Bewertung des Diskurses aus der Kosten-Nutzen-Perspektive

In diesem Abschnitt wird der Entscheidungsfindungsprozess aus der Perspektive der Kosten-Nutzen-Analyse beleuchtet, um die Rationalitäten der Entscheidungsträger aufzudecken. Das erarbeitete Hilfsanalysekonzept unterstützt die Bewertung, welche in die Kriterien Diskussion, Alternativen und Konsequenzen gegliedert ist.

Die Diskussionen verliefen über einen besonders langen Zeitraum von nahezu zwei Jahren.

Die missliche Verkehrslage besaß einen starken Einfluss auf alle Kölner Politiker, wie die

249 Brixius 2004.

250 Brixius 2004, 144.

251 Brixius 2004, 146.

252 Ebd., 151.

Einstimmigkeit der Mitglieder des Stadtrates zu dem Thema des Umbaus der Straßenführung verdeutlicht. Aus diesem Grund konnte das Thema von dem Verkehrsexperten Maximilian Adenauer (CDU) instrumentalisiert werden, den Bau einer Mauer am Rheinufer argumentativ zu befördern. Der Prozess der Entscheidungsfindung begann im März 1959 mit einem ersten Vorschlag über die Schutzhöhe seitens des Tiefbaudezernats. Zu Beginn der Diskussion über den Bau einer Hochwasserschutzmauer 1959 sprach sich Oberbaudirektor Schüssler (SPD) für eine Mauer mit einer Höhe von 1,4 – 1,6 m²⁵³ aus. Diese Höhe wies er aufgrund von Hochwasserstatistiken aus. Aufgrund der Kritik durch die Stadtratsmitglieder wurde in der zweiten Sitzung eine neue Ausarbeitung vorgestellt. An jenem Dienstag wurde eine Mauer, die nur noch 0,6 – 1,20 m hoch sein sollte, vorgeschlagen. In der vierten Sitzung des Stadtrates wurde eine Mauer von 0,6 – 1 m Höhe, mit der zusätzlichen Unterstützung durch 0,2 m hohe Kargplatten abgestimmt. Alleine die ersten beiden Höhenvorschläge der Verwaltung, vorgebracht durch Oberbaudirektor Schüssler (SPD) und ausgearbeitet unter Stadtdirektor Adenauer (CDU), orientierte sich an Hochwasserstatistiken und damit an normativen Erfahrungswerten. Anfänglich war also ein kalkulierender Ansatz erkennbar, als Oberbaudirektor Schüssler (SPD) in der Rolle des Experten bei der zweiten Sitzung am 13.

Oktober 1959 Hochwasserstatistiken präsentierte und daraufhin eine Empfehlung für die Schutzhöhe aussprach. Alle späteren Höhenvorschläge blieben losgelöst von Hochwasserereignissen und damit in gewisser Weise willkürlich und zugleich emotional aufgeladen. Die scheinbar wahllos vorgetragenen Höhenvorschläge lassen erkennen, dass der Hochwasserschutzaspekt keine primäre Rolle spielte. Das Jahrhunderthochwasser von 9,69 m K P im Jahre 1926 diente bereits als Bemessungsgrenze für ein Ereignis mit hundertjähriger statistischer Wiederkehr, trotzdem ignorierten die Kölner Verantwortlichen diese normative Orientierungsgröße, denn die Pegelhöhe von 1926 wurde gar nicht in die Diskussion eingeführt. Ebenso wurde auf die letzten beiden großen Überschwemmungen von 1948 und 1955 kein Bezug genommen²⁵⁴. Nur am Rande wurde durch den Tiefbaudezernenten Kleppe (CDU) darauf verwiesen, dass der Vorschlag eine Mauer zu bauen bereits als Reaktion auf die hohen Schäden des Hochwassers von 1948 im Raum stand, aber damals als zu kostspielig verworfen wurde²⁵⁵. Als Maßstab für die alternativ diskutierten Schutzhöhen diente lediglich

253 Stadt Köln, Rat der Stadt Köln, 12. Sitzung, 13.10.1959.

254 Bis ins Jahr 1960 schützte eine Mauer die Kölner Innenstadt bis zu einem Wasserstand von 7 m K P. Die Bewohner waren Überschwemmungen in einem Dreijahresrhythmus gewohnt.

