Pareto-effiziente Risikoverteilung

Abbildung 20: Risikokategorien im PPP-Projekt²⁹⁹

2.3.2.3.2 Pareto-effiziente Risikoverteilung

Die Hauptmotivation der öffentlichen Hand, verstärkt Aufgaben an den Privat-sektor zu übertragen, besteht darin, eine effiziente Durchführung zu erreichen.

Zu diesem Zweck sind die Aufgaben und somit die Risiken zwischen der öffent-lichen Hand und dem Privatsektor unter dem Gesichtspunkt der Effizienz zu verteilen.³⁰⁰

Nach dem italienischen Nationalökonom Pareto besteht eine effiziente Lösung dann, wenn die Ressourcen in der Art und Weise verteilt sind, dass es keine andere Alternative gibt, die mindestens ein Mitglied der Gesellschaft besser stellt, ohne gleichzeitig einen anderen schlechter zu stellen.³⁰¹ Im Fall der

299 Eigene Darstellung.

300 Zur Vertiefung des Themas der effizienten Risikoallokation ist eine in Australien erstellte Dissertation von Raphael Arndt mit dem Titel „Getting a Fair Deal – Efficient risk allocation in the private provision of infrastructure“ zu empfehlen.

301 Vgl. Laidler (1974), S. 224.

koverteilung kann der Output an den gesamten Lebenszykluskosten des Pro-jektes gemessen werden.³⁰² Im Ergebnis kommt es bei einer effizienten Res-sourcenverteilung zu einem maximalen Output. Der Output spiegelt sich bei PPP-Projekten im Preis-Leistungs-Verhältnis (Value for Money) wider. Ein ma-ximaler Value for Money wird bei einer pareto-optimalen Risikoverteilung erzielt, siehe Abbildung 21. Daher sollte die Risikoverteilung hauptsächlich nach der individuellen Risikokontrollfähigkeit der Projektbeteiligten erfolgen, d. h. derjeni-ge sollte die Risiken traderjeni-gen, der sie – aufgrund seiner Kompetenzen - am bes-ten managen und beeinflussen kann.³⁰³ Eine effiziente Risikoverteilung soll zu den geringsten Lebenszykluskosten bei der Bereitstellung einer Infrastruktur führen. Der Risikotransfer hat eine enorme Bedeutung für die Effizienz des Pro-jektes. Der Risikotransfer wird als wichtigster Werttreiber zur Generierung von Effizienzgewinnen bewertet.³⁰⁴ Durch dessen Umsetzung in einer PPP-Vertragsstruktur werden die unterschiedlichen Risikotragfähigkeiten der Pro-jektbeteiligten ausgenutzt und Anreize zu effizienten Handlungsweisen gege-ben.

Die Projektbeteiligten wie private Unternehmen, deren Shareholder sowie wei-tere Investoren haben unterschiedliche Anlagemöglichkeiten für ihr Kapital, die-se reichen von risikolodie-sen (z. B. Staatsanleihen, Festgelder, Zerobonds etc.) bis hin zu spekulativen Investments (z. B. Venture Capital, Aktien etc.). Sichere Anlageformen werden mit einem weitestgehend risikolosen Zinssatz rentiert. Mit der Übernahme von Risiken steigt die Erwartung an die Gesamtrendite einer Investition um eine Risikoprämie.³⁰⁵ Das Engagement in ein risikoreiches In-vestment lässt sich der Risikoträger durch ein zusätzliches Gewinnpotential in Form der Risikoprämie vergüten. Die geringsten Lebenszykluskosten bei der Bereitstellung einer Infrastruktur entstehen, wenn diejenige Partei ein spezifi-sches Risiko trägt, die dafür die geringsten Risikoprämien verlangt und die

302 Vgl. Arndt (2000), S. 72.

303 Vgl. Tytko (1999), S. 10 f.

304 Vgl. Andersen/LSE (2000), S. 7.

305 Vgl. Maier (1999), S. 7.

gleichzeitig dieses Risiko am besten zu den geringsten Kosten managen kann.³⁰⁶

Im Wesentlichen hängt die Höhe der Risikoprämie von folgenden Punkten ab:³⁰⁷

ƒ Signifikanz des Risikos (Ausfallwahrscheinlichkeit, Ausfallhöhe),

ƒ Risikoneigung des Risikoträgers (risikoscheu, -neutral oder -suchend),

ƒ Qualität des Vergabewettbewerbs (Quantität und Qualität der Konkurren-ten) und

ƒ Risikokontrollfähigkeit des Risikoträgers.

