Hea halduse põhimõte vaidemenetluses

Igaühel on õigus sellele, et liidu institutsioonid, organid ja asutused käsitleksid tema küsimusi erapooletult, õiglaselt ning mõistliku aja jooksul.²³⁷ Õigus heale haldusele hõlmab mitmeid olulisi alapõhimõtteid, millest haldusorganid peavad oma igapäevatöös juhinduma – eesmärgipärasus, läbipaistvus, isikute kaasamine ja ärakuulamine, otsuste põhjendamine, viisakus ja abivalmidus, aga ka menetluse kiirus. Olulisimad hea halduse põhimõtted on Eestis seadusandja poolt koondatud õigustloovatesse aktidesse, millest siinkohal võib välja tuua eeskätt haldusmenetluse seaduse.²³⁸ Riigikohus rõhutab, et haldusmenetlus peab olema õiglane ning vastama hea halduse põhimõttele, et tagada isiku õiguste tõhus kaitse. Isikute pöördumistele õigeaegne ja korrektne vastamine on põhiõiguse menetlusele tagamise

232 Õiguskantsler. 22.05.2013 seisukoht 7-4/130660/1302268. – Kättesaadav:

http://oiguskantsler.ee/sites/default/files/field_document2/6iguskantsleri_seisukoht_oigusrikkumise_puudumise_

kohta_hea_halduse_tava_jargimine_andmekaitse_inspektsiooni_menetluses.pdf (15.03.2015).

233 Õiguskantsler. 23.05.2014 soovitus. Op. cit.

234 Euroopa Liidu põhiõiguste harta. – 2010/C 83/02.

235 RKPJKo 17.02.2003, 3-4-1-1-03.

236 Õiguskantsleri soovitus. Op.cit.

237 Euroopa Liidu põhiõiguste harta, art 41 p 1.

238 Õiguskantsleri 22.05.2013 seisukoht. Ibid.

50 lähtekoht.²³⁹ Menetlus peab olema suunatud isiku õiguste kaitsele, vastasel korral võib isikul osutuda võimatuks oma õigusi realiseerida. Põhiseaduse §-s 13 sätestatud üldine kaitseõigus on igaüheõigus, mis peab olema tagatud kõikidele isikutele võrdselt ja seondub seetõttu PS § 12 lõikes 1 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõttega.²⁴⁰

Kohtupraktikas on leitud, et kui haldusorgan ei ole avalduse esitaja subjektiivsete õiguste rikkumist vaidemenetluse käigus haldusmenetluse seaduses ettenähtud korras kontrollinud, on rikutud avaldaja põhiõigust seadusega sätestatud menetlusele ning hea halduse tava.²⁴¹ Hea halduse põhimõtte eeldab muuhulgas ka seda, et isikule tuleb anda mõistliku aja jooksul teavet teda puudutava asja menetlemise käigust ja selle asja lahendamist mõjutavatest haldusaktidest ning muud asjakohast teavet.²⁴² Samuti on Riigikohtu halduskolleegium rõhutanud, et õiguspärase haldusmenetluse eest vastutab haldusorgan²⁴³ ning et igasugused riigipoolsed menetlused peavad toimuma mõistliku aja jooksul.²⁴⁴ Riigikohtu halduskolleegium on veel öelnud, et mõistlikuks ei saa pidada olukorda, kus isiku suhtes ei viida kümne aasta jooksul läbi ühtegi menetlustoimingut.²⁴⁵ Ühtlasi osutab ringkonnakohus sellele, et Riigikohtu ja Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika kohaselt on isikul, kelle suhtes läbiviidav menetlus kestab ebamõistlikult kaua, õigus nõuda haldusorganilt kahju hüvitamist ebamõistlikult pika menetluse eest.²⁴⁶ Riigikohus on öelnud, et hea halduse põhimõttega kooskõlas olevaks ei saa pidada menetluse läbiviimist menetlusosalise teadmata ja menetlusosalisega suhtlemata.²⁴⁷ Halduskolleegium on korduvalt väljendanud oma seisukohta, et menetlusnormidel on oluline roll haldusotsuse sisu õigsuse garanteerimisel.

