10.1 (1) Der RH hatte dem Ministerium in seinem Vorbericht (TZ 24) empfohlen, einen automatisierten Abgleich zwischen den Verbrauchsteueranmeldungen in der Anwendung Elektronische Verbrauchsteueranmeldung (EVA) und den tatsäch
lichen Lieferungen laut elektronischen Versanddokumenten im Beförderungs– und Kontrollsystem EMCS zu schaffen.
(2) Im Nachfrageverfahren hatte das Ministerium auf seine Stellungnahme zum Vor-bericht verwiesen, in der es ausgeführt hatte, dass es trotz der dem RH dargelegten praktischen Umsetzungsprobleme (vor allem im Hinblick auf empfangene Mengen bei Steuerlagern) den vom RH geforderten automatischen Abgleich zwischen den elektronischen Verbrauchsteueranmeldungen und den Lieferungen laut den erfassten elektronischen Verwaltungsdokumenten im EMCS vorbehaltlich einer positiven Kosten–Nutzen–Analyse und einer budgetären Deckung grundsätzlich anstrebe.
Zur Umsetzung der Empfehlungen des RH sei, soweit die Anwendungen EMCS, System for Exchange of Excise Data (SEED)24, EVA und Risikomanagement Verbrauch-steuern betroffen sind, ein IT–Projekt aufgesetzt worden. Die programmtechnische Umsetzung der fachlichen Anforderungen sollte mit Anfang 2018 beginnen. Zur Festlegung der Anforderungen in einem Fachkonzept hätten bereits im Juni und Juli 2017 Koordinationssitzungen der Projektgruppe stattgefunden.
(3) Der RH stellte nunmehr fest, dass das Ministerium das bereits gestartete IT–
Projekt betreffend automatisierten Abgleich zwischen den Steueranmeldungen in der Anwendung EVA und den tatsächlichen Lieferungen laut elektronischen Versanddokumenten im EMCS nicht weiterführte. Auch die Interne Revision verwies auf die noch nicht erfolgte Umsetzung des IT–Projekts.
Laut Ministerium werde derzeit ein Fachkonzept erstellt, in dem u.a. auch die Anfor-derungen für den Abgleich der Systeme EVA und EMCS definiert werden sollen. Dieses Konzept solle in das IT–Projekt zur Umsetzung der diesbezüglichen RH–Empfehlungen einfließen. Das Ministerium startete das neue Projekt im Oktober 2018. Der
24 System for Exchange of Excise Data: Im Jahr 2007 wurde die SEED–Datenbank als Grundlage für das EDV–
gestützte Beförderungs– und Kontrollsystem EMCS und für die EVA implementiert. Mittels SEED erfolgte ein EU–Datenaustausch über die Verzeichnisse der für das Steueraussetzungsverfahren zugelassenen Wirtschaftsbeteiligten.
Abschluss des Genehmigungsprozesses sollte im letzten Quartal 2018 erfolgen. Die Umsetzung sei nunmehr für das Jahr 2019 geplant.
Demgegenüber hatte das Predictive Analytics Competence Center (PACC)25 im Ver-brauchsteuerbereich für die Auswahl von Prüfungsfällen zum Jahresprüfungs-plan 2018 für die Betriebsprüfungsteams Zoll u.a. bereits ein Abgleichverfahren der Systeme EMCS und EVA herangezogen.
Der aktuelle Vorschlag der EU–Kommission zur Änderung der Systemrichtlinie26 sah überdies vor, auch Sendungen von verbrauchsteuerpflichtigen Waren aus dem steuer-rechtlich freien Verkehr – bei Bezügen zu gewerblichen Zwecken – in das EMCS auf-zunehmen. Der vom RH vorgeschlagene zeitnahe Abgleich könnte dann auch in diesem Bereich genutzt werden.
10.2 Das Ministerium setzte die Empfehlung bisher nicht um, weil nach wie vor kein auto-matisierter Abgleich zwischen den Verbrauchsteueranmeldungen in der Anwendung EVA und den tatsächlichen Lieferungen laut elektronischen Versanddokumenten im EMCS erfolgte.
Der RH wies kritisch darauf hin, dass Differenzen aus einem Abgleich zwischen den Systemen EVA und EMCS bei registrierten Empfängern bereits frühzeitig – bei Abgabe der Verbrauchsteueranmeldung – Maßnahmen der amtlichen Aufsicht durch das Kundenteam, sowohl im Hinblick auf die korrekte Angabe der anzu
meldenden Mengen als auch im Hinblick auf die hinterlegte Sicherheitsleistung für den Abgabenbetrag27, auslösen könnten. Bei einer zukünftig möglichen Anwendung des EMCS bei Bezügen zu gewerblichen Zwecken aus dem steuerrechtlich freien Verkehr wäre ein automatisierter Abgleich der EMCS–Daten mit den Steueran
meldungen für die Zollämter von noch größerer Wichtigkeit.
