Wie weiter mit der GrV?

Die Personengruppen, die wegen ihrer vom Ideal der Standardrente abweichenden Erwerbsbiografie mit einer Altersrente nahe dem Grundsicherungsniveau rechnen müssen, sind keine vorübergehende Ausnahmeerscheinung. Vielmehr repräsen-tieren sie eine Bandbreite von Erwerbsbiografien, deren Verbreitung im Verlaufe

50 Ingmar Kumpmann, et al.: Armut im Alter. Ursachenanalyse und eine Projektion für das Jahr 2023. Jahrbücher für Nationalökonomie und Statistik, Bd. 1, 2012, S. 77f.

51 Simonson et al. 2012 (Anm. 46).

4 Drei Säulen der Altersvorsorge – aber (noch) kein System – Wie weiter mit der GRV?

des strukturellen Wandels der Wirtschaft und der sich wandelnden Altersstruktur weiter zunehmen wird. Die entsprechenden Muster des individuellen Erwerbslebens ergeben sich aus einem Bündel von Wandlungsfaktoren, die sozioökonomischer, demografischer und soziokultureller Natur sind. Im Ergebnis dieses Wandlungs-prozesses trifft das tradierte Muster der lebenslangen, ununterbrochenen Vollzeit-arbeit im NormalVollzeit-arbeitsverhältnis (das ohnehin nur für Männer in der Alleinver-dienerrolle galt) nur noch auf eine Minderheit der Erwerbstätigen zu.

Typische Lebenslaufmuster der Gegenwart und Zukunft sind von mehrfachen Wechseln zwischen Phasen der Familien- und Erwerbsarbeit, zwischen Voll- und Teilzeitarbeit, beruflichem Engagement und Bildungsphasen sowie zwischen Zeiten der Selbständigkeit und der Arbeitslosigkeit geprägt. Dazu haben sowohl eine lange Periode der wirtschaftlichen Stagnation und Massenarbeitslosigkeit als auch die Ausbreitung der atypischen Beschäftigungsformen in der ersten Dekade des neuen Jahrhunderts beigetragen.

Die gleichermaßen für Arbeitsmarktkrisen wie für Phasen raschen Strukturwan-dels typischen Biografiemuster kollidieren mit der Kontinuitätsunterstellung, die dem Aufbau von ausreichenden Rentenanwartschaften in der GRV zugrunde liegt.

Letztere hatte durchaus ihre historische Berechtigung – in den ersten Jahrzehnten nach dem Zweiten Weltkrieg. Damals gab es einen teils funktionalen, teils zufälligen Zusammenhang von hohem Wirtschaftswachstum, kontinuierlicher Vollbeschäf-tigung, wachsendem Erwerbspersonenpotenzial und der traditionellen Arbeitstei-lung zwischen männlichen Alleinverdienern und allenfalls «hinzuverdienenden»

Hausfrauen. Es war dieser historisch einmalige Bedingungskomplex, der den Rentnern die annähernd volle Teilhabe am volkswirtschaftlichen Ertrag ermöglichte.

Die Voraussetzungen dieses Lebensstil- und Erwerbsmusters sind in den vergan-genen drei Jahrzehnten sukzessive geschwunden. Teile der Wirtschaft durchlaufen einen tiefen Strukturwandel. Die Inkongruenz von nachgefragten und angebotenen Qualifikationen verhindert die Rückkehr zur Vollbeschäftigung. Die Erwerbsbe- teiligung von Frauen wurde zum normativ und ökonomisch bevorzugten Normal-fall. Und rund ein Viertel aller Erwerbstätigen befinden sich in atypischen Beschäf-tigungsverhältnissen, die mit vergleichsweise niedriger Entlohnung und häufigerem Jobwechsel verbunden sind.⁵² Als Folge dieser – überwiegend aus arbeitsmarkt- und wirtschaftspolitischen Entscheidungen resultierenden – Situation sehen sie sich im Alter mit einem unzureichenden Rentenanspruch konfrontiert.

Weil die allgemeinen Funktionsprinzipien der GRV diesen Veränderungen nicht Rechnung tragen konnten, entwickelte die rentenpolitische Diskussion der neunziger Jahre eine eigentümliche Dynamik in der Kritik des Umlageverfahrens. Vor dem Hintergrund steigender Börsenkurse erschien plötzlich eine kapitalmarktabhängige Alterssicherung als dem Umlageverfahren überlegen. Im Schnittpunkt zweier sozial-politischer Deutungsmuster kam es zu dem einschneidenden Paradigmenwechsel, den die Rentenreform von 2001 markiert. Auf der einen Seite suchten Sozialpolitiker, besorgt um die Lohnnebenkosten und den demografischen Wandel, einen Ausweg

52 Brümmer et al. 2012 (Anm. 12).

Sicherheit und Fairness in der alternden Gesellschaft Bericht der Demografie-Kommission der Heinrich-Böll-Stiftung

aus der Spirale rasch steigender Rentenausgaben und -beitragssätze. Auf der anderen Seite vermochten sich die Anhänger eines konservativen Sozialstaats- und Familien-verständnisses nicht mit der Alternative einer allgemeinen Bürgerversicherung (z.B. nach Schweizer Vorbild) anzufreunden.