Menetlusnormide tähendus õiguste kaitsel on seda suurem, mida avaram kaalutlusõigus on haldusorganile sisulise otsuse tegemisel jäetud. Ainuüksi võimalus tugineda vaidluses avaliku võimuga haldusõiguse üldpõhimõtetele ei taga õiguste efektiivset kaitset.²⁴⁸

Järelikult ei piisa üksnes hea halduse põhimõtte järgmisest vaid olulist rolli mängivad menetlusnormid. Halduse üldpõhimõtted koos vaidemenetluse selge ja täpse reguleerimisega tagavad isikutele parema õiguskaitse saamise võimaluse.

239 RKHKo 19.04.2010, 3-3-1-4-10, p 12.

240 RKPJKo 31.01.2007, 3-4-1-14-06, p 28.

241 RKHKm 09.05.2008, 3-3-1-22-08, p 13.

242 RKHKo 18.12.2004, 3-3-1-33-04.

243 RKHKo 19.12.2006, 3-3-1-80-06; RKHKo 10.01.2007, 3-3-1-85-06.

244 RKHKm 21.06.2010, 3-3-1-85-09.

245 Ibid.

246 TrtRnKo 05.02.2013 nr 3-11-870, p 39; RKÜKo 22.03.2011, 3-3-1-85-09; EIKo 02.12.2003, 48129/99 – Treial vs. Eesti.

247 RKÜKo 31.05.2011, 3-3-1-85-10, p 37.

248 RKHKo 3-3-1-32-03, p 14.

51 3.2. Aktiivne tegevus õige lahenduse leidmisel – uurimispõhimõte

HMS § 6 sätestab, et uurimispõhimõte kohustab haldusorganit omal algatusel ning juhtimisel välja selgitama menetluse objektiks olevas asjas olulist tähendust omavad asjaolud, kogudes selleks vajadusel tõendusmaterjali. Haldusmenetluse üks kesksemaid põhimõtteid on uurimispõhimõte, mis on vajalik nõrgema poole õiguste kaitseks, sest haldusmenetluses on menetluse läbiviija ise ka menetluse tulemusest otseselt huvitatud isik.²⁴⁹ Uurimisprintsiip on sealjuures otsustava tähtsusega, kuna sellest, kas otsuse tegemise eelduseks olevad asjaolud on välja selgitatud nõuetele vastavalt ja korrektselt, sõltub ka tehtava otsuse seaduslikkus²⁵⁰ ja uurimisprintsiip domineerib kõigis nendes menetlustes, kus seadusliku (õiguspärase) otsuse suhtes kehtib avalik huvi: nii halduskohtumenetluses kui ka haldusmenetluses.

Uurimisprintsiibi eesmärk on kaitsta isikute subjektiivseid avalikke õigusi ja avalikku huvi, sõltumata protsessiosaliste õiguslikest teadmistest ja materiaalsetest võimalustest õigusabi hankimisel²⁵¹ ja isikute õiguste piiramine peab toimuma seaduspäraselt ning võrdses olukorras ei tohiks kohelda isikuid ebavõrdselt.²⁵²

Eesti senises kohtupraktikas on uurimispõhimõte haldusmenetluses suures osas tuletatud halduskohtumenetluses kehtivast uurimisprintsiibist, kohtumenetluses uurimisprintsiibi kohta öeldu põhjal tehtud järeldusi on praktikas rakendatud ka haldusmenetluse sisustamisel.²⁵³ Vaidemenetluse osas sätestab HMS § 82, et vaideorgan nõuab vajaduse korral asjaomaselt haldusorganilt välja haldusakti kohta käivad dokumendid; teostab vajaduse korral paikvaatlust; kasutab vajaduse korral eksperti; nõuab vajaduse korral haldusakti andnud haldusorganilt kirjalikke selgitusi ja HMS § 83 lõige 2 kohaselt on haldusorgani kohustuseks vaiet läbi vaadates uurida dokumentaalseid tõendeid, kuulata ära asjast huvitatud isikute seletused ja ekspertide arvamused ning tunnistajate ütlused, vaadelda asitõendeid ja teostada paikvaatlusi. Järelikult teostatakse vaidemenetluses uurimispõhimõtet.

Haldusorgan on haldusmenetluses kohustatud kaasa aitama sellele, et ilmselgelt kogemata või lihtsalt teadmatuse tõttu esitatud puudulikes taotlustes vead kõrvaldataks, nt vales vormis esitatud avaldused esitataks õiges vormis, puuduolevaid andmeid täiendataks, esitamata

249 L. Lehis. Op. cit., lk 135.

250 H. Maurer. Op. cit., lk 319.

251 RKHKo 16.10.2002, 3-3-1-41-02, p 14.

252 Haldusmenetluse seaduse ja Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskiri. – Kättesaadav:

http://www.riigikogu.ee/?op=emsplain2&content_type=text/html&page=mgetdoc&itemid=003673103 (01.03.2015).

