2 Ergebnisse der Ex-post-Projektprüfungen 019
2.1 Projekte in Nepal
Das Engagement der Schweiz in Nepal blickt auf eine lange Tradition zurück: Seit rund 60 Jahren wurden verschiedene Projekte in der Entwicklungszusammenarbeit umgesetzt.
Viele der Projekte verstehen sich als Teile von langfristigen Programmen.
Zwei einschneidende Ereignisse – ein verheerendes Erdbeben 2015 und umfassende Staats-reformen nach Beendigung eines jahrelangen bewaffneten Konflikts – haben Nepal in den letzten Jahren als gesamtes Land und in der Folge auch die Umsetzung der Hilfsprojekte der DEZA massgeblich beeinflusst. 2015 wurde zudem eine neue Verfassung in Kraft gesetzt.
Seit 2017 wird die Föderalisierung des Landes vorangetrieben. Damit möchte Nepal sich von der zentralistischen und einheitsstaatlichen Staatsstruktur wegbewegen, hin zu einem Gliedstaatenverbund mit entsprechender Aufteilung der regionalen und lokalen Aufgaben und Kompetenzen.
Projekt zur Entwicklung der ländlichen Gesundheit (RHDP) Ausgangslage und Zielsetzungen:
Start des Projekts zur Entwicklung der ländlichen Gesundheit erfolgte 1991 als ein Projekt der medizinischen Grundversorgung. Im Jahr 1997 erfolgte eine Reorientierung unter dem heutigen Namen RHDP. Das Projekt wurde in sieben Phasen umgesetzt und 2013 abge-schlossen.
Die übergeordneten Ziele des Projektes bestanden einerseits in einem verbesserten Zugang zu medizinischer Grundversorgung / Gesundheitsdienstleistungen für die ländliche Bevöl-kerung in den ausgewählten Regionen Nepals. Zudem sollte eine Stärkung der Rechte der ländlichen Bevölkerungsgruppen und ein Kapazitätsaufbau der regionalen Leistungsanbie-ter und Gesundheitseinrichtungen (sog. Gesundheitsposten) erreicht werden.
Abbildung 1a: Vorläufig geschlossener Gesundheitsposten (Quelle: EFK)
Zentrales Element des Projektes stellte die Organisation von Müttern in sog. Mothers Groups (Müttergruppen) dar. Dadurch konnten sich Mütter über relevante Gesundheits-praktiken und -vorsorge austauschen. Das Wissen wird von den erfahrenen Müttern an junge Mütter / Familien nach einer bzw. der ersten Geburt in einem Ritual weitergegeben.
Feststellungen und Erkenntnisse aus dem Feldbesuch:
Die EFK hat im Rahmen ihres Feldbesuchs verschiedene Vertreterinnen einer Muttergruppe getroffen und konnte darüber hinaus an einem Ritual teilnehmen. Gemäss verschiedenen Reports und Aussagen der involvierten Personen konnte in den ersten sechs Phasen viel erreicht werden. Die siebte und letzte Projektphase hatte zum Ziel, eine tragbare Veranke-rung der Leistungen durch staatliche Institutionen zu erwirken. Gemäss Aussagen sei dies weitgehend erreicht worden und ein funktionierendes System konnte mit Unterstützung der DEZA implementiert werden.
Die Müttergruppen sind weiterhin organisiert und die Weitergabe von relevanten Gesund-heitswissen und -prävention an die frisch gewordenen Eltern erfolgt anhand dieser Rituale (vgl. Abbildung 1b).
Die Föderalisierung in Nepal führte zu einem Unterbruch der finanziellen Unterstützung durch staatliche Organisationen. Die weitreichenden Folgen der Staatsreform umfasst eine Verschiebung der finanziellen Kompetenzen weg von der Zentralregierung in Kathmandu hin zu regionalen und kommunalen Institutionen. Dieser Prozess ist auch 2019 noch nicht abgeschlossen. Unklarheit besteht darüber, wann die Staatsreform abgeschlossen werden kann und die lokalen Behörden vollumfänglich funktionsfähig sein werden.
