Kommunale Ausgaben und Einnahmen
1. Entwicklungstendenzen seit den 80er Jahren
Vor einer Darstellung vor allem der wesentlichen Finanzierungsquellen der 89 Kommunen soll ein kurzer empirischer Überblick über wichtige Trends der Kommunalfinanzen gegeben werden. Die Datenlage zur kommunalen Fi- nanzwirtschaft ist allerdings nicht ganz einfach. Die amtliche Statistik bietet an aktuellen Daten die vierteljährliche Kassenstatistik Daneben gibt es die Rechnungsstatistik, die allerdings für die öffentlichen Haushalte insgesamt spät (aktuell für 2016) vorliegt. Beide Statistiken basieren auf Zahlungsströ- men. Eine doppische Statistik ist bislang nicht vorhanden. Daher wird in die- sem Kapitel auch die kameralistische Begrifflichkeit von Einnahmen und Aus- gaben gewählt.
Ein zweites Problem ergibt sich mit der finanzstatistischen Systematik. Bis 2011 war die Zuordnung nach einheitlichen Kriterien für alle öffentlichen Haushalte vorgenommen worden. Mit dem Übergang auf die Doppik im kommunalen Bereich gab es hier eine abweichende Systematik nach Produktbereichen. Für die amtliche Statistik ergab und ergibt sich das Problem produktorientierte Da- ten und Daten nach der Zuordnung des kameralistischen Gliederungsplans zu- sammenzuführen. Egal welcher Weg gewählt wird- es kann dabei zu Verzer- rungen kommen. Seit 2011 legt die amtliche Statistik nur für den kommunalen Bereich eine Rechnungsstatistik vor, die auch produktorientierte Daten bietet.
Dabei orientiert sich die Statistik an den 6 Hauptproduktbereichen, die 2003 von der Innenministerkonferenz empfohlen worden waren.
Grundlage der folgenden Darstellung sind neben der amtlichen Statistik vor allem die Gemeindefinanzberichte des Deutschen Städtetages seit 1980. Sie enthalten bis 2015 Daten der Rechnungsstatistik, die jüngsten Zahlen beruhen auf der vierteljährlichen Kassenstatistik Abgegrenzt werden die Daten in der Regel auf die Kernhaushalte, eine Integration vor allem mit den öffentlichen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen gibt es- abgesehen von der Schul- denstatistik - nicht.
1.1 Konjunkturelle Schwankungen und zunehmende Disparitäten
Die kommunale Finanzlage gibt es nicht - sie unterliegt zum einen zeitlichen 90 Schwankungen, am deutlichsten zu erkennen an dem Einbruch der Einnah-
Kommunale Ausgaben und Einnahmen
men im Zuge der Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/2009. Zum anderen be- stehen erhebliche regionale Disparitäten, die sich auf der einen Seite zwischen den west-und den ostdeutschen Ländern manifestieren; auf der anderen Seite sind aber auch innerhalb der Länder gravierende Unterschiede zwischen strukturstarken und -schwachen Regionen zu konstatieren. Die kommunale Finanzlage muss also durchaus differenziert betrachtet werden.
Die kommunalen Ausgaben sind seit 1980 um das Vierfache gewachsen (Schaubild 17). Hiermit hat die Einnahmeentwicklung nicht ganz Schritt hal- ten können. Ihr Zuwachs betrug im gleichen Zeitraum etwa das 31h fache. Bis zum Ende der 80er Jahre lagen beide Entwicklungslinien noch nahe beieinan- der, Seit Beginn der 90er Jahre sind die Ausgaben stärker als die Einnahmen gestiegen. Auch die gute Steuerentwicklung der letzten Jahre hat nicht dazu beigetragen, dass die Lücke geschlossen werden konnte.
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1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2016
---+--·Einnahmen --Ausgaben
Schaubild 17: Laufende Einnahmen und Ausgaben'-· (westdeutsche Länder) 1980-2016 1980 = 100. Quelle: Gemeindefinanzberichte des Deutschen Städtetages, verschiedene Jahr- gänge (ohne Stadtstaaten und Krankenhäuser); eigene Berechnungen.
,,_ Einnahmen und Ausgaben des Verwaltungshaushalts/Eigene Darstellung
91 Ein erster wichtiger Indikator ist der Finanzierungssaldo, der Einnahmen und Ausgaben gegenüberstellt (Schaubild 18). Er ist bereinigt um sog. besondere Finanzierungsvorgänge, d.h. Rücklagenbewegungen und Tilgungen. Der Fi- nanzierungssaldo steht in engem Zusammenhang mit der jährlichen Nettokre- ditaufnahme. Diese Kennziffer hat einen hohen Stellenwert in der allgemeinen finanzpolitischen Diskussion. Im Schaubild ist die Entwicklung des Finanzie- rungssaldos im kommunalen Bereich dargestellt. Dabei wird deutlich, dass dieser Indikator zum einen zwischen 2001 und 2005 auf Grund der Unterneh- menssteuerreform hohe negative Werte angenommen hat. Gleiches gilt zum
zweiten für die Finanz- und Wirtschaftskrise, deren Auswirkungen bis 2011 zu spüren waren.