253 A. Aedmaa jt. Op. cit., lk 179.

52 dokumendid lisataks jne.²⁵⁴ Näiteks isik, kellele haldustegevus on suunatud, ei pruugi omalt poolt osata välja tuua kõiki võimalikke tähendust omavaid asjaolusid. Uurimisprintsiibi peamine eesmärk ongi tagada, et olulised asjaolud ei jääks välja selgitamata ainuüksi selle tõttu, et menetlusosaline ei osanud ette näha vajadust esitada täiendavaid tõendeid.²⁵⁵

Haldusorgani selgitamiskohustuse sätestab HMS § 36, mille kohaselt haldusorgan selgitab menetlusosalisele või taotluse esitamist kaaluvale isikule nende soovil: millised taotlused, tõendid ja muud dokumendid tuleb haldusmenetluses esitada. Isikule antav selgitus peab olema sisult õige ning aitama kaasa taotluse tulemuslikule esitamisele. See tähendab, et selgitamiskohustust täites tuleb haldusorganil arvestada taotluse esitamist kaaluva isiku taotletavat eesmärki ning anda isikule kogu teda huvitada võiv õige teave.²⁵⁶ Riigikohtu halduskolleegiumi praktika kohaselt hõlmab uurimisprintsiibist tulenev selgitamiskohustus ka kohtu kohustust nõustada kaebajat asjakohase taotluse valikul ja juhtida kaebuse esitaja tähelepanu kaebuse eesmärgi saavutamiseks tõhusama taotluse esitamise võimalusele. Kohus peab arvestama, et kaebuse esitaja ei pruugi mitmeastmelises menetluses saada aru erinevate haldusaktide ja toimingute tähendusest ning vajadusest neid vaidlustada.²⁵⁷ Magistritöö autor leiab, et antud asjaolu on oluline mitte ainult kohtu aspektist lähtuvalt, ka haldusorgan peab andma omapoolse hinnangu ja selgitamata, et mis on vaide esitajale kõige sobivam viis enda õiguste kaitseks.

Uurimise viisi ja mahu määrab ametiasutus iseseisvalt, samuti selle, milline tõendusmaterjal on vajalik. Igal juhul ei tohi ametiasutus toimida kitsalt ühepoolselt, vaid on kohustatud menetlusse kaasama ja menetluses arvestama osalejate jaoks soodustavaid asjaolusid.²⁵⁸ Uurimispõhimõtte üheks tuletiseks on seegi, et sarnaselt halduskohtulikule menetlusele puudub ka haldusorgani jaoks tõenditel ette kindlaksmääratud jõud, haldusorgan hindab tõendeid nende kogumis ning moodustab kogutud materjalide põhjal täitevvõimu lõpliku seisukoha.²⁵⁹ Selleks, et otsustada, kas tõendi kogumise nõuete ja korra rikkumine on oluline, tuleb hinnata, millisel määral rikuti isiku põhiõigusi ja demokraatliku õigusriigi põhiprintsiipe, menetluse eesmärgi võimalikku eripära ja olulisust ning kogutud tõendi seost haldusaktiga. Viga tõendi kogumisel mõjutab sisulist otsustamist eeskätt siis, kui seadust

254 Ibid., lk 136.

255 RKHKm 04.03.2003, 3-3-1-32-03, p 24.

256 Õiguskantsleri 30.06.2011 ettepanek 7-4/110684/1103434. – Kättesaadav:

http://oiguskantsler.ee/sites/default/files/field_document2/6iguskantsleri_ettepanek_isiku_poordumisele_vastami ne.pdf (18.03.2015).

257 RKHKo 3.04.2002, 3-3-1-14-02; 17.11.2002, 3-3-1-61-02.

258 H. Maurer. Op. cit., lk 319.

259 A. Aedmaa jt. Op. cit., lk 189.

53 rikkumata ei oleks saanud haldusakti andmisel olulist tõendit koguda ja vastavat asjaolu ei ole võimalik tõendada mõne teise, seaduslikult kogutud tõendiga.²⁶⁰ Kui haldusorgan vaatab läbi vaiet, millega soovitakse vaidlustada uurimispõhimõtte kasutamist, siis tuleks esmalt leida vastus küsimusele, kas tõendite ja muude asjaolude puudulik väljaselgitamine võis mõjutada menetluse lõpptulemust või mitte.²⁶¹

