Haushaltskonsolidierung: langfristig planen, kurzfristig handeln

72. Vorrangige Aufgabe einer Haushaltskonsolidierung ist es, die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen sicherzustellen, das heißt, eine bestehende Tragfähigkeitslücke zu beseitigen. Denn diese beeinträchtigt die langfristigen Wachstumschancen einer Volkswirtschaft und bedingt eine Be-lastung zukünftiger Generationen. Ermitteln lässt sich diese Lücke über eine Projektion der zu-künftigen staatlichen Einnahme- und Ausgabenentwicklungen, die sich bei Fortschreibung der in einem bestimmten Basisjahr geltenden Rechtslage unter Berücksichtigung bereits beschlossener finanz- und sozialpolitischer Maßnahmen ergeben würden. Die Finanzpolitik ist dann tragfähig, wenn der Gegenwartswert der zukünftigen Primärsalden in den öffentlichen Haushalten dem aktuellen Schuldenstand entspricht. Der Primärsaldo eines Haushalts ist die Differenz zwischen den laufenden Einnahmen abzüglich der Ausgaben ohne den auf die Staatsschuld zu leistenden Zinsendienst. Derzeit sind die öffentlichen Haushalte nicht tragfähig. Es existiert eine

Tragfähig-keitslücke, die − bedingt durch die impliziten Staatsschulden in der Beamtenversorgung und den umlagefinanzierten Systemen der Sozialen Sicherung − erheblich höher ist als der explizite staat-liche Schuldenstand. Die sich bei Fortschreibung der geltenden Rechtslage und unter Berücksichti-gung bereits beschlossener finanz- und sozialpolitischer Maßnahmen ergebenden zukünftigen Pri-märsalden reichen bei Weitem nicht aus, um die Verbindlichkeiten aus der staatlichen Gesamtver-schuldung zu decken. Um die Tragfähigkeitslücke zu schließen, wäre bei gleichmäßiger Vertei-lung über die Zeit Jahr für Jahr ein Konsolidierungsvolumen in Höhe von mindestens 1,2 vH in Relation zum nominalen Bruttoinlandsprodukt erforderlich. Allein im Jahr 2006 wären dies über 25 Mrd Euro. Dies ist eine Schätzung, der optimistische Annahmen zugrunde liegen.

Eine positive Tragfähigkeitslücke zeigt einen unabweisbaren finanz- und sozialpolitischen Hand-lungsbedarf an. Die Politik kann sich also nicht aussuchen, ob sie eine Tragfähigkeitslücke über eine Konsolidierung der öffentlichen Haushalte beseitigt. Sie muss es tun, da die intertemporale staatliche Budgetgleichung einzuhalten ist. Sie kann allerdings wählen, mit welchen Maßnahmen

− Ausgabenkürzungen oder Einnahmeerhöhungen − sie die Tragfähigkeitslücke schließt und wie sie die Konsolidierungsmaßnahmen über die Zeit verteilt.

73. Die zeitliche Verteilung der erforderlichen Konsolidierungsmaßnahmen hängt von intergene-rativen aber auch interpersonellen Gerechtigkeitsurteilen ab, über die letztlich politisch entschie-den werentschie-den muss. Je weiter die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte in die Zukunft ver-schoben wird, desto größer ist der zukünftige Anpassungsbedarf. Maßnahmen zum Abbau der Tragfähigkeitslücke sollten auch die konjunkturelle Lage berücksichtigen. In konjunkturellen Schwächephasen ist eine gewisse Zurückhaltung bei der Konsolidierung der öffentlichen Finanzen ratsam. Zu beachten sind schließlich gesetzliche und vertragliche Verschuldungsbegrenzungen, die sich einmal aus Artikel 115 Grundgesetz, zum anderen aus dem Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakt ergeben.

Für den Abbau und die Schließung der Tragfähigkeitslücke kommen grundsätzlich Ausgabenkür-zungen, Abgabenerhöhungen oder eine Kombination beider Maßnahmen in Frage. Wachstums- und Beschäftigungsaspekte sprechen dafür, vorzugsweise die staatlichen Ausgaben zu reduzieren.

Zudem sollte der Abbau von Steuervergünstigungen vorrangig zur Haushaltskonsolidierung einge-setzt werden. Von einer Erhöhung des regulären Umsatzsteuersatzes zu Zwecken der Haushalts-konsolidierung ist dringend abzuraten. Diese Maßnahme sollte nur im Zusammenhang mit einer grundlegenden Reform der Unternehmensbesteuerung oder einem Systemwechsel und einer Um-finanzierung der Systeme der Sozialen Sicherung in Erwägung gezogen werden.

