Die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion in der Krise

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Die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion in der Krise

Die Vereinbarkeit der Finanzstabilisierungsmaßnahmen mit europäischem Primärrecht unter besonderer Berücksichtigung nationalstaatlicher Souveränität

Inaugural-Dissertation zur

Erlangung der Doktorwürde

einer Hohen Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Universität zu Köln

vorgelegt von Herwin Henseler

aus: Bonn

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Referent: Professor Dr. Bernhard Kempen

Korreferent: Professor Dr. Burkhard Schöbener

Tag der mündlichen Prüfung: 17. Dezember 2014

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Mein besonderer Dank gilt meiner langjährigen Partnerin, Teresa Roters.

Auch meiner Familie sowie Familie Angela und Jürgen Roters gebührt ein herzliches Dankeschön für die langjährige Unterstützung.

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I Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis ... XIII

Einleitung……… 1

Gang der Untersuchung ... 6

Teil 1: Die zwei ungleichgewichtigen Säulen der WWU und ihre Konsequenzen... ... 9

1.1. Die Rechtsnatur der WWU ... 9

1.1.1. Integrationspolitische Ausgangslage - Ein Rückblick bis 1958 ... 10

1.1.1. Der Werner-Plan ... 11

1.1.2. Das Scheitern des Werner-Plans ... 12

1.1.3. Das Europäische Währungssystem (EWS) ... 14

1.1.4. Der Delors-Plan ... 15

1.1.5. Der Begriff der Wirtschaftsunion ... 20

1.1.5.1. Charakteristika der Wirtschaftsunion im Delors-Plan ... 20

1.1.5.2. Der Vertrag zur Europäischen Union ... 21

1.1.6. Der Begriff der Währungsunion ... 22

1.2. Die Wirtschafts- und Währungspolitik in der EU ... 23

1.2.1. Vertrag von Lissabon ... 23

1.2.2. Die Währungspolitik ... 25

1.2.3. Die Wirtschaftspolitik... 26

1.3. Ursachen für die asymmetrische Integration ... 28

1.3.1. Die Grenzsetzungen unserer Verfassung ... 29

1.3.1.1. Die Staatlichkeit Deutschlands und das Souveränitätsprinzip ... 30

1.3.1.1.1. Die Totalität des Souveräns ... 30

1.3.1.1.2. Die „völkerrechtliche Öffnung“ des GG ... 32

1.3.1.1.2.1. Explizite Schranken der „Öffnung“ ... 34

1.3.1.1.2.2. Grundprinzipien und Normen der EU-Verträge als Schranken ... 35

1.3.1.1.3. Die „Übertragung“ von Hoheitsrechten ... 36

1.3.1.1.4. Radikaler Souveränitätsverlust durch Art. 23 I GG? ... 36

1.3.1.2. Substantielle Kompetenzen und der Bereich der Verfassungsidentität ... 39

(6)

II

1.3.1.2.1. „Solange“ – Entscheidung des BVerfG ... 39

1.3.1.2.2. Die Maastricht - Entscheidung des BVerfG... 39

1.3.1.2.3. Das Lissabon – Urteil des BVerfG ... 40

1.3.1.2.4. Die unantastbaren Hoheitsrechte des Bundes ... 42

1.3.1.2.5. Das Urteil zur ersten Griechenlandhilfe und zum EFSM bzw. zur EFSF ... 43

1.3.1.2.6. Das Urteil zum StabMechG ... 43

1.3.1.2.7. Die Entscheidung zum ESM ... 44

1.3.1.2.8. Exkurs ... 45

1.3.1.2.9. Die Finanzpolitik des Bundes ... 46

1.3.1.2.10. Die Finanzpolitik der EU ... 46

1.3.1.2.11. Der Bundeshaushaltsplan als Privilegium des Bundestages ... 47

1.3.1.2.12. Die Unübertragbarkeit der Budgethoheit... 48

1.3.1.3. Fazit ... 50

1.3.2. Politische und ökonomische Faktoren für eine asymmetrische Integration ... 51

1.3.2.1. Die differenzierte Integration ... 51

1.3.2.1.1. Das „Europa der zwei (oder mehreren) Geschwindigkeiten“ ... 54

1.3.2.1.2. Die „variable Geometrie“ – la géométrie variable ... 54

1.3.2.2. Die differenzierte Integration am Beispiel der Einführung der Gemeinschaftswährung ... 55

1.3.2.2.1. Ausnahmeregelung für Schweden und Griechenland bei der EURO-Einführung am 01.01.1999 – „Das Europa der zwei (oder mehreren) Geschwindigkeiten“ ... 55

1.3.2.2.2. Großbritannien, Dänemark und Schweden führen den Euro nicht ein – Ein Fall der „variablen Geometrie“ ... 57

1.3.2.3. Das Prinzip der „verstärkten Zusammenarbeit“ als Nachfolger der „differenzierten Integration“ und dessen EU-Rechtskonformität ... 58

1.3.2.4. Fazit ... 59

1.3.3. Entstaatlichung der BRD ... 59

(7)

III

1.3.3.1. Verstaatlichung der EU ... 60

1.3.3.2. Kennzeichnung eines Staates... 61

1.3.3.3. Die fehlende „Kompetenz - Kompetenz“ ... 62

1.3.3.4. Intergouvernementalität ... 63

1.3.3.5. Die Bewahrung des Demokratieprinzips und der staatlichen Souveränität ... 63

1.3.3.5.1. Die Integrationsverantwortung ... 64

1.3.3.5.2. Bundestag und Bundesrat sind keine „Umsetzungsautomaten“ .. 64

1.3.3.5.3. Die Ultra-Vires-Kontrollkompetenz des BVerfG ... 65

1.3.4. Wirtschaftspolitik - Zentral vs. Dezentral ... 66

1.3.4.1. Zwischenstaatlicher Wettbewerb ... 66

1.3.4.2. Fiskalföderalismus ... 67

1.3.4.3. Asymmetrische Schocks ... 68

1.3.5. Ergebnis und Stellungnahme ... 69

1.4. Konsequenzen der asymmetrischen Integration ... 70

1.4.1. Intransparente Zuständigkeitsverteilung ... 70

1.4.2. Aufspaltung sich bedingender Politikbereiche ... 70

1.4.3. Ineffiziente Maßnahmen der Wirtschaftspolitik in Krisensituationen ... 71

1.4.4. Die Instabilität der Gemeinschaftswährung ... 72

1.4.5. Das wirtschaftliche Ungleichgewicht in den Mitgliedstaaten ... 73

1.5. (Präventions-) Maßnahmen zur Wahrung der Preisstabilität und Aufrechterhaltung einer soliden allgemeinen Wirtschaftspolitik . 74 1.5.1. Das Europäische System der Zentralbanken (ESZB) ... 75

