Siseaudit avaliku sektori ja avaliku huvi üksuses

Autor on käesolevas töös leidnud, et FI peaks kuuluma sarnaselt Eesti Pangale avaliku sektori üksuse mõiste alla AudS § 12 lg 1 tähenduses. Samuti on autor käsitlenud FI administratiivset seotust Eesti Pangaga magistritöö esimeses peatükis. FI siseauditi võrdlemine Eesti Panga siseauditi korraga on põhjendatud, kuivõrd Eesti Panga organisatoorne struktuur, sh auditi ülesehitus, peaks olema printsiibis eeskujuks ka Finantsinspektsioonile. Vastavalt Eesti Panga põhikirja § 8 lg 3 punktidele 4 ja 9 kinnitab Eesti Panga nõukogu siseauditi osakonna põhimääruse. Lisaks vastavalt Eesti Panga seaduse § 9 lg 2 punktile 7 on nõukogu pädevuses Eesti Panga siseaudiitorite nimetamine ja siseauditi tööplaani kinnitamine. Eesti Panga põhikirja § 52 lg 2 ja lg 3 kohaselt nimetatakse siseauditi osakonna juhataja ja siseauditi osakonna töötajad ametisse ja vabastatakse ametist Eesti Panga nõukogu poolt Eesti Panga presidendi ettepanekul, samas kui FI puhul nimetatakse siseaudiitor ametisse juhatuse esimehe ettepanekul juhatuse poolt (Reglement p 7). Ka võib nõukogu oma pädevuse piires anda otse korraldusi ja ülesandeid siseauditi osakonnale.¹⁶⁰ Seega on siseauditi osakond allutatud Eesti Panga kõrgeimale juhtorganile, mis tagab siseauditi organisatoorse sõltumatuse ja erapooletuse. Autori hinnangul aitab selline siseauditi ülesehitus efektiivselt tagada Eesti Panga sisemist stabiilsust ja annab ka Eesti Pangast välja signaali kui asutusest, kus organisatoorne ülesehitus tagab efektiivse juhtimise. Võrreldes Eesti Panga siseauditi ülesehitust FI-ga on selge, et FI-s on siseaudit allutatud auditeeritavatele, mistõttu erineb FI siseauditi ülesehitus olulisele Eesti Panga siseauditi ülesehitusest.

3.1.2 Kohaliku omavalitsuse üksuse siseauditi ülesehitus

Kohalikud omavalitused on avaliku sektori üksuseks tulenevalt AudS § 12 lg-st 1. Autor on käesolevas töös käsitlenud vajadust laiendada avaliku sektori üksuse mõistet nii, et ka FI mis funktsionaalselt on avaliku sektori üksus, oleks seda ka AudS-i tähenduses ja FI siseaudiitor avaliku sektori siseaudiitoriks. Autor analüüsib võrdluse eesmärgil KOV üksuste siseauditit, mille siseaudiitori kutsetegevuse korraldamist reguleeriv õigusraamistik kohalikes omavalitsusüksustes on kehtiv alates 2013. aastast. Seega on antud regulatsiooni puhul tegemist ühe kaasaegsema siseauditi õigusliku regulatsiooniga, mistõttu on selle käsitlemine ja võrdlus FI-ga vägagi asjakohane.

Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse¹⁶¹ („KOKS“) kohaselt on omavalitsusorganid esindusüksusena volikogu ja täitevorganina valitsus (KOKS § 4 punktid 1 ja 2). Seega on kohaliku omavalitsuse üksus sarnaselt FI-le kahetasandiline. FI kõrgeimaks juhtorganiks on nõukogu ja kohaliku omavalitsuse kõrgeimaks juhtorganiks on volikogu. KOV üksuste siseauditi kutsetegevuse korraldus läbis hiljuti kaasajastamise reformi, mistõttu on seda asjakohane võrrelda FI siseauditi ülesehitusega. KOV üksuse volikogu pädevuses on määrata

160 Eesti Panga põhikiri § 8 lg 5.

161 Kohaliku omavalitsuse korralduse seadus. – RT I 1993, 37, 558 … RT I, 22.11.2013, 3.

45

kohaliku omavalitsuse üksuse audiitor, ehk siseaudiitori ametist vabastamine ja ametisse nimetamine on antud kõrgeima juhtorgani kätte (KOKS § 22 lg 1 p 1). FI-s vabastab siseaudiitori ametist ja nimetab siseaudiitori ametisse juhatus, juhatuse esimehe ettepanekul.¹⁶² Vastavalt KOKS § 48¹ lg-le 2 tagab volikogu sisekontrollisüsteemi rakendamise ja siseaudiitori kutsetegevuse korraldamise kohalikuks omavalitsuses. Seega on siseauditi tegevuse korraldamine kõrgeima juhtorgani pädevuses. Kui volikogu on vastutav siseauditi korraldamise eest, siis vastavalt KOKS § 48¹ lg-le 2 vastutab sisekontrollisüsteemi rakendamise ja selle tulemuslikkuse eest valla- või linnavalitsus. Siseaudiitori kutsetegevuse alaste ülesannete täitmiseks nimetab vastava ametniku või struktuuriüksuse juhi ametisse ja vabastab ametist vallavanem või linnapea valla- või linnavolikogu nõusolekul. Vallavanem või linnapea esitab kandidaadi valla- või linnavalitsusele heakskiitmiseks (KOKS § 22 lg 5).