Der RH blieb daher bei seiner Empfehlung, einen automatisierten Abgleich zwischen den Verbrauchsteueranmeldungen in der Anwendung EVA und den tatsächlichen Lieferungen laut den elektronischen Versanddokumenten im Beförderungs– und Kontrollsystem EMCS zu schaffen.
25 Das PACC wurde mit Wirksamkeit vom 1. Juni 2016 eingerichtet und „soll eine risikoorientierte Einsatzlen-kung ausgehend von einer nach neuesten wissenschaftlichen Methoden durchgeführten Risikobeurteilung der Abgabenprozesse und damit verbundenen Vorhersagen der erforderlichen Kontroll– und Prüfungsmaß-nahmen verantworten und durch eine ganzheitliche Evaluierung der Ergebnisse dieser MaßPrüfungsmaß-nahmen auch zu deren Optimierung beitragen“.
26 Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Festlegung des allgemeinen Verbrauchsteuersystems (Neufassung) (COM(2018) 346 final vom 25. Mai 2018)
27 Sämtliche Verbrauchsteuergesetze sehen im Falle von Bewilligungen von Waren mit einem positiven Steuer-satz vor, dass vor Erteilung der Bewilligung grundsätzlich Sicherheit zu leisten ist.
10.3 Laut Stellungnahme des Ministeriums sei die Umsetzung eines automatisierten Abgleichs zwischen den Verbrauchsteueranmeldungen in der Anwendung EVA und den tatsächlichen Lieferungen laut EMCS evaluiert worden. Der empfohlene Abgleich der Daten erfolge derzeit bereits stichprobenweise durch die Zollämter im Rahmen der amtlichen Aufsicht. Ein elektronischer Abgleich der Daten aus EMCS mit EVA stelle nur einen Teilbereich der in EVA vorhandenen Daten über die Steuer-anmeldung dar und wäre nicht in allen Fällen sinnvoll bzw. relevant. Die Empfehlung soll daher noch genauer geprüft werden.
10.4 Der RH verwies erneut auf die Notwendigkeit frühzeitiger Maßnahmen durch die Kundenteams und die von der Europäischen Kommission vorgeschlagene Einbezie-hung von Waren aus dem steuerrechtlich freien Verkehr bei Bezügen zu gewerb
lichen Zwecken in das EMCS, bei denen der Abgleich von noch größerer Bedeutung sein wird. Er verblieb daher bei seiner Empfehlung.
Kontrollplanung
11.1 (1) Die amtliche Aufsicht umfasst alle Überwachungsmaßnahmen des Zollamts, die erforderlich sind, um zu verhindern, dass verbrauchsteuerpflichtige Waren der Besteuerung im Steuergebiet oder im übrigen Gebiet der EU entzogen werden. Die Kontrollen sind von den zuständigen Kundenteams der Zollämter grundsätzlich vor Ort bei den Bewilligungsinhaberinnen und –inhabern oder sonstigen Verbrauch-steuerpflichtigen durchzuführen. Die Kundenteams erstellen jährlich einen Kontroll-plan für die amtliche Aufsicht. Zusätzlich können auch notwendige Ad–hoc–Kontrol-len erfolgen.
Nachträgliche Kontrollen im Rahmen von Betriebsprüfungen erfolgten nach zentraler Fallauswahl des PACC durch die Teams der Betriebsprüfung Zoll. Der Jahresprüfplan der amtlichen Aufsicht war mit dem Jahresprüfplan der Betriebsprüfung Zoll abzu-stimmen.
Der RH hatte dem Ministerium in seinem Vorbericht (TZ 25 und TZ 33) empfohlen, für die Jahresplanung der amtlichen Aufsicht mit den Zollämtern die Kontrolldichte als Größe für die Ressourcensteuerung zu vereinbaren. Dabei sollte sich die Kontroll-dichte an den bestehenden Bewilligungen orientieren, um die Aufsichtsmaßnahmen gegebenenfalls zu intensivieren und eine Kontinuität der Anzahl der Kontrollen und der eingesetzten Ressourcen zu gewährleisten.
(2) Das Ministerium hatte dazu im Nachfrageverfahren mitgeteilt, dass im Rahmen der Evaluierung Zollstruktur ein Vorschlag für eine Neuausrichtung der Zollver
waltung auch unter Berücksichtigung einer risikoorientierten Personalausstattung und der Risikopotenziale im Verbrauchsteuerbereich ausgearbeitet werde.
Die Funktionalitäten im Planungstool des e–Zoll Kontrollmanagements28 würden nach der Entscheidung über die zukünftige Vorgehensweise im Rahmen eines gesonderten Projekts erweitert bzw. angepasst. Diesbezügliche Anforderungen wür-den im Rahmen eines Fachkonzepts unter Berücksichtigung der Komponenten des Prüfplans des Zollamts Wien erstellt.
(3) (a) Der RH stellte nunmehr fest, dass die Zielvereinbarungen für die Zollämter – trotz der in TZ 2 angeführten zusätzlichen Zielgrößen für die Verbrauchsteuern – bis zur Zeit der Follow–up–Überprüfung des RH die Kontrolldichte bei der amtlichen Aufsicht nicht berücksichtigten. Zudem enthielten weder die Zielvereinbarungen noch der nationale Leitfaden für Zoll– und Verbrauchsteuerprüfungen Messgrößen, die auch den Gesamtbestand aufrechter Verbrauchsteuerbewilligungen einbe
zogen.