Value for money

Risikotransfer

Pareto-optimaler Risikotransfer Maximaler

Value for Money

Konventionelles Projekt

Konventioneller Risikotransfer

Suboptimaler Risikotransfer Suboptimaler

Value for Money

Abbildung 21: Pareto-optimaler Risikotransfer und Value for Money³⁰⁸

Ein risikoscheuer Projektbeteiligter wird mit steigender Signifikanz des Risikos, die als Produkt der Ausfallwahrscheinlichkeit mal Ausfallhöhe geteilt durch das

306 Vgl. Arndt (2000), S. 67 ff.

307 In Anlehnung an ebenda S. 68.

308 In Anlehnung an Andersen/LSE (2000), S. 23 und eigene Ergänzung.

Investitionsvolumen beschrieben werden kann³⁰⁹, den Risikoaufschlag in Form der Risikoprämie überproportional erhöhen.³¹⁰ Der Privatsektor ist im Allgemei-nen, aufgrund der Beschränkung seiner zur Verfügung stehenden Ressourcen, als risikoscheu anzusehen. Daher ist es für die öffentliche Hand oftmals effi-zienter, Risiken, die der Privatsektor aufgrund der fehlenden Risikotragfähigkeit und der hohen Signifikanz nicht tragen kann, als so genannter Selbstversiche-rer zu tragen.³¹¹ Zu diesen Risiken zählen tendenziell höhere Gewalt, öffentlich-rechtliche Genehmigungen, Gesetzesänderungen etc. In diesem Zusammen-hang ist die öffentliche Hand, aufgrund ihres Größenvorteils, als risikoneutral zu bezeichnen.

Die vertragliche Risikoverteilung kann nach der Risikotragfähigkeit wie in Abbildung 20 dargestellt erfolgen. Die Ausgestaltung der Risikoverteilung ist allerdings bei jedem Projekt separat zu identifizieren, zu analysieren, zu ver-handeln und abschließend vertraglich zu fixieren; dabei sollten die erörterten Effizienzkriterien beachtet werden.

Zusammenfassend sollten aus Sicht der öffentlichen Hand nur Risiken auf den Privatsektor transferiert werden, wenn die Nettokosten der Risikoübertragung inklusive Risikoprämie geringer sind als die zu erwartenden Kosten einer öffent-lichen Risikotragung.³¹²

2.4 Zusammenfassung von Kapitel 2

Infolge der heterogenen Verwendung des Begriffes Public Private Partnership, der für alle möglichen Kooperationsmodelle zwischen öffentlicher Hand und privaten Akteuren steht, wurden in Kapitel 2 zunächst die Gemeinsamkeiten der recherchierten Definitionen herausgearbeitet. PPP steht demnach, für eine Zu-sammenarbeit zwischen den Institutionen öffentliche Hand und Privatsektor, die von einer eher formalisierten Institutionalisierung ausgeht. Gewählte

309 Vgl. Vogler (1998), S. 289.

310 In Anlehnung an Maier (1999), S. 8.

311 Vgl. zu Risikorechnung Schulte/Ropeter-Ahlers (2005), S. 413ff.

312 Vgl. Arndt (2000), S. 57.

zungskriterien, wie die Komplementarität der Ziele, erscheinen als zu stark ein-engend und Leitbilder als zu allgemein gültig. Aus dieser Erkenntnis heraus, erfolgte eine Beschreibung der Ziele und der Handlungsfelder, um darauf auf-bauend das vorhande Leitbild zu konkretisieren und auf PPP im Hochbau an-zuwenden. Dabei sind systematisch vier Zielklassen zu unterscheiden, nämlich generelle übergeordnete Ziele, Leistungs-, Finanz- und individuelle Ziele.