Autor leiab, et vastupidiselt FIS-ile on KOKS-is siseauditi osas ülesse ehitatud selliselt, et see võimaldab siseauditi üksuse ja siseaudiitori tegevuse objektiivsuse ning sõltumatuse organisatsiooni siseselt, aidates seeläbi kaasa siseauditi funktsiooni efektiivsele täitmisele.

3.1.3 Krediidiasutuste siseauditi ülesehitus

Kuna kõik Euroopa Liidu liikmesriikide finantsjärelevalveasutused teostavad mh kontrolli ka liikmesriigis asuvate krediidiasutuste üle, siis on mõistlik analüüsida siseauditi organisatoorset struktuuri analoogia korras ka krediidiasutustes.¹⁶³ KAS § 3 lg 1 kohaselt on krediidiasutus äriühing, mille peamiseks ja püsivaks majandustegevuseks on avalikkuselt rahaliste hoiuste ja muude tagasimakstavate vahendite kaasamine ning oma arvel ja nimel laenude andmine või muu finantseerimine.

Krediidiasutused on seaduses sätestatud tingimustel ka valiku sektori huviüksuseks tulenevalt AudS § 13 lg-st 1, mistõttu laieneb nende siseauditile ulatuslikum kontroll ja nõuded siseaudiitorit kvalifikatsioonile. Autor ei näe finantsjärelevalve mõjukust ja iseloomu arvestades mõistliku põhjendust, miks peaks krediidiasutuste siseauditile esitatavad nõuded ja organisatoorne sõltumatus krediidiasutustes olema rangem või teistsuguse ülesehitusega kui riikliku finantsjärelevalvet teostavas finantsjärelevalveasutuses endas. Siseaudit eesmärk eraõiguslikes ja avalik-õiguslikes organisatsioonides ühesugune – siseauditi definitsioon ja ulatus ei erine avaliku ja erasektori puhul. Arvestades asjaolu, et avalik sektor saab oma opereerimiseks vajaliku tulu maksumaksjalt peaks avalik-õiguslike institutsioonide puhul kontroll olema rangem, eeskätt et tagada kaitse riigi omavoli eest ja hoiduda PS § 13 rikkumisest. Samuti selleks, et tagada kogu Euroopa Liidu piires ühtse tasemega finantsjärelevalve ja finantsstabiilsus kui avalik huvi.

Krediidiasutuste tegevust, sh krediidiasutuste siseauditit, reguleerib krediidiasutuste seadus, mille § 52 lg 1 kohaselt on nõukogu krediidiasutuse juhtimisorgan, mis planeerib krediidiasutuse tegevust, annab juhatusele tegevusjuhiseid krediidiasutuse juhtimise korraldamisel ja teostab järelevalvet krediidiasutuse tegevuse üle, samuti juhatuse tegevuse üle krediidiasutuse juhtimisel. KAS § 55 lg 1 kohaselt on juhatus on krediidiasutuse juhtimisorgan, mis juhib selle igapäevast tegevust, lähtudes nõukogu poolt kinnitatud

162 Reglemendi p 7.

163 Vastavalt FIS § 2 lg-le 1 teostab FI järelevalvet krediidiasutuste üle.

46

strateegiast ning tegevuse üldistest põhimõtetest ning kontrollib krediidiasutuse töötajate igapäevast tegevust. Seega on krediidiasutuste nõukogu krediidiasutuse kõrgeimaks juhtorganiks, mille funktsioon on analoogiline FI nõukogu funktsioonile. KAS-is on krediidiasutuse nõukogu kui kõrgeima juhtimisorgani pädevusse antud siseauditi üksuse põhimääruse kinnitamine ja krediidiasutuse siseauditi üksuse juhi ametisse nimetamine ja vabastamine ning siseauditi üksuse juhi ettepanekul siseauditi üksuse töötajate ametisse nimetamine ja vabastamine (KAS § 52 lg 4 punktid 5 ja 7). Seega on seadusandja krediidiasutuste puhul pidanud vajalikuks seaduse tasemel sätestada, et sisekontrolli süsteem peab hõlmama kõiki krediidiasutuse juhtimis- ja tegevustasandeid ning oma töö käigus analüüsib siseauditi üksus ka krediidiasutuse tegevuses avastatud puudusi, tegematajätmisi ja volituste ületamise juhtumeid ning esitab selle kohta ülevaateid krediidiasutuse nõukogule ja juhatusele (KAS § 59).

Antud regulatsiooni on veelgi täpsustanud EBA oma sisemise juhtimise juhistes (EBA Guidelines on Internal Governance)“¹⁶⁴ („EBA juhised“). EBA juhised näevad selgelt ette, et juhtorganil peab olema võimalus tugineda siseaudiitorile ning siseaudiitori funktsioonid peavad olema organisatoorselt eraldatud üksustest, mida nad kontrollivad.¹⁶⁵ EBA juhistes minnakse vajadusega tagada sõltumatus isegi nii kaugele, et endisel juhtorgani liikmel on võimalik siseaudiitori üksuse liikmeks saada ainult pärast aja möödumist selle rolli täitmisest.¹⁶⁶ Eelnev on täpselt vastupidine FI süsteemile, kus siseaudit allub FI juhatusele ning siseauditil puudub igasugune kohustus informeerida FI nõukogu.

164 EBA Guidelines on Internal Governance. Arvutivõrgus:

http://www.eba.europa.eu/documents/10180/103861/EBA-BS-2011-116-final-EBA-Guidelines-on-Internal-Governance-%282%29_1.pdf (09.09.2013).

165 EBA Guidelines on Internal Governance (Viide 164), lk 11 punkt 35.

166 Samas, lk 28 punkt 10.

47