Die Finanzkommission verzichtet auf eine ausführliche Darstellung der Jahresrechnung 2017 und beschränkt sich auf die Analyse der wichtigsten finanziellen Eckwerte. Die detaillierten Über-sichten und ausführlichen Beschreibungen finden sich im Geschäftsbericht 2017.
Eckwerte Abbildung 1: Übersicht der finanziellen Eckwerte der Jahresrechnung 2017 sowie die Abweichungen zum Voranschlag 2017 und zum Vorjahr 2016
3.1 Erfolgsrechnung
Die Laufende Rechnung 2017 schliesst mit einem Defizit von 5 Millionen Franken ab und liegt damit um knapp 104 Millionen Franken unter dem budgetierten Betrag von +98.5 Millionen Fran-ken
Der Aufwand fällt um rund 461 Millionen Franken (+4,3%) höher aus als im Voranschlag 2017 budgetiert und hat sich im Vergleich zum Jahr 2016 um 636,6 Millionen Franken (+6%) erhöht.
Diese Werte fielen auf der Ertragsseite nicht im gleichen Mass an. Die Einnahmen haben die Planwerte von 2017 sowie das Ergebnis von 2016 um knapp 3,3 beziehungsweise um 3,8 Prozent übertroffen, was den negativen Saldo erklärt.
Die wichtigsten Abweichungen (höher als 10 Millionen Franken) vom Voranschlag zur Rechnung 2017 sind in der nachfolgenden Tabelle zusammengestellt:
Haushaltsverschlechterungen (in Mio. CHF)
Höhere Abschreibungen -227.5
Höhere Einlage in finanzpolitische Reserve (SNB-Gewinnausschüttungsfonds) -60
Höhere Einlage in Fonds für Spezialfinanzierungen -32
Sachplanungen (ICT-Grundversorgung) -10
Gesamtstaatlicher Korrekturfaktor1 –136
1 Beim gesamtstaatlichen Korrekturfaktor handelt es sich um einen fiktiven Ertrag. Er wird jeweils im Voranschlag eingesetzt, u m die Budgetgenauigkeit zu erhöhen. .Buchhalterisch wird der Betrag in der Sachgruppe «Beiträge für eigene Rechnung» und nur in der Finanzbuchhaltung, d.h. ausserhalb der Produktgruppen, als Mehrertrag berücksichtigt.
In der Jahresrechnung wird der Korrekturfaktor wieder aus den Zahlen entfernt. Es liegt keine effektive Haushaltsverschlechterung vor.
Haushaltsverbesserungen (in Mio. CHF)
Höherer Fiskalertrag (inkl. Anteile an Bundeserträge) +123
Tiefere Staatsbeiträge +105
Höhere Regalien, Konzessionen und Entgelte +101
Höherer Finanzertrag +38
Wie die Abbildung 2 zeigt, weist der Geschäftsbericht 2017 nach dem Jahr 2012 das zweite De-fizit innert zehn Jahren aus. Das vorliegende DeDe-fizit von fünf Millionen Franken ist aber nicht an-nähernd vergleichbar mit der Situation vor fünf Jahren als die Ausgaben die Einnahmen um rund 198 Millionen Franken überstiegen. Dies zeigt auch der weiterhin positive Finanzierungssaldo von 4,1 Millionen Franken. Das heisst, dass der Kanton seine Investitionen vollständig aus eige-nen Mitteln finanziert hat.
Abbildung 2: Saldo der Erfolgsrechnung sowie Finanzierungssaldo, 2008 – 2017
3.2 Investitionsrechnung
In der Investitionsrechnung (inkl. fondsfinanzierte Investitionen) stehen sich Ausgaben in der Höhe von rund 650 Millionen Franken und Einnahmen von rund 185 Millionen gegenüber, was 2017 zu Nettoinvestitionen von 465 Millionen führte und praktisch den budgetierten 456 Millionen Franken entspricht. Sie sind gegenüber dem Vorjahr erstmals seit 2012 wieder gestiegen (+26 Mio. CHF). Anders sieht es bei den Bruttoinvestitionen aus: Sie sind weiter um über 111 Millionen Franken auf 650 Millionen Franken gesunken. Die Bruttoinvestitionen befinden sich damit auf dem tiefsten Stand der letzten zehn Jahre. Die Bruttoinvestitionen lagen ebenfalls unter dem Budget, nämlich um knapp 55 Millionen Franken. Vor allem Minderausgaben bei der Netz-vollendung der Nationalstrassen sowie bei den Investitionsbeiträgen im Amt für Wasser und Ab-fall führten dazu, dass das budgetierte Investitionsvolumen nicht ausgeschöpft wurde.