255Der ungewöhnlich hohe Pegel des Hochwassers von 1948 wurde auf die im Rhein herumliegenden Kriegstrümmer zurückgeführt. Einige Brücken waren unter anderem in den Fluss gestürzt. Die verhältnismäßig hohen Schäden entstanden aufgrund der Überschwemmung von Lagerhäusern im Hafen in denen Nahrungsmittel gelagert wurden, die daraufhin verdarben. Der Zusammenhang wurde als die sogenannte Milchpulveraffäre bekannt. Als der Rheinpegel im Januar 1955 zu steigen begann, wurde ein Katastrophenhochwasser erwartet (Landesarchiv NRW, NW 112, Nr. 165, 1955). Die Landesregierung NRW bereitete den Bezirkspräsidenten darauf vor, dass die in Köln stationierten

die Stadtansicht. Die Bewahrung dessen erforderte einen Verzicht auf einen erweiterten Hochwasserschutz. Aber ohnehin setzte man nur geringe Erwartungen an die Schutzwirkung der geplanten Mauer. Die Abgeordneten waren sich einig, das Hochwasser würde die Mauer eines Tages übersteigen, sie fanden aber, damit müsse man leben²⁵⁶. Die Sprecher trauten dem Fluss größere Kräfte zu und strebten offenbar gar nicht an, eine Dauerlösung auf den Weg zu bringen. In einem weiteren Redebeitrag gab Kleppe (CDU) offen zu, dass der Hochwasserschutz hinter der Bewahrung der Stadtansicht zurückgetreten sei. Die Kölner Verantwortlichen seien gewillt, das angestrebte Überschwemmungsintervall auszudehnen, wenn die Mauer damit der Stadtansicht zuträglicher wurde. Normativität fehlt insbesondere dem letzten Vorschlag. Mittlerweile fand nur noch ein einziges Argument Geltung, dass die Stadtansicht bewahrt werden müsse. Einige Mitglieder der CDU und der FDP haderten mit dem Verständnis für den Vorschlag und waren deswegen nicht in der Lage ihn vollends zu vertreten. Hartmann (CDU) wollte den Bürger entscheiden lassen, ihrer Meinung schlossen sich Parteikollege van den Valentyn (CDU) und Jacobs (FDP) an. Sie behandelten das Gelände am Rhein als öffentliches Gut, dessen Nutzung jedem Bürger kostenlos zusteht. Van den Valentyn versuchte in letzter Minute durch seine Provokation – ob der Schutz uns diese Mauer wert sei, fragte er in die Runde – Vernunft zu bewahren.

Die Mitglieder des Stadtrates brachten ihre persönlichen Anschauungen, Vorschläge und Kritik an der Hochwassermauer ein. Der Aushandlungsprozess ließ genügend Raum für Reflexion und demokratische Meinungsäußerungen, was auch daran erkennbar ist, dass innerhalb der Parteien und Ausschüsse bis zuletzt keine Einigkeit bestand. Für den Bau überhaupt irgendeiner Mauer sprachen sich vier CDU-Abgeordnete (Pflitsch, Stein, Adenauer und Schwering) und drei SPD-Abgeordnete (Pecks, Wacker und Schüssler) aus, dabei variierten die für nötig gehaltenen Höhenlinien fast von Sprecher zu Sprecher. Technische Experten waren in der Runde bis auf die Repräsentanten des Tiefbauamtes nicht vertreten. In

