Um den Marktzutritt und den Wettbewerb auf dem Markt für lizenzpflichtige Postdienstleistungen zu fördern, hat der Gesetzgeber i.d.R. §§ 28 und 29 PostG für Nachfrager auf diesem Markt einen Zugang zur Infrastruktur des dort marktbeherrschenden Anbieters vorgesehen. Um ein missbräuchliches Verhalten des Marktbeherrschers zu verhindern, ist für derartige Verträge eine Pflicht zur Vorlage und Prüfung durch die Regulierungsbehörde vorgesehen.
Teilleistungen bestimmen sich nach § 28 PostG:
− “Ist ein Lizenznehmer auf einem Markt für lizenzpflichtige Postdienstleistungen marktbeherr-schend, so hat er, soweit dies nachgefragt wird, auf diesem Markt Teile der von ihm erbrach-ten Beförderungsleistungen gesondert anzubieerbrach-ten, sofern ihm dies wirtschaftlich zumutbar ist”, § 28 Abs. 1 Satz 1 PostG.
− “Gegenüber einem anderen Anbieter von Postdienstleistungen besteht die Verpflichtung nach Satz 1 nur dann, wenn das nachfragende Unternehmen nicht marktbeherrschend ist und wenn ansonsten Wettbewerb auf demselben oder einem anderen Markt unverhältnismäßig behindert würde”, § 28 Abs. 1 Satz 2 PostG.
Diese - wie auch die in § 28 Abs. 2 und 3 PostG formulierten - Regelungen knüpfen an dem Begriff der Teilleistungen an.
Soweit es sich bei dem Nachfrager um einen Wettbewerber des betroffenen Marktbeherrschers handelt, der ebenfalls auf dem betroffenen beherrschten Markt tätig ist, soll auf diese Weise ein offener Netzzugang etabliert werden, um so der Gefahr eines Scheiterns von Entstehung und Entwicklung wettbewerblicher Strukturen aufgrund von so genannten Bottleneck-Ressourcen beim Marktbeherrscher vorzubeugen. Die ökonomischen Vorteile, die aus der Arbeitsteilung auch mit diesem Wettbewerber zu erwarten sind, sollen letztlich die Gesamtkosten des gesamten Postsektors senken und zu einem niedrigeren Preisniveau führen.
Die Eigenleistungen des Nachfragers können alle Teile der Wertschöpfungskette eines Gesamt-beförderungsvorgangs und damit Leistungsbestandteile betreffen, die zu Beginn und / oder am Ende und / oder innerhalb des Gesamtvorgangs liegen. Insoweit kann der Gesamtvorgang der Beförderung als eine Briefbeförderungsdienstleistung betrachtet werden, die in diverse Herstel-lungsschritte (z.B. Einsammeln, Sortieren, Weiterleiten, Ausliefern) unterteilt ist, wobei sich grundsätzlich Möglichkeiten zur Ausgliederung von einzelnen oder mehreren Herstellungsschrit-ten bieHerstellungsschrit-ten. Damit soll Kunden die Möglichkeit eingeräumt werden, Teile der Wertschöpfungskette in Eigenleistung zu erbringen und damit existierende Vorteile der Arbeitsteilung zu nutzen.
Dadurch wird der heute noch unzureichende Grad der Arbeitsteilung im Postsektor erhöht werden (vgl. Begründung zu § 27 PostG-E).
Zusammenfassend ist die Teilleistung i.S.d. § 28 PostG die um die Eigenleistungen des Nach-fragers reduzierte restliche Leistung einer ansonsten als Gesamtvorgang angebotenen lizenz-pflichtigen Beförderung eines Postdienstleisters.
Die aus § 28 PostG folgende bzw. mit dieser Vorschrift verbundene Regulierung ist an den marktbeherrschenden Anbieter der zugrunde liegenden Gesamtbeförderung gerichtet.