1.5.1.1. Vorrangiges Ziel des ESZB gem. Art. 127 I S. 1 AEUV ... 75

1.5.1.2. Sekundäre Ziele des ESZB gem. Art. 127 I S. 2 AEUV ... 76

1.5.1.3. Funktionen des ESZB ... 76

1.5.1.4. Das geldpolitische Instrumentarium des ESZB ... 77

1.5.1.4.1. Offenmarktgeschäfte ... 77

1.5.1.4.2. Ständige Fazilitäten ... 78

1.5.1.4.3. Mindestreservepolitik ... 78

1.5.2. Mitgliedstaatliche Verpflichtungen ... 79

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IV

1.5.2.1. Festlegung gemeinsamer Grundsätze ... 80

1.5.2.2. Enge wirtschaftspolitische Koordinierung ... 80

1.5.2.3. Vermeidung übermäßiger Defizite und Haushaltsdisziplin ... 81

1.5.3. Handlungsinstrumente im Rahmen der EU ... 82

1.5.3.1. Kontroll- und Überwachungsfunktion der Kommission im Rahmen von Art. 126 AEUV ... 83

1.5.3.2. Gestaltungsrecht des Rates im Rahmen von Art. 126 AEUV ... 83

1.5.3.3. Der Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) ... 83

1.5.3.3.1. Die Einhaltung der Grenzwerte - Ein zwischenstaatlicher Vergleich ... 85

1.5.3.3.2. Die Verschärfung des Paktes im Hinblick auf Defizitsünder ... 86

1.5.3.4. Der Euro-Plus-Pakt ... 87

1.5.3.5. Die verstärkte wirtschaftspolitische Steuerung ... 88

1.5.3.6. Wirtschaftspolitische Maßnahmen nach Art. 122 I AEUV ... 89

1.5.3.7. Finanzieller Beistand gemäß Art. 122 II AEUV ... 90

1.5.4. Wirtschaftspolitische Restriktionen ... 91

1.5.4.1. Verbot von Kreditfazilitäten für öffentliche Einrichtungen und das Verbot des unmittelbaren Erwerbs von öffentlichen Schuldtiteln durch das ESZB gemäß Art. 123 I AEUV ... 91

1.5.4.2. Verbot des bevorrechtigten Zugangs zu Finanzinstituten für öffentliche Einrichtungen gem. Art. 124 AEUV ... 92

1.5.4.3. Haftungsausschlüsse ... 92

1.5.4.3.1. Haftungsverbot der Union gemäß Art. 125 I S. 1 AEUV ... 92

1.5.4.3.2. Haftungsverbot der Mitgliedstaaten gemäß Art. 125 I S. 2 AEUV ... 93

1.6. Ergebnisse und Fazit ... 93

Teil 2: Die Maßnahmen zur Finanz- und Währungsstabilisierung in der WWU während der Krise und ihre Rechtmäßigkeit ... 96

1. Kapitel: Die Rettungsmaßnahmen im Hinblick auf die Hellenische Republik ... 97

1.1. Die koordinierten bilateralen Kredite i.H. von 80 Mrd. Euro ... 97

1.1.1. Rechtliche Qualifikation der Maßnahme ... 97 1.1.1.1. Die EU-Zuständigkeit für die Währungspolitik der Eurostaaten

(9)

V

gemäß Art. 3 I c) AEUV ... 100

1.1.1.1.1. Definition: Währungspolitik ... 100

1.1.1.1.2. Definition: Geldpolitik ... 102

1.1.1.1.3. Subsumtion ... 102

1.1.1.2. Die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten gemäß Art. 4 I i.V.m. 5 I, II EUV für die Wirtschaftspolitik ... 106

1.1.1.2.1. Definition der Wirtschaftspolitik ... 106

1.1.1.2.2. Definition Finanzpolitik ... 107

1.1.1.2.3. Subsumtion ... 107

1.1.2. Fazit ... 108

1.1.3. Rechtsverstöße und Ausnahmeregelungen im Rahmen des AEUV ... 108

1.1.3.1. Art. 125 I 2. Hauptsatz AEUV - Die „no-bail-out”-Klausel ... 109

1.1.3.1.1. Sekundäre Relevanz der Vorschrift ... 109

1.1.3.1.2. Die Auslegung europarechtlicher Normen ... 110

1.1.3.1.3. Auslegung der „no-bail-out“-Klausel nach dem Wortlaut ... 110

1.1.3.1.3.1. „Haftet nicht“ ... 111

1.1.3.1.3.2. „…tritt nicht ein“ ... 114

1.1.3.1.4. Zwischenergebnis ... 116

1.1.3.1.5. Systematische Auslegung ... 116

1.1.3.1.5.1. Ausnahmetatbestand des Art. 125 S. 2 2. Hauptsatz AEUV ... 116

1.1.3.1.5.2. Finanzieller Beistand der Mitgliedstaaten ... 118

1.1.3.1.5.3. Finanzieller Beistand der EU ... 119

1.1.3.1.5.4. Gemeinschaftsleistungen im Rahmen der gemeinschaftlichen Strukturpolitik 119 1.1.3.1.5.5. Schlussfolgerung ... 120

1.1.3.1.7. Historische Betrachtung ... 121

1.1.3.1.7.1. Das einheitliche System mittelfristigen finanziellen Beistands ... 121

1.1.3.1.7.2. Der Delors-Bericht und dessen abweichende Entwürfe ... 124

1.1.3.1.7.3. Die Maastrichter-Konferenz ... 126

(10)

VI

1.1.3.1.9. Teleologische Auslegung ... 128

1.1.3.1.9.1. Disziplinierende Wirkung des Marktmechanismus ... 128

1.1.3.1.9.2. Das Versagen der „No-bail-out“ - Klausel ... 134

1.1.3.1.9.2.1. Marktökonomische Logik – Das tatsächliche Marktverhalten .... 134

1.1.3.1.9.2.2. Begründete Zweifel an der „no-bail-out“-Klausel ... 138

1.1.3.1.9.2.3. Konsequenzen des Scheiterns der „no-bail-out“-Klausel ... 140

1.1.3.2. Fazit nach den gewöhnlichen Auslegungsmethoden ... 143

1.1.3.3. Ultima Ratio: Finanzieller Beistand zur Rettung der Währungsunion - Teleologische Reduktion oder Kernprinzipien der EU als Legitimation? ... 143

1.1.3.3.1. Nationale Ebene - Das WFStG ... 143

1.1.3.3.2. Zweckverfehlung bei Anwendung der Norm ... 144

1.1.3.3.3. Teleologische Reduktion der Norm ... 145

1.1.3.3.4. Das Solidaritätsprinzip und der Grundsatz der Unionstreue ... 146

1.1.3.3.4.1. Historische Betrachtung der Solidarität in der Union ... 147

1.1.3.3.4.2. Begriffliches Verständnis von Solidarität ... 148

1.1.3.3.4.3. Solidaritätsfähigkeit der EU ... 149

1.1.3.3.4.4. Der Grundsatz der Unionstreue als Ausdruck reziproker Solidarität ... 151

1.1.3.3.4.5. Grundsatz der „Spiegelbildlichkeit“ im EU-Recht ... 153

1.1.3.4. Ergebnis zu Art. 125 I AEUV ... 154

1.1.3.5. Art. 124 AEUV - Die „no-privileged-access“-Klausel ... 155

1.1.3.5.1. Maßnahme, die einen bevorrechtigen Zugang schafft... 156

1.1.3.5.1.1. Verpflichtung zum Erwerb von Forderungen gegenüber dem öffentlichen Sektor ... 157

1.1.3.5.1.2. Forderungserwerb in Folge finanzieller Vergünstigungen ... 159

1.1.3.5.1.2.1. Marktwirtschaftlich inadäquate Vergünstigungen ... 159

1.1.3.5.1.2.2. Finalität ... 161

1.1.3.5.2. Keine aufsichtsrechtliche Gründe ... 162

1.1.3.5.3. Finanzinstitut ... 163

(11)