Vastavalt kohalduvad haldusmenetluse üldnormid ka vaidemenetlusele. Sealhulgas kohaldub vaidemenetluses ka HMS § 40 lõike 3 punkti 2, mis võimaldab isiku ärakuulamata jätta, kui tema vaides esitatud andmetest ei kalduta kõrvale ning puudub vajadus lisaandmete saamiseks. Sarnaselt kohalduvad vaidemenetlusele ka muud haldusmenetluse põhimõtted - näiteks vaideotsuse põhjendamise kohustus ja vorminõuded tulenevalt HMS §-st 56 (ning seda mitte ainult juhul, kui vaie jäetakse rahuldamata, vaid ka juhul, kui vaide rahuldamine piiras kolmanda isiku õigusi – vrdl HMS § 85 lõike 2 ja § 56 lõike 4).²⁶² Iseenesest ei ole välistatud ka uurimispõhimõtte piiramine eriseadusest tuleneval alusel, eeldusel et seadusandja sellist piiramist vajalikuks peab ning piirang on ratsionaalselt põhjendatav.²⁶³

Uurimispõhimõtte ülesandeks kõige laiemalt võttes on haldustegevuse seaduslikkuse tagamine.²⁶⁴ Kuna haldusorgan võib nõuda vaide esitajalt täiendavate tõendite esitamist, siis on põhimõtteliselt võimalik esitada uusi tõendeid ka alles vaidemenetluses. Vaidemenetluses saab uusi tõendeid esitada nii haldusorgani nõudmisel kui ka omal initsiatiivil. Haldusorgan ei või asjakohaste tõendite vastuvõtmisest keelduda.²⁶⁵ Uurimispõhimõttest tulenevalt on iga haldusorgan pädev ja kohustatud kontrollima, kas haldusakti andmise faktilised ja õiguslikud eeldused on täidetud.²⁶⁶ Uurimispõhimõtte realiseerumist peetakse õiguskirjanduses oluliseks eelkõige vaidemenetluse enesekontrolli- ja õiguskaitsefunktsioonist lähtuvalt.²⁶⁷

3.3. Kaalutlusõiguse seos otstarbekuse kontrolliga

Vaidemenetluses, erinevalt halduskohtumenetlusest, kontrollitakse nii haldusakti õiguspärasust kui ka otstarbekust.²⁶⁸ Õiguspärasuse ja otstarbekuse kontrollil on erinev sisu ja

260 RKHKm 16.01.2013, 3-3-1-2-03, p-d 11 ja 13.

261 A. Aedmaa jt. Op. cit., lk 190.

262 TrtRnKo 16.10.2012, 3-10-3174, p 18.

263 A. Aedmaa jt. Op. cit., lk 183.

264 Ibid., lk 182.

265 RKHKo 14.11.2007, 3-3-1-47-07.

266 I. Pilving. Riigikohtu 2001. aasta praktika haldusmenetluse valdkonnas. – Juridica, 2002, nr 2.

267 E. Vene. Vaidemenetluse funktsioonid ja nende tähtsus menetluse läbiviimisel, lk 76.

268 M. Oerder. Op. cit.

54 maht. Ühtlasi saab öelda, et toimub justkui topeltkontroll, kus haldusorganil on hiljem võimalik jääda oma esialgse otsustuse juurde või see vajadusel ümber vaadata. Vaide läbivaatamisel vaideorganis tuleb haldusakti või toimingut kontrollida igakülgselt ja põhjalikult, andmaks hinnangut selle õiguspärasusele. Kontrollida tuleb nii asja formaalset (pädevuse, menetluse ja vorminõuete järgimine) kui ka materiaalõiguslikku ehk sisulist (haldusaktil või toimingul on kehtiv õiguslik alus, haldusakt vastab õiguslikule alusele, on kooskõlas õiguse üldpõhimõtetega ning kaalutlusvigadeta) poolt.²⁶⁹ Teisel alusel aga hinnatakse teostatud toimingute otstarbekust. Viimane on paratamatult seotud subjektiivsete veendumuste ja hinnangutega.²⁷⁰