Die von der EFK besuchte Müttergruppe versucht auch mit den wenigen zur Verfügung ste-henden Mitteln, ihre (Dienst-)Leistungen aufrechtzuerhalten. Je länger aber keine Mittel fliessen werden, desto grösser besteht das Risiko einer Aufgabe bzw. eines Abbaus von Ak-tivitäten. Verschiedene Vertreterinnen der Müttergruppen haben den Sprung in die lokale Politik geschafft und versuchen auf diese Weise, auf ihre Anliegen aufmerksam zu machen.
Es wird befürchtet, dass je länger der Prozess der Föderalisierung dauert, desto grösser die Gefahr, dass das Thema der ländlichen Gesundheit marginalisiert und notwendige Mittel nicht gesprochen werden.
Abbildung 1b: Ritual «Kosheli Bhet» eines Neugeborenen durch eine Müttergruppe (Quelle: EFK)
Laut mehreren Gesprächspartnern mussten einige der Gesundheitsposten aufgrund feh-lender Mittel geschlossen werden (vgl. Abbildung 1a). Mit der Schliessung von Gesundheits-posten fehlen in diesen Regionen lokale Einrichtungen, an welche sich Frauen und werdende Mütter wenden können.
Auf die Umwelt hat das Projekt keinen ersichtlichen positiven oder negativen Einfluss.
Zusammengefasst lassen sich die wichtigsten Ergebnisse der Ex-post-Analyse wie folgt in Form eines Nachhaltigkeitsprofils für das ehemalige DEZA-Projekt darstellen:
Nachhaltigkeitsprofil 2019: RHDP
Dimension Nachhaltigkeit Erläuterungen Wert
Budgetär und operativ - Fehlende finanzielle Unterstützung für Ge-sundheitszentren und Müttergruppen - Schliessung einzelner Gesundheitszentren Projektorientiert bzw.
programmatisch - Müttergruppen führen die Tätigkeiten (trotz finanzieller Engpässe) fort
- Kosheli Bhet als Ritual verankert
- Gesundheit von Schwangeren und jungen Müttern wird öffentlich thematisiert Nutzen- und
systemorientiert - Begrenzte Reichweite (ausgewählte Regio-nen)
Verhaltensorientiert - Höheres Selbstbewusstsein (Empowerment) einzelner Personen der Müttergruppen - Dank Einstieg in die lokale Politik kann der
Bedarf geäussert werden
Ökologisch - Weitgehend keinen Einfluss auf die Ökologie
Beurteilung
Sechs Jahre nach Projektabschluss und Rückzug der DEZA sind zahlreiche Entwicklungsziele, die man erreichen wollte, erfüllt. Trotz der ausbleibenden staatlichen Unterstützung kön-nen wichtige Aktivitäten der Müttergruppen fortgesetzt werden. Der Bestand der Mütter-gruppen sowie die Sicherstellung und Weitergabe relevanten Gesundheitswissens ist insofern gesichert, weil zahlreiche junge Mütter für die Gruppen mobilisiert werden können und sie Austretende ersetzen.
Das Projekt hat auch zu einem Empowerment der Frauen geführt. Durch den offenen Um-gang mit der Thematik haben sie ein erhöhtes Selbstbewusstsein erlangt. Vereinzelte Frauen der Müttergruppe konnten wichtige Positionen in der lokalen Gesellschaft und Po-litik besetzen und sich nun verstärkt für ihre Rechte einsetzen.
Insgesamt fällt die Bilanz dieses Projektes aus Sicht langfristige Wirksamkeit und Nachhal-tigkeit im Jahr 2019 überwiegend positiv aus.