Die Entgelte, die der verpflichtete Marktbeherrscher für die von ihm anzubietenden Teilleistungen verlangt, unterliegen gemäß § 28 Abs. 2 PostG der ex ante-Entgeltregulierung nach den §§ 19 und 20 PostG, sofern das Teilleistungsangebot in die Allgemeinen Geschäftsbedingungen des Marktbeherrschers aufgenommen werden soll; andernfalls erfolgt lediglich eine ex
post-Entgeltregulierung nach § 25 PostG. Die post-Entgeltregulierung gilt allerdings nach § 28 Abs. 3 PostG auch dann, wenn ein Marktbeherrscher Teilleistungen aufgrund eigener Entscheidung anbietet, ohne hierzu gemäß § 28 Abs. 1 PostG verpflichtet zu sein.
Schließlich sind die von diesem Marktbeherrscher abgeschlossenen Teilleistungsverträge gemäß § 30 PostG innerhalb eines Monats nach dem jeweiligen Vertragsabschluss der Regulie-rungsbehörde vorzulegen. Der Verstoß gegen diese Vorlagepflicht ist eine Ordnungswidrigkeit und gemäß § 49 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 Nr. 6 PostG bußgeldbewehrt.
Die lizenzpflichtigen Postdienstleistungen, die gegenwärtig von der Deutschen Post AG als Gesamtvorgang durchgeführt werden, beginnen mit dem Einsammeln der in die Briefkästen eingeworfenen Individualbriefsendungen oder mit der Annahme am Postannahmeschalter bzw.
- bei inhaltsgleichen Briefsendungen in einer Mindestmenge von 50 Stück - mit der Einlieferung in der jeweiligen Annahmestelle. Sie enden mit der Zustellung der Briefsendungen an den jeweiligen Empfänger durch den “Briefträger”, mit der Abholung der Sendungen aus dem jeweiligen Postfach des Empfängers oder mit der Abholung von anderen Ausgabestellen der Deutsche Post.
Daneben bietet die Deutsche Post ihren Kunden Beförderungen an, die gegenüber den als Gesamtleistung durchgeführten Vorgängen modifiziert sind. Insbesondere werden bei diesen modifizierten Leistungsangeboten sämtlich Vorleistungen des Kunden vorausgesetzt, die Bestandteile der jeweils zugrunde liegenden Gesamtbeförderung ersetzen. Diese Leistungsan-gebote haben folglich Teilleistungen i.S.d. § 28 PostG zum Gegenstand.
Die Regulierungsbehörde hat - nach vorheriger mehrfacher Aufforderung zur Einhaltung der Verpflichtung aus § 30 PostG und zur Vorlage der seit dem 1. Januar 1998 abgeschlossenen Teilleistungsverträge - gegen die Deutsche Post eine schriftliche Auskunftsanordnung gemäß
§ 45 Abs. 2 i.V.m. Abs. 1 Nr. 1 PostG erlassen, in der das Unternehmen dazu aufgefordert wurde, der Regulierungsbehörde Auskunft über den gesamten Inhalt aller Verträge zu erteilen, die die Deutsche Post seit dem 1. Januar 1998 über Teilleistungen i.S.d. § 28 PostG geschlos-sen hat.
Zur Durchsetzung dieser Auskunftsanordnung wurde zugleich ein Zwangsgeld nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz in Höhe von 1 Mio. DM für den Fall angedroht, dass die geforderte Auskunft nicht in der vorgegebenen Frist erteilt würde.
Mit der Erklärung, dass sie bisher keine Verträge über Teilleistungen abgeschlossen habe und dass die von ihr innerhalb des Konzernverbundes erbrachten Postdienstleistungen ohnehin nicht der Regulierung nach dem PostG unterliegen könnten, hat die Deutsche Post der Regulierungs-behörde Unterlagen (u.a. diverse Musterverträge) übersandt. Ferner hat sie Klage gegen die o.g.