Üheks haldusõiguse ülesandeks on tagada otstarbekas haldustegevus, mille eesmärk on üldise heaolu tagamine, seega peab haldus toimima seaduslikkuse, eesmärgipärasuse, ökonoomia, majanduslikkuse, operatiivsuse ja otstarbekuse põhimõtete alusel.²⁷¹ Kui haldusakt või toiming on õigusvastane, siis puudub üldjuhul vajadus edaspidiseks otstarbekuse kontrolliks, sest õigusvastasuse tõttu tuleb vaie nagunii rahuldada. Kui lisaks õigusvastasusele on haldusakt aga ka ilmselgelt ebaotstarbekas ja on alust arvata, et lähteorgan võib asja uuesti otsustades anda uuesti samasuguse ebaotstarbeka haldusakti, siis peab vaideorgan selle ärahoidmiseks juhtima vaideotsuses tähelepanu ka haldusakti ebaotstarbekusele.²⁷²

Materjalide leidmine otstarbekuse kontrolli kohta vaidemenetluses osutus keeruliseks, sest tutvudes kohtulahenditega ning avalikkusele kättesaadavate vaideotsustega, ei olnud võimalik leida otstarbekuse kontrolli läbiviimisega seotud materjale. Õiguskirjanduses aga on öeldud, et haldusakti või toimingu otstarbekuse kontrollimiseks hinnatakse haldusakti või toimingu tagajärgi, s.t selle sisulist õiglust, mitte õiguspärasust. Ebaotstarbekus võib ka nii märkimisväärne olla, et muutub õigusvastasuseks, näiteks kui on rikutud proportsionaalsuse printsiipi. Ebaotstarbekas on haldusakt või toiming juhul, kui selle sisu on küll õiguslikult võimalik, kuid see ei ole hädavajalik või ei ole piisavalt kohane.²⁷³

Otstarbekus on õigusväline realiteet. Vaadates otstarbekuse temaatikat Vabariigi Valitsuse seaduse (VVS) näitel, siis VVS § 100 lõike 1 kohaselt võib ametiisiku akti või toimingu tunnistada kehtetuks ebaotstarbekuse motiivil juhul, kui akt või toiming on ilmses

269 A. Aedmaa jt. Op. cit., lk 417.

270 K. Merusk, I. Koolmeister. Haldusõigus. Õpik Tartu Ülikooli õigusteaduskonna üliõpilastele. Tallinn: Juura, 1995, lk 116.

271 K. Merusk. Riigihalduse õiguslik regulatsioon. – Juridica, 1998, nr 4, lk 171.

272 A. Aedmaa jt. Op. cit., lk 419.

273 Ibid.

55 mittevastavuses seadusest tuleneva ning Vabariigi Valitsuse või ministeeriumi poolt realiseeritava riikliku poliitikaga või põhjustab riigi vara ja eelarveliste vahendite ebaratsionaalset kasutamist või muul viisil kahjustab riiklikke huve. Otstarbekus tähendab eelkõige seda, mis on igal üksikjuhtumil kõige sobivam toimimisviis.²⁷⁴ VVS § 93 kohaselt saab valitsusasutuste ja nende hallatavate riigiasutuste tegevuse seaduslikkuse ja otstarbekuse üle teostada kontrolli teenistusliku järelevalve korras, samas VVS § 100 lõige 2 sätestab, et ebaotstarbekuse motiivil ei saa tunnistada kehtetuks riigiteenistuse korraldamisel antud üksikakte ja toiminguid, samuti muid akte ja toiminguid, mille andmise tingimused tulenevad seadusest või muudest õigusaktidest. Riigikohus on öelnud, et haldustegevuse ebaotstarbekus ei anna iseenesest halduskohtule alust kaebuse rahuldamiseks.²⁷⁵

Mitmetes kohtulahendites on kohus rõhutanud, et ka kohtul puudub õigus kontrollida haldusakti otstarbekust²⁷⁶, samas aga vaidemenetlus annab võimaluse haldusorganile kontrollida ka haldusakti otstarbekust. Põhimõtteliselt on võimalik ka olukord, kus haldusakti või -toiminguga ei ole rikutud ühtegi õigusnormi, kuid see on ebaotstarbekas ning vaie esitataksegi üksnes sellise ebaotstarbekuse kõrvaldamise eesmärgil.²⁷⁷