VII

1.1.3.5.3.1. Kreditinstitut i.S. des Gesetzes über die KfW ... 163

1.1.3.5.3.2. Kreditinstitut i.S. des ESVG95 ... 163

1.1.3.5.3.3. „Sektor Staat“ ... 164

1.1.3.5.3.4. „Wirtschaftliche Realität“ ... 167

1.1.3.6. Ergebnis ... 167

1.1.3.7. Art. 123 I AEUV - Die „no-monetary-financing“-Klausel i.H. auf die bilateralen Kredite ... 168

1.2. Art. 123 I AEUV i.H. auf die EZB-Maßnahmen ... 168

1.2.1. Maßnahmen zur Wiederherstellung der Funktionsfähigkeit des geldpolitischen Transmissionsmechanismus ... 168

1.2.2. Emergency Liquidity Assistance ... 170

1.2.3. Anwendbarkeit und Problematik ... 171

1.2.4. Die Ankäufe griechischer Staatsanleihen auf dem Sekundärmarkt ... 172

1.2.4.1. Auslegung nach dem Wortlaut ... 173

1.2.4.2. Zwischenergebnis ... 174

1.2.4.3. Teleologische Auslegung und das Umgehungsverbot der Norm ... 174

1.2.4.3.1. Geldpolitische Rechtfertigung der Maßnahme ... 181

1.2.4.3.2. Wirkungen der Maßnahme und Mandat der EZB ... 183

1.2.4.3.3. EZB vs. FED ... 185

1.2.4.3.4. „moral-hazard“ und negative Korrelation ... 187

1.2.4.5. Geldpolitische „Sterilisation“ der Maßnahme als Begründung der Rechtskonformität? ... 189

1.2.4.6. Das ESZB zwischen Unabhängigkeit und politischem Druck ... 191

1.2.4.6.1. Die institutionelle / funktionelle Unabhängigkeit ... 192

1.2.4.6.2. Die personelle Unabhängigkeit ... 193

1.2.4.6.3. Die finanzielle und instrumentelle Unabhängigkeit ... 194

1.2.4.6.4. Die EZB und der politische Druck in der Krise ... 195

1.2.4.6.5. Der griechische Schuldenschnitt ... 199

1.2.4.6.6. Schuldenrückkaufprogramm - Dezember 2012 ... 199

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VIII

1.2.4.7. Unabhängigkeit und Inflation ... 201

1.2.4.8. Das Demokratieprinzip als Hindernis für die Unabhängigkeit? ... 202

1.2.4.8.1. Die nationale Ebene ... 202

1.2.4.8.2. Die EU-Ebene ... 203

1.2.4.8.3. Historischer Ausblick ... 204

1.2.4.8.4. Napoléon und die Banque de France ... 205

1.2.4.8.5. Von der Reichsbank bis zur Bundesbank ... 206

1.2.4.9. Die EZB als „Lender of Last Resort“ ... 210

1.2.5. Ergebnis ... 211

1.2.6. Die Aussetzung des Bonitätsschwellenwertes hinsichtlich der von der griechischen Regierung begebenen oder garantierten marktfähigen Schuldtitel ... 211

1.2.6.1. Adressat der Norm ... 212

1.2.6.2. Überziehungsfazilität / andere Kreditfazilität... 212

1.2.6.3. Rechtfertigung ... 214

1.2.7. Ergebnis ... 216

1.2.8. ELA als monetäre Staatsfinanzierung ... 217

1.2.9. Ergebnis ... 217

1.3. Zusammenfassung und Ergebnisse ... 218

1.4. Die Finanzhilfen des IWF ... 218

2. Kapitel: Der befristete EU-Rettungsschirm und die EZB-Maßnahmen im Sommer 2012 ... 219

1.1. Abgrenzungen der Maßnahmen des Rettungspaketes ... 226

1.1.1. Der EFSM ... 228

1.1.1.1. Zuständigkeit ... 228

1.1.1.2. Rechtsgrundlage des EFSM ... 228

1.1.1.2.1. Art. 122 I AEUV ... 228

1.1.1.2.2. Art. 122 II AEUV ... 230

1.1.1.2.2.1. Struktur des Art. 122 II AEUV ... 230

1.1.1.2.2.2. Von Schwierigkeiten betroffen oder von gravierenden Schwierigkeiten ernstlich bedroht ... 231 1.1.1.2.2.3. Außergewöhnliche Ereignisse, die sich seiner Kontrolle

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IX

entziehen ... 232

1.1.1.2.2.3.1. Die Sicht des Rates der EU über die Situation der PIIGS-Staaten 233 1.1.1.2.2.3.2. Das Agieren der Finanzmärkte als Anknüpfungspunkt ... 234

1.1.1.2.2.3.3. Stellungnahme ... 234

1.1.1.2.2.3.4. Der drohende Staatsbankrott als Anknüpfungspunkt ... 238

1.1.1.2.2.3.5. Stellungnahme ... 239

1.1.1.2.2.3.6. Zwischenergebnis ... 241

1.1.1.2.2.4. Zusammenfassung ... 242

1.1.1.2.2.5. Die Notwendigkeit eines einschränkenden Korrektivs ... 242

1.1.1.2.2.5.1. Unmittelbare Kausalität ... 243

1.1.1.2.2.5.2. Stellungnahme ... 245

1.1.1.2.2.5.3. Schwerpunkttheorien, Herrschaftstheorie und das Verhältnis zwischen Art. 122 II und Art. 125 AEUV ... 250

1.1.1.2.2.5.3.1.1. Ansicht ... 250

1.1.1.2.2.5.3.2.2. Ansicht ... 252

1.1.1.2.2.5.3.3.3. Ansicht („Herrschaftsheorie“) ... 253

1.1.1.2.1.5.4. Stellungnahme ... 255

1.1.1.2.1.6. Fazit ... 262

1.1.1.3. Ergebnis ... 264

1.1.1.4. Die Rechtmäßigkeit des EFSM und der VO (EG) Nr. 407/2010 .... 264

1.1.1.4.1. Differenzierte Einzelfallbetrachtung ... 265

1.1.1.4.1.1. Ermessen ... 265

1.1.1.4.1.2. Konditionalität ... 266

1.1.1.4.2. Modalitäten des finanziellen Beistands ... 267

1.1.1.4.2.1. Form des finanziellen Beistands ... 267

1.1.1.4.2.2. Kapitalaufnahmemodalitäten ... 268

1.1.1.4.2.2.1. 1. Ansicht ... 269

1.1.1.4.2.2.2. Stellungnahme ... 269

1.1.1.4.2.2.3. 2. Ansicht ... 270

1.1.1.4.2.2.4. Stellungnahme ... 271

1.1.1.4.2.3. Zweckausrichtung des finanziellen Beistands ... 272

1.1.1.5. Fazit und Ergebnis ... 273

(14)

X

1.1.2. Die EFSF ... 273

1.1.3. Die verbesserte EFSF ... 276

1.1.4. Die rechtliche Einordnung der Maßnahmen in Bezug auf die EFSF und die Frage nach einem Ratifikationserfordernis ... 279

1.1.4.1. Die Rechtsnatur der EFSF im Hinblick auf ihre völkerrechtliche Relevanz ... 279

1.1.4.1.1. Hybride Rechtskonstruktion ... 279

1.1.4.1.1. Rein privatrechtlicher Natur? ... 280

1.1.4.1.2. Völkerrechtliche Substanz ... 280

1.1.4.2. Stellungnahme und Fazit ... 281

1.1.4.3. Die Rechtsnatur des Beschlusses vom 09. Mai 2010 ... 283

1.1.4.3.1. EU-Recht ... 283

1.1.4.3.2. Intergouvernementales Komplementärrecht ... 284

1.1.4.4. Anwendbarkeit von Art. 59 II GG ... 285

1.1.4.4.1. Völkerrechtlicher Vertrag ... 286

1.1.4.4.2. Pactum de contrahendo ... 288

1.1.4.4.2.1. Regelung der „politischen Beziehungen des Bundes“ i.S. von Art. 59 II GG ... 292

1.1.4.4.2.2. „Gegenstand der Bundesgesetzgebung“ ... 294

1.1.4.4.3. „Handlungsfähigkeit der Integrationsgemeinschaft“ ... 294

1.1.4.4.4. Budgetrelevanz ... 295

1.1.4.4.5. Umgehung verfassungsrechtlicher Bestimmungen durch „Flucht ins Privatrecht“ ? ... 296

1.1.4.6. StabMechG als „Zustimmungsgesetz“ ... 300

1.1.4.7. Exkurs ... 302

1.1.4.8. Inkongruenz zwischen StabMechG und EFSF-Rahmenvertrag .... 304

1.1.4.8.1. Inkongruenz zwischen geändertem StabMechG und novelliertem EFSF-Rahmenvertrag ... 306

1.1.4.8.2. Rechtsfolgen für den völkerrechtlichen Vertrag bei Fehlen eines Zustimmungsgesetzes. ... 309

1.1.4.8.2.1. Nationale Konsequenzen ... 309

(15)

