Strategisches Performance Management und

Wirkungsorientierung

Seit 01.01.2013 ist die Steuerung der österreichischen Bundesverwaltung ver-stärkt an den Auswirkungen ihres Handelns auf die Gesellschaft orientiert. Durch die Verankerung des diesbezüglichen Grundsatzes der Wirkungsorientierung in der öster-reichischen Bundesverfassung und der damit verbundenen Abkehr von der vorrangigen Fokussierung auf Budget- und Personalressourcen wurde ein Paradigmenwechsel in der Steuerung der Verwaltung eingeleitet.

Bei der Haushaltsführung des Bundes sind die Grundsätze der Wirkungsorientierung insbesondere auch unter Berücksichtigung des Ziels der tatsächlichen Gleichstellung von Frauen und Männern, der Transparenz, der Effizienz und der möglichst getreuen Darstellung der finanziellen Lage des Bundes zu beachten.18

Handlungen erzeugen Wirkungen. Diese entfalten sich kurz-, mittel- und langfristig. Doch während Handlungen direkt steuerbar sind, hängen die dadurch erzeugten Wirkungen auch vom jeweiligen Umfeld ab. In Zeiten von technologischen Revolutionen und zu-nehmender Globalisierung ist dabei die Veränderung die einzige Konstante. Systeme, die sich an Wirkungen orientieren, müssen somit einerseits flexibel sein, um sich an wandelnde Rahmenbedingungen anpassen zu können, und anderseits stabil sein, um Steuerung zu ermöglichen. Der in Österreich entwickelte Ansatz zur Steuerung der Bundesverwaltung orientiert sich an diesen Grundvoraussetzungen. So werden die Instrumente, die in diesem Zusammenhang zur Anwendung kommen, an den sich verändernden Rahmen-bedingungen ausgerichtet (Unterkapitel 7.1) und die Inhalte bestehender Strategien und übergeordneter Zielstrukturen innerhalb des Systems berücksichtigt (Unterkapitel 7.2).

Die stetige Weiterentwicklung des Gesamtsystems ist dabei die Grundvoraussetzung für die Gewährleistung von Stabilität der beiden gesetzlich verankerten Instrumente zur operativen Umsetzung des Paradigmas der Wirkungsorientierung in der österreichischen Bundesverwaltung: die Wirkungsorientierte Verwaltungssteuerung (Unterkapitel 7.3) und die Wirkungsorientierte Folgenabschätzung (Unterkapitel 7.4).

18 Artikel 51 Abs. 8 Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG) StF: BGBl. Nr. 1/1930 (WV) idF BGBl. I Nr. 24/2020

7.1 Instrumentenentwicklung und internationale Einordnung

Die Umsetzung des Leitgedankens, dass nicht nur die Handlungen, sondern auch die Auswirkungen von ebendiesen im Fokus von Entscheidungen stehen, stellt eine kom-plexe und damit herausfordernde Anforderung an Organisationen dar. Die Administration der Ergebnisse von Maßnahmen – im englischen „Performance Management“ – ist der internationale Goldstandard in der Verwaltungssteuerung.

Die Rahmenbedingungen, die die Entscheidungsmöglichkeiten von Staaten bestimmen, verändern sich weiter; zusätzlich jedoch auch der grundsätzliche Zweck, der durch die Anwendung der Steuerungsinstrumente erfüllt werden soll. Als Staaten in den 1980er und 1990er Jahren begannen Performance Management-Systeme zu implementierten, stand die Ideologie des Sparens und Verschlankens des öffentlichen Sektors im Vorder-grund. Dieser Fokus hat sich in den vergangenen Jahren und Jahrzehnten hin zu einer grundsätzlichen Ziel- und Leistungssteuerung verändert. Der im Jahr 2013 vollends implementierte österreichische Ansatz ist dieser zweiten Entwicklungsphase zuzuordnen.

Durch die Auseinandersetzung mit internationalen Erfahrungen ist es gelungen, nicht nur einen nationalen Kulturwandel zu initiieren, sondern auch als Best Practice-Beispiel globale Anerkennung zu erlangen.

Die strategische Weiterentwicklung von Performance Management-Ansätzen ist ein Kriterium für deren Erfolg. Dabei steht nicht nur die Sichtbarmachung internationaler Zusammenhänge im Fokus, sondern auch die Berücksichtigung von übergeordneten Reforminitiativen. Die Instrumente zur operativen Umsetzung müssen sich dabei an neuen Erkenntnissen aus Wissenschaft und Praxis orientieren. Diese sind aktuell in den Bereichen der besseren Rechtsetzung („Better Regulation“) und der Evidenzbasierung politischer Entscheidungen (Evidence-Based Policy Making) zu verorten. Hierbei ist die Mitarbeit und Initiierung von Projekten im Rahmen internationaler und supranationaler Organisationen wie der OECD und der Europäischen Union für die Weiterentwicklung nationaler Instrumente von höchster Relevanz.

Der Kulturwandel – betreffend die Steuerung einer Bundesverwaltung von Ressourcen hin zu Wirkungen – ist aus Sicht der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter ein Change Pro-zess. Es sind sämtliche Bundesbedienstete in verschiedenen Formen und Intensitäten betroffen. Eine wesentliche Herausforderung ist dabei die Anpassung der Organisations- und Kommunikationsstrukturen und -prozesse an selbige und die Weiterentwicklung der Managementkompetenzen in allen Funktionsbereichen. Dies erfordert besondere Achtsamkeit und Kompetenzen im Bereich des Managements, nämlich das Vermögen, Kulturveränderungsprozesse zu gestalten und zu steuern sowie Organisationsarchi-tekturen und -designs an die neuen Anforderungen heranzuführen. Schon etablierte und bekannte Managementfähigkeiten, wie die Nutzung von Controlling-Informationen für Entscheidungsprozesse und das Führen mit Zielvereinbarung(en), sind in der

Wirkungs-orientierten Verwaltungsführung zentral und jedoch teilweise neu zu interpretieren.

