Alternativen zur Übertragbarkeit sind die Einführung eines Nachrückverfahrens, die Verlagerung nicht erfüllter Förderberechtigungen in die nächste Ausschreibungsrunde (vgl. Kapitel 4.2) und die Mög-lichkeit einer frühzeitigen Rückgabe der Förderberechtigungen zu vergünstigten Konditionen.
Bei einem Nachrückverfahren geben die bezuschlagten Bieter, die das Projekt nicht realisieren kön-nen, ihre Förderberechtigungen gegen Strafzahlung zurück. Diese gehen dann auf einen in der Aukti-on gerade nicht mehr bezuschlagten Bieter über. Bei der Verlagerung wird die Menge der nicht reali-sierten Förderberechtigungen in einer späteren Auktion zur Ausschreibungsmenge addiert. Werden nicht realisierte Förderberechtigungen frühzeitig zurückgegeben, können diese schneller wieder neu ausgeschrieben werden.
Empfehlung zum Nachrückverfahren und der Rückgabe von Förderberechtigungen
Kurz- und langfristiges Nachrückverfahren
Bei einem kurzfristigen Nachrückverfahren werden Gebote, die über das Auktionsvolumen hinausge-hen, vorübergehend mit in die Gruppe der bezuschlagten Projekte aufgenommen. Sie ersetzen ggf.
andere Gebote, die aufgrund verfahrenstechnischer Mängel, wie bspw. mangelnder Hinterlegung des Bid-Bonds, nachträglich als nicht gültig gewertet werden. Die zurückgegebenen Förderberechtigungen unerfüllter Gebote gehen dann auf die gerade nicht mehr bezuschlagten Projekte über.
Ein kurzfristiges Nachrückverfahren erhöht die Anzahl gültiger Gebote. Das hat den Vorteil, dass eine Senkung der Realisierungsquote durch verfahrenstechnische Mängel vermieden werden kann. Nach-Ein kurzfristiges Nachrückverfahren von ca. 2 Wochen ist zu empfehlen, um die Erfüllung der Ausbauziele zu erleichtern. Von einem langfristigen Nachrückverfahren ist abzuraten. Spät zu-rückgegebene Förderberechtigungen nicht realisierter Projekte sollten stattdessen bei einer spä-teren Auktion auf das Zielvolumen aufgeschlagen werden.
Damit ein Anreiz besteht, nicht genutzte Förderberechtigungen frühzeitig zurückzugeben, wird ein Übergang von einer anfänglichen Teilpönale bis hin zur vollen Pönale in 6-Monatsschritten empfohlen.
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teil eines kurzfristigen Nachrückverfahrens ist, dass das endgültige Auktionsergebnis (z.B. der durch-schnittliche Preis) nicht fest steht, bis alle Nachrückverfahren abgeschlossen sind. Dies mindert die Transparenz der Auktion und kann je nach Bezahlungsform (pay-as-bid oder pay-as-clear) den Aukti-onsprozess verlängern und strategisches Verhalten anreizen. Aus diesem Grund wird empfohlen, nur eine einmalige und kurze (ca. zweiwöchige) Nachrückfrist vorzusehen.
Bei einem langfristigen Nachrückverfahren werden Förderberechtigungen, die aufgrund von Nichtrea-lisierung zurückgegeben werden, auf ein anderes, in der Auktion ursprünglich nicht bezuschlagtes Gebot übertragen. Ein langfristiges Nachrückverfahren könnte die einzelnen Ausschreibungsrunden stark in die Länge ziehen. Dies erhöht das Risiko für die nachrückenden Bieter, die ihre Gebote über einen langen Zeitraum aufrechterhalten müssen15. Es wird daher empfohlen, anstelle eines langfristi-gen Nachrückverfahrens die zurückgegebenen Förderberechtigunlangfristi-gen in einer der Folgeauktionen auf das Zielvolumen aufzuschlagen (vgl. Kapitel 4.2).
Rückgabe von Förderberechtigungen
Eine frühzeitige Rückgabe nicht genutzter Förderberechtigungen erhöht die Planungssicherheit der ausschreibenden Stelle hinsichtlich der Erreichung der Zielmenge und der Bestimmung der Auktions-volumen in den nächsten Ausschreibungsrunden. Daher empfiehlt es sich, einen Anreiz für die Bieter zu schaffen, ihre Förderberechtigung so früh wie möglich zurückzugeben, wenn absehbar ist, dass sich das Projekt aufgrund Eigen- oder Fremdverschuldung nicht oder nur in geringerem Umfang reali-sieren lässt. Allerdings sollte dieser Anreiz so gestaltet sein, dass die Wirksamkeit der Pönale beste-hen bleibt und keine unernsten Gebote abgegeben werden.
