überraschenderweise einige
Fortschritte trotz weiterhin
angespannter Lage.
halter gelang damit zwar kein Durchbruch, doch überraschenderweise einige Fortschritte trotz weiterhin angespannter Lage.26
In zahlreichen Grundsatzreden thematisierte Burkhalter die Uk-raine-Krise und die Konfliktmanagement-Instrumente der OSZE.
Anfang Mai stellte der CiO dem Europarat die nächsten Schritte des Schweizer Vorsitzes vor, um die Eskalationsspirale mithilfe des Gen-fer Abkommens in der Ukraine zu entschärfen.27 Nach dem Treffen mit Putin präsentierte Burkhalter am 12. Mai 2014 die Schweizer Roadmap, einen konkreten Fahrplan der in vier sequenzielle Phasen unterteilten Deeskalationsmassnahmen von Gewaltverzicht, Entwaffnung, nationa-lem Dialog bis zur Präsidentenwahl vom 25. Mai 2014.28 Die Roadmap konnte zwar vorerst nicht komplett umgesetzt werden, doch das diplo-matische Instrument erfüllte seinen Zweck, die explosive Lage in der Ukraine vor dem Wahltag etwas zu beruhigen.
4. WIENER DOKUMENT UND OPEN SKIES
Parallel zu den Bemühungen Burkhalters wurden zahlreiche OSZE-Staaten im Bereich von Vertrauens- und Sicherheitsbildenden Mass-nahmen (VSBM) aktiv. Das Wiener Dokument (WD) von 1990 regelt politisch verbindlich militärische Aspekte von Vertrauen und Sicherheit und wurde letztmals Ende 2011 vom OSZE-Ministerrat aktualisiert.
Es sieht den Austausch von Informationen über Hauptwaffensysteme vor, enthält Massnahmen zur Verminderung von Risiken durch Kon-sultations- und andere Mechanismen und schafft Transparenz durch vorherige Ankündigung und Beobachtung von militärischen
Aktivitä-26 Christian Nünlist, «Den Irrsinn stoppen», in: Die Nordwestschweiz (10.05.2014). Siehe auch: «Ein nationaler Dialog für die Ukraine», in: NZZ (07.05.2014); «Burkhalters Handshake, Putin spricht von Truppenabzug», in: Tages-Anzeiger (07.05.2014).
27 EDA, Speech by OSCE CiO Didier Burkhalter, «Reversing the Logic of Escalation in Ukraine: Next Steps by the Swiss OSCE Chairmanship», Wien, 06.05.2014.
28 OSCE, Speech by OSCE CiO Didier Burkhalter, «A Roadmap for concrete Steps forward:
The OSCE as an inclusive platform and impartial actor for stability in Ukraine», Brüs-sel, 12.05.2014. Weitere wichtige Reden Burkhalters zur Rolle der OSZE in der Ukraine-Krise folgten am 26.06.2014 in Wien, am 25.08.2014 in Tallinn, am 05.09.2014 auf dem NATO-Gipfel in Wales, am 25.09.2014 in New York sowie am 03.10.2014 in Genf.
ten.29 Auf Einladung der ukrainischen Übergangsregierung begannen ab dem 5. März 2014 Inspektionsmissionen gemäss Kapitel III des WD 2011, um das Risiko eines militärischen Konflikts mit Russland zu ver-mindern. 30 OSZE-Mitgliedstaaten stellten 56 unbewaffnete militäri-sche und zivile Beobachter zur Verfügung, welche nach der russimilitäri-schen Annexion der Krim «unübliche militärische Aktivitäten» Russlands in der Ukraine untersuchten. Die Teams konnten im Süden und Osten des Landes Inspektionen durchführen, der Zugang auf die Krim-Halbinsel wurde ihnen jedoch verweigert. Später kamen auch Inspektionen gemäss Kapitel IX, Verifikation und Kapitel X, regionale Massnahmen, dazu.
2014 wurden in der Ukraine insgesamt 19 und in Russland 5 Verifika-tionsmissionen vollzogen.30
Allerdings war die im WD vorgesehene jährliche Quote für diese Vertrauensbildenden Massnahmen rasch aufgebraucht – und zusätzli-che Militärinspektionen erlaubte Russland den OSZE-Staaten nicht.
Unglücklicherweise hatten Lettland und die Schweiz bereits im März 2014 je eine Inspektion in Russland durchgeführt, so dass bei Ausbruch der Ukraine-Krise nur noch eine WD-Inspektion zur Verfügung stand.
Diese Inspektion fand am 19./20. März in den Regionen Belgorod und Kursk nahe der ukrainischen Grenze durch ukrainische Inspektoren statt. Auch die zwei jährlich vorgesehenen Evaluationsbesuche von Mi-litärbasen waren bereits vor Ausbruch der Krise aufgebraucht worden.31
Das WD schreibt den Vertragsstaaten ferner vor, einander 42 Tage vor ungewöhnlichen Militäraktivitäten mit über 9000 Soldaten zu no-tifizieren. Bei Aktivitäten mit über 13 000 Soldaten müssen die übri-gen OSZE-Staaten zu einer Beobachtung vor Ort eingeladen werden.
Zudem haben sich die Vertragsstaaten dazu verpflichtet, nur alle drei Jahre eine Militäraktivität mit über 40 000 Truppen durchzuführen.32 Weil Russland die anderen OSZE-Staaten nicht vertragsgemäss vorab
29 Wiener Dokument 2011 über vertrauens- und sicherheitsbildende Massnahmen (WD 11), 22.12.2011. Vgl. auch Matthias Bieri / Christian Nünlist, «Konventionelle Rüstungs-kontrolle in Europa», in: CSS-Analysen zur Sicherheitspolitik Nr. 146 (2013).
30 OSCE, Factsheet: OSCE Response to the Crisis in Ukraine, 18.09.2014.
31 Ariana Rowberry, «The Vienna Document, the Open Skies Treaty and the Ukraine Crisis», in: Brookings Upfront (10.04.2014); Wolfgang Richter, «Rüstungskontrolle und militärische Transparenz im Ukraine-Konflikt», in: SWP Aktuell (September 2014).
32 WD 11.
über seine Truppenmassierungen an der Grenze informierte – die Nato sprach von 20 000 bis 40 000 russischen Truppen –, aktivierten die Uk-raine, Kanada, Estland und die USA wiederholt den Konsultations- und Kooperationsmechanismus des WD. Das Forum for Security Co-opera-tion (FSC) und der Ständige Rat diskutierten deshalb ab April 2014 an mehreren Sitzungen die für Friedenszeiten unüblichen und unangekün-digten militärisch signifikanten Aktivitäten der russischen Streitkräfte.33
Ab Mitte März 2014 führten zudem zahlreiche westliche Staaten, darunter die USA, Deutschland, Kanada, Italien und Norwegen basie-rend auf dem Open-Skies-Vertrag von 1992 (in Kraft seit 2002) im Wo-chentakt Aufklärungsflüge über Russland durch, um Truppenbewegun-gen entlang der ukrainischen Grenze zu überwachen. Bis Mitte August wurden 22 Missionen über dem Südwesten Russlands geflogen; Russ-land muss gemäss Vertrag pro Jahr 42 Inspektionsflüge über seinem Ter-ritorium dulden. Die Krim wurde
hingegen seit März nicht mehr überflogen, trotz entsprechender Einladung durch Moskau. Die westlichen Vertragsstaaten woll-ten es vermeiden, damit eine
An-erkennung der russischen Annexion zu implizieren. Nach dem Abschuss des Malaysian-Airlines-Flugs MH-17, bei dem alle 298 Insassen ums Leben kamen, fanden ab Mitte Juli 2014 aus Sicherheitsgründen keine Open-Skies-Flüge mehr über der Ukraine statt.34
Die Ukraine-Krise machte einerseits klar, dass die Verträge refor-miert werden müssen. Die Jahresquoten für Inspektionen und Überprü-fungsbesuche stiessen im Konflikt rasch an eine Grenze. Zudem konn-ten die Fakkonn-tenfeststellung und die Vertrauensbildenden Massnahmen der OSZE nach der überraschenden russischen Annexion der Krim ein Ausbreiten des militärischen Konflikts in den Osten der Ukraine nicht verhindern. Die Inspektionen und Überflüge konnten ferner kei-nen Beitrag an die öffentlichen Debatten über die russische Massierung
33 OSCE, 2014 Plenary Meetings of the Forum for Security Co-Operation, http://www.osce.org/
fsc/110781.
34 Michael Krepon, «Open Skies», in: Arms Control Wonk (02.05.2014); Hartwig Spitzer,
«Open Skies: Transparency in Stormy Times», in: Trust & Verify Nr. 146 (2014), 1 – 5.