internationalen Pionierbataillone helfen sollten, die Stadt gegen die Fluten abzusichern (Ebd.). Die Ursachen der Flut wurden ausschließlich mit der nassen Witterung begründet (Artikel: Heute wird Höchststand erwartet, Kölnische Rundschau, 19.01.1955). Die zentrale Herausforderung verkörperte der aus dem Hochwasser resultierende Stau des Pkw-Verkehrs (Artikel: Wird in Köln die 9-Meter-Grenze erreicht? Kölnische Rundschau, 18.01.1955). Es ereignete sich ein „beängstigendes Verkehrswirrwarr“ denn „auch die zusätzlich eingesetzten Verkehrsposten wissen kaum, wie sie Ordnung in das Tohuwabohu bringen sollen“ (Ebd.). Dementsprechend folgten zum Ende der Überschwemmung einige Artikel, in denen die Verkehrsteilnehmer „aufatmen“ (Artikel: Rheinuferstrasse wieder hochwasserfrei, Kölnische Rundschau, 22.01.1955), nachdem die sechs Tage andauernden „Verkehrskalamitäten“ (Ebd.) samstags vorbei gingen. Bereits am nächsten Tag fand eine reguläre Sitzung des Kölner Stadtrats statt. Oberstadtdirektor Dr. Maximilian Adenauer (CDU) berichtete über das Hochwasser und bewertete die Situation als: „allgemein erfreulich und zufriedenstellend“ (Stadt Köln, Rat der Stadt Köln, 1. Sitzung, 20.01.1955, 4). Er fuhr fort, das

„Notstandsbekämpfungsprogramm sei reibungslos […] und die Evakuierungen ohne Schwierigkeiten“ verlaufen. Er hob hervor, „daß nichts, aber auch nichts irgendwie durch Wasserschäden verdorben oder sonst umgekommen“ sei und endete seine Ansprache damit, den Einsatz als „gelungen“ zu bezeichnen. Da niemand der übrigen Anwesenden das Wort ergriff, kann angenommen werden, dass die Kölner Verantwortlichen gar kein Problem aufgrund der

Überschwemmungen feststellten. Das Ereignis provozierte offenkundig weder Diskussionen noch Aktionismus.

256 Stadt Köln, Rat der Stadt Köln, 10. Sitzung, 20.10.1960.

der Analyse der Vor- und Nachteile des Bauwerks wurde ebenfalls über den Kreis der Betroffenen wie Anwohner, Kraftwagenfahrer und Touristen gesprochen und erörtert, ob eine dieser Gruppen an der Mauer Anstoß nehmen könnte. Kurz nach einem unbefriedigenden Treffen im Oktober 1959, als wieder neue Vorschläge über die Schutzhöhe von verschiedenen Meinungsträgern in die Diskussion des Stadtrats hineingeworfen wurden, griff auch der Bundeskanzler in die Debatten ein. Er nutzte im November 1959 als gebürtiger Kölner eine öffentliche Veranstaltung, um mit Autorität zu den lokalen Verantwortlichen und Bürgern zu sprechen und nahm dabei für sich in Anspruch die Kölner Sehnsüchte zu repräsentieren. Als ehemaliger Oberbürgermeister von Köln, der sich in dem Antlitz der Stadt durch die Gestaltung der Grünanlagen verewigt hatte, besaß Konrad Adenauer großen Einfluss auf die Entscheidungsträger und spielte das wissentlich aus. Nach seinem Besuch war der Mauerbau positiv durch die Heimatkonnotation besetzt. Die Verantwortlichen einigten sich also erst recht spät, ob die Mauer für die Fußgänger einen Gewinn oder einen Verlust darstellen würde.

In der Abstimmungssitzung sprach man über den deutlichen Platzgewinn und den Schutz vor Unfällen mit Automobilen. Dass die Mauer als Sitzgelegenheiten dienen und bepflanzt werden könne, wurde als weiterer Nutzeneffekt wahrgenommen und schien den Grad der Vorteilhaftigkeit des Bauwerks ausschlaggebend zu erhöhen. Es wird deutlich, der Bau der Hochwasserschutzmauer nur auf die Agenda des Stadtrats gesetzt werden konnte, da das Verkehrsproblem eine ausreichende Diskussionsvorlage lieferte. Abschließend ist festzuhalten, dass die Entscheidung im Grunde von einem einzelnen Akteur beeinflusst wurde, dessen Meinung deutlich mehr Gewicht beigemessen wurde, als den Äußerungen der übrigen Verantwortlichen.