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2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
in Millionen CHF
Erfolgsrechnung und Finanzierungssaldo
Saldo Erfolgsrechnung Finanzierungssaldo
Abbildung 3: Investitionsrechnung, 2008 – 2017
Ordentliche Investitionen und Spezialfinanzierungen
Bei den Investitionen wird zwischen den Investitionen aus ordentlichen Mitteln und den Spezialfi-nanzierungen unterschieden. Die SpezialfiSpezialfi-nanzierungen bestehen im Wesentlichen aus Fonds.
Diese wurden Ende der 2000er Jahre geschaffen, um ein Korrektiv zu den sehr restriktiv ausg e-stalteten Schuldenbremsen zu haben. Überschüsse müssen immer sofort zum Schuldenabbau verwendet werden. Die Schaffung von Fonds ist eine Möglichkeit, trotzdem zweckgebundene Mittel für spätere Investitionen zu reservieren. Die Entnahme aus den Fonds entsprach bisher der Höhe der Abschreibungen, womit sich die Verbuchungen saldoneutral ausgestalteten. Die Spezialfinanzierungen sind zwar saldoneutral, aber liquiditätswirksam und können Auswirkungen auf die Schulden haben: Die in den Fonds eingestellten Mittel sind nur buchhalterisch, nicht aber faktisch vorhanden. Sie wurden nämlich trotz Fondsspeisung zum Schuldenabbau verwendet.
Wenn effektiv Ausgaben getätigt werden, müssen die entsprechenden Gelder zu diesem Zeit-punkt zur Verfügung gestellt werden, entweder mit vorhandener Liquidität oder durch die Be-schaffung der entsprechenden Mittel am Kapitalmarkt.
Mit der Einführung von HRM2 müsste der Umgang mit den Fonds eigentlich angepasst werden.
Neu sollten alle Investitionen nach der Nutzungsdauer abgeschrieben werden. Gleichzeitig dürf-ten die Entnahmen aus den Fonds nur so hoch sein, wie die gleichzeitig getätigdürf-ten Abschreibun-gen. Damit kann jedoch dem Sinn und Zweck der Schaffung der Fonds, die Verbesserung der Erfolgsrechnung als Gegengewicht zu den Schuldenbremsen, nicht mehr entsprochen werden.
Nach langen Diskussionen haben sich der Regierungsrat und die Finanzkommission darauf ge-einigt, aus Fonds finanzierte Vorhaben wieder wie unter HMR1 zu behandeln und im Jahr der Aktivierung zu 100 Prozent abzuschreiben und gleichzeitig den Fonds zu entnehmen. Da dies eine Abweichung von den Vorgaben von HRM2 darstellt, muss diese gesetzestechnisch veran-kert werden. Die Abweichung wird in der FLV-Revision 2018 abgebildet und ist auch für die FLG-Revision vorgesehen, die sich aktuell im verwaltungsinternen Mitberichtsverfahren befindet und die 2020 in Kraft treten soll. Für das Jahr 2017 wurde einmalig eine Methode angewendet, wel-che die Erfolgsrechnung einmalig stark positiv beeinflusst, längerfristig aber eine Belastung
dar-796
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
in Millionen CHF
Investitionen
Ausgaben (Bruttoinvestitionen) Einnahmen Nettoinvestitionen
stellt. Diese Methode wurde von FiKo und Finanzkontrolle als ungeeignet angesehen, wird je-doch als einmalige Ausnahme nicht mehr verändert.2
Die Schuldenbremse für die Investitionsrechnung kommt zur Anwendung, wenn die Schulden-quote II3 über 12 Prozent liegt. Nachdem die Schuldenquote in der Jahresrechnung 2011 und 2014 nahe an die 12-Prozent-Grenze herankam, liegt sie seit 2015 bei deutlich über 15 Prozent.