XI

1.1.4.8.2.2. Völkerrechtliche Konsequenzen ... 310

1.1.4.8.3. Rechtsfolgen für den EFSF-Rahmenvertrag ... 314

1.1.4.9. Verletzung des parlamentarischen Unterrichtungs- und Informationsanspruchs gem. Art. 23 II und III GG ... 317

1.1.4.9.1. „In Angelegenheiten der Europäischen Union“ ... 317

1.1.4.9.2. Grenzen der Unterrichtungspflicht ... 323

1.1.4.9.3. „Umfassende Unterrichtung zum frühestmöglichen Zeitpunkt“ und „Mitwirkung“ ... 325

1.1.4.10. Notwendigkeit eines Bundesgesetzes mit Zustimmung des Bundesrates gem. Art. 23 I S. 2 GG? ... 331

1.1.5. Fazit ………...331

1.1.6. Geltung Europäischen Primärrechts ... 332

1.1.6.1. Verstoß gegen Art. 125 I AEUV ... 333

1.1.6.3. Ordnungspolitisches Korrekturbedürfnis ... 334

1.1.6.4. Verstoß gegen den Grundsatz des allgemeinen europarechtlichen Missbrauchsvorbehalt ... 335

1.1.6.4.1. 1. Ansicht ... 336

1.1.6.4.2. 2. Ansicht ... 336

1.1.6.4.3. Stellungnahme ... 337

1.1.6.5. Ergebnis ... 339

1.1.6.6. Verstoß gegen Art. 124 AEUV ... 339

1.1.6.6.1. „Maßnahme, die einen bevorrechtigten Zugang schafft“ ... 340

1.1.6.6.1.1. 1. Ansatz ... 340

1.1.6.6.1.2. 2. Ansatz ... 340

1.1.6.6.1.3. 3. Ansatz ... 341

1.1.6.6.1.3.1. „Verpflichtung zum Erwerb von Forderungen gegenüber dem öffentlichen Sektor“ ... 341

1.1.6.6.1.3.2. „Forderungserwerb in Folge finanzieller Vergünstigungen“ ... 342

1.1.6.6.1.3.3. Finalität ... 344

1.1.6.6.1.4. „Keine aufsichtsrechtlichen Gründe“ ... 344

1.1.6.6.1.5. „Finanzinstitut“ ... 344

(16)

XII

1.1.6.6.2. Ergebnis ... 349

1.1.6.7. Verstoß gegen Art. 123 I AEUV ... 349

1.1.6.7.1. EFSF - Interventionen auf dem Primärmarkt ... 349

1.1.6.7.3. EFSF - Interventionen auf dem Sekundärmarkt ... 352

1.1.6.8. Ergebnis ………..352

1.1.6.9. Entscheidende Maßnahmen der EZB im Sommer 2012 ... 353

1.1.6.9.1. Erneute Reduktion der Pfänder ... 353

1.1.6.9.1.1. Verletzung von Art. 123 I AEUV ... 354

1.1.6.9.1.2. Zwischenergebnis ... 355

1.1.6.9.2. Unbegrenzte Staatsanleihekäufe durch die EZB ... 356

1.1.6.9.2.1. Verletzung von Art. 123 I AEUV ... 357

1.1.6.9.2.2. Zwischenergebnis ... 359

1.1.6.10. Ergebnis ... 360

3. Kapitel: Ausblick - Der dauerhafte Krisenmechanismus - ESM ... 360

1.1. Entschluss und Vorbereitungen für den ESM ... 360

1.2. Rechtsnatur und Charakterisierung des ESM ... 362

1.3. Zulässigkeit der Maßnahmen ... 364

1.4. Ansichten in der Literatur ... 366

1.5. Das ESM-Urteil des Bundesverfassungsgerichts ... 366

1.6. Das ESM-Urteil des EuGH ... 367

1.7. Stellungnahme ... 367

Resümee ... 369

Literaturverzeichnis ... 394

Verzeichnis für Berichte und Protokolle ... 413

(17)

XIII

(18)

XIII Abkürzungsverzeichnis

a.A. Andere Ansicht

a.a.O. Am angegebenen Ort

ABl. Amtsblatt

Abs. Absatz, Absätze

AEUV Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

a.D. außer Dienst

AK Alternativkommentar

AöR Archiv des Öffentlichen Rechts APUZ Aus Politik und Zeitgeschichte

Art. Artikel

AVR Archiv des Völkerrechts

AWD Außenwirtschaftsdienst des Betriebs-Beraters

BB Betriebs-Berater

Bd. Band

BGBl. Bundesgesetzblatt

Bio. Billionen

BMF Bundesministerium der Finanzen

BNE Eigenmittel auf der Grundlage des Bruttonationaleinkommens BRD Bundesrepublik Deutschland

Bspw. beispielsweise

BT Bundestag

bzgl. bezüglich

CEP Centrum für Europäische Politik CEPS Centre for European Policy Studies CES Center for Economic Studies CMLR Common Market Law Review

Ders. Derselbe

DÖV Die öffentliche Verwaltung Drucks. Drucksachen

DStR Deutsches Steuerrecht

(19)

XIV

Dt. Deutsch(e/er/es)

DuD Datenschutz und Datensicherheit (Zeitschrift) DVBl. Deutsches Verwaltungsblatt

DZWiR Deutsche Zeitschrift für Wirtschafts- und Insolvenzrecht Ecofin Rat Wirtschaft und Finanzen

EA Europa-Archiv

ECB European Central Bank

EFSF Europäische Finanzstabilisierungsfazilität EFSM Europäischer Finanzstabilisierungsmechanismus

EG Europäische Gemeinschaft

EGV Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft EIB Europäische Investitionsbank

ELA Emergency Liquidity Assistance-Programm

EMF European Monetary Fund

EMU European Monetary Union

Endg. Endgültig

ESM Europäischer Stabilitätsmechanismus

ESVG95 Europäischen Systems Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen ESZB Europäisches System der Zentralbanken

EU Europäische Union

EuR Zeitschrift Europarecht

EUV Vertrag über die Europäische Union

EUZBBG Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Bundestag in Angelegenheiten der EU

EUZBLG Gesetz über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der EU

EuZW Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht EWI Europäisches Währungsinstitut

EWS Europäisches Wirtschaftssystem

EWSA Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss EZB Europäische Zentralbank

f. folgende

FAZ Frankfurter Allgemeine Zeitung FCE Forum Constitutionis Europae

(20)

XV

FED Federal Reserve

FES Friedrich-Ebert-Stiftung

ff. fortfolgende

FIs Racapitalisation of Financial Institutions FROB Fondo de Restructuratión Bancaria

FS Festschrift

Gem. Gemäß

GewA Gewerbe-Archiv

GG Grundgesetz

gr. griechisch(er/e/s/en)

