Nagu ülalpool märkisime (lk 45), on nimetatud grupi preambulas volitusnormina mainitud nii KOKS § 6 lg-le 1, 2 ja lg 3 p-dele 1 ja 2, § 22 lg 1 p-dele 5 ja 37. Puka vallal puudub volitusnorm. SHS volitusnormidest oli vaadeldava grupi määrustes viidatud § 8 p-le 2, §-dele
51 22-224, § 33 lg-le 1, § 42 lg-le 5. Samuti on viidatud elamuseadusele, linnavolikogu prootokollilisele otsusele, avaliku teabe seadusele, Vabariigi Valitsuse 22.12.1998 määrusele nr 305, vallavalitsuse ja sotsiaalkomisjoni ettepanekutele, 2007. a riigieelarve seadusele.
KOKS § 6 lg 1 sätestab, et omavalitsusüksuse ülesandeks on korraldada antud vallas või linnas sotsiaalabi ja -teenuseid, vanurite hoolekannet, noorsootööd, elamu- ja kommunaalmajandust, veevarustust ja kanalisatsiooni, heakorda, jäätmehooldust, ruumilist planeerimist, valla- või linnasisest ühistransporti ning valla teede ja linnatänavate korrashoidu, juhul kui need ülesanded ei ole seadusega antud kellegi teise täita. Sama paragrahvi lg 2 sätestab, et omavalitsusüksuse ülesanne on korraldada antud vallas või linnas koolieelsete lasteasutuste, põhikoolide, gümnaasiumide ja huvikoolide, raamatukogude, rahvamajade, muuseumide, spordibaaside, turva- ja hooldekodude, tervishoiuasutuste ning teiste kohalike asutuste ülalpidamist, juhul kui need on omavalitsusüksuse omanduses. Nimetatud asutuste osas võidakse seadusega ette näha teatud kulude katmist kas riigieelarvest või muudest allikatest. Sama paragrahvi lg 3 p 1 kohaselt lisaks käesoleva paragrahvi 1. ja 2. lõikes sätestatud ülesannetele otsustab ja korraldab omavalitsusüksus neid kohaliku elu küsimusi, mis on talle pandud teiste seadustega ning p 2 seda, mis ei ole seadusega antud kellegi teise otsustada ja korraldada.
KOKS-st tulenevat volitusnormi võib käsitleda kui intra legem ülddelegatsiooni. Kohtupraktika kohaselt on tõlgendatud, et kõigepealt vahetu volitusnorm sisaldub seda sätestavas vahetus seaduses (käesoleval juhul SHS-s), millele viitab KOKS § 6 lg 3 p 1.164 See on alati vahetut volitusnormi sisaldav. Omakorda on küsimus selles, mis selles seaduses on vahetu volitusnorm, mis volitab määrust andma ja millised ülejäänud normid selels seaduses seonduvalt, mis panevad piirid, sisu ja mahu paika. Praeter legem alus on KOKS § 6 lg 3 p 2. KOKS § 6 sisaldab üleüldiselt öeldes volitust sisustavaid norme, aga need ei ole vahetult selle määruse andmise volitusnormid. Märgime, et KOKS § 3 p-d 1 ja 2 on iseloomult printsiibinormid ja seega puudub ka vajadus nendele määruses viidata.
KOKS § 22 lg 1 p 5 sätestab, et volikogu ainupädevusse kuulub toetuste andmise ja valla või linna eelarvest finantseeritavate teenuste osutamise korra kehtestamine.
Volitusnorm KOKS § 22 lg 1 p 37 sätestab, et volikogu ainupädevusse kuulub muude seadusega volikogu ainupädevusse antud küsimuste otsustamine. Siinkohal tuleb mainida, et toimetulekutoetusi puudutavad volitusnormid tulenevad SHS-st. SHS § 8 p 2 sätestab, et
164 Nt RKPJKo 3-4-1-13-11.
52 kohaliku omavalitsusüksuse ülesanne sotsiaalhoolekande korraldamisel on sotsiaalteenuste, vältimatu sotsiaalabi ja muu abi andmise korraldamine ning sotsiaaltoetuste määramine ja maksmine. Antud säte annab volituse toiminguteks, nt abi andmise korraldamine. Korraldamine on aga omakorda kohaldamistegevus. Ühelt poolt on see toiming ning on kaheldav, kas vallal on selles suhtes üldse vaja määrust anda. Sama käib ka teenuse andmise korraldamise kohta, mis peaks sätestama, millistele isikutele, millistel konkreetsetel juhtudel abi vajavad ning on õigustatud teenust saama.
Ei saa mainimata jätta, et on olemas riigitoetused, mida riik peab välja maksma ja kohaliku omavalitsuse üksuse enda kohalikud toetused, mille andmise oma eelarvest otsustab praeter legem korras regulatsioonidega kohalik omavalitsus. Ka intra legem korras võib antud olukorda käsitleda ja anda teatud ülesande kohalikule omavalitsusele, aga siis peab selle eelarve vahendid andma riik. Seda riik antud juhul teebki toimetulekutoetuse vahendite väljamaksmisena vallale.
SHS § 5 lg 1 ja KOKS § 22 lg 2 ja 3 kohaselt on kohalikul omavalitsusel võimalus sotsiaalhoolekande korraldamist ka edasi delegeerida, kuid selline tegevus peab olema hoolikalt kaalutud.
SHS § 5 lg 4 kohaselt korraldab omavalitsuse sotsiaalhoolekannet valla või linnavalitsus. See on valla või linnavalitsuse eripädevus. Küsimus tekib sellest, kuidas lahti mõtestada korraldamist.