Maßnahmen der Regulierungsbehörde beim Verwaltungsgericht in Köln erhoben.
Die von der Deutsche Post vorgelegten Unterlagen erfüllen in keiner Weise das Auskunftsverlan-gen der Anordnung. Diese Anordnung ist also erfolglos geblieben.
Allerdings kann den darin enthaltenen Angaben entnommen werden, dass die Deutsche Post im Zeitraum 1. Januar 1998 bis 24. März 1999 mindestens 35.208 Verträge entgegen der Regelung des § 30 PostG der Regulierungsbehörde vorenthalten hat.
6.2 Postfachanlagen
Nach § 29 Abs. 1 PostG ist ein marktbeherrschender Anbieter von lizenzpflichtigen Postdienst-leistungen auf Nachfrage “verpflichtet, auf diesem Markt anderen Anbietern von
Postdienstleis-tungen gegen Entrichtung eines Entgelts die Zuführung von Postsendungen zu den von ihm betriebenen Postfachanlagen zu gestatten, es sei denn, dies ist sachlich nicht gerechtfertigt.
§ 28 Abs. 2 und 3 gilt entsprechend.”
Ziel des Gesetzes ist, den Markteintritt privater Betreiber zu erleichtern, indem ihnen die Möglich-keit eröffnet werden soll, auch an Postfächer des betroffenen Marktbeherrschers adressierte Sendungen ordnungsgemäß auszuliefern und ihnen ein Mindestmaß an Zugang zu gestatten.
Die Entgelte für die Gestattung des Zugangs zu den Postfachanlagen unterliegen der Regulie-rung nach den §§ 19 und 20 PostG und sind genehmigungsbedürftig, wenn der verpflichtete Marktbeherrscher dieses Leistungsangebot in seine Allgemeinen Geschäftsbedingungen aufnehmen will (ex ante-Entgeltregulierung).
Wird der Zugang nicht in den Allgemeinen Geschäftsbedingungen angeboten, sind die Entgelte nicht genehmigungsbedürftig und werden nur nachträglich auf die Einhaltung der Maßstäbe des
§ 20 Abs. 2 PostG überprüft (so genannte ex post-Entgeltregulierung).
Die genannten Verfahren zur Entgeltregulierung finden auch dann Geltung, wenn ein Marktbe-herrscher den Zugang zu seinen Postfachanlagen freiwillig, also ohne hierzu i.S.d. § 29 Abs. 1 PostG dazu verpflichtet zu sein, anbietet.
Des weiteren ist ein marktbeherrschender Anbieter von lizenzpflichtigen Postdienstleistungen gemäß § 30 PostG dazu verpflichtet, jeden Vertrag, den er über eine Leistung i.S.d. § 29 Abs. 1 PostG abgeschlossen hat, binnen eines Monats nach Vertragsabschluss der Regulierungsbe-hörde vorzulegen. Der Verstoß gegen diese Vorlagepflicht ist nach § 49 Abs. 1 Nr. 6 i.V.m. Abs. 2 PostG eine bußgeldbewehrte Ordnungswidrigkeit.
Die Beschlusskammer hat zum Postfachzugang am 8. Juni 1999 eine Entscheidung getroffen, die näher in Kapitel C.4 niedergelegt ist.
6.3 Zugang zu Adressänderungen
Gemäß § 29 Abs. 2 PostG i.V.m. § 29 Abs. 1 und § 28 Abs. 2 und 3 PostG lässt sich der Zugang zu Adressänderungen wie folgt formulieren:
− Ist ein Lizenznehmer auf einem Markt für lizenzpflichtige Postdienstleistungen marktbeherr-schend, so ist er, soweit dies nachgefragt wird, verpflichtet, auf diesem Markt anderen Anbie-tern von Postdienstleistungen gegen Entrichtung eines Entgelts den Zugang zu den bei ihm vorhandenen Informationen über Adressänderungen zu gestatten, es sei denn, dies ist sach-lich nicht gerechtfertigt.