GR-Charta Grundrechtscharta

Hrsg. Herausgeber

HVPI Harmonisierter Verbraucherpreisindex

HU Humboldt Universität

Ifo Institut für Wirtschaftsforschung

I.e. id est

I.H. im Hinblick

IHK Industrie- und Handelskammer IIF Institut of International Finance

IILR Institut für Interdisziplinäre Restruktivierung

i.R. im Rahmen

IntVG Gesetz über die Wahrnehmung der Integrationsverantwortung des Bundestags und Bundesrats in Angelegenheiten der EU

I.S. im Sinne

I.V. im Vergleich

I.V.m. in Verbindung mit

i.Z. im Zusammenhang

Jg. Jahrgang

IWF Internationaler Währungsfonds JPE Journal of Political Economy

JuS Juristische Schulung

JZ Juristen Zeitung

KfW Kreditanstalt für Wiederaufbau

KritV Kritische Vierteljahresschrift für Gesetzgebung und Rechtswissenschaft

(21)

XVI

KSE Kölner Schriften zum Europarecht

Lfg. Lieferung

LoLR Lender of Last Resort

LTRO Longer Term Refinancing Operations

MFI Monetäres Finanzinstitut

MFI-List List of Monetary Financial Institutions and Institutions Subject to Minimum Reserves

MES Mas of Art in European Studies

MiFID Markets in Financial Instruments Directive

MoU Memorandum of Understanding

Mrd. Milliarden

m.w.N. mit weiteren Nachweisen

NBER National Bureau of Economic Research NJW Neue Juristische Woche

NVwZ Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht OMT Outright Monetary Transactions

p.a. pro anno

PIIGS Portugal, Irland, Italien, Griechenland, Spanien Pl.Prot. Plenarprotokoll

PSI Private Sector Involvement

RGDIP Revue Générale de Droit International Public

Repo Repurchase Agreement

RiW Recht der internationalen Wirtschaft

RL Richtlinie

Rn. Randnummer

S. Seite

SMP Security Markets Program

Sog. sogenannt(er/e/s/en)

SoWi Sozialwissenschaften

StabMechG Stabilitätsmechanismusgesetz SWP Stabilitäts- und Wachstumspakt SWP-Aktuell Stiftung Wirtschaft und Politik Aktuell TARGET2 Trans-European Automated Real-time Gross Settlement Express Transfer System

(22)

XVII

u. und

U.w. Und weitere

VO Verordnung

VVOStRL Vereinigung der Deutschen Staatsrechtlehrer WFStG Währungsunionstabilitätsgesetz WHI Walter Hallstein Institut WD Wissenschaftlicher Dienst WWU Wirtschafts- und Währungsunion

ZaöRV Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

Z.B. zum Beispiel

ZBB Zeitschrift für Bankenrecht und Bankwirtschaft ZEuP Zeitschrift für europäisches Privatrecht ZEuS Zeitschrift für europarechtliche Studien ZfW Zeitschrift für Wirtschaftspolitik

Ziff. Ziffer

ZKredW Zeitschrift für das gesamte Kreditwesen ZParl Zeitschrift für Parlamentsfragen ZRP Zeitschrift für Rechtspolitik

ZSE Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften ZWS Zeitschrift für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

(23)

1 Einleitung

Contagion! Der Begriff, der übersetzt „Ansteckung“ oder „Übertragung“ meint, ist zu einem Schlagwort¹ für eine Epoche geworden, die die Europäische Union (EU) seit mehr als drei Jahren auf eine rechtliche, wirtschaftliche sowie politische Bestandsprobe stellt. Die Wirtschafts- und Finanzkrise, die im Zusammenbruch der amerikanischen Investmentbank Lehman Brothers 2008 ihren Ausgang nahm² und seitdem die globalen Kapital- und Finanzmärkte in Atem hält, vermochte in einer supranationalen Institution mit besonders engen makroökonomischen Interdependenzen wie in der EU, einen „Dominoeffekt“ in Gang zu setzen, der sich scheinbar nur in Folge einer Reihe von Finanzstabilisierungsmechanismen aufhalten lassen würde. Diese Mechanismen, die mit einem Finanzvolumen von bis zu 780 Mrd. Euro ausgestattet waren, von Politikern und Presse zu stabilitätssichernden

„Brandmauern“ hochstilisiert, wurden errichtet, um ein unmissverständliches Signal an die mächtigen Finanzmärkte³ zu richten, die europäische Währungsunion werde in Folge solidarischer Bekenntnisse unter den Mitgliedstaaten nicht an den Staatsschuldenkrisen einiger Mitgliedstaaten untergehen - Solidarität statt Insolvenz.

So waren es die Finanzmärkte, die die EU, im Speziellen die Mitglieder der Währungsunion, in unbekanntes finanzpolitisches Terrain manövrierten und ihnen eine Vielzahl von wirtschaftspolitischen Maßnahmen abverlangten. Auf diese Weise wurde die Europäische Integration mit Vollgas in eine Richtung gelenkt, deren fahrbarer Untergrund sich vor dem Hintergrund dieser Arbeit als nur wenig rechtlich „solide“ herausgestellt hat. Auf nationaler Ebene ist hierfür der Umgang der Regierung mit Art. 23 I GG und einer Beteiligung des Deutschen Bundestages bei den Entscheidungen über die Errichtung der verschiedenen Stabilitätsmechanismen exemplarisch. Im Hinblick auf das Unionsrecht stehen insbesondere

1 Exemplarisch: EFSF Guideline on Recapitalisation of Financial Institutions (Fis) via loans to non-programme countries, S. 2; vgl. auch: Schlussfolgerungen der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten des Euro- Währungsgebietes vom 11.3.11; Enderlein, in: Stenographischen Protokoll 17/18 zur 21. Sitzung des Haushaltsausschusses vom 05. Mai 2010, S. 11; Weber, in: Stenographischen Protokoll 17/18 zur 21. Sitzung des Haushaltsausschusses vom 05. Mai 2010, S. 12.

2 Ausführlich: Acharya/Philippon/Richardson/Roubini, The Financial Crisis of 2007-2009, S. 6 ff.

3 Überbegriff für sämtliche Märkte (Aktien-/Kapitalmarkt/etc.), die durch Banken, Versicherungen, Investmentfonds, etc. geprägt werden. Einzelheiten bei: Ohler, DVBl. 2011, 1062.

(24)

2

Art. 122, 123, 124 und 125 AEUV im Zentrum des Geschehens, und die Frage, ob diese Vorschriften Raum für Solidarität lassen.

Die europäischen Finanzstabilisierungsmechanismen wurden im Frühling 2010 auf den Plan gerufen, nachdem Griechenland einen Schuldenstand von über 144 Prozent im Verhältnis zum BIP erreicht hatte.⁴ Infolgedessen schwand das Vertrauen der Marktakteure in die Bonität des Landes der Antike, was sich marktökonomisch insbesondere in einem explodierenden Risikoaufschlag („Spread“)⁵ beim Kauf griechischer Staatspapiere manifestierte. Gleichzeitig endeten die Laufzeiten einiger von der Regierung ausgegebenen Staatsanleihen⁶, die abgelöst werden mussten. Die durch diese Faktoren entstandenen Refinanzierungsprobleme Griechenlands hatten zur Folge, dass das Land ohne fremde Hilfe einem Staatsbankrott unvermittelt entgegensehen musste. Nach einer kleinen zeitlichen Verzögerung, die rechtstaatlichen Statuten geschuldet war, entschied sich Frau Bundeskanzlerin Dr. Angela Merkel im Einvernehmen mit dem Bundesminister der Finanzen, Dr. Wolfgang Schäuble, Griechenland eine finanzielle Unterstützung zu gewähren. Die übrigen Mitgliedstaaten der Währungsunion („Eurostaaten“) exklusive der Slowakei taten es ihr gleich. Im Mai 2010 wurde schließlich der Entschluss zu einer Finanzspritze mit einer Summe von insgesamt 110 Mrd. Euro gefasst. Der größere Teil, 80 Mrd. Euro, wurde hierbei in Form von koordinierten bilateralen Krediten von den Eurostaaten getragen. Die restlichen 30 Mrd. stellte der Internationale Währungsfonds (IWF) bereit. Flankiert wurden diese Hilfszusagen von diversen Programmen der Europäischen Zentralbank (EZB), die von den Akteuren als „geldpolitische“ Instrumente bezeichnet wurden. Neben den rechtlich besonders prekären Ankäufen von Staatsanleihen maroder Eurostaaten auf dem Sekundärmarkt hat die EZB „Maßnahmen zur Wiederherstellung der Funktionalität des geldpolitischen Finanztransmissionsmechanismus“ beschlossen wie bspw. das „Securities Markets Programme“ (SMP) oder das „Emergency Liquidity Assistance“-Programm (ELA).