Diskretsiooni puhul on administratsioonile delegeeritud otsustamisõigus selle üle, et mis on igal üksikjuhtumil see kõige sobivam toimimisviis.²⁷⁸ HMS § 4 lõike 1 kohaselt on kaalutlusõigus (diskretsioon) haldusorganile seadusega antud volitus kaaluda otsustuse tegemist või valida erinevate otsustuste vahel. HMS § 4 lõike 2 kohaselt tuleb kaalutlusõigust teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve. Vaiet sisuliselt lahendades on haldusorganil õigus vaideotsusega: 1) rahuldada vaie ja tunnistada haldusakt kas täielikult või osaliselt kehtetuks ning kõrvaldada haldusakti faktilised tagajärjed; 2) teha ettekirjutus haldusakti andmiseks, toimingu sooritamiseks või asja uueks otsustamiseks; 3) teha ettekirjutus toimingu tagasitäitmiseks; 4) jätta vaie rahuldamata (HMS § 85). Riigikohus on asunud seisukohale, et vaide läbivaatamise tulemusel valmiv vaideotsus on haldusakt HMS § 51 lõike 1 tähenduses ja järelikult vaide rahuldamata jätmisel peab vaideotsus olema põhjendatud (HMS § 86 lõige 2) ning vaiet läbivaataval haldusorganil tuleb seda nõuet täites põhjendada, miks ta leiab, et haldusakt on õiguspärane või õigusvastane ning kas tegemist on

274 Haldusmenetluse seaduse" ja Vabariigi Valitsuse seaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskiri.

275 RKHKo 15.01.2015, 3-3-1-68-14, p 31.

276 TlnHK 15.12.2011, 3-11-1892. Kohalikul omavalitsusel on ulatuslik omakorraldusõigus oma vara käsutamise ja kasutamise küsimuste otsustamisel ning kohus saab kontrollida kohaliku omavalitsuse üksuse vara käsutamise ja kasutamise õiguspärasust, mitte otstarbekust.

277 A. Aedmaa jt. Op. cit., lk 396.

278 B. Knapp. Grundlagen des Verwaltungsrechts. Band 1. Basel und Frankfurt am Main, 1992, lk 34.

56 sellise õigusvastasusega, mis tingib haldusakti kehtetuks tunnistamise.²⁷⁹ Asjaomases põhjenduses tuleb välja tuua õiguslikud ja faktilised asjaolud, millest vaide lahendanud haldusorgan oma otsuse tegemisel lähtus.²⁸⁰ Ühtlasi ei ole põhjendamise eesmärk ainult tagantjärele otsuse kontrollimine, vaid ka haldusorgani enesekontrolli tagamine. Haldusorgani enesekontrolli kaudu peab haldusorgan jõudma selgusele otsuse õigsuses.²⁸¹

Otsustada selle üle, kas paljude võimalike alternatiivsete käitumisvõimaluste hulgast tehtud valik on ka tegelikult otstarbekas või mitte, on keeruline, sest otstarbekuse küsimus otsustatakse valdavalt mittejuriidiliste kriteeriumite alusel.²⁸² Kui eelneva baasil saab öelda, et vaidemenetluse ühe plussina on välja toodud lisaks õiguspärasuse kontrollile ka otstarbekuse hindamise võimalikkust võrreldes kohtumenetlusega, siis tekib ikkagi küsimus, mis määral on kasutatud otstarbekuse hindamist. Otstarbekuse motiivil ei saa, nagu õiguspärasuse motiivilgi, tulla vaiet esitama keegi, kellel ei ole puutumust haldusakti või toiminguga. Peab nähtuma selge seos ebaotstarbeka haldusakti või toimingu ning vaide esitaja õiguslikult ja faktiliselt kahjustatud olukorra vahel.²⁸³ Kui siiski on vajalik kontrollida vaideõiguse olemasolu üksnes ebaotstarbekuse motiividel esitatud vaide puhul, siis tuleb lähtuda samadest üldpõhimõtetest nagu üldise vaideõiguse kontrollimisel.²⁸⁴ Ka autor nõustub eelnevaga, sest HMS § 83 lõike 1 sätestab, et vaidemenetluses kontrollitakse õiguspärasust ja otstarbekust ning lõike 2 kohaselt tuleb vaide läbivaatamisel uurida dokumentaalseid tõendeid, kuulata ära asjast huvitatud isikute seletused, ekspertide arvamused, tunnistajate ütlused, vaadata asitõendeid ning teostada paikvaatlust. Kui lähtuda vaidementlust reguleeritavatest sätetest, siis saaks öelda, et ka otstarbekuse hindamisel tuleb lähtuda samadest põhimõtetest nagu õiguspärasuse kontrollimisel.

