El análisis present ado en est e art ículo muest ra cómo, en los últ imos años, ha habido avances sust anciales en los mecanismos inst it ucionales que exist en en México para f avorecer la rendición de cuent as en el gobierno f ederal. Se ha demost rado cómo, part icularment e en los últ imos años, el gast o en est e rubro ha alcanzado mont os signif icat ivos, lo que es prueba de que el Est ado mexicano, respondiendo a las presiones de una democracia compet it iva y una sociedad que exige un buen desempeño gubernament al, ha invert ido en crear y mant ener inst it uciones que permit an asegurarnos que el ej ercicio de la aut oridad pública corresponde a las pref erencias ciudadanas y que no pasa por encima de derechos y libert ades básicos.
Sin embargo, est as conclusiones deben t omarse con cuidado por, al menos, t res razones. En primer lugar, porque, como sabemos ya, más gast o no signif ica necesariament e mej or desempeño. En est e sent ido, es not able la ausencia de indicadores que nos permit an indagar en t orno a la ef icacia del gast o. No sabemos aún si el aument o en los mont os ha est ado acompañado de un aument o en la calidad del ej ercicio del gobierno. Los índices int ernacionales como el de Transparencia Int ernacional o del Banco Mundial parecen decirnos que los avances han sido limit ados. Sin embargo, est os índices no permit en dist inguir ent re los dist int os ámbit os de gobierno, y son poco út iles para las comparaciones t emporales. De cualquier f orma, es claro que la ef icacia de los dist int os mecanismos de rendición de cuent as no es homogénea. Tant o las percepciones ciudadanas como la evidencia anecdót ica parecen indicar que algunas inst it uciones han logrado mayor ef ect ividad que ot ras en su int ent o por vigilar al gobierno (ya sea direct a o indirect ament e).
No obst ant e, queda aún pendient e como agenda de invest igación la comparación sist emát ica de su ef ect ividad.
Una segunda precaución t iene que ver con la inf ormación disponible para cuant if icar el gast o f ederal en rendición de cuent as. Como se señaló páginas at rás, mucha de la inf ormación presupuest al est á present ada de manera muy agregada, sin dist inguir por proyect o específ ico, por lo que f ue necesario incorporar mont os t ot ales a nuest ros cálculos, aunque sabemos que buena part e de los gast os est án dest inados a f ines que poco t ienen que ver con la rendición de cuent as. En cont rapart e, debe decirse que el cost o de la rendición de cuent as no corresponde sólo al presupuest o asignado a est as inst it uciones. Exist e un cost o no direct o, pero enorme, de la rendición de cuent as que no est á ref lej ado en el análisis previo. En concret o, nos ref erimos a que las numerosas inst it uciones analizadas signif ican más que sólo una carga direct a para el erario público. Más allá del cost o f inanciero, los procedimient os que deben seguirse para cumplir con los requisit os de la rendición de cuent as pueden convert irse en una carga onerosa para los
f uncionarios públicos, que podrían t erminar dedicando más t iempo a preparar inf ormes y responder a audit orías y revisiones que a cumplir con sus f unciones sust ant ivas originales.16 Est os cost os, indirect os, ocult os y no cuant if icables, son t ambién part e de la inversión que el Est ado mexicano ha decidido hacer para garant izar la rendición de cuent as.
Como corolario de est e segundo punt o, t ambién vale la pena recordar que, como Arellano y López Ayllón han most rado recient ement e,17 muchas de est as inst it uciones (las encargadas de vigilar al gobierno) son poco abiert as a la t ransparencia. Est o quiere decir que t ant o en mat eria de t ransparencia presupuest al como en acceso a la inf ormación pública, las inst it uciones públicas encargadas de asegurar la rendición de cuent as del gobierno f ederal t ienen aún pendient es que deben ser at endidos. En ot ras palabras, a pesar de que ya sabemos que se han invert ido sumas considerables en la const rucción y consolidación de las inst it uciones de rendición de cuent as, aún no t enemos ni la inf ormación det allada para analizar la composición específ ica de dichos mont os ni est ándares que nos permit an medir la ef icacia de dicho gast o.
En t ercer lugar, debe señalarse que est e diagnóst ico ha excluido lo que en la ciencia polít ica comparada se ha ident if icado como mecanismos sociales de rendición de cuent as: es decir, el papel que las organizaciones civiles y los medios de comunicación j uegan como inst rument os para vigilar al gobierno y llamarlo a cuent as. En México aún est á por escribirse un análisis exhaust ivo del papel de est os act ores en la rendición de cuent as. En est e art ículo han quedado f uera de nuest ro obj et o de análisis. También han quedado f uera t odos los ámbit os de gobierno dist int os al f ederal, lo cual, de nuevo, es una seria limit ación, pues los procesos concomit ant es de liberalización polít ica y descent ralización han devenido en gobiernos subnacionales con mayores recursos y responsabilidad que, sin embargo, no han est ado acompañados
—por lo menos no en t odos los casos— por un f ort alecimient o de las inst it uciones de rendición de cuent as en est os espacios. De nuevo, queda para una agenda de invest igación f ut ura la revisión de la inversión en inst it uciones de rendición de cuent as en los espacios est at ales y municipales.
Como ref lexión f inal, y dada la inf ormación apenas generada respect o al presupuest o 2007, debe recordarse que el gast o que hast a ahora se ha ej ercido en mat eria de rendición de cuent as no est á garant izado en el f ut uro.
Dado el diseño del proceso presupuest ario, en el que los llamados “ órganos aut ónomos” hacen una propuest a inicial de presupuest o anual pero no t ienen mayor incidencia en la decisión f inal, se ha vuelt o ya común que, al decidirse aj ust e al presupuest o f ederal, la Cámara de Diput ados opt e por disminuir los
16 Se ha excluido también de este análisis el gasto que cada dependencia y entidad del gobierno federal ejerce en sus Órganos Internos de Control y en las Unidades de Enlace para la Transparencia, que por ley deben existir en cada agencia federal.
17 “Estudio en materia de transparencia de otros sujetos obligados por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental” (México: IFAI-CIDE, 2006; disponible en: http://www.ifai.org.
mx/oso/informes/EstudioenMateriadeTransparencia.pdf, consultado el 20 de diciembre de 2006).
mont os asignados a est as inst it uciones. Es, simplement e, la salida más f ácil, pues no implica cost o polít ico inmediat o y no se af ect an int ereses direct os. Al mismo t iempo, sin embargo, es muest ra de una debilidad est ruct ural de dichas inst it uciones, cuya aut onomía legal y polít ica est á rest ringida por el riesgo const ant e de recort es de últ ima hora. Desde luego, no sería recomendable at acar la f acult ad const it ucional del Congreso para def inir en qué se gast an los recursos públicos. Lo que se requieren son reglas más claras, previsiones de más largo plazo y, sobre t odo, que las inst it uciones de rendición de cuent as dej en de ser el espacio de donde sale el dinero cuando no hay ot ras f uent es disponibles para cubrir los huecos presupuest ales. En pocas palabras, la decisión sobre cuánt o gast ar en vigilar al gobierno debe ser una polít ica de Est ado, con miras al largo plazo y que ot orgue cert eza, en lugar de ser, como ha sido hast a ahora, una decisión coyunt ural, que depende más de cálculos f inancieros e int ent os por est irar la “ cobij a presupuest al” año con año.
El diagnóst ico f inal es, por t ant o, ambivalent e. Por una part e, est e t ext o ha reconocido la evolución signif icat iva que, en mat eria de rendición de cuent as, ha t enido lugar en México desde mediados de los años novent a. El Est ado mexicano ha const ruido inst it uciones y ha invert ido mont os considerables para asegurar que el desempeño gubernament al se apegue al marco legal, respet e derechos y libert ades básicas y garant ice el ej ercicio correct o del dinero público. Al mismo t iempo, se han ident if icado algunos f ocos roj os en mat eria de t ransparencia presupuest al y, sobre t odo, de la f alt a de indicadores de ef icacia. También se ha not ado que el gast o en est e rubro sigue expuest o a consideraciones polít icas que en poco cont ribuyen a dar cert eza y est abilidad a las inst it uciones encargadas de asegurar la rendición de cuent as. En suma, aunque hay avances considerables, hay aún áreas que requieren at ención, t ant o de los t omadores de decisión, como de quienes est udian el f uncionamient o del gobierno f ederal.
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