− Das Entgelt für den zu gestattenden Zugang zu Adressänderungen bedarf der Genehmigung nach den §§ 19 und 20 PostG, wenn der Zugang von dem verpflichteten Marktbeherrscher in seine Allgemeinen Geschäftsbedingungen aufgenommen wird. Entgelte für Zugänge, die nicht in Allgemeinen Geschäftsbedingungen enthalten sind, unterliegen der Überprüfung nach § 25 PostG.
− Diese Entgeltregulierung gilt auch für den Fall, dass ein marktbeherrschender Anbieter von lizenzpflichtigen Postdienstleistungen den Zugang zu den bei ihm vorhandenen Informationen über Adressänderungen freiwillig anbietet.
Auf diese Weise soll der erfolgreiche Markteintritt insbesondere von kleineren und mittleren Anbietern von Postdienstleistungen unterstützt und damit der Wettbewerb gefördert werden.
Bei der Frage, in welcher Form ein Zugriff auf die Adressänderungen erfolgen kann, sind grundsätzlich zwei Methoden denkbar: der nachträgliche Adressabgleich und die automatische Durchleitung der Änderungen.
Bei der Variante “Adressabgleich” würde der berechtigte Postdienstleister seinen fehlerhaften Adressenbestand an den Verpflichteten weiterleiten und von diesem die korrigierten Daten zurückerhalten. Die Variante “Durchleitung” würde die bei dem Verpflichteten vorhandenen Adressänderungen automatisch an den berechtigten Postdienstleister übermitteln.
Bei der Suche nach dem günstigsten Zugriffsverfahren wird die Kostenfrage eine nicht unerhebli-che Rolle spielen. Es wird auf die Ausführungen unter C.2.4.2 verwiesen.
6.4 Regulierung grenzüberschreitender Postdienstleistungen 6.4.1 Gesetzliche Grundlage
Grenzüberschreitende Postdienstleistungen fallen gemäß § 3 PostG grundsätzlich in den Anwendungsbereich des PostG und unterliegen der dort vorgegebenen Regulierung.
Dies gilt allerdings nur soweit, als nicht durch völkerrechtliche Verträge und die zu deren Durchführung ergangenen Gesetze und Rechtsverordnungen etwas anderes bestimmt wird. In diesen Fällen wird die betroffene postgesetzliche Regelung durch den in § 3 PostG festgelegten Vorrang der völkerrechtlichen Bestimmungen verdrängt und ist dann nicht mehr anwendbar.
6.4.2 Gegenwärtige Regulierungssituation 6.4.2.1 Verträge des Weltpostvereins
Der Weltpostverein, dem fast alle Länder der Erde angehören, darunter alle Mitgliedsländer der EU, regelt mit seinen Verträgen den internationalen Postverkehr zwischen seinen Mitgliedern.
Dabei kommt dem Weltpostvertrag, der den internationalen Briefdienst zum Gegenstand hat, besondere Bedeutung zu. Der Weltpostvertrag vom 14. April 1994 ist ein völkerrechtlicher Vertrag. Mit dem Gesetz zu den Verträgen vom 14. September 1994 des Weltpostvereins (Vertragsgesetz) wurde u.a. der Weltpostvertrag in nationales Gesetz transformiert. Dies hat zur Folge, dass bei grenzüberschreitenden postalischen Sendungen, die auf diesem Regelungswerk beruhen, gemäß der Vorrangregelung in § 3 PostG im Grundsatz die einschlägigen Regeln des PostG außer Kraft gesetzt und durch die Regelungen des Vertragsgesetzes ersetzt werden. Die regulatorische Aufsicht über ein Postdienstunternehmen, das als Teilnehmer an dem durch das Vertragsgesetz erfassten internationalen Postverkehr auftritt, richtet sich folglich allein nach den Vorschriften des Vertragsgesetzes und der durch ihn umgesetzten Verträge des Weltpostver-eins. Damit bleibt kein Raum für eine materielle Regulierung dieses Bereichs nach dem PostG.