Um wieder an die 12-Prozent-Marke heran zu kommen, müsste der Kanton markant Schulden abbauen oder das Volkseinkommen müsste sich massgeblich erhöhen.
Der sogenannte Spitalinvestitionsfonds ist ein Beispiel von Spezialfinanzierungen. Aus diesem hat der Grosse Rat Ende 2011 letztmals Mittel für Projekte gesprochen, die sich seither in Um-setzung befinden. Da die Fortschritte bei den Projekten am Spitalzentrum Biel und beim Inselspi-tal Bern auch im Jahr 2017 hinter den Planungen zurückblieben, wurden anstelle der geplanten 27 Millionen nur 20 Millionen Franken entnommen. Die Entnahme wurde sowohl in der Planung (CHF 27 Mio.) als auch in der Rechnung (CHF 20 Mio.) als Ertrag verbucht. Der Abschreibung s-aufwand wird jedoch erst in den kommenden Jahren die Ergebnisse belasten. Daneben existie-ren weitere kleinere Spezialfinanzierungen, z.B. beim Amt für Landwirtschaft und Natur und beim beco in der Volkswirtschaftsdirektion.
Einen weiteren Spezialfall stellt der Fonds zur Deckung von Investitionsspitzen, kurz Investitions-spitzenfonds, dar. Er wird als Teil der ordentlichen Investitionen geführt, die Bewirtschaftung er-folgt aber wie bei den Spezialfinanzierungen. Die Entnahmen werden ebenfalls sofort zu 100 Prozent abgeschrieben. Damit beeinflusst auch der Investitionsspitzenfonds das Rech-nungsergebnis nicht. Im Jahr 2017 wurde auf die im Voranschlag vorgesehene Fondsentnahme von rund 7,75 Millionen Franken verzichtet. Er enthält per Ende 2017 282,5 Millionen Franken Die Mittel sind für die teilweise Finanzierung der Verkehrssanierungen Aarwangen-Langenthal Nord sowie Burgdorf-Oberburg-Hasle vorgesehen.
3.3 Bilanz: Bruttoschuld und Eigenkapital / Bilanzfehlbetrag
Sowohl die noch nach HRM1-Methodik ermittelten Kennzahlen Bruttoschuld I wie auch Brutto-schuld II sind 2017 gesunken, erstere um 228 Millionen Franken, letztere um 229 Millionen Fran-ken. Die Bruttoschulden reduzieren sich damit stärker, als dies der Finanzierungssaldo von plus 4,1 Millionen Franken erwarten lässt. Die Gründe für diese üblichen Abweichungen liegen darin, dass Geschäftsvorfälle per Bilanzstichtag 31. Dezember 2017 nicht immer gleichzeitig liquiditäts- und erfolgswirksam sind.
