri ja reeglistikku. Osaliselt on see aga tähendanud, et debatt riiklike meetmete ja sekkumiste põhjuste üle on muutunud veelgi tehnokraatlikumaks ning vaatamata vormilistele muutustele on toimunud olulisel määral TE-2 loogikate ülekandumine ka TE-3 strateegiasse (nt TAKid, tippkeskused, klastrid jms).
Kui võrrelda aga strateegia algusperioodi ja strateegia elluviimise viimaseid aastaid, siis võib tuvastada mitmed positiivseid trende.15 Seoses HTMi initsieeritud teaduskoordinaatorite tegevuse toetamise ja TE-3 raames väljatöötatava valdkondlike ministeeriumite TA programmi (mida kaasrahastab HTM) ning nõudluspõhise innovatsioonipoliitika ideede ja meetmete (innovaatilised hanked) ettevalmistumisele, võib tuvastada TAI rolli selgemat teadlikustamist ja strateegilist mõtestamist ning selle teostamiseks organisatsioonide arendamist nii mitmeski ministeeriumis (nt kaitseministeerium ja sotsiaalministeerium). Negatiivsema külje pealt on see aga tähendanud TAI poliitika isegi senisest suuremat avaliku sektori kesksust, eriti kuna samal ajal on toimunud ka HTM ja MKM koostöö ja koordinatsiooni vähenemine, mille tulemusena on MKM keskendumas üha rohkem klassikalise ettevõtluspoliitika küsimustele (eksport, investeeringud, nõudlus, idufirmad) ja finantsinstrumentidele ning tehnoloogiarenduse ja rakendusuuringute küsimused on üha rohkem HTMi kureerida. Viimase jaoks on aga tegemist suhteliselt uue tegevusvaldkonnaga, mistõttu võib eeldada ka uusi katsetus- ja õppimisperioode rakendusuuringute jms toetussüsteemi arendamisel.
15 Siinkohal põhineme eelkõige TIPS programmi aga ka antud hindamise käigus tehtud osalusvaatlustele ning intervjuudele.
21