Besondere Beachtung muss auch das Zusammenspiel gemeinsamer Verantwortlichkeiten in getrennten Verantwortungsbereichen finden; zum Beispiel durch festgelegte und systematische Kommunikation zwischen Budget- und Wirkungscontrolling-Verantwort-lichen in den Organisationseinheiten. Insgesamt sind all jene Managementqualitäten angesprochen, welche Führungskräfte befähigen, die eigenen Handlungen im Hinblick auf ihre Wirkung (und Nebenwirkungen) zu überprüfen und die zugewiesenen Organisations-einheiten effizient und effektiv zu steuern.

7.2 Berücksichtigung übergeordneter Strategien

Strategisches Performance Management bedeutet einerseits, dass sich die Ausgestaltung der Instrumente zur operativen Umsetzung – wie soeben aufgezeigt wurde – an internationalen und supranationalen Entwicklungen orientieren. Anderseits muss das System die Berücksichtigung bestehender Strategien innerhalb der eigenen Grenzen ermöglichen. Das betrifft sowohl internationale Strategien – wie die Sustainable Development Goals (SDGs) der Vereinten Nationen – als auch national-ressortüber-greifende Vorgaben – wie die Berücksichtigung der Strategie für Forschung, Technologie und Innovation oder des Ziels der tatsächlichen Gleichstellung von Frauen und Männern.

Die Berücksichtigung des Ziels der tatsächlichen Gleichstellung von Frauen und Männern im Rahmen der Wirkungsorientierung zeigt dabei beispielhaft auf, warum die Verankerung von Strategien in Steuerungssystemen von Bedeutung ist und wie diese gelingen kann.

Denn in Politikfeldern wie der Vereinbarkeit von Familie und Beruf oder im Bereich Arbeitsmarkt und Bildung ist das Zusammenwirken mehrerer Ministerien und oberster Organe erforderlich, um bestehende Diskriminierungen zu beseitigen, nicht geschlech-tergerechte Verhältnisse aufzulösen und die Entwicklung neuartiger diskriminierender Strukturen zu verhindern. Durch die gesetzliche Verpflichtung, dass sämtliche Ministerien und oberste Organe Gleichstellungsziele und -maßnahmen definieren und verfolgen müssen, konnte die Aufmerksamkeit auf das Thema erhöht werden. Die Implementierung eines übergreifenden Koordinierungsprozesses dieser Gleichstellungsangaben führt in weiterer Folge dazu, dass die diesbezüglichen Bestrebungen der Bundesverwaltung ressortübergreifend verfolgt werden können.

Die Verankerung organisationsübergreifender Strategien in Steuerungssystemen ist kein Selbstläufer. Insbesondere in staatlichen Verwaltungen, die durch einen hohen Grad an Ressortautonomie gekennzeichnet sind, ist dies auch eine Herausforderung für die Personalentwicklung und -führung. Mitarbeitende müssen nicht nur befähigt werden bereichsübergreifend handeln zu dürfen, sondern müssen auch mit den Fähigkeiten ausgestattet werden, diesen Prozess erfolgreich zu gestalten.

7.3 Wirkungsorientierte Verwaltungssteuerung

Internationale, supranationale und nationale Strategien haben nicht nur einen wesentlichen Einfluss auf die Ausrichtung des Performance Managements, sondern stellen auch den Ausgangspunkt für den Steuerungskreislauf des ersten der beiden Instrumente der Wirkungsorientierung – der Wirkungsorientierten Verwaltungssteuerung – dar. Denn die Angaben, die in diesem Zusammenhang zu planen sind, sind in dem mittelfristigen und jährlichen Budget des Bundes fest verankert und zeigen die aktuellen und zukünftigen Prioritäten der Ministerien und obersten Organe übersichtlich auf.

Abbildung 44: Steuerungskreislauf der Wirkungsorientierten Verwaltungssteuerung

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Der Steuerungskreislauf der Wirkungsorientierten Verwaltungssteuerung zeigt, wie Minis-terien und oberste Organe die Orientierung an den gesellschaftlichen Auswirkungen ihres Handelns umsetzen. Dies geschieht in drei Schritten: der Planung von Wirkangaben, der Umsetzung der geplanten Maßnahmen und der Kontrolle, ob diese erfolgreich waren.

Im Zuge der Planung erarbeitet jedes Ministerium und oberste Organ jährlich eine mehrjährige Strategie und legt diese im Strategiebericht zum Bundesfinanzrahmen-gesetz dar. Die Strategie wird anschließend für das nächste Finanzjahr im jährlichen Bundesfinanzgesetz durch Wirkungsziele, Kennzahlen und Maßnahmen konkretisiert.

Wirkungsziele beschreiben hierbei die von der Politik angestrebten Wirkungen in der Gesellschaft. Mittels Kennzahlen wird der zu erzielende Erfolg überprüfbar gemacht.

Die Maßnahmen stellen die politischen Schwerpunkte und konkreten Leistungen der Verwaltung dar, mit denen die Wirkungsziele erreicht werden sollen. Wirkungsziele, Kennzahlen und Maßnahmen werden nach erfolgter Planung durch die ressortüber-greifende Wirkungscontrollingstelle des Bundes im Bundesministerium für Kunst, Kultur,