Nach kurzer Zeit stellte sich heraus, dass Griechenland, das sich im Frühjahr 2012 nach beinahe effektlosem „Verpuffen“ der bilateralen Hilfen (Staatsverschuldung 2012: ca. 170

4 http://de.statista.com/statistik/daten/studie/167463/umfrage/staatsverschuldung-von-griechenland-in- relation-zum-bruttoinlandsprodukt-bip/ (Abrufdatum: 30.12.2013).

5 Maßstab, der aufzeigt, um wie viel Prozentpunkte die Rendite einer bestimmten Staatsanleihe diejenige einer vergleichbaren Staatsanleihe eines anderen Staates übersteigt.

6 Ausführlich zu rechtlichen Aspekten der Anleihe (i.S. von § 793 BGB): Siebel, Anleihen.

(25)

3

Prozent des BIP) sogar einem Schuldenschnitt unterzog, keineswegs nur ein exemplum malum der EU-Staaten war, sondern beispielhaft für eine Reihe von Mitgliedern der Währungsunion stand, die im Rahmen des wenig charmanten Begriffes der „PIIGS⁷-Staaten“

akkumuliert sind. Für diese Gruppe ist finanzpolitisch insbesondere eine haushaltswirtschaftliche Bedrängnis mit hohen Leistungsbilanzdefiziten prägend.

Um ein Ausufern der Krise zu verhindern, entschieden sich die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten, deren Währung der Euro ist, daher zu drastischeren Maßnahmen, deren beruhigende Wirkung auf die skeptischen Finanzmärkte nicht verfehlt werden sollte.

Zu diesem Zweck riefen die im „Ecofin“-Rat versammelten Finanzminister der Euroländer gemeinsam mit deren Staatsoberhäuptern zwei Institutionen ins Leben, die finanzielle Hilfsmaßnahmen bspw. in Form von Kreditlinien an marode EU-Staaten (im ersten Fall) bzw.

an strauchelnde Eurostaaten (im zweiten Fall) ausgeben können. Hierbei handelt es sich um den sog. „EFSM“ und die „EFSF“. Der „Europäische Finanzstabilitätsmechanismus (EFSM)“

mit einem Volumen von 60 Mrd. Euro steht seiner „gründungszeitlichen Zwillingsschwester“, der EFSF, nicht nur im Hinblick auf seine finanzielle Kapazität in vielem nach. So ließen die politischen Akteure am 09. Mai 2010 die Öffentlichkeit wissen, dass geplant sei, eine vorläufige Finanzstabilisierungsfazilität mit einem Ausleihvolumen von bis zu 440 Mrd. Euro und einem Garantierahmen von 780 Mrd. Euro ins Leben zu rufen, mit deren Hilfe - über die nationalen Finanzprobleme in einzelnen Eurostaaten hinaus - die Stabilität der gemeinsamen Währung insgesamt gesichert werden sollte. Auch an diesem Rettungspaket beteiligte sich der IWF mit ca. 250 Mrd. Euro.

Besonders viel Wert legten die Geldgeber auf die Darstellung in der Volksöffentlichkeit, dass jede finanzielle Unterstützung an einen EU-Mitgliedstaat nur unter Ausarbeitung und Einhaltung einer strengen Konditionierung ausgegeben würde. So mussten sich Griechenland, Irland und Portugal im Rahmen eines sog. Memorandum of Understanding (MoU) zu strikten wirtschaftspolitischen Konsolidierungsmaßnahmen verpflichten. Das angeschlagene Spanien erhielt 2012 in Folge eines Sonderprogramms der EFSF „lediglich“

eine finanzielle Unterstützung zur Rekapitalisierung seiner angeschlagenen Finanzinstitute.

Auf diese Weise gelang es dem Südland, den finanzwirtschaftlichen Bedingungen der EFSF-

7 Portugal, Irland, Italien, Griechenland, Spanien.

(26)

4

Direktoren, bestehend aus den Finanzministern der Eurostaaten, sowie einer wirtschaftspolitischen Stigmatisierung als „Programmstaat“ zu entgehen.

Die vorläufige Stabilisierungsfazilität mit Sitz in Luxemburg ist nicht nur in Folge ihrer intergouvernementalen komplementärrechtlichen Grundlage ein verfahrenstechnisches Novum im Rahmen der Europäischen Integration, sondern gibt auch im Hinblick auf nationale Rechtsgrundsätze mit Verfassungsrang Anlass für eine lebhafte Auseinandersetzung. Hier sei bereits erwähnt, dass die rechtliche Gangart der deutschen Exekutive rund um die EFSF schon mehrfach Gegenstand bundesverfassungsgerichtlicher Begutachtung gewesen ist. Im Fokus der Betrachtung lag die Frage nach einer ausreichenden Beteiligung deutscher Legislativorgane bei der Entstehung des vorläufigen Rettungsmechanismus.

Als die Staats- und Regierungschefs der Eurozone allerdings feststellen mussten, dass auch dieser finanzielle Rettungsschirm ungeeignet war, die scheinbar unersättlichen Finanzmärkte zu beruhigen, griffen sie zu dem bis dato verheißungsvollsten aller erprobten Mittel und erschufen einen Mechanismus - in Ausgestaltung und Verfahren der EFSF ähnlich -, der in Folge seiner Dauerhaftigkeit und Struktur geeignet sein sollte, das Chaos auf den Finanzmärkten aus Ansteckungsgefahren, Vertrauensverlusten und Währungsstabilität endgültig zu beseitigen. Der mit einem Stammkapital i.H. von 700 Mrd. Euro ausgestattete Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM), dessen Ausleihvolumen 500 Mrd. Euro beträgt, hat mit einer Änderung des europäischen Primärrechtes seine „europa- verfassungsrechtliche“ Grundlage gefunden. Nunmehr sieht Art. 136 III AEUV die Einrichtung eines dauerhaften Finanzhilfemechanismus vor. Seit dem 08. Oktober 2012 steht dieser den Mitgliedstaaten der Währungsunion zur Wahrung der Finanzstabilität im Euroraum zur Verfügung.