74. Die Bundesregierung hat in der letzten Legislaturperiode durchaus Schritte unternommen, um die Tragfähigkeitslücke zu reduzieren. Zu nennen sind insbesondere das RV-Nachhaltigkeits-gesetz (JG 2004 Ziffern 314 ff.), das GKV-ModernisierungsRV-Nachhaltigkeits-gesetz (JG 2004 Ziffern 330 ff.) sowie ein begrenzter Abbau von Steuervergünstigungen (JG 2004 Kasten 17). Weitergehende Vorschlä-ge der Bundesregierung zur VerrinVorschlä-gerung von SteuervergünstigunVorschlä-gen und Subventionen wurden regelmäßig von der Mehrheit des Bundesrats blockiert. So richtig und wichtig diese Maßnahmen auch waren, sie reichen nicht aus, um die langfristigen Ziele einer Haushaltskonsolidierung − die Schließung der Tragfähigkeitslücke − zu erreichen und die Verschuldungsgrenzen des Europäi-schen Stabilitäts- und Wachstumspakts einzuhalten.

75. Der Sachverständigenrat hat wiederholt auf langfristig wirksame Maßnahmen zur Schlie-ßung der Tragfähigkeitslücke hingewiesen. Dazu gehören vor allem

− die Heraufsetzung der gesetzlichen Regelaltersgrenze bei der Gesetzlichen Rentenversicherung von derzeit 65 Jahren auf 67 Jahre, beginnend ab dem Jahr 2011 um jährlich einen Monat bis zum Jahr 2035 (JG 2001 Ziffer 260; JG 2002 Ziffer 371; JG 2003 Ziffer 453);

− ein Ausstieg aus dem Umlageverfahren und der Übergang zu einem kapitalgedeckten Kohor-tenmodell im Bereich der Pflegeversicherung (JG 2004 Ziffern 546 ff.).

In Ergänzung dazu wird in diesem Jahresgutachten auf die Notwendigkeit einer wirkungsgleichen Übertragung der im Bereich der gesetzlichen Rente beschlossenen Leistungseinschränkungen auf die Beamtenversorgung hingewiesen, wie sie im Versorgungsnachhaltigkeitsgesetz vorgesehen war. Mit diesem Gesetz sollten der Höchstruhegehaltssatz von aktuell 73,8 vH in den nächsten 25 Jahren bis auf 66½ vH abgesenkt und parallel dazu eine Versorgungsrücklage aufgebaut wer-den. Es wurde vor der Bundestagswahl zurückgezogen, nachdem der Bundesrat eine Ablehnung signalisiert hatte. Die neue Bundesregierung sollte das Gesetzgebungsverfahren für das Versor-gungsnachhaltigkeitsgesetz möglichst bald einleiten. Dies ist nicht nur im Hinblick auf eine Gleichbehandlung von Rentnern und Versorgungsempfängern geboten, dieses Gesetz stellt auch einen wichtigen Schritt auf dem Weg zur langfristigen Sicherstellung tragfähiger öffentlicher Haushalte dar.

76. Einen mittelfristig wirksamen Beitrag zur Konsolidierung der öffentlichen Haushalte könnte eine entschlossene Bekämpfung der Steuerhinterziehung im Bereich der Umsatzbesteuerung leisten. Die Aufkommensausfälle aus Umsatzsteuerbetrug werden allein in Deutschland auf jähr-lich zwischen 15 Mrd Euro und 20 Mrd Euro geschätzt. Der Hinterziehungsbetrag resultiert aus Betrugsformen wie Vorsteuer-, Ketten- oder Karussellbetrug; hinzu kommen Steuerausfälle, die infolge der Zahlungsunfähigkeit von Unternehmen entstehen oder auf Hinterziehung durch Schwarzarbeit und unversteuerten Letztverbrauch zurückzuführen sind.

Die systembedingten Betrügereien und Steuerausfälle durch das Vorsteuerabzugsverfahren bei Leistungsbeziehungen zwischen Unternehmen können am zuverlässigsten durch steuertechnische Änderungen bei der Umsatzbesteuerung verhindert werden. In diesem Zusammenhang sind zwei Modelle zur Bekämpfung des Umsatzsteuerbetrugs entwickelt und zwischenzeitlich durch Plan-spiele geprüft worden: die partielle Umstellung des Umsatzsteuersystems durch Verlagerung der Steuerschuld auf den Leistungsempfänger (Reverse-Charge-Modell) und die Einführung eines

„Cross-check“ genannten umfangreichen Kontrollsystems bei gleichzeitigem Übergang zu einer Besteuerung nach vereinnahmten Entgelten sowohl auf der Leistungseingangs- als auch auf der Leistungsausgangsseite (generelle Ist-Versteuerung mit Cross-Check).

