O equilíbrio necessário entre o apoio político

técnica/operacional prestada pela CEDEAO aos respetivos estados-membros, sendo que a assistência técnica direta e indireta se afigura débil comparativamente às medidas políticas. Contudo, decisões e resoluções políticas relevantes não podem ser implementadas e acompanhadas sem capacidade técnica adequada. A lacuna reflete-se na ao nível da limitada capacidade humana referida anteriormente, e que surge em consequência do congelamento do recrutamento, medida esta imposta pelos Chefes de Estado e do Governo da CEDEAO em 2008. Dado que a capacidade da própria CEDEAO é limitada, isto implica uma proporcional e reduzida capacidade para providenciar apoio aos estados-membros. Com vista a obviar esta lacuna, os departamentos e direções da CEDEAO contratam consultores e funcionários mediante o apoio financeiro dos seus parceiros de desenvolvimento para as áreas de paz e segurança, tais como a Sociedade Alemã para a Cooperação Internacional (GIZ) e a Agência Dinamarquesa para o Desenvolvimento Internacional (DANIDA).

No sentido de providenciar apoio técnico completo aos estados-membros em matéria de RSS, a Comissão da CEDEAO deveria comprometer-se a:

a) Constituir uma unidade de RSS dotada de pessoal adequado, totalmente equipada e com um mandato claro para promover e apoiar atividades de RSS em todos os estados-membros. A Divisão de Segurança Regional sob a qual a área de RSS se encontra, não possui um ponto focal especialista em RSS; e emprega apenas dois profissionais.⁸⁵ Atualmente, os funcionários da CEDEAO destacados para a Guiné-Bissau e Mali, e destinados a prestar apoio na área da RSS pertencem, na sua maioria, à Célula de Planeamento e Gestão da Missão e transversalmente à Divisão de Manutenção da Paz e a ESF (pessoal militar), à Unidade de Polícia Civil (agentes policiais) e à Direção dos Assuntos Políticos (pessoal civil). Apesar do congelamento do recrutamento ter sido parcialmente suspenso em 2012, o processo de recrutamento tem sofrido atrasos e contemplou apenas a abertura oficial de uma posição para o programa de RSS em Novembro de 2012, juntamente com 51 outros cargos para a Comissão da CEDEAO.

De fato, dispondo a Comissão da CEDEAO de uma Unidade de RSS funcional e provida de pessoal na sua totalidade, o apoio aos estados-membros será mais coerente, coordenado e monitorado. A escassez de recursos humanos e a limitada capacidade técnica estão entre as razões pelas quais é quase impossível a participação total e simultânea da CEDEAO em programas de RSS em mais do que um estado-membro.

85 Estes são dois oficiais de programa, dos quais o principal acumula o posto de chefe de divisão de Segurança Regional. Estes dois oficiais são responsáveis por uma variada panóplia de assuntos de segurança, incluindo segurança marítima, contraterrorismo e crime transnacional organizado. A divisão funciona igualmente como secretariado para o Comité dos Chefes de Polícia da África Ocidental. ALPP estava sob a égide da Unidade para as Armas Ligeiras; tráfico de droga estava sob o m andato da Direção para o Desenvolvimento do G énero, Juventude/Desportos, Sociedade Civil, Emprego e Controlo de Drogas.

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b) Elaborar uma lista de peritos regionais em questões de RSS a partir da qual se pode constituir uma equipa em face da necessidade de apoiar atividades relacionadas com a RSS. A CEDEAO, não obstante a sua limitada capacidade humana ao nível interno, poderá beneficiar imenso se olhar em seu redor para os valiosos peritos regionais, profissionais e académicos em matéria de RSS e afins. Uma lista ou banco de dados atualizável de especialistas selecionados e verificados, teria, por exemplo, economizado tempo e energia no recrutamento de uma equipa técnica de RSDS destinada a apoiar o programa da Guiné-Bissau. Seria muito mais fácil constituir equipas técnicas quando surge a necessidade de se realizar missões de investigação e busca de informação, avaliação estratégica, levantamento de necessidades, monitoria e avaliação, revisão de quadros jurídicos nacionais para o setor de segurança, ou harmonização de políticas e estruturas legais aos níveis regional e nacional. Recursos semelhantes já desenvolvidos na CEDEAO, como sejam a lista de elementos que integram a EERT e a de observadores eleitorais regionais, demonstram a utilidade de se possuir uma relação de peritos em RSS, especialmente para casos de mobilização e implantação urgente.