Kaalutlusõiguse seost otstarbekusega näitab see, et diskretsiooni oluliseks elemendiks on otstarbekus, mis tähendab eelkõige seda, et seadusandja on administratsioonile andnud õiguse ja võimaluse valida paljude talle otstarbekana näivate abinõude vahel või loobuda üldse vastavast tegevusest.²⁸⁵ Seega toimub otstarbekuse hindamine ikkagi väga subjektiivsel tasandil, sest mis haldusorgani poolt antud haldusakti andmisel võis tunduda otstarbekas, ei pruugi see nii olla enam vaide menetlemisel.

279 RKHKo 28.04.2009, 3-3-1-30-09, p 15.

280 A. Aedmaa jt. Op. cit., lk 424.

281 RKHKo 05.11.2008, 3-3-1-49-08.

282 K. Merusk. Administratsiooni diskretsioon ja selle kohtulik kontroll, lk 46.

283 A. Aedmaa. Op. cit., lk 396.

284 Ibid.

285 K. Merusk. Op. cit., lk 45-46.

57 Lähtuvalt eelnevast magistritöö autor leiab, et otstarbekuse kontroll on võimalik, seda eelkõige diskretsiooniotsuste puhul. Olulist osa mängib otstarbekuse hindamisel ikkagi haldusorgani enda põhjendamiskohustus haldusakti andmisel. Seega jääbki tõdeda õiguskirjanduses öeldut, et kui vaidemenetluses on juba tuvastatud haldusakti õigusvastus, ei jõutagi haldusakti otstarbekuse kontrollini. Uurides kohtulahendeid ja avalikkusele kättesaadavad vaideotsuseid, tuleb tunnistada, et andmeid selle kohta, kas vaidemenetluse positiivse küljena väljatoodud lisakontrolli võimalust otstarbekuse osas on rakendatud, ei õnnestunud leida. Järelikult ei saa kinnitada seda, et otstarbekuse kontroll kui vaidemenetluse täiendav võimalus lisaks haldusakti õiguspärasuse kontrollile on praktikas rohkelt kohaldatud ja andnud isiku õiguste kaitse osas tõhusa lisaboonuse.

3.4. Eesmärgipärasuse ja efektiivsuse seos vaide lahendamise tähtajaga

HMS § 5 lõige 2 sätestab, et haldusmenetlus viiakse läbi eesmärgipäraselt ja efektiivselt, samuti võimalikult lihtsalt ja kiirelt, vältides üleliigseid kulutusi ja ebameeldivusi isikutele.

Ühest küljest on efektiivne menetlus vajalik isiku õiguste kaitseks ja kodanikusõbraliku riigi loomiseks, teisalt raiskavad ebavajalikud menetlustoimingud riigiasutuste raha.²⁸⁶ Õigusaktides tuleks sätestada menetlusõigus, mis vastab olukorrale, kus haldusorgan teeb kõik endast oleneva, et haldusmenetlus viiakse läbi efektiivselt, samuti võimalikult lihtsalt ja kiirelt, vältides üleliigseid kulutusi ja ebameeldivusi isikutele (HMS § 5 lõige 2).²⁸⁷ Antud säte seondub ka hea halduse põhimõttega, eeldades isiku taotluse lahendamisel tõhusat ja tulemuslikku tegevust.²⁸⁸ Vaidemenetluse puhul on oluline, et kaebajale oleks tagatud efektiivsed kaitsevahendid, milleks ei pea olema positiivne lahend vaidemenetluses, vaid efektiivselt võib kaebaja õigusi kaitsta ka kohtusse pöördumine.²⁸⁹ Põhiõigus tõhusale õiguskaitsele ja ausale õigusemõistmisele tähendab õigust menetlusele mõistliku aja jooksul ja seda võib nimetada ka õiguskaitse tõhususe ehk efektiivsuse põhimõtteks kitsamas tähenduses, kusjuures tagada tuleb kaebaja õiguste kiire ja efektiivne kaitse. Isiku õigusele vastab iga menetleja kohustus astuda nii kohtueelses menetluses kui ka kohtumenetluses samme asja võimalikult kiireks lahendamiseks.²⁹⁰

286 A. Aedmaa jt. Op. cit., lk 38.

287 Sotsiaalvaldkonna avalike teenuste kaasajastamise projektist ja riikliku pensionikindlustuse registri ümberkorraldamisest tulenev riikliku pensionikindlustuse seaduse ning sellega seonduvate seaduste muutmise seaduse eelnõu väljatöötamiskavatsus (autori valduses).