Das Reverse-Charge-Modell ist der generellen Ist-Versteuerung mit Cross-Check vorzuziehen. Es würde sowohl die derzeit bestehenden Betrugsmöglichkeiten beim Vorsteuerabzug als auch die Steuerausfälle bei Insolvenzen deutlich reduzieren und damit zu einer signifikanten Steigerung des kassenwirksamen Umsatzsteueraufkommens führen. Schon im ersten Jahr der Umstellung kann mit mehr als 4 Mrd Euro zusätzlichem Umsatzsteueraufkommen gerechnet werden.

Die Einführung des Reverse-Charge-Modells ist nicht im nationalen Alleingang möglich. Sie be-darf entweder einer Änderung der 6. EG-Richtlinie oder zumindest einer Ausnahmeermächtigung durch den Ecofin-Rat auf Vorschlag der Europäischen-Kommission. Die Bundesregierung sollte alles daran setzen, möglichst bald einen Systemwechsel bei der Umsatzbesteuerung herbeizu-führen. Eine Bekämpfung des Umsatzsteuerbetrugs ist für sich genommen, insbesondere aber auch als Beitrag zur Haushaltskonsolidierung, dringend erforderlich.

77. Neben den lang- und mittelfristigen Maßnahmen zur Beseitigung der Tragfähigkeitslücke sind auch kurzfristige Konsolidierungsbemühungen erforderlich. Nach der Prognose des Sachver-ständigenrates wird die Defizitquote im Jahr 2006 bei 3,3 vH liegen. Um schon im kommenden Jahr den Stabilitäts- und Wachstumspakt einzuhalten, reichen Einsparungen von rund 6 Mrd Euro aus. Dieses Einsparziel sollte erreichbar sein. Die konjunkturelle Situation spricht jedenfalls nicht gegen ein solches, eher bescheidenes Konsolidierungsprogramm. Die Zuwachsrate des Bruttoin-landsprodukts wird mit 1,0 vH im kommenden Jahr in etwa mit der Potentialwachstumsrate über-einstimmen. Zwar bleibt die Output-Lücke leicht negativ, so dass schärfere Konsolidierungsmaß-nahmen tendenziell prozyklisch wirken würden. Bei einem Konsolidierungsvolumen von etwa 6 Mrd Euro kann davon aber noch keine Rede sein. Eher könnte die Bundesregierung verloren ge-gangenes Vertrauen bei Verbrauchern und Investoren zurück gewinnen, wenn sie ein klares und glaubwürdiges Signal in Richtung Haushaltskonsolidierung setzen würde.

78. Die Politik sollte schon im Jahr 2006 den Beweis ihres Konsolidierungswillens erbringen und signalisieren, dass sie auch den reformierten Stabilitäts- und Wachstumspakt ernst nimmt. Der dazu erforderliche Betrag von 6 Mrd Euro ließe sich im Kassenjahr 2006 allein durch einen krite-riengeleiteten Abbau von Steuervergünstigungen im Bereich der Umsatzsteuer und der Einkom-mensteuer sowie durch die Abschaffung der Eigenheimzulage für Neufälle erzielen (Tabelle 4).

Dazu wären allerdings rasche Kabinettsbeschlüsse und eine Änderung der betreffenden Gesetze erforderlich, damit die Mehreinnahmen schon im Jahr 2006 anfallen. Bei einigen Kürzungen, etwa der Steuerfreiheit der Zuschläge für Sonntags-, Feiertags- oder Nachtarbeit oder dem Sparerfreibe-trag, ist schrittweise vorzugehen, damit sich die Betroffenen darauf einstellen können. Der Abbau der Steuervergünstigungen im Bereich der Einkommensteuer wurde zum überwiegenden Teil im Jahresgutachten 2003/04 begründet. Zusätzlich angeführt sind Maßnahmen zur Einschließung von Verlusten durch einen neuen § 15b EStG, die im Zusammenhang mit Steuerstundungsmodellen (Medien- oder Filmfonds) entstehen.

Statt oder zusätzlich zum Abbau von Steuervergünstigungen im Bereich der Umsatz- und Einkom-mensteuer könnten Kürzungen der Finanzhilfen bei Bund, Ländern und Gemeinden in Betracht ge-zogen werden. Da die ostdeutschen Länder bis auf den Freistaat Sachsen auch im letzten Jahr wie-der massiv Solidarpaktmittel entgegen ihres eigentlichen Verwendungszwecks eingesetzt haben, kann auch an eine Kürzung der Korb-II-Mittel gedacht werden, wie dies der Sachverständigenrat vorgeschlagen hatte (JG 2004 Ziffern 646 ff.). Ansatzpunkte auch für eine kurzfristige Haushalts-konsolidierung gibt es genügend.