On see tegevus ainult toimingud või hõlmab see endas ka aluste ja tingimuste reguleerimist?
SHS § 8 punkti 2 sätestab, et kohaliku omavalitsuse ülesanne on sotsiaalteenuste, vältimatu sotsiaalabi ja muu abi andmise korraldamine ning sotsiaaltoetuste määramine ja maksmine.
Määramiseks võib pidada konkreetsele isikule toetuse määramist ja selle väljamaksmist. Kohe kindlasti ei ole selle jaoks vaja eraldi määrust teha, et üle reguleerida seda, mida seadus juba niikuinii ütleb. Möönduse võib teha siis, kui teenuste, vältimatu sotsiaalabi ja muu abi korraldamine hõlmab ka regulatsioone antud vallas kohapeal, nt milline isik omavalitsusüksuses peaks mida tegema, mis tähtajaks jne. Korraldamine antud vallas, st normide vastuvõtmine selle kohta, milline isik seda ülesannet toetuste määramisel ja maksmisel peaks tegema. Määruses nr 6 peaks olema määratletud isikute ring, kes vallavalitsuse töötajatest peaks seda tegema: kas vallavalitsus määrab selle korraldusega, kelle ja kuidas välja maksta ning kas seda teeb sotsiaaltöötaja, raamatupidaja või keegi kolmas.
SHS § 9 lg 1 täpsustab, et vallas või linnas elavale isikule on kohustatud sotsiaalteenuste, sotsiaaltoetuste, vältimatu sotsiaalabi ja muu abi andmist korraldama elukohajärgne valla või
53 linnavalitsus. Juhul kui korraldamine ei ole võimalik ainult toiminguga, siis sellisel juhul on vaja midagi normatiivselt reguleerida talle alluvate valitsusasutuste ja ametnike jaoks - selles suhtes peab valla või linnavalitsus andma määruse.
SHS § 22 lg 3 kohaselt määrab ja maksab toimetulekutoetust valla või linnavalitsus käesoleva seadusega kehtestatud ulatuses, tingimustel ja korras valla või linna eelarvesse riigieelarvest laekunud vahenditest. Valla või linnavalitsus peab seda tegema seaduse alusel ja täitmiseks st riik kannab selle raha valla eelarvesse ja laseb kohalikul omavalitsusel abivajajatele välja maksta. Sellist tegevust võib pidada puhtalt täitevtegevuseks, mida kohalik omavalitsus enam üle reguleerida ei tohi. Selle funktsiooni täitmiseks peavad nad ainult vahetult kohapeal täide viima.
Üldkorraldusega võib reguleerida seda küsimust, kes tema allasutustest, seda tegelikult vahetult täitma peab.
Toimetulekutaotlemise kord on reguleeritud SHS-s. Tähtvere valla määrus nr 6 aga kehtestab seda üle. Näiteks arvestamise alused määruse nr 6 § 5 – need on seaduses väga üksikasjalikult välja toodud. SHS §222 lg 5 ja 6 kohaselt on kohaliku omavalitsuse volikogul volitus kehtestada toimetulekutoetuse määramiseks kulude piirmäärad. Määramine ja maksmine, maksmata jätmine... see on kõik seaduses sätestatud.
SHS § 23 lg 1 annab volitusnormi täiendavate toetuste kehtestamiseks, mitte toimetulekutoetuse reguleerimiseks.
SHS § 33 lg 1 sätestab kohaliku omavalitsuse otsustamispädevuse toimetulekutoetuse andmisel.
SHS § 42 lg 5 sätestab finantsgarantii kohaliku omavalitsuse üksusele.
Seega on vald asunud contra legem korras riiklikku toetust üle reguleerima uue õiguse kehtestamise korras, mis on keelatud tegevus. Täitevtegevuse korraldamine on intra legem korras vallal ülesanne ehk maksmise ja määramise tegevus, samuti ka kulude piirmäärade kehtestamine. Praeter legem korras on vallal õigus kehtestada enda eelarvest täiendavaid toetusi.
Seega on ainus asjakohane volitusnorm, mis on õige, on SHS § 222 lg 5 kulude piirmäärade osas, kuid seda ei ole antud määrustes üleüldse reguleeritud.
Riigieelarve 2007.a seaduse alusel ei saa anda 2014. a toetusi, sest riigieelarve seadus võetakse vastu iga eelarve aasta kohta. Seega on mõeldamatu, et 2007. a riigieelarve seaduse aluse, mil
54 eelarvelised vahendid on väiksemad kui 2014. aastal, määratakse riigi eelarvest makstavat toetust 2014. aastaks. Siinkohal asub autor arvamusele, et tegemist on vale ja õigusvastase volitusnormiga.
Volitusnormile viitamata jätmine on samuti probleem, millele tuleb viidata. Antud grupis ei olnud see levinud viga (esines vaid ühel vallal), kuid tuleb tähelepanu juhtida asjaolule, et asjakohasele ja õigele volitusnormile viitamine on primaarne ning sellele viitamata jätmine per se ei ole seadustehniliselt õiguspärane.
Samuti on viidatud elamuseadusele, linnavolikogu prootokollilisele otsusele, avaliku teabe seadusele, Vabariigi Valitsuse 22.12.1998 määrusele nr 305, vallavalitsuse ja sotsiaalkomisjoni ettepanekutele. Antud juhul ei sätesta eelpoolviidatud seadused, Vabariigi Valitsuse määrus ega vallavalitsuse ja sotsiaalkomisjoni ettepanekud volitusnormi, seega puudub vajadus selliste viidete tegemiseks. Käesoleval juhul on need asjakohatud viited, kuna SHS sätestab otsese volitsunormi toimetulekutoetuse määramise ja maksmise osas.