Forschungsprojekt Mais in Hügelregionen (HMRP) Ausgangslage und Zielsetzungen:
Der Start des Forschungsprojekts Mais in Hügelregionen erfolgte 1999. Das Projekt wurde in insgesamt vier Phasen umgesetzt und 2014 abgeschlossen. Die erste Phase fokussierte auf die Stärkung des nepalesischen Forschungsprogramms zur Entwicklung eines den loka-len Umweltbedingungen angepassten Mais-Saatguts für Hügelregionen. Die Phasen zwei und drei dienten der Etablierung eines Systems der professionellen Aufzucht der Maissor-ten sowie einer Wertschöpfungskette für die ProduzenMaissor-ten. Zahlreiche SaatgutproduzenMaissor-ten haben sich zu sog. Kooperativen zusammengeschlossen, um von einer grösseren Produk-tion und von besseren Absatzmöglichkeiten profitieren zu können. Die letzte Phase diente der Konsolidierung der Ergebnisse und der Vorbereitung für den Ausstieg der DEZA.
Feststellungen und Erkenntnisse aus dem Feldbesuch:
Die EFK hat Saatgutproduzenten einer Kooperative besucht. Zusätzlich hat sie Gespräche mit Vertretern des nationalen Maisforschungsprogramms, des Landwirtschaftsministeri-ums, der Saatgutkontrollstelle sowie des Umsetzungspartners des DEZA-Projektes.
In diesem Projekt konnte ein System etabliert und der Aufbau von Kooperativen und deren Wertschöpfungskette vorangetrieben werden. Die Staatsreform hat aber dazu geführt, dass die zuvor garantierte Abnahme des Saatguts zu festen Preisen weitgehend zum Erlie-gen kam. Marktmechanismen haben inzwischen gegriffen und der Preis für Maissaatgut der Kooperativen ist eingebrochen. Dies brachte gewisse Kooperativen in Not, einzelne muss-ten sogar schliessen. Ein funktionierendes Mikrofinanzwesen und/oder Finanzdienstleis-tungen zur Überbrückung der finanziellen Engpässe durch Mikrokredite existieren nicht.
Andere Kooperativen wiederum, vorwiegend grössere oder mit anderen Geschäftspartnern oder Vertriebsgesellschaften verbundene Kooperativen, können sich am Markt behaupten.
Die direkte Unterstützung von lokaler Forschung in der ersten Phase des Projektes wurde von den Forschungseinrichtungen sehr geschätzt. Gemäss Aussagen hob sich die DEZA dadurch von anderen Geldgebern ab, die vorwiegend Produkte wie Saatgut und Pflanzen-schutzmittel von international tätigen Agrarchemieunternehmen anpreisen würden. Die unterstützten Stellen gaben zu Protokoll, dass der Staat die Mittel für die landwirtschaftli-che Forschung in Nepal insgesamt stark gekürzt hat. Deshalb konnte auch nicht im ge-wünschten Masse Forschung und Weiterentwicklung im Bereich Maissaatgut betrieben werden (vgl. Abbildung 2).
Insgesamt wurden durch die DEZA-Unterstützung zehn neue bzw. verbesserte Maissorten gezüchtet und am Markt angeboten. Davon wird gemäss den befragten Experten etwas mehr als die Hälfte 2019 noch nachgefragt. Den Aussagen zufolge wird der Bedarf an den entwickelten Maissorten vorerst so schnell nicht abnehmen. Wenngleich importierte Kon-kurrenzprodukte wie Hybridmais aus Indien zunehmend an Bedeutung gewinnen, betrifft dies vorwiegend die flachen Anbaugebiete Nepals an der Grenze zu Indien.
Die Forschungseinrichtungen Nepals befürchten aber, dass die fehlende Weiterentwicklung von Saatgut sowie der dadurch drohende vermehrte Einsatz von Pflanzenschutzmitteln mit-tel- bis langfristig zu ökologischen Beeinträchtigungen führen dürfte. Diese Entwicklung könnte durch häufiger auftretende klimatische Wetterextreme wie Überschwemmungen oder Dürreperioden verstärkt werden.