2000 1,9
2001 -4,1
2002 -3,7
2003 -8,4
2004 -3,9
2005 -2,2
2006 2,8
2007 8,6
2008 7,7
2009 -7,2
2010 -6,9
2011 -1,0
2012 1,8
2013 1,7
2014 1,4
2015 3,1
2016 4,5
Schaubild 18: Kommunaler Finanzierungssaldo 2000-2016 (alle Länder) in Mrd. Euro.
Eigene Darstellung, grau unterlegt Jahre mit positivem Finanzierungssaldo. Quelle: Gemein- definanzberichte des Deutschen Städtetages, verschiedene Jahrgänge
Während der Finanzierungssaldo auf allen staatlichen Ebenen eine Rolle 92
spielt, ist der Liquiditätskreditbestand ein typisch kommunaler Indikator (Schaubild 19). Bei Bund und Ländern sind diese Kredite im Vergleich zu den Gesamtschulden eine geringfügige Größe; im kommunalen Bereich machen sie inzwischen einen großen Teil der Gesamtverschuldung aus. Sie waren bis 1990 gleichfalls noch gering, sind aber in den Folgejahren sprunghaft ange- wachsen; im Maximum betrug ihr Bestand 47,7 Mrd. Euro. Er ist in jüngster Zeit leicht gesunken. Das Bild überrascht, da doch Phasen mit positiven kom- munalen Finanzierungssalden zu verzeichnen waren. Die Erklärung liegt da- rin, dass positive Finanzierungssalden und Liquiditätskredite in unterschied- lichen Kommunen zu finden sind.
Kommunale Ausgaben und Einnahmen
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1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2016 Schaubild 19: Liquiditätskredite der Kommunen 1980-2016''· in Mrd. Euro. Quelle: Statisti- sches Bundesamt, Schulden des öffentlichen Gesamthaushalts, Fachserie 14, Reihe 5.2.
'' ab 1991 gesamtes Bundesgebiet.
93 Die regionalen Disparitäten zeigen sich am deutlichsten in einer Gegenüber- stellung der Finanzierungssalden und der Liquiditätskredite (Schaubild 20) nach Regionen, in diesem Fall nach Ländern. Im Großen und Ganzen ergibt sich ein eindeutiger Zusammenhang. In Ländern mit niedrigem oder gar nega- tivem kommunalen Finanzierungssaldo sind auch die Liquiditätskredite der Kommunen besonders hoch. Dies gilt- über das hier betrachtete Jahr 2014
Land Finanzierungssaldo 2014 Liquiditätskredite 2014
Bayern 127 25
Sachsen 81 24
Thüringen 58 98
Brandenburg 44 319
Baden-Württemberg 40 14
Niedersachsen 23 428
Mecklenburg-Vorpommern 4 458
Sachsen-Anhalt -9 587
Schleswig-Holstein -10 270
Hessen -44 1081
Nordrhein-Westfalen -87 1504
Rheinland-Pfalz -92 1580
Saarland -319 2026
Schaubild 20: Finanzierungssaldo und Liquiditätskredite in den Kommunen in Euro je Einw.
Quelle: Bertelsmann-Stiftung, Kommunaler Finanz- und Schuldenreport 2015, S. 34 und 58.
hinaus - auch in längerfristiger Perspektive. Die aus Sicht der kommunalen Finanzen problematischen Länder sind seit Jahren Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Ffalz und das Saarland, mit Einschränkungen auch Hessen. Hier ist der Liquiditätskredit, eigentlich nur als kurzfristige Überbrückungshilfe ge- dacht, zur Dauerfinanzierung des Haushalts geworden Demgegenüber sind in Baden-Württemberg, Bayern und Sachsen Liquiditätskredite nahezu unbe- kannt.
1.2 Laufende Einnahmen: Entwicklung seit 1980
Der laufende Haushalt einer Kommune wird im Wesentlichen durch Steuern, 94 Zuweisungen und Gebühren getragen. Die Bedeutung dieser Finanzierungs- quellen hat sich im Lauf der Zeit erheblich verändert (Schaubild 21). Das Ge- wicht der Gebühren, bis 1995 noch deutlich steigend, ist seither gesunken.
Maßgeblich hierfür ist vor allem die zunehmende Auslagerung von gebühren- finanzierten Einrichtungen aus dem Kernhaushalt. Ganz auffällig ist umge- kehrt der rasante Zuwachs der staatlichen Zuweisungen. Sie deuten nicht - wie zunächst zu vermuten sein könnte - auf eine besonders "kommu- nalfreundliche" Finanzausgleichspolitik der Länder. Der Anstieg geht vor al- lem zurück auf die Übernahme von Kosten sozialer Leistungen durch den
550 500 450 400 350 300 250 200 150 100
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1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2016
~Steuern __ .. ___ Zuweisungen - .._ - Gebühren [
Schaubild 21: Entwicklung der laufenden Einnahmen* (westdeutsche Länder) 1980-2016 1980 = 100. Quelle: Gemeindefinanzberichte des Deutschen Städtetages, verschiedene Jahr- gänge (ohne Stadtstaaten und Krankenhäuser), eigene Berechnungen.
""Einnahmen des Verwaltungshaushalts