Por outro lado, algumas OSC nacionais e regionais têm desempenhado um papel importante no reforço da capacidade humana e técnica da CEDEAO. As OSC Regionais em matéria de paz e segurança incluem, respetivamente, a ASSN, a Rede de Ação sobre Armas Ligeiras da África Ocidental (WAANSA), o Fórum da Sociedade Civil da África Ocidental, a Rede para a Construção da Paz da África Ocidental (WANEP) e a WANSED. Geralmente, as ações desenvolvidas pelas OSC assentam no apoio técnico à elaboração de normativos, desenvolvimento e implementação de políticas, desenvolvimento de capacidades, produção de análises independentes e definição de opções políticas, advocacia e sensibilização, diálogo e definição da agenda, estabelecimento e consolidação da paz, mobilização de atores e recursos, assim como assegurar a prestação de contas e a transparência. Os especialistas pertencentes ao ASSN e WANSED foram fundamentais no desenvolvimento do Quadro Regional da CEDEAO para a Reforma e Governação do Setor da Segurança, assim como para a elaboração de planos de trabalho para a implementação de alguns componentes do ECPF.⁸⁶ A Direção de Aviso Prévio da CEDEAO beneficiou, de igual modo, da ajuda da WANEP na recolha, análise e disseminação de informações, recorrendo às suas vastas redes disseminadas pelos estados-membros.⁸⁷ A WAANSA tem vindo a trabalhar na coordenação de todos os órgãos que lidam com questões relacionadas com armamento ligeiro, em parceria com as comissões nacionais sobre ALPP, o Programa de Controlo de Armas Ligeiras da CEDEAO e a Unidade de Armas Ligeiras. O apoio e assistência técnica da WAANSA foram essenciais para a adoção da Convenção da CEDEAO sobre Armas Ligeiras e de Pequeno Porte em Junho de 2006.

86 O ASSN também desempenhou um papel relevante no desenvolvimento do Quadro de Políticas da UA para a RSS.

87 As OSC Regionais assinam, geralmente, um Memorando de Entendimento com a Comissão da CEDEAO sobre diversos aspetos de cooperação e assistência técnica. Por exemplo, em 2002, a CEDEAO e a WANEP assinaram um Memorando de Entendimento que permitiu estabelecer uma ligação entre os programas da WANEP e WARN - um mecanismo de aviso prévio – com o sistema de aviso prévio da CEDEAO criado pelo Mecanismo de Prevenção de Conflitos em 1999. A Rede de Aviso Prévio da CEDEAO é parte integrante do programa de prevenção para a construção da paz na África Ocidental.

33 5.3 A necessidade da liderança regional apoiar a coerência entre os

doadores e a coordenação da ajuda externa

Alguns atores externos, tais como as Nações Unidas, a União Europeia, o Reino Unido e outros países ocidentais - através dos seus departamentos de defesa, diplomacia e desenvolvimento - constituem-se em intervenientes centrais na prestação de apoio à RSS.

A sua ação manifesta-se no apoio multifacetado a elementos ou programas de RSS na África Ocidental incluindo, nomeadamente, avaliação das necessidades, contribuição financeira, formação e equipamento, planeamento conjunto, aconselhamento político e militar, assistência técnica, apoio logístico e gestão das comunicações, redimensionamento e reestruturação, assim como fortalecimento das instituições de supervisão de segurança, e de monitoria e avaliação de progresso.⁸⁸ As razões para a participação e protagonismo dos referidos atores externos em matéria de RSS podem ser de ordem estratégica, geopolítica ou económica.⁸⁹ Em alguns casos, os fatores mais significativos que acentuam o seu papel na liderança ao apoio da RSS incluem a clareza, coordenação estratégica e entendimento comum sobre os objetivos a atingir.

Em primeiro lugar, a coordenação entre os atores externos - ou entre unidades, gabinetes e departamentos duma organização ou estado exterior – é, frequentemente melhor, do que entre os elementos pertencentes ao estado beneficiário.⁹⁰ Existe também uma lacuna ao nível da comunicação: a coordenação entre atores externos normalmente não se traduz em coordenação efetiva quando se trata de atores externos de um lado, e estado beneficiário do outro. Em suma, o lado da oferta da RSS parece ser melhor coordenado do que o da procura. Porem, e significativo que alguma falta de coordenação caracteriza frequentemente o lado da oferta, principalmente em termos de regras e ciclos orçamentais diferenciados, assim como de diferentes agendas e normas de política e economia nacionais, as quais afetam, muitas vezes, a política externa e o apoio ao desenvolvimento.