Die Deutsche Post wurde in Art. 3 Abs. 1 S. 1 Vertragsgesetz umfassend damit beauftragt, für die Bundesrepublik Deutschland die Rechte und Pflichten wahrzunehmen, die sich für eine Postverwaltung im Verhältnis zu den Benutzern und zu den anderen Postverwaltungen aus dem Weltpostvertrag, dem Postpaket- und dem Postnachnahmeübereinkommen sowie den dazu gehörigen Vollzugsordnungen und Schlussprotokollen ergeben.
Die Deutsche Post AG ist somit in Bezug auf diejenigen Aktivitäten, die sie in Ausübung der Rechte und Pflichten aus Art. 3 Abs. 1 Satz 1 Vertragsgesetz und daher unter Berufung auf die
betreffenden Verträge des Weltpostvereins durchführt, aufgrund § 3 PostG der postgesetzlichen Regulierung entzogen.
Nach Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Vertragsgesetz wird die Einhaltung der transformierten Verträge des Weltpostvereins einschließlich der aufgrund des Vertragsgesetzes erlassenen Rechtsver-ordnungen vom Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie überwacht. Diese Aufgabe kann das Ministerium gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 Vertragsgesetz an die Regulierungsbehörde oder an eine andere Behörde in seinem Geschäftsbereich delegieren, was bislang aber nicht erfolgt ist.
6.4.2.2 Richtlinie (EG)
Der oben dargestellte Ausschluss der Anwendbarkeit des PostG erfährt jedoch für einen Teilbereich des internationalen Briefdienstes, den grenzüberschreitenden innergemein-schaftlichen Postverkehr, eine Einschränkung durch die Regelungen der Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 15. Dezember 1997 über gemeinsame Vor-schriften für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die Verbesserung der Dienstequalität, die - jedenfalls für die hier relevanten Fragen - von der Bundesrepublik Deutschland durch das Postgesetz umgesetzt wurde.
Die Richtlinie erfasst den so genannten Universaldienst einschließlich der grenzüberschreiten-den Dienste und enthält Vorgaben zur gemeinschaftsweiten Harmonisierung in diesem Bereich.
Dabei wurden im Wesentlichen die Mindestanforderungen an den Universaldienst einschließlich der Dienstequalität vereinheitlicht, die reservierbaren Dienste bestimmt sowie die Grundsätze zur Tarifierung und zur transparenten Rechnungslegung durch die betroffenen Universaldienstleister festgelegt. Ferner wurde den Mitgliedsländern aufgegeben, jeweils eigene nationale Regulie-rungsbehörden zu benennen, die von ihren nationalen Postbetreibern rechtlich und betrieblich unabhängig zu gestalten und insbesondere mit der Kontrolle der Einhaltung der aus der Richtlinie folgenden Verpflichtungen zu beauftragen sind (siehe auch Abschnitt A.2.2.2).
Das Gemeinschaftsrecht genießt im Geltungsbereich der Mitgliedstaaten Vorrang vor dem jeweiligen nationalen Recht. Wird also ein Sachverhalt sowohl von den Regelungen des Ge-meinschaftsrechts als auch von den nationalen Vorschriften erfasst, aber dabei jeweils unter-schiedlich behandelt, ist diese Kollision gemäß dem Grundsatz des Anwendungsvorrangs des Gemeinschaftsrechts vor dem nationalen Recht zu lösen. In Bezug auf die Richtlinie bedeutet dies, dass ihre Bestimmungen, sofern sie durch das PostG umgesetzt wurden, vorrangige Geltung vor dem jeweiligen nationalen Recht, hier insbesondere in der Gestalt der transformier-ten Verträge des Weltpostvereins und des Vertragsgesetzes selbst, haben. Dementsprechend ist § 3 PostG dahingehend gemeinschaftsrechtskonform auszulegen, dass im Bereich des grenzüberschreitenden innergemeinschaftlichen Postverkehrs die Anwendbarkeit derjenigen postgesetzlichen Bestimmungen, die eine Umsetzung der Vorgaben aus der EU-Postrichtlinie darstellen, nicht verdrängt wird. In diesem Falle müssen die Regelungen des Vertragsgesetzes und der Verträge des Weltpostvereins gegenüber den dann vorrangig anzuwendenden Vorschrif-ten aus dem PostG zurücktreVorschrif-ten.