(b) Die geplante Verbesserung der IT–Unterstützung für die Kontrollplanung erfolgte noch nicht. Damit konnte in der Planung die Kontrolldichte im Verhältnis zu den Bewilligungen nicht als Messgröße abgebildet werden. Das Ministerium teilte dem RH mit, dass das Projekt „ZOLL EUROPA CONTROL“29, das u.a. auch im Bereich der Verbrauchsteuererhebung für die Planung, Durchführung und Erfassung von Kontrollen im Bereich der amtlichen Aufsicht einzusetzen wäre, auch im Jahr 2019 nicht umgesetzt werden könne, da es aufgrund weiterer Sparmaßnahmen aus dem Umsetzungsportfolio entfernt werden musste.
Auch ein Bericht der Internen Revision des Ministeriums zur Mineralölsteuer vom November 2018 verwies auf die noch nicht erfolgte Umsetzung des IT–Projekts
„ZOLL EUROPA CONTROL“ und die Probleme mit der Kontrollplanung aufgrund der Schwächen der IT–Anwendung. Laut der Internen Revision werde die Anwendung e–Zoll Kontrollmanagement zwar aufwendig von den Zoll ämtern befüllt, ihr Mehr-wert für eine umfassende quantitative und qualitative Steuerung der amtlichen Aufsicht könne aber kaum genutzt werden. Aufgrund des umfassenden Anpassungs–
und Erweiterungsbedarfs empfahl sie, das Projekt für eine Neuentwicklung der Anwendung e–Zoll Kontrollmanagement zu starten. Verbesserungen der IT–Anwen-dungen würden einen effizienteren Vollzug bewirken.
11.2 Das Ministerium setzte die Empfehlung nicht um, weil es bei der amtlichen Aufsicht die Kontrolldichte für die Ressourcensteuerung nicht heranzog und diese nicht im Planungsinstrument abbildete. Damit gab es keine Messgröße, welche die Anzahl der Kontrollen an der Anzahl der bestehenden Bewilligungen ausrichtete.
28 Beim e–Zoll Kontrollmanagement handelt es sich um ein integriertes elektronisches System der österreichi-schen Zollverwaltung; es ist die zentrale IT–Anwendung der Zollämter zur Planung, Dokumentation und Auswertung sämtlicher Kontrollmaßnahmen (zollrechtliche, verbrauchsteuerrechtliche und sonstige).
29 Mit „ZOLL EUROPA CONTROL“ soll das derzeit bestehende e–Zoll Kontrollmanagement ersetzt und an die aktuellen Anforderungen angepasst werden. Damit sollen auch wesentliche Verbesserungen bzw. die Besei-tigung der mehrfach aufgezeigten Schwächen für die Kontrollen bei den Verbrauchsteuern erfolgen.
Der RH wies auch kritisch darauf hin (siehe TZ 4), dass die Zollämter bei der Jahres-planung nicht in der Lage waren, die vorhandenen Ressourcen im Hinblick auf das akzeptierte Kontrollrisiko und die daraus abgeleitete Kontrolldichte zu steuern.
Die Unzulänglichkeiten in der Jahresplanung waren weiterhin auch auf die fehlende Planungs– und Steuerungsfunktionalität des e–Zoll Kontrollmanagements zurückzu-führen. Der RH kritisierte deshalb, dass die vom Ministerium im Nachfrageverfahren angekündigte Erweiterung bzw. Anpassung der Funktionalitäten im Planungstool des e–Zoll Kontrollmanagements bisher nicht umgesetzt werden konnte. Angesichts dieser bereits seit Jahren bekannten – vom RH und von der Internen Revision aufge-zeigten – Schwächen sah der RH den weiteren Aufschub des Projekts kritisch.
Der RH empfahl daher neuerlich, für die Jahresplanung der amtlichen Aufsicht mit den Zollämtern die Kontrolldichte als Größe für die Ressourcensteuerung zu verein-baren. Dabei sollte sich die Kontrolldichte an den bestehenden Bewilligungen orien-tieren. Für eine zweckmäßige Steuerung erachtete der RH die angekündigte Erwei-terung bzw. Anpassung der Funktionalitäten im Planungstool der Zollämter (e–Zoll Kontrollmanagement) als wichtig.
11.3 Laut Stellungnahme des Ministeriums habe die Erweiterung bzw. Anpassung im Planungstool aufgrund budgetärer Maßnahmen noch nicht durchgeführt werden können. Diese sei aber derzeit in der IT–Planung 2020 vorgesehen.
11.4 Der RH wies darauf hin, dass das Ministerium neben der zugesagten Verbesserung des Planungstools für die Jahresplanung auch eine an den bestehenden Bewilligungen orientierte Kontrolldichte vereinbaren sollte.