Die Krisensituation in der WWU ist zunächst freilich auf die Staatsschuldenkrisen einiger ihrer Mitgliedstaaten zurückzuführen. Ermöglicht wurde dieses Dilemma aus enormer Staatsverschuldung und erheblichen Leistungsbilanzdefiziten aber insbesondere in Folge zweier Faktoren, die im Zusammenspiel eine toxische Mischung ergeben: Zum einen wurde der EU bereits bei ihrer Enstehung eine Diskrepanz zwischen wirtschaftspolitischen und währungspolitischen Kompetenzen in die Wiege gelegt - ein Manko, das allerdings durch

(27)

5

vorgesehene Verfahren und wirtschaftspolitische Instrumente, die im Laufe dieser Arbeit noch näher erläutert werden,⁸ grundsätzlich überwunden werden kann. Weitaus gravierender wiegt allerdings die Tatsache, dass sich die Schöpfer der WWU hinsichltich deren Funktionsfähigkeit in Folge eines verpflichtenden Regelwerks über eine disziplinierte Haushaltswirtschaft der teilnehmenden Mitgliedstaaten bewusst in die Abhängigkeit der Finanzmärkte begeben haben. Grundsätzlich ist das staatliche Vertrauen in einen bewährten Marktmechanismus, dem eine „regulatorische Sanktionsfunktion“ überlassen wird, Ausdruck freier Marktwirtschaft. Versagen allerdings diese Marktmechanismen, kommt es, wie die Krise zeigt, zu einem fiskalpolitischen Problem, weil weder auf europarechtlicher noch auf nationaler Ebene ein geeignetes, kompensierendes Mittel zur Verfügung steht. Handeln die Marktteilnehmer außerhalb ökonomischer Logik, indem sie bspw. eine zu hohe Staatsverschuldung zeitnah nicht mehr mit Zinsaufschlägen beim Handel der Staatsanleihen

„sanktionieren“, findet sich der undisziplinierte Staat alsbald in einer „moral-hazard“-Spirale wieder, aus der er ohne fremde Hilfe nicht mehr entkommen kann. So hatte die Wirtschafts- und Finanzkrise zur Folge, dass die Ratingagenturen und andere Finanzmarktaktivisten nicht etwa mit sanfter Vorankündigung, sondern unberechenbar und schlagartig ihre Bonitätseinschätzungen einzelner Eurostaaten geändert und den verschuldeten Staat mit einem ausschlagenden Spread und einer horrenden Rendite bedacht haben - ein finanzwirtschaftlich diskreditierendes Urteil, das geeignet ist, den Staat infolge fehlender Refinanzierbarkeit ad hoc in die Insolvenz zu jagen.⁹

Um den „Club der Eurostaaten“ auch in diesem apokalyptischen Szenario zu erhalten, haben die Mitgliedstaaten untereinander Finanzhilfen bereitgestellt und sich damit während der Krise wieder und wieder verfassungsrechtlichen Prinzipien unterworfen, deren rechtliche Legitimation im Rahmen einer supranationalen Institution wie der EU nur auf den Einzelfall beschränkt bleiben kann und muss. Die Rede ist von der Sozialstaatlichkeit und dem allgemeinen Solidaritätsprinzip, auf EU-Ebene verwoben mit dem Grundsatz der Unionstreue gem. Art. 4 III EUV.

Verlässt man indes den engen Anwendungsbereich zulässiger Solidarität und nimmt man die Solidarität als Geisel für das Überleben der Währungsunion, mutiert die Währungsunion zum

8 Vgl. dazu, Teil 1, Ziff. 1.5.2. ff., insbesondere Ziff. 1.5.3.

9 Zum Hergang der globalen Krise: Berger/Ücker, Die Finanz-, Wirtschafts- und Schuldenkrise, S. 9 ff.

(28)

6

Spielball der Finanzmärkte, in der haushaltspolitische Autonomie und Währungsstabilität nur noch Schimären der WWU-Gründerväter sind.

Gang der Untersuchung

Mit einem gezielten Blick auf die Geschichte der EU soll zunächst das Gebilde der WWU vor der Europäischen Staatsschuldenkrise nachgezeichnet werden. Hierbei werden rechtliche, politische sowie ökonomische Gründe vorgetragen, die maßgeblich für die institutionelle Struktur der WWU sind. In diesem Kontext wird besonders auf die Zuständigkeitsverteilung der Wirtschafts- und Währungspolitiken der EU-Staaten eingegangen. Der Mechanismus und die rechtliche Legitimation kompetenzrechtlicher Übertragungen auf supranationale Institutionen wie die EU werden hierzu dargestellt. Speziell wird dabei auf die verfassungsrechtlichen Hürden eingegangen, die einer „uferlosen“ Kompetenzübertragung im Wege stehen. Zu diesem Zweck wird das in Art. 20 I GG verankerte Prinzip der Staatlichkeit Deutschlands in den Vordergrund gerückt und im Hinblick auf einen absoluten Souveränitätsanspruch näher erläutert.

Im Folgenden werden die wichtigsten Entscheidungen des BVerfG aufgeführt, mit denen die Verfassungsrichter wiederholt die Grenzen des EU-Integrationskurses festgelegt haben.

Im Hinblick auf die europäischen Integrationsmechanismen wird anschließend das Konzept der „differenzierten Integration“ dargestellt, auf dessen Grundlage die WWU entstanden ist.

Dabei wird aufgezeigt, dass die WWU ein institutionelles Gebilde ist, das auf rechtliche, politische sowie ökonomische Faktoren zurückzuführen ist. In Folge bereits weitreichender Kompetenzübertragungen auf die EU wird anschließend eine qualitative Einordnung der EU anhand der Jellinek’schen Drei-Elementen-Lehre vorgenommen. Es wird geklärt, inwieweit weitergehende Übertragungen wirtschaftspolitischer Kompetenzen der Mitgliedstaaten auf die EU vor dem Hintergrund des Erhalts souveräner Staatlichkeit denkbar sind. In diesem Kontext wird im Besonderen auf die Integrationsverantwortung der Verfassungsorgane eingegangen.

Bevor anschließend die Konsequenzen der asymmetrischen Integration aufgezeigt werden, wird kurz eine Gegenüberstellung der Vorteile von dezentraler und zentraler Wirtschaftspolitik vorgenommen.

(29)

7

Schließlich werden die Institutionen und Maßnahmen innerhalb des europäischen Primärrechts dargestellt, mit deren Hilfe die sich aus der asymmetrischen Struktur der WWU ergebenden wirtschaftspolitischen Defizite kompensiert werden sollten. Hier wird zunächst das Europäische System der Zentralbanken (ESZB) dargestellt, das als Hauptakteur der Währungspolitik fungiert. Seine zentralen Aufgaben werden beleuchtet, um so die in Teil 2 der Arbeit zu untersuchenden Maßnahmen der EZB während der Krise von den vertraglich festgelegten Zielen und Aufgaben differenzieren zu können. Zudem werden die in den europäischen Verträgen verankerten Sicherungsmechanismen dargestellt, die die Funktionstüchtigkeit der WWU garantieren sollten. Auf Grund einer Verstrickung von juristischen und ökonomischen Aspekten ist es notwendig, grundlegende Begriffe der Volkswirtschaft aufzuschlüsseln und dem Leser näher zu bringen.

In einem zweiten Teil werden die Finanz- und Stabilisierungshilfemechanismen sowie die

„geldpolitischen“ Instrumente der EZB, die während der europäischen Krise geschaffen und angewandt worden sind, rechtlich durchleuchtet. Als Maßstab gilt grundsätzlich das europäische Primärrecht, wobei die nationalstaatliche Souveränität Deutschlands besondere Berücksichtigung findet.

In chronologischer Reihenfolge werden zunächst die „Griechenlandhilfe“ und das SMP der EZB untersucht. Dies erfordert eine detaillierte Auseinandersetzung mit den Art. 122-125 AEUV. Im Rahmen der Finanzhilfe für die hellenische Republik erfolgt eine Auslegung der in Art. 125 I AEUV geregelten „no-bail-out“-Klausel, die anhand der juristischen Auslegungstopoi vorgenommen wird, wobei der Schwerpunkt auf der teleologischen Auslegung liegt. In diesem Rahmen wird auch das Verhältnis zwischen Art. 125 und Art. 122 II AEUV durchleuchtet. Der Verfasser der Arbeit kommt zu dem Schluss, dass die Rettungshilfe den Anwendungsbereich des Art. 125 AEUV eröffnet, die Maßnahme aber in Folge des Solidaritäts- und Loyalitätsprinzip der EU allerdings gerechtfertigt ist. In diesem Zusammenhang werden dem Leser die beiden vorgenannten Prinzipien näher gebracht und schließlich die Solidaritätsfähigkeit der EU analysiert. Es schließt sich eine Prüfung der Finanzhilfe im Hinblick auf Art. 124 AEUV an. Hierbei rückt das nationale Begleitgesetz für die bilateren Kredite an Griechenland, das Währungsunionfinanzstabilitätsgesetz (WFStG), in den Mittelpunkt. In diesem Kontext wird auch die rechtliche Stellung der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) analysiert, die die Kredite ausgereicht hat.