Abbildung 2: links: Maisanbau in den Hügeln von Nepal; rechts: Regionales Zentrum für Maisforschung (Quelle: EFK)
Nachhaltigkeitsprofil 2019: HMRP
Dimension Nachhaltigkeit Erläuterungen Wert
Budgetär und operativ - Ein Teil der Saatgut-Produzenten / Kooperati-ven mussten aufgeben
- Weiterentwicklung von Saatgut ohne genü-gend Forschungsmittel langfristig in Gefahr Projektorientiert bzw.
programmatisch - Bedarf unverändert (Lebensmittelsicherheit, Einkommensgenerierung) vorhanden - Viele Samen noch benutzt
- Gefährdet: tiefe Einkommen Nutzen- und
systemorientiert - Eingeschränkt, da enger Fokus und Reichweite (Hügelregionen)
- Forschungseinrichtungen können Neuent-wicklungen nicht vorantreiben. Folge: keine neuen Produzenten / Kooperativen
- Zunächst: Etablierung eines Zuchtsamenver-breitungssystems, das aber momentan auf-grund der Föderalisierung nicht funktioniert Verhaltensorientiert - Marktbereinigung bei Produzenten /
Koopera-tiven
Ökologisch - Zunehmende Belastung der natürlichen Res-sourcen durch intensive Landwirtschaft, Ein-satz chemischer Mittel, Klimawandel
Beurteilung
Verschiedene Zielsetzungen wie die Erforschung und Entwicklung von resistenten Mais-saatgut und eine funktionierende Wertschöpfungskette konnten im Rahmen des Projektes wunschgemäss erreicht werden. Bei diesem Projekt hat die Dezentralisierung / Föderalisie-rung des Landes in den letzten Jahren zu einem Unterbruch der staatlichen Unterstützungs-leistungen geführt. Die Stärke des Projektes war, dass eine Wertschöpfungskette gefördert wurde, welche nicht rein von staatlicher Unterstützung abhängig ist.
Die ausgesetzte staatliche Preisstützung infolge der Föderalisierung in Nepal, fehlende Mit-tel für die Agrarforschung und der zunehmende Konkurrenzdruck im Maisanbau erhöhen den Druck auf die Kooperativen. Die Gefahr, dass bei weiterhin ausbleibender Unterstüt-zung eine Marktbereinigung stattfindet und weitere Produzenten aufgeben müssen, bleibt jedoch bestehen.
Aufgrund der Kommerzialisierung des Maisanbaus, intensiver Landwirtschaft und fehlender Mittel zur Weiterentwicklung von resistentem Saatgut muss auch zunehmend mit negati-ven ökologischen Folgen gerechnet werden. Die Nachhaltigkeitsbilanz 2019 dieses Projek-tes fällt somit insgesamt moderat aus.
Beschäftigungsfonds (EF)
Ausgangslage und Zielsetzungen:
Hohe (Jugend-)Arbeitslosigkeit, mangelnde Möglichkeiten der Berufsausbildung und Mig-ration ins Ausland stellen seit Jahrzehnten zentrale Herausforderungen in Nepal dar. Die DEZA wie auch andere Geber engagieren sich seit Jahrzehnten mit zahlreichen Projekten in den Bereichen Beschäftigung / Arbeitsmarkt und Berufsbildung.
Ursprünglich war das Projekt Beschäftigungsfonds (Phase 1) auf allgemeine Ausbildungen im Baugewerbe für benachteiligte Menschen ausgerichtet. Das Projekt sollte nach nur einer Phase 2015 beendet werden. Nach den verheerenden Erdbeben im gleichen Jahr wurde die DEZA um eine Verlängerung bzw. Erweiterung ihrer Unterstützung gebeten. In einer zwei-ten Phase rückte somit der Fokus auf Ausbildungen zum Wiederaufbau zerstörter Häuser.
Abbildung 3a: Gespräch mit einer ausgebildeten Trainerin (Quelle: EFK)
Angeboten wurden unterschiedliche Ausbildungsgänge sowie solche für Ausbildner für Be-rufe im Hausbau (Maurer, Schreiner). Die zweite Phase, die mit zahlreichen staatlichen und nicht staatlichen Partnern zusammen umgesetzt wird, soll im Jahre 2020 abgeschlossen werden.
Feststellungen und Erkenntnisse aus dem Feldbesuch:
Die EFK führte Gespräche mit dem Umsetzungspartner, mit zentralen und regionalen Stel-len der Umsetzungsbehörden von Programmen zum Wiederaufbau zerstörter Häuser sowie mit dem zuständigen Institut für technische Aus- und Weiterbildung in Nepal.