6.4.2.3 Zuständigkeit der Regulierungsbehörde beim grenzüberschreitenden innerge-meinschaftlichen Postverkehr aufgrund der Richtlinie (EG)
Die Regulierungsbehörde wurde in der Notifizierung durch die Bundesrepublik Deutschland als die nationale Behörde benannt, die mit der Wahrnehmung der aus der Richtlinie folgenden Aufgaben betraut ist. Daher ist im Geltungsbereich der in nationales Gesetz umgesetzten
Richtlinie die Regulierungsbehörde zuständige Überwachungsbehörde, und sie bleibt es auch für die damit verbundene Regulierung des grenzüberschreitenden innergemeinschaftlichen Postver-kehrs.
6.4.2.4 Regulatorische Einordnung von REIMS II
Das so genannte REIMS II-Abkommen (REIMS II), bei dem die Deutsche Post AG Vertragspartei ist, regelt das Endvergütungssystem zwischen den beteiligten Postbetreibern im Rahmen des internationalen Briefdienstes, wie es auch Gegenstand des Weltpostvertrages ist. Dabei weichen die Vertragsparteien von REIMS II zwar - mit Geltung im Verhältnis zwischen den Vertragspartei-en - von dVertragspartei-en diesbezüglichVertragspartei-en BestimmungVertragspartei-en des Weltpostvertrages ab. Doch sind die Vertrags-parteien hierzu aufgrund des Weltpostvertrages berechtigt, denn gemäß Art. 49 § 7 Weltpostver-trag können die „beteiligten Verwaltungen ... auf der Grundlage zwei- oder mehrseitiger Vereinba-rungen bei der Abrechnung der Endvergütungen andere Vergütungssysteme (als das in Art. 49 des Weltpostvertrages, insbesondere in seinen §§ 2 bis 4, vorgegebene Abrechnungssystem) anwenden“.
Da eine Regulierungstätigkeit der Regulierungsbehörde im Bereich des internationalen Postver-kehrs, soweit er auf den umgesetzten Verträgen des Weltpostvereins beruht, grundsätzlich ausgeschlossen ist, ist die Regulierungsbehörde auch nicht zu einer Überprüfung von REIMS II berechtigt, weil dieses Abkommen den internationalen Briefdienst im Rahmen des Weltpostver-trags zum Gegenstand hat. Somit kann die Regulierung dieses Abkommens grundsätzlich nur entsprechend der in nationales Recht umgesetzten Vorschriften der Verträge des Weltpostver-eins erfolgen.
Gemäß Art. 5 Abs. 1 S. 1 Vertragsgesetz liegt die Überwachungszuständigkeit hier beim Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie.
Mangels einer postgesetzlichen Umsetzung des Art. 13 der Richtlinie (EG), in dem - allerdings ohne einen verbindlichen Umsetzungsauftrag an die Mitgliedsländer - auch bezüglich der Endvergütungen Tarifierungsgrundsätze formuliert wurden, ergibt sich trotz des Anwendungsvor-rangs dieser Richtlinie nichts Gegenteiliges. Insoweit bleibt es bei der Geltung des Vertragsge-setzes und der aufsichtlichen Zuständigkeit des Bundesministeriums für Wirtschaft und Techno-logie.