Historisch entwickelten sich PPP-Projekte, zumeist motiviert durch eine Knapp-heit an Finanzmittel der öffentlichen Hand, in thematisch breitgestreuten Hand-lungsfeldern. Die Spannbreite variiert zwischen Wasserversorgung und Bil-dungsbereich.

Für PPP im Hochbau gab es eine interessante Entwicklung Anfang der 90er Jahre mit den so genannten PFI-Modellen in Großbritannien, die sich auf den gesamten Beschaffungsprozess des Staates beziehen. Allerdings werden nicht die Vermögenswerte des Staates veräußert, sondern dem Privatsektor Leistun-gen und Aufgaben zeitlich befristet übertraLeistun-gen. Herausgebildet haben sich zu-meist langfristige Vertragsverhältnisse, die dem Grunde nach Betreibermodelle darstellen. Diesen Erfahrungen folgend begann die Bundesrepublick Deutsch-land seit 2003, aufgrund des erhöhten Druckes der öffentlichen Haushalte -nicht zuletzt durch die enormen Transferleistungen der Wiedervereinigung-, die ers-ten Projekte zur privatwirtschaftlichen Realisierung von Sanierung und Neubau von öffentlichen Hochbauten zu initiieren. Seitdem gab es in Deutschland Ver-tragsabschlüsse für 46 ganzheitliche Projekte im Hochbau mit einem Investiti-onsvolumen von ca. 1,4 Millarden Euro. Die Effizienzvorteile dieser Projekte wiesen zum Zeitpunkt der Vergabe durchschnittlich 16 % im Vergleich zur kon-ventionellen Beschaffung aus. Zukünftig wird eine Quote von 15 % von den jährlichen öffentlichen Bauausgaben von insgesamt 25 Milliarden Euro, ent-spricht einem Volumen von fast 4 Milliarden Euro, durch die Realisierung von PPP-Projekten angestrebt.

Zur näheren Beschreibung von PPP im Hochbau wurde anschließend im Sinne von ganzheitlichen, lebenszyklusorientierten, effizienzstiftenden Modellen eine

bereits in der Praxis verwendete Definition eingeführt sowie die Anwendungsbe-reiche dargelegt. Es erfolgte eine Abgrenzung zu den oft synonym verwendeten Begriffen New Public Management, Privatisierung und Betreibermodelle.

Nach dieser Begriffsabrenzung wurde das eigentliche Ziel von PPP beschrie-ben, nämlich die Maximierung des Value for Money. Der Value for Money stellt ein Preis-Leistungsverhältnis dar, das sich aus privatwirtschaftlicher und kon-ventioneller Beschaffungsmethode der öffentlichen Hand bemisst. Er wird ma-ximiert, indem eine optimale Kombination aus Lebenszykluskosten und Qualitä-ten eines Gutes oder Dienstleistung, um die Nutzeranforderungen zu erfüllen, erreicht wird.

Im Anschluß an die Darstellung der aktuellen und zukünftigen Entwicklung so-wie des Hauptzieles von PPP im Hochbau erfolgte eine detaillierte Beschrei-bung des PPP-Beschaffungsprozesses im öffentlichen Hochbau anhand eines fünfstufigen Phasenmodells. Als Grundlage für das im weiteren Verlauf der Ar-beit zu entwickelnde Vergütungssystem wurden die Leistungs-, die Finanzie-rungsfunktion sowie die Risiken, die Risikokategorien und die Risikoverteilungs-funktion im PPP-Beschaffungsprozess detailliert dargestellt. Zur Beschreibung der Wertschöpfungsstufen des Vergütungssystems wurden insbesondere die Projektentwicklungs-, Projektmanagement-, operativen Facilty-Management-leistungen sowie die Verwertung der Immobilie ausführlich untersucht und die Leistungen differenziert.

Im folgenden Kapitel werden die Vertragsmodelle erläutert, der PPP-Projektvertrag vertragstheoretisch analysiert und Handlungsempfehlungen im Umgang mit langfristigen Vertragsverhältnissen gegeben, deren Ergebnisse in die Entwicklung und Gestaltung des ganzheitlichen und anreizorientierten Ver-gütungssystems einfließen werden.

3. Vertragstheoretische Analyse des PPP-Projektvertrages 3.1 PPP-Vertragsmodelle – Netzwerk von Verträgen