Zunächst wurde eine Lösung für das Verkehrsproblem gesucht. Deshalb wurde unter anderem überlegt, ob das Kernproblem, nämlich der Verkehr, nicht alternativ mit neuen Regelungen zu lösen wäre. Eine Option neben dem Status Quo, einer Straßenanhebung oder den Verkehr neuartig zu regeln schien der Bau einer Hochwassermauer. Die verschiedenen technischen Möglichkeiten blieben bis zuletzt jedoch nebeneinander bestehen, denn alle Alternativen boten verschiedene Nutzen und Einschränkungen, welche lediglich subjektiv bewertet wurden. Da keine monetäre Bewertung stattfand, blieb die Favorisierung einer Alternative Geschmackssache. Aufgrund der mangelnden Definition der Zielfunktion des Bauwerks wird verständlich, weshalb die Verantwortlichen sich bei der Auswahl der Schutzhöhe nicht von normativen Vorgaben, sei es eine Hochwasserstatistik oder die nach dem Jahrhunderthochwasser von 1926 festgeschriebene Bemessungsgrenze, inspirieren ließen. An

dieser Stelle hätte eine traditionelle Kosten-Nutzen-Analyse sicher helfen können, eine Entscheidung zu treffen. Eine tatsächliche Durchführung der Analyse hätte den Akteuren verdeutlicht, dass sie sich zunächst über eine Zielfunktion im Klaren sein müssten. Was sollte mit der Mauer erreicht werden? Ohne definiertes Ziel blieb eine Bewertung des Zielerreichungsgrades und damit der Vergleich zwischen der Vorteilhaftigkeit alternativer Handlungsmöglichkeiten unmöglich²⁵⁷. Aufgrund der Uneinigkeit zwischen den kommunalen Politikern, ob diese Mauer gegen Hochwasser schützen oder den Verkehr regeln oder den Fußgänger vor dem Verkehr sichern sollte, blieben die Ansprüche an die Mauer ungeklärt.

Das fehlen der Zieldefinition führte dazu, dass die Diskussionen fast zwei Jahre lang geführt werden musste. Da die Wirkungen der Mauer als intangibel begriffen wurden, konnte kein monetäres Kriterium an die Alternativen angelegt werden.

Der Bau der Mauer blieb umstritten, denn die Akteure waren sich wiederum einig, dass das Stadtbild besonders schützenswert ist und nicht entstellt werden darf. Die Handlung stand also in Konflikt zu dem zu bewahrenden Stadtbild. Auch wurden Bezüge zu den Wiederaufbaumaßnahmen nach dem Krieg hergestellt. So wurde darauf verwiesen, dass die alten Häuser an der Frankenwerft originalgetreu wie vor dem Krieg wiederaufgebaut wurden²⁵⁸. Es ging also darum, Heimat zu schaffen, bzw. den Preis der Heimat festzulegen.

Die Frage, was der Hochwasserschutz kosten darf, stand im Grunde im Zentrum der Argumentationen von 1959/60. Die attraktivste und somit auch Image bildende Stelle Kölns, die Front zum Rhein hin, durfte unter keinen Umständen beeinträchtigt werden. Die Befürchtung, die Hochwasserschutzmauer könne Köln ihr Image kosten, beschäftigte die Mitglieder des Stadtrats über fast zwei Jahre. Es wurde eine heftige Diskussion darüber geführt, ob die Mauer der Beginn der Verschandelung der Stadt sei, da Mitglieder des Stadtrats Sorge hatten, dass die Hochwasserschutzmauer der Anfang von noch immer höheren Mauerbauten nach zukünftigen Überschwemmungen sein könnte. Die Akteure der Diskussion mutmaßten über verschiedene Auswirkungen des Projektes. Es wurden wirtschaftliche Aspekte wie die möglichen Einbußen aufgrund der Mauer in der Touristenschifffahrt, deren Arbeitsplätze und deren Logistik besprochen²⁵⁹ und gegen die intangiblen Vorteile der Mauer, wie z. B. den Kölner Bürger wieder stärker an den Rhein zu holen, abgewogen. Ob die Mauer in der Lage wäre, den Verkehr zu regeln, wurde stark hinterfragt. Die Überlegung, ob sie das erhöhte Grundwasser bei Hochwasser verhindern könnte, wurde von den Verantwortlichen im

257 Koester/Tangermann 1976.

258 Stadt Köln, Rat der Stadt, 12. Sitzung, 20.10.1960.

259 Ebd., 13.10.1959, 451.

Stadtrat negativ bewertet. Zusätzlich sollte die Mauer für die Fußgänger ein Lärm- und Geruchsschutz bieten, da die Rheinuferstraße eine vielbefahrene „Rennbahn“ sei, aber auch das wurde nach den Gesprächen verworfen. Interessanterweise wurden der potentiell zu verhindernde Hochwasserschaden sowie die Investitions- und Instandhaltungskosten nicht in der Diskussion angeführt. Finanzielle Ressourcen stellten keine Restriktionen dar, weswegen die künftig vermeidbaren Schäden nicht den Hauptnutzen der Mauer ausmachten, der die Höhe der Kosten für Investition und Operation legitimiert hätte. Die unmittelbaren Nutzen und Kosten gingen in die Diskussion folglich nicht ein. Wäre der Hauptzweck der Mauer der Hochwasserschutz gewesen, hätten die Verantwortlichen die direkten Nutzen den direkten Kosten des Baus und seiner Operation entgegen setzten müssen. Ob in diesem Fall die intangiblen Kosten durch die empfundenen Einbußen an der Stadtansicht auch so gravierend angenommen worden wären, bleibt offen. Obwohl eine Betrachtung von Alternativen stattfand, blieben die verschiedenen Konsequenzen aufgrund der emotional aufgeladenen Debatte unevaluiert. Das Markenzeichen der Stadt musste bewahrt werden, auch um den Preis, Hochwasser in einem bestimmten statistischen Intervall in Kauf nehmen zu müssen.

Am Ende der Auseinandersetzungen waren sich die Entscheidungsträger bewusst, dass die Mauer die Stadt keineswegs gegen jedwede Überschwemmung schützen werde, sondern dass nun der Verkehr nur noch alle sieben statt wie bisher alle zwei bis drei Jahre durch Hochwasser beeinträchtigt werden würde²⁶⁰.

Von einer überstürzten oder gar leichtfertigen Handlung kann keinerlei Rede sein, denn der Plan wurde intensiv überdacht, viele Male kritisiert und neu überarbeitet. Ein Akteur war letztlich in der Lage, eine ganz andere Problemstellung für den Bau der Hochwasserschutzmauer zu instrumentalisieren. Aufgrund seiner sozialen Stellung konnte er als Fürsprecher für die Mauer auftreten. Die Auseinandersetzung brauchte – wie gezeigt werden konnte – eine ausreichende Vorlage, um eingeleitet zu werden. Die fehlende monetäre Betrachtung ist den nicht vorhandenen finanziellen Restriktionen geschuldet. Ein begrenztes Budget hätte eine Gegenüberstellung von Kosten und Nutzen erforderlich gemacht. Aufgrund der immensen Wichtigkeit der Erhaltung des nach dem Zeiten Weltkrieg rekonstruierten Stadtbildes an der Rheinuferstraße wird die zähe und emotional aufgeladene Diskussion verständlich und nachvollziehbar.

260 Stadt Köln, Rat der Stadt Köln, 10. Sitzung, 20.10.1960, 251.