Im Grundsatz wird das Projekt wie auch das langjährige Engagement der DEZA aus Sicht aller Beteiligten sehr geschätzt. Insbesondere aufgrund der Tatsache, dass die DEZA nach den Erdbeben mit Unterstützung der Humanitären Hilfe rasch reagiert hat und ein Ausbil-dungsprojekt zum Wiederaufbau zerstörter Häuser unterstützte, als der Bedarf am gröss-ten war.
Die ausgewählten Personen, welche in den Genuss einer Ausbildung kamen, sind ebenfalls sehr stolz auf ihre neuerworbenen Kompetenzen. Insbesondere, weil sie ihr Wissen unmit-telbar in der Praxis anwenden konnten (sog. «On-the-job-Trainings»). Diese spezifische Art des Trainings nach dem Prinzip «Learning by doing» wurde explizit als innovatives Element in diesem Hilfsprojekt eingeführt und umgesetzt.
Die ausgebildeten Personen äusserten ihre Skepsis darüber, dass sie nach Auslaufen des Projektes ihr Wissen nicht weiter aktuell halten bzw. keine neuen und zusätzlichen Kompe-tenzen erwerben können. Interessante Anstellungen im Baugewerbe sind nur in grösseren Städten zu finden, wo aber auch ein stärkerer Konkurrenzkampf um die wenigen bestehen-den Arbeitsplatzangebote besteht.
Abbildung 3b: Bsp. für den Wiederaufbau eines durch das Erdbeben zerstörten Hauses (Quelle: EFK)
Nachhaltigkeitsprofil 2019: Employment Fund
Dimension Nachhaltigkeit Erläuterungen Wert
Budgetär und operativ - Projektphase verlängert bis 2020
- Bedarf zur Weiterführung des aktuellen /vor-maligen Modells durch andere Projekte / An-bieter gedeckt
Projektorientiert bzw.
programmatisch - Hoher Bedarf an Unterstützung ist immer noch gegeben
- Erdbebensichere Bautechniken werden ver-breitet
Nutzen- und
systemorientiert - Zahlreiche andere Geber und der Staat Nepal wollen verstärkt Berufsausbildungsangebote bereitstellen
- Kopie des on-the-job-Modells durch andere Projekte
Verhaltensorientiert - Fachliche Qualifikation der Absolventen und Ausbildner kann nicht erweitert werden - Begrenztes Stellenangebot in abgelegenen
Regionen (generell und im Baugewerbe) - Absolventen können sich teilweise im
Selbst-studium weiterbilden und spezialisieren Ökologisch - Kein positiver oder negativer Einfluss
erkenn-bar
Beurteilung
Dieses Projekt, das noch nicht beendet ist, zeichnet sich durch verschiedene besondere Merkmale aus. Einerseits als gutes Beispiel für gezielte Unterstützung in einem Bereich mit hohem Bedarf. Die spezifischen Ausbildungsmodule «on-the-job-Training» haben den Aus-gebildeten in kürzester Zeit notwendige Handlungskompetenzen zur Bewältigung der Erd-bebenschäden vermittelt. Andererseits bettet sich das Projekt Employment Fund in eine Reihe von Hilfsprojekten zur Bekämpfung der Jugendarbeitslosigkeit in Nepal. Überhaupt haben diese Hilfsprojekte ein bemerkenswertes Upscaling erreicht, was die erhöhte Reich-weite der Unterstützung und die Finanzierung betrifft.
Insgesamt fällt die Nachhaltigkeitsbilanz 2019 für das Projekt Beschäftigungsfonds positiv aus. Lediglich die Tatsache, dass zahlreiche im DEZA-Projekt ausgebildete Personen ihre er-worbenen Fachkompetenzen in den abgelegenen Regionen Nepals nicht in eine dauerhafte Beschäftigung oder anderweitig einkommenssichernd umsetzen können, muss als Risiko für eine langfristige Wirksamkeit dieses Entwicklungsziels gewertet werden.