Das Ergebnis dieser Entscheidungslage war der Wechsel vom leistungsorien-tierten zum einnahmeorienleistungsorien-tierten Rentensystem und die Einführung der freiwil-ligen, staatlich geförderten kapitalgedeckten Eigenvorsorge – mit der Konsequenz einer doppelten Umverteilung: zum einen zugunsten der Arbeitgeber, da allein die Arbeitnehmer den Mehraufwand der als Kompensation eingeführten Riester-Rente tragen; zum anderen zugunsten der besser verdienenden Arbeitnehmer, die im Unterschied zu Geringverdienern weit überproportional von der Riester-Förderung profitieren. Gleichzeitig geriet das Leistungsniveau der GRV als Folge der Beitrags-satzstabilisierung und der Einnahmeausfälle aufgrund der Entgeltumwandlung in der betrieblichen Altersversorgung in eine Abwärtsspirale. Angesichts dieser Entwick-lung kam der ehemalige Vorsitzende des Sozialbeirates der Bundesregierung zu der «Erkenntnis, dass der Dreh- und Angelpunkt der neuen deutschen Alters- sicherungspolitik – der Abbau des Leistungsniveaus der GRV und der Ersatz durch kapitalmarktabhängige Alterssicherung – nicht etwa die Lösung des Problems unzureichender Alterseinkommen, sondern selbst dessen Ursache ist […].» ⁵³

Während der Bemühungen, das gesunkene Leistungsniveau der gesetzlichen Rentenversicherung durch Auf- und Ausbau weiterer Säulen der Altersvorsorge zu kompensieren, scheint das umfängliche Leistungsspektrum der GRV in Vergessen-heit zu geraten. Es umfasst nicht nur die besondere Logik der Umlagefinanzierung durch entgeltproportionale Beiträge, was sich in Zeiten niedriger Renditen und erhöhter Risiken am Kapitalmarkt als ausgesprochen günstig erweist. Vielmehr glänzt die GRV seit der großen Rentenreform von 1957 durch das Prinzip der Dynami- sierung, während die Leistungen aus einer kapitalgedeckten Versicherung in aller Regel konstant bleiben.

Hinzu kommt die Gewährung rentenrechtlicher Ansprüche aus gesellschaftlich anerkannten Gründen, wie im Fall der Kindererziehungs- und Anrechnungszeiten, in denen Versicherte aus persönlichen Gründen an der Beitragsleistung verhindert waren, z.B. durch Arbeitslosigkeit, Arbeitsunfähigkeit, Schulbesuch u.a.m. Renten-rechtliche Ansprüche gewährt die GRV nicht allein aufgrund des erreichten Alters, sondern auch bei Erwerbsminderung, Invalidität und Rehabilitationsbedarf sowie im Rahmen der Hinterbliebenenversorgung. Mit diesem Spektrum an «versicherungs-fremden» Leistungen, die u.a. den staatlichen Zuschuss begründen, sorgt die GRV für solidarische Hilfe in besonderen Risikofällen, während gleichzeitig die Versicherten darauf bauen können, im Alter eine der Beitragsleistung entsprechende Rente – mit der Aussicht auf regelmäßige Anpassung zumindest an die Inflationsrate – zu erlangen.

Nach dem Paradigmenwechsel 2001 und den Reformen von 2004 und 2007 steht das System der gesetzlichen Alterssicherung erneut unter Anpassungsdruck.

53 Schmähl 2012 (Anm. 34), S. 313.

4 Drei Säulen der Altersvorsorge – aber (noch) kein System – Reformeifer oder Strohfeuer?

Anders als in der Vergangenheit geht es nicht in erster Linie um Ausgabenreduktion und Beitragsstabilität, sondern um die Bewältigung von Folgeproblemen der voran-gegangenen Reformen. Es gilt nun, die prognostizierte Zunahme von Altersarmut und den fortschreitenden Vertrauensverlust des staatlichen Systems der Altersvorsorge abzuwenden.

Das im vergangenen Jahrzehnt geschaffene Drei-Säulen-System hat es offen-kundig – und entgegen der erklärten Absicht seiner Schöpfer – nicht vermocht, durch Aufbau einer dritten Säule die in der ersten Säule entstandenen Versorgungslücken zu schließen. Folglich ist eine neue Balance innerhalb des Systems gefragt, die das bestehende Sicherungs- und Steuerungspotenzial nutzt, ohne die Funktionsfähig-keit der einzelnen Säulen zu schmälern. Da jede der drei Säulen einer eigenen pfad- abhängigen Funktionslogik gehorcht, ist jedoch Skepsis gegenüber solchen Vorschlägen angebracht, die aus finanzpolitischen Opportunitätserwägungen auf eine Funktionsvermischung setzen, die der Funktionslogik widersprechen und das bestehende Leistungspotenzial vermindern. Vor dem Hintergrund dieser Über-legungen werden im Folgenden die wichtigsten Reformvorschläge beleuchtet, die in der Rentendiskussion des Jahres 2012/2013 gemacht wurden.