2 Details zum Umgang mit Spezial-/Vorfinanzierungen finden sich unter Ziffer 4.2.2
3 Die Schuldenquote II ist wie folgt definiert: Bruttoschuld II geteilt durch das kant. Volkseinkommen.
Abbildung 4: Bruttoschuld I und II, 2008 – 2017
Abbildung 5: Bilanzfehlbetrag / Eigenkapital, 2008 – 2017
In Abbildung 5 sind das Eigenkapital und der Bilanzfehlbetrag dargestellt. Unter HRM1 wies der Kanton Bern in den dargestellten Jahren kein Eigenkapital beziehungsweise einen beträchtlichen Bilanzfehlbetrag aus. Mit HRM2 nahm der Kanton eine Neubewertung vor, das Restatement. Die Bilanz wurde auf der Aktivseite um fast 5 Milliarden Franken verbessert, womit der altrechtliche Bilanzfehlbetrag getilgt werden konnte und der Kanton neu über Eigenkapital im weiteren Sinne verfügt. Allerdings bedeuten die Begriffe "Eigenkapital" und "Bilanzfehlbetrag" unter HRM2 nicht dasselbe wir unter HRM1. Unter HRM1 wies eine Rechnung entweder Eigenkapital oder einen Bilanzfehlbetrag aus. Zudem konnten die Werte nur über das Ergebnis der Laufenden Rechnung beeinflusst werden. Ein Überschuss führte zu einer Verbesserung, ein Verlust zu einer Ver-schlechterung der Werte. Unter HRM2 stellt das Eigenkapital eine ganze Kontengruppe dar, weshalb es jetzt auch einen Eigenkapitalnachweis gibt, der die Veränderung des Eigenkapitals nachzeichnet. Innerhalb der Kontengruppe Eigenkapital gibt es jedoch nach wie vor das Konto Bilanzüberschuss/-fehlbetrag, welches durch den Saldo der Erfolgsrechnung verändert wird und
5'808
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
in Millionen CHF
Bruttoschulden
Bruttoschuld I Bruttoschuld II (Bruttoschuld I + Rückstellungen)
-2'284 -2'034 -1'792 -1'747 -1'961 -1'840 -1'654
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
in Mio. CHF
Bilanzfehlbetrag / Eigenkapital
Bilanzfehlbetrag Eigenkapital
somit das Eigenkapital im engeren Sinne darstellt. 2017 weist der Kanton Bern einen Bilanzfehl-betrag von 662,6 Millionen Franken aus. Der Kanton Bern verfügt also auch mit HRM2 über kein selbst erwirtschaftetes, frei verfügbares Kapital.4 Per 31.12.2017 setzt sich das Eigenkapital des Kantons im Betrag von 852 Millionen Franken aus zweckbestimmten Fonds und Reserven (CHF 1515 Mio.) und dem Bilanzverlust von 663 Millionen Franken zusammen.
3.4 Vergleich mit den Rechnungen anderer Kantone
Im Bericht BAKBASEL zur Angebots und Strukturüberprüfung (ASP) 2014 gehörten die Kantone Zürich, St. Gallen, Luzern, Waadt, Graubünden und Freiburg zur sogenannten „Peer Group“. Das heisst, dass es sich um die Kantone handelt, die bezüglich Struktur und/oder Grösse am ehesten mit dem Kanton Bern vergleichbar sind.
Aufwand Saldo Erfolgsrechnung (Ergebnis)
Kanton 2016 2017 2016 2017
Bern 10‘666 Mio. 11'303 Mio. Überschuss von 221 Mio. Defizit von 5 Mio.
Zürich 14‘739 Mio. 15‘224 Mio. Überschuss von 390 Mio. Überschuss von 367 Mio.
St. Gallen 4‘874 Mio. 5‘444 Mio. Überschuss von 8 Mio. Überschuss von 152 Mio.
Luzern 3‘704 Mio. 3‘659 Mio. Defizit von 49 Mio. Defizit von 38 Mio.
Waadt 9‘639 Mio. 10‘004 Mio. Überschuss von 286 Mio. Überschuss von 265 Mio.
Graubünden 2‘445 Mio. 2‘391 Mio. Defizit von 51 Mio. Überschuss von 129 Mio.
Freiburg 3‘545 Mio. 3‘530 Mio. Defizit von 76 Mio. Überschuss von 16 Mio.
Quelle: Konferenz der kantonalen Finanzdirektorinnen und Finanzdirektoren (www.fdk-cdf.ch/finanzdaten)
Bei den Vergleichskantonen hat im Rechnungsjahr 2017 neben dem Kanton Bern nur der Kanton Luzern ein negatives Ergebnis erreicht. Im letzten Jahr waren noch die Kantone Freiburg und Graubünden im Minus.
Insgesamt haben von den 26 Kantonen acht Kantone (AG, BE, JU, NE, NW, OW, SO, ZG) fürs Jahr 2017 ein Defizit erwirtschaftet. Dies sind weniger Kantone als noch im Jahr 2016 als 13 Kantone negative Zahlen schrieben.
4 vgl. auch Ziffer 4.2.3, S. 18f