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8

Bei der Subsumtion der Hilfemaßnahmen der EZB unter Art. 123 I AEUV wird die vertragliche Zielausrichtung der EZB nach Art. 127 I AEUV zum Maßstab der Rechtsmäßigkeitsprüfung gemacht. Wie zuvor bei Art. 125 AEUV spielen auch bei dieser Prüfung ordnungsökonomische Faktoren eine gewichtige Rolle. In diesem Zusammenhang erfolgt anschließend ein Vergleich der EZB mit der amerikanischen Notenbank, der Federal Reserve (FED), im Hinblick auf den Umfang ihres Mandats. Zudem wird das Problem des „moral- hazards“ beleuchtet und die Unabhängigkeit der EZB im Allgemeinen und speziell während der Krise analysiert.

Bei der Begutachtung stellt sich allerdings heraus, dass das traditionelle Konzept der WWU vor dem Hintergrund marktökonomischer Verhaltensweisen von Beginn an ein riskantes Unterfangen war. Da Griechenland den „Stein ins Rollen“ bzw. die Währungsunion ins Wanken gebracht hat und seit 2010 die Finanzmärkte lähmt, wird die Rechtsmäßigkeitsprüfung am Beispiel der Situation in Griechenland vorgenommen.

Anschließend werden die vorläufigen Finanzstabilisierungsmechanismen erläutert und deren Rechtsnatur analysiert. Hierbei wird festgestellt, dass der Anknüpfungspunkt für deren rechtliche Betrachtung unter völkerrechtlichen Aspekten in dem Beschluss der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten der Währungsunion vom 09. Mai 2010 liegt. In diesem Kontext rückt eine Befassung mit der demokratischen Legitimation der Mechanismen in den Vordergrund. Auf nationalstaatlicher Ebene wird insbesondere die Frage nach einer ausreichenden parlamentarischen Beteiligung und Mitwirkung i.S. von Art. 23 II und III GG gestellt und geprüft, ob bei Errichtung der vorläufigen Finanzstabilitätsfazilität Art. 59 II GG anwendbar war. Im Folgenden unternimmt der Verfasser eine Rechtsmäßigkeitsprüfung der vorläufigen Stabilisierungsmechanismen an den bereits zuvor genannten Normen, Art. 122, Art. 123, Art. 124 und Art. 125 AEUV. Im Rahmen des EFSM wird Art. 122 II AEUV analysiert und hervorgehoben, dass das Tatbestandsmerkmal der Kausalität, das im Begriff „aufgrund“

zum Ausdruck kommt, im Rahmen des zweiaktigen Tatbestandes kein hinreichendes Element ist, um eine etwaige Ursächlichkeit und Selbstveratnwortung des hilfeersuchenden Staates für die eigene (Not-) Lage zu berücksichtigen. Gerade da die Kausalität hier kein Unrechtselement darstellt und ein durch Art. 122 II AEUV sonst herausgefordertes „moral- hazard“-Verhalten der EU-Staaten verhindert werden muss, ist die Suche nach weiteren, geltenden Unrechtselementen erfoderlich. Hier werden Schwerpunktstheorien erläutert und

(31)

9

eine Auslegung der Norm aufgefunden, die geeignet ist, eine exzessive Haushaltswirtschaft eines Staates hinreichend zu berücksichtigen.

Das 3. Kapitel des 2. Teils dieser Arbeit befasst sich mit dem dauerhaften Stabilitätsmechanismus, dem ESM. Die im Rahmen dieser Arbeit gebotene Einführung in die Entstehung und den Zweck dieses Mechanismus demonstriert, in welche Richtung sich die WWU unter dem Druck der Staatsschuldenkrisen der PIIGS-Staaten entwickelt hat. Wie die Griechenlandhilfe, insbesondere aber die Entstehung der EFSF, wirft auch das Verfahren um die Errichtung des ESM Fragen hinsichtlich der Rechtsmäßigkeit und der demokratischen Legitimation auf, die in diesem Schlusskapitel aufgezeigt und behandelt werden. Zudem dient dieses Kapitel einer vergleichenden Darstellung des ESM mit seinem Vorgänger, der EFSF. Schließlich wird das Verhältnis zwischen dem neuen Art. 136 III AEUV und den bestehenden Art. 122 und 125 AEUV erläutert und die Frage aufgeworfen, welche Auswirkungen Art. 136 III AEUV und der ESM auf die Konzeption der WWU haben.

Teil 1: Die zwei ungleichgewichtigen Säulen der WWU und ihre Konsequenzen 1.1. Die Rechtsnatur der WWU

Die Europäische Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) ist ein institutionelles Gefüge, das im allgemeinen Völkerrecht keine Entsprechung findet.¹⁰ Die begriffliche Verschmelzung der beiden vorstehenden Politikbereiche mit dem Wort „-union“ erweckt den Anschein, als seien Wirtschafts- und Währungspolitik unter ein einheitliches europarechtliches Dach mit der Maßgabe zusammengefügt worden,¹¹ dass beide Teile in gleichem Maße unionsrechtlicher Steuerung unterfielen und von den EU-Organen kontrolliert würden.¹²

Zu einer Vereinheitlichung der mitgliedstaatlichen Wirtschaftspolitiken ist es in der EU bis heute indes nicht gekommen. Im Gegensatz dazu sind die Währungspolitiken der an der Währungsunion partizipierenden Mitgliedstaaten bereits seit 1999¹³ auf unionsebene

10 Seidel, in: FS für Börner, S. 420.

11 Von „Einheit“ ist auch im Bericht der Kommission der EG, WWU SEK (90) 1969, endg., Brüssel, 1990, Krägenau/Wetter, EWWU, S. 175 die Rede.

12 Friedl, Die EWWU, S. 311; Bleckmann, Europarecht, Rn. 2441.

13 Hierbei handelt es sich um die Gründerstaaten der Währungsunion, zu denen

Belgien, Deutschland, Finnland, Frankreich, Irland, Italien, Luxemburg, den Niederlanden, Österreich, Portugal und Spanien gehören.

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10

vergemeinschaftet.¹⁴ Die Illusion einer zentralisierten Währungs- sowie Wirtschaftspolitik wird auch durch die Nennung dieses rechtspolitischen Duetts in einem Atemzug in diversen Normen des EU-Rechts¹⁵ aufrechterhalten. Ein analytischer Blick stellt aber heraus, dass die WWU eine rechtliche Konstruktion ist, dessen zwei Komponenten auf kompetenzrechtlicher Ebene unterschiedlicher kaum sein könnten.¹⁶ Denn während die währungspolitischen Kompetenzen grundsätzlich auf die EU-Ebene verlagert worden sind, vgl. insbesondere auch Art. 88 S. 2 GG, regeln die Mitgliedstaaten ihre Wirtschaftspolitik nach wie vor eigenständig.¹⁷ Die Besonderheit dieser asymmetrischen Kompetenzverteilung wurde vom BVerfG bereits in seinem „Euro“-Urteil herausgestellt¹