Em segundo lugar, a maioria dos atores externos possui clareza quanto à necessidade de forjar um entendimento comum dos objetivos da RSS antes de assumirem os seus compromissos. No entanto, podem nem sempre saber como atingir esses objetivos e qual a exigência de determinado contexto específico. As expectativas e conjeturas que detêm sobre a implementação de RSS noutras regiões, provaram ser problemáticas quando confrontadas com as duras realidades no terreno. Outra razão para o potencial de liderança dos atores externos em matéria de RSS prende-se com a qualidade do produto ou serviço a exportar. As forças armadas e serviços de segurança dos estados (ocidentais) são, geralmente, profissionais e não-partidários, e os setores de segurança relativamente mais transparentes e responsáveis perante as suas populações. Ao longo dos anos estes setores de segurança têm sido objeto de governação democrática constitucional e

88 Por exemplo, a Equipa Internacional de Formação e Assistência Militar na Serra Leoa desempenhou o papel de assessoria de defesa e segurança, formação, assistência técnica e monitoria.

89 O protagonismo das forças Francesas nas ex-colónias, tais como o Mali e a C osta do Marfim, tem sido atribuído a fatores históricos e geopolíticos. Até mesmo o termo "reforma do setor de segurança" surgiu no final da década de 1990, como parte de uma agenda internacional para promover a paz e o desenvolvimento sustentável nas sociedades em fase transição de um conflito ou de um regime autoritário de longo prazo.

90 A coordenação é usada aqui em termos de identificação de interesses comuns, concordância nas estratégias, partilha de informação e associação de recursos.

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controlo civil. A credibilidade de que gozam internamente é uma das principais razões pela qual os estados estão confiantes em "exportar" para outras regiões o seu apoio à RSS. Para além disto, e apesar da exportação de apoio à RSS não ter funcionado tão bem como seria de esperar em determinados casos, a credibilidade demonstrada pelo trabalho efectuado noutros estados ou regiões constitui, em grande parte, o alicerce da confiança dos estados beneficiários em " importar " o apoio à RSS a partir deles.

Antes da CEDEAO tomar a liderança no programa de RSS na Guiné-Bissau, outros atores externos estiveram envolvidos, em particular, a União Europeia, Estados Unidos e Angola. Apesar da limitada capacidade técnica da CEDEAO para apoiar, na sua totalidade, o programa de RSS através da ECOMIB, a organização tem demonstrado uma tremenda liderança política e empenho. De igual modo, saliente-se a invejável experiência que a CEDEAO acumulou em matéria de apoio a RSS noutros estados-membros, respetivamente, Libéria, Serra Leoa e Costa do Marfim. Tal experiência deveria servir para a organização regional retirar as melhores práticas e lições aprendidas em prol de futuros programas, projetos e atividades de RSS em que se venha a envolver.

O alcance de sucesso pela CEDEAO na Guiné-Bissau incentivará e reforçará, sem dúvida, a sua capacidade para apoiar atividades de RSS noutros estados-membros. No entanto, para consolidar o seu papel emergente de liderança torna-se necessário que a CEDEAO adote as seguintes medidas:

i. melhorar a sua coordenação interna e coerência relativamente aos objetivos, abordagem e estratégia a aplicar na RSS. O projeto do Quadro Regional para a Reforma e Governação do Setor da Segurança da CEDEAO visa preencher esta lacuna.

ii. reduzir a sua dependência financeira e falta de capacidade técnica. A CEDEAO, através da melhoria da sua competência e capacidade técnica concretizada, quando necessário, através da inclusão da capacidade humana intrínseca das OSC e do inestimável contributo de peritos regionais em paz e segurança, pode conseguir contornar a dependência de atores externos no que diz respeito a apoio financeiro para as suas atividades de RSS, incluindo o treino e equipamento das forças armadas e dos serviços de segurança.

iii. reforçar os mecanismos de gestão financeira, transparência e prestação de contas relativos à implementação de programas/projetos. Esta é uma forma de ganhar a confiança dos agentes externos, doadores e parceiros na área da RSS, assim como provar que a CEDEAO pode assumir maiores responsabilidades e de forma mais competente.

35 6. Conclusões e recomendações

O Quadro Regional da CEDEAO para R/GSS está em construção há mais de quatro anos. Durante este período (2009-2013), o ambiente de segurança na África Ocidental tem sido testado por numerosos incidentes de insegurança e instabilidade, nomeadamente, na Costa do Marfim, Guiné-Bissau, Mali, Níger, Nigéria e Togo. Se na maioria dos casos a insegurança emanou do próprio setor da segurança, noutros proliferou devido à fraqueza ou politização das forças de segurança do estado. A questão relevante que se coloca é: será que a adoção e implementação do Quadro Regional da CEDEAO teria impedido qualquer uma destas situações, ou teria contribuído para tornar o setor de segurança mais preparado para as enfrentar? Mais importante ainda, qual será a sua contribuição para o futuro?

Atendendo a que o quadro regional tem como base a componente de governação de segurança da ECPF e a arquitetura de paz e segurança da CEDEAO, este deve ser visto como uma ferramenta para a prevenção de conflitos estruturais e um guia para tornar o setor de segurança mais eficaz e responsável, em conformidade com os valores da governação democrática. Neste sentido, a sua implementação orientada e sustentada contribuirá para criar um ambiente ao nível nacional e regional que conduza à paz, estabilidade e prosperidade. Considerando que se trata de uma iniciativa regional e que o mandato da CEDEAO pretende complementar, mas não substituir, as iniciativas nacionais relacionadas com a RSS, a organização regional deveria esforçar-se por encontrar pontos de partida para a promoção e divulgação do quadro normativo contido no projeto do Quadro Regional para R/GSS nos estados-membros.

Recentemente, em 3-4 de Outubro de 2013, em Lagos, Nigéria, a Comissão da CEDEAO validou, internamente, o referido quadro, após apreciação das direções e parceiros relevantes. Uma visão partilhada de segurançaa todos os níveis traduzir-se-á na coerência estratégica e operacional do apoio à RSS nos estados-membros.

Recomendações para a Comissão da CEDEAO

Capacitar e reestruturar com vista a um apoio coerente à RSS. O Quadro Regional da CEDEAO para a R/GSS deve prever um núcleo principal, nomeadamente, uma unidade multidimensional de RSS constituída por um efetivo adequado. De igual modo, deve possuir um organograma revisto que espelhe o número de funcionários necessários para integrar o Departamento de Assuntos Políticos, Paz e Segurança da CEDEAO, e para prestar assistência técnica aos estados-membros.

Capitalizar a sua influência através da capacidade existente. A CEDEAO deve desempenhar ao máximo a sua função de organismo supranacional – principalmente, através da definição de padrões, normas e regras, assim como facilitar e apoiar ao invés de implementar diretamente programas de RSS. Como tal, seria benéfico aperfeiçoar a sua colaboração com parceiros detentores de experiência em áreas específicas, particularmente com as OSC que são, por natureza, muito menos burocráticas e políticas.

Neste sentido, a constituição de uma base de dados de especialistas e profissionais em segurança regional tem o potencial de colocar à disposição da CEDEAO uma enorme capacidade. Por outro lado, além da realização de MoU com OSC específicas,

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disseminadas ao nível regional ou multinacional quando surge a necessidade de apoio, a CEDEAO deve procurar envolver as OSC regionais e nacionais relevantes, como atores intervenientes e guardiões genuínos e ativos nos processos de RSS.

Criar um fundo fiduciário para RSS. Para que a CEDEAO honre os seus compromissos e mantenha a liderança na área da R/GSS na região, bem como possua uma maior autonomia e autossuficiência financeira, esta deve considerar prioritária a constituição de um fundo fiduciário para a RSS ou, alternativamente, a criação de uma linha específica de financiamento para atividades de apoio à RSS nos estados-membros.

Embora o Fundo de Paz da CEDEAO (EPF) já atenda, oportunamente, às necessidades financeiras de manutenção da paz e segurança, as três linhas de financiamento neste âmbito são tão amplas⁹¹ e os fundos disponíveis tão limitados, que a CEDEAO teve que enveredar por uma angariação de fundos específica para apoiar a RSS na Guiné-Bissau, fato que conduz, frequentemente, ao atraso do início do processo. Ainda que de início constitua uma pequena contribuição, uma linha de financiamento específica proveniente de fundos da Contribuição Comunitária da CEDEAO e de contribuições voluntárias de estados-membros, irá permitir que a longo prazo, a CEDEAO se liberte da dependência financeira dos doadores no que diz respeito a uma área tão importante como a do setor de segurança.

Desenvolver instrumentos de orientação operacional. Com vista à prestação de um melhor apoio à intervenção de um determinado estado-membro, doador e OSC na área de RSS na África Ocidental, a Comissão da CEDEAO deverá desenvolver instrumentos específicos de orientação operacional relacionados com as atividades de RSS, como sejam a avaliação, a apreciação de programa/projetos, programação, RSS e género, supervisão, estrutura jurídica de segurança, etc. Tais ferramentas permitirão à CEDEAO combinar o seu apoio político à RSS com assistência técnica específica.

Identificar pontos de partida sub-regionais e transregionais para a RSS. Assistimos à emergência de um padrão de agregação de alguns estados-membros, tanto no interior das CER como entre si, com vista à definição e alcance de um acordo sobre uma estratégia de segurança regional. Algumas ideias em desenvolvimento incluem as estratégias, respetivamente, do Sahel, do Golfo da Guiné e da União do Rio Mano. A CEDEAO deve encarar estes grupos como blocos de construção e pontos de partida para intervenção em matéria de RSS, assim como deve, de igual modo, aproveitar outras oportunidades para disseminar a RSS através da intervenção em situações de gestão de crise tais como acordos de paz, processos de justiça transicional, programas de DDR, iniciativas de redução da violência armada, etc.

Melhorar a programação da RSS. A programação da RSS necessita de ser estratégica, orientada para resultados e inclusiva. Por outro lado, uma programação eficaz irá esclarecer as medidas de ação necessária, definir as funções e responsabilidade das entidades nacionais e regionais, metas, recursos, comunicação, monitoria, avaliação e revisão periódica. Os programas e estratégias existentes no seio da CEDEAO são

91 Embora muitas das alíneas do EPF se relacionem à RSS de uma forma genérica, R/GSS em específico constitui uma pequena componente da Janela 2: assistência política, financeira e humanitária, construção da paz e reconstrução pós-conflito.

37 abordados segundo uma mentalidade pouco flexível, não permitindo a sua adaptação rápida e eficaz à evolução das circunstâncias. Por exemplo, o plano de implementação do ECPF pode beneficiar de uma abordagem mais estratégica. Seria louvável que se efetuasse a compilação dos planos de implementação de todos as componentes do ECPF num único documento; no entanto, até isso está ainda muito longe de garantir a harmonização e coerência entre os componentes que os integram, em termos de eliminar sobreposições e atritos aquando da implementação da atividade, esclarecer responsabilidades, assim como evitar a duplicação do orçamento e racionalização de resultados. Em relação à componente de governação de segurança do ECPF, uma programação eficaz assegurará que não exista duplicação de orçamento nem uma maior limitação da já escassa capacidade humana, através do desenvolvimento, em simultâneo, do documento de política e subsequente plano de ação, especialmente tendo em conta que ambos os documentos serão sujeitos aos mesmos processos e adotados pelos mesmos organismos.⁹²

Reforçar o regime de sanções da CEDEAO. As situações da Guiné-Bissau e do Mali expuseram a necessidade de se efetuar uma revisão do regime de sanções da CEDEAO, de modo a torná-lo mais apropriado e eficaz contra determinados grupos, instituições e pessoas. As sanções incluídas no Protocolo Adicional sobre Democracia e Boa Governação são necessárias, embora insuficientes. Visto que a CEDEAO ousou tomar a iniciativa de ir além do limitado alcance do regime de sanções deste protocolo, por exemplo, no Mali, deve agora, dar o passo de desenvolver e adotar um novo conjunto de sanções mais eficazes.

Reforçar o regime de sanções da CEDEAO. As situações da Guiné-Bissau e do Mali expuseram a necessidade de se efetuar uma revisão do regime de sanções da CEDEAO, de modo a torná-lo mais apropriado e eficaz contra determinados grupos, instituições e pessoas. As sanções incluídas no Protocolo Adicional sobre Democracia e Boa Governação são necessárias, embora insuficientes. Visto que a CEDEAO ousou tomar a iniciativa de ir além do limitado alcance do regime de sanções deste protocolo, por exemplo, no Mali, deve agora, dar o passo de desenvolver e adotar um novo conjunto de sanções mais eficazes.