79. Oft wird mit dem Hinweis auf eine leichtere politische Durchsetzbarkeit gefordert, alle Sub-ventionen, das heißt alle Finanzhilfen und Steuervergünstigungen, um den gleichen Prozentsatz

nach der „Rasenmäher-Methode“ zu kürzen. Aus ökonomischer Sicht ist ein solches Vorgehen mehr als unbefriedigend. Subventionen sind nicht von vornherein „schlecht“ und deshalb abzu-lehnen. Sofern Subventionen etwa eine Internalisierung positiver externer Effekte bewirken − wie etwa die Förderung der Grundlagenforschung −, sind sie tendenziell wohlfahrtserhöhend und bei-zubehalten. Ökonomisch richtig ist deshalb eine selektive, das heißt zielgerichtete und kriterien-geleitete Überprüfung aller Subventionstatbestände.

Tabelle 4

Beispiele für kurzfristige Konsolidierungsmaßnahmen: Mehreinnahmen im Jahr 2006

Maßnahmen Bezug

Mehrein-nahmen 2006 Umsatzsteuer

Besteuerung mit dem Regelsatz von 16 vH ab 01.01.2006:

(1) Gartenbauliche Erzeugnisse § 12 Abs. 2 Nr. 1 und 2 UStG;

Anlage 2 Nr. 6 bis 9 315

(2) Druckerzeugnisse § 12 Abs. 2 Nr. 1 und 2 UStG;

Anlage 2 Nr. 49 2 000

(3) Tieraufzucht und -haltung § 12 Abs. 2 Nr. 3 UStG .

(4) Leistungen der Zahntechniker § 12 Abs. 2 Nr. 6 UStG 320

(5) Personenbeförderung im Nahverkehr § 12 Abs. 2 Nr. 10b UStG 650

Aufhebung der Steuerbefreiung;

Besteuerung mit dem Regelsatz von 16 vH ab 01.01.2006:

(6) Grenzüberschreitende Personenbeförderung im Luftverkehr § 26 Abs. 3 UStG 100

Eigenheimzulage:

(7) Abschaffung für Neuanträge ab 01.01.2006 Eigenheimzulagengesetz 223

Mineralölsteuer:

(8) Abschaffung der Agrardieselverbilligung ab 01.01.2006 § 25b MinöStG 135

Einkommensteuer:

(9) Einschließung der Verluste, die im Zusammenhang neuer § 15b EStG 2 500

mit Steuerstundungsmodellen entstehen

(10) Abschaffung der Steuerbefreiung der Übungsleiterpauschale § 3 Nr. 26 EStG 600

(11) Abschmelzung der Steuerfreiheit der Zuschläge für Sonntags-, Feiertags- oder

Nachtarbeit (Mehreinnahmen bei vollständiger Abschaffung: 1,8 Mrd Euro) § 3b EStG 400 (12) Begrenzung der Abzugsfähigkeit von Bewirtungsaufwand auf 50 vH § 4 Abs. 5 Nr. 2 EStG 25

(13) Tonnagebesteuerung § 5a EStG 8

(14) Reduzierung der Entfernungspauschale auf 0,25 Euro je Entfernungskilometer § 9 Abs. 1 Nr. 4 EStG

und Kürzung des Arbeitnehmerpauschbetrags auf 750 Euro § 9a Nr. 1 EStG 820

(15) Reduzierung des Sparer-Freibetrags auf 1 000 Euro § 20 Abs. 4 EStG 360

Summe der Mehreinnahmen 8 456

Quelle: Eigene Schätzung auf Grundlage von Angaben des BMF Mio Euro

Der damit verbundene diskretionäre Entscheidungsspielraum eröffnet aber auch die Möglichkeit, dass es zu unsachgemäßen und wahltaktischen Entscheidungen kommt, die einzelne Wählergrup-pen begünstigen. Die Tabuisierung der Steuerfreiheit von Zuschlägen für Sonntags-, Feiertags- oder Nachtarbeit in den laufenden Verhandlungen zur Bildung einer großen Koalition belegt dies mehr als deutlich. So gesehen gewinnt die Rasenmäher-Methode dann doch wieder eine gewisse Attraktivität. Zwar kann sie in einzelnen Bereichen zu ökonomisch bedenklichen Effekten führen, aber sie eröffnet zumindest die Chance, dass es überhaupt zu einem umfassenden

Subventionsab-bau und einer Haushaltskonsolidierung kommt. Wenn also eine an ökonomischen Kriterien aus-gerichtete Haushaltskonsolidierung nicht gelingt, sollte dann doch die eigentlich schlechtere Rasenmäher-Methode angewendet werden. Die Ministerpräsidenten Koch und Steinbrück haben dazu einen Vorschlag vorgelegt. Als Verfasser der Studie „Subventionsabbau im Konsens“ haben sie nun im Rahmen einer sich abzeichnenden großen Koalition als Bundesfinanzminister einer-seits, Ministerpräsident andererseits die besten Voraussetzungen, ihre eigenen Vorschläge um-zusetzen.

Die wirtschaftliche Lage in der Welt