Ein Anreiz für eine frühzeitige Rückgabe der Förderberechtigung könnte in einem zeitlich abgestuften Übergang von einer Teilpönale hin zur vollen Pönale bestehen, z.B. in Sechsmonatsschritten. Dem-nach wäre bei einer Rückgabe der Förderberechtigung innerhalb der ersten sechs Monate Dem-nach Bezu-schlagung nur eine Teilpönale fällig, die sich schrittweise erhöht. Die volle Pönale wird erst zwei Jahre nach der Bezuschlagung (d.h. nach Ablauf der verlängerten Realisierungsfrist) fällig. Es ist zu überle-gen, für den Fall höherer Gewalt keine oder eine nur sehr geringe Pönale vorzusehen, diese Frage muss aber noch weiter untersucht werden (vgl. Kapitel 5.2).
15 In einer dänischen Offshore Wind Ausschreibungen wurden mit diesem Modell z.B. sehr schlechte Erfahrungen gemacht.
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6 Ermöglichung einer Akteursvielfalt: Wie kann kleineren Akteuren die Teilnahme an der Auktion erleichtert werden?
Akteursvielfalt und „Bürgerenergie“-Konzepte werden häufig als wichtige Treiber der Energiewende genannt. Es wird befürchtet, dass Ausschreibungssysteme kleine Akteure benachteiligen und zu einer Marktkonzentration sowie einer sinkenden Akzeptanz der Energiewende führen. Damit würden sie Akteursvielfalt und Bürgerenergie zuwider laufen. Es gilt also ein Auktionsdesign anzustreben, dass die erfolgreiche Teilnahme kleiner Akteure an der Auktion erlaubt oder Ausnahmeregelungen für klei-ne Akteure zu schaffen. Es stellt sich dabei allerdings die Frage, welche Akteure genau gemeint sind und wie sie rechtssicher definiert werden können. Zudem sollte es nicht Ziel des Ausschreibungssys-tems sein, die heute bestehende Akteursstruktur unverändert fortzusetzen, sondern weiterhin Ak-teursvielfalt und Bürgerbeteiligung zu ermöglichen. Unvermeidbar ist, dass die Einführung eines Aus-schreibungssystems die Marktbedingungen für kleine Akteure im Vergleich zu einer festen Einspeise-vergütung verkompliziert und perspektivisch zu einer Veränderung der heutigen Akteursstruktur füh-ren wird.
Empfehlung zur Wahrung einer Akteursvielfalt
Es wird empfohlen, kleinen Akteuren die Teilnahme an der Auktion zu erleichtern, indem die Bieterri-siken und Zugangshürden im Gesamtdesign der Auktion begrenzt werden, z.B. durch Qualifikations-anforderungen und Pönalen, die auch von kleinen Bietern mit geringer Bonität erbracht werden kön-nen.
Vor dem Hintergrund, dass eine klare und rechtssichere Identifizierung „kleiner Akteure“ bzw. der Akteure der Bürgerenergie kaum möglich ist, wird vorerst nicht empfohlen, bevorzugte Auktionsbe-dingungen oder Ausnahmeregelungen für diese Akteursgruppen einzuführen. Sollte die Evaluierung der Ausschreibung ergeben, dass es trotz der relativ geringen Teilnahmehürden zu einer kontinuierli-chen Ausgrenzung von kleinen Akteuren kommt, ist über weitere Maßnahmen zur Adressierung die-ses Problems nachzudenken. Das gilt auch im Fall der geplanten Ausweitung der Ausschreibung auf andere Technologien.
Grundsätzlich sollte zwischen den Zielen unterschieden werden, erstens, Bürger am Ausbau der EE zu beteiligen und dadurch eine hohe Akzeptanz der Energiewende zu schaffen und, zweitens, Marktkon-zentration auf wenige große Akteure zu vermeiden. Die explizite Förderung kleiner Marktakteure kann einer Marktkonzentration vorbeugen (wobei dieses Ziel auch auf anderem Wege erreicht werden kann), muss aber nicht zwangsläufig der Förderung von Bürgerenergie entsprechen. Eine explizite Förderung bestimmter Akteursgruppen erhöht aber tendenziell die Förderkosten (verringerte Effizi-enz).
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Ob es zu einer Marktkonzentration kommt, hängt von vielen Faktoren ab und kann auch durch das Auktionsdesign beeinflusst werden, insbesondere durch die für die Auktion definierten Qualifikations-kriterien und Pönalen. Bürgerenergieprojekte und Projekte von kleinen Akteuren müssen nicht zwangsläufig teurer sein als die Projekte großer Akteure, da die Akteure unterschiedliche Renditeer-wartungen haben.