288 RKHKo 09.03.2009, 3-3-1-94-08, p 19.

289 TrtRnKm 16.03.2013, 3-12-2413, p 9.

290 M. Ernits. Op. cit., PõhiS § 15/2.1.4.

58 HMS § 5 kohaselt on haldusmenetluse põhimõtteks vormivabadus ja efektiivsus. Sama paragrahvi lõige 1 sätestab, et menetlustoimingu vormi ja muud haldusmenetluse üksikasjad määrab haldusorgan kaalutlusõiguse alusel, kui seaduse või määrusega ei ole sätestatud teisiti.

HMS § 76 lõike 1 kohaselt esitatakse vaie kirjalikult või suuliselt ja suuline vaie protokollitakse haldusorganis ning sellele võetakse esitaja allkiri. HMS § 14 lõige 1 sätestab, et haldusmenetluse algatamiseks või haldusmenetluse käigus esitatakse haldusorganile avaldus (taotlus) vabas vormis, aga seadusega või selle alusel võib taotlusele ette näha kohustusliku vormi. Õiguskirjanduses on öeldud, et kirjaliku vormi nõude eesmärk on lihtsustada taotluse sisuga tutvumist ning välistada hilisemad vaidlused taotluse esitamise ja sisuga seonduvate faktiliste asjaolude üle. Taotluse kohustusliku kirjaliku vormi puhul on suuline taotlus käsitatav (vormi)puudusega taotlusena. HMS § 15 lõigete 1 ja 2 alusel on haldusorganil õigus nõuda sellise taotluse puuduste kõrvaldamist ja nõude täitmata jätmise korral jätta taotlus läbi vaatamata.²⁹¹

HMS § 5 lõige 4 sätestab, et menetlustoimingud viiakse läbi viivituseta, kuid mitte hiljem kui seaduses või määruses sätestatud tähtaja jooksul. HKMS ei näe ette konkreetset tähtaega, mille jooksul peab halduskohus asja lahendama, sest § 2 lõige 2 sätestab üksnes, et haldusasja peab lahendama sõltumatu ja erapooletu kohus õigesti, ausalt, mõistliku aja jooksul ja võimalikult väikeste kuludega. HMS § 84 lõikega 1 on määratud, et kui seadus ei sätesta teisiti, lahendatakse vaie 10 päeva jooksul, arvates vaide edastamisest vaiet läbivaatavale haldusorganile ja HMS § 84 lõike 2 kohaselt võib vaide lahendamise tähtaega pikendada 30 päeva võrra, kui vaiet on vaja täiendavalt uurida. Perioodi 2014–2020 struktuuritoetuse seaduse § 51 lõike 3 järgi lahendatakse vaie 30 kalendripäeva jooksul sama paragrahvi lõikes 2 nimetatud vaiet lahendavale asutusele vaide esitamisest arvates, seega eriseadus sätestab vaide lahendamisele pikema tähtaja. Lisaks võib vaide lahendamise tähtaega pikendada HMS

§ 84 lõike 2 kohaselt kuni 30 päeva võrra.

Järgnevalt vaatame näidet perioodi 2014-2020 struktuuritoetuse seadusest. Kui vaideorgan on rakendusasutus, esitatakse vaie rakendusüksuse kaudu rakendusautusele. Rakendusüksusel tuleb vaie edastada rakendusasutusele HMS § 80 lõike 1 kohaselt 7 päeva jooksul, v.a juhul, kui HMS § 78 lõike 1 kohaselt on puuduste kõrvaldamiseks määratud 10-päevane tähtaeg.

Rakendusüksus võib otsustada, et nõustub vaidega ja muudab vaidlustatavat otsust või tühistab selle, mille tulemusel langeb vaide ese ära ning vaiet ei peagi rakendusasutusele kui

291 L. Madise. Op. cit., lk 20.

59 vaideorganile edastama, sest HMS §-de 64 ja 65 kohaselt on otsuse tegijal õigus tunnistada

59 vaideorganile edastama, sest HMS §-de 64 ja 65 kohaselt on otsuse tegijal õigus tunnistada

Im Dokument TARTU ÜLIKOOL ÕIGUSTEADUSKOND RIIGI- JA HALDUSÕIGUSE ÕPPETOOL Kadi Länik ISIKU ÕIGUSTE KAITSE VAIDEMENETLUSES Magistritöö Juhendaja Professor Kalle Merusk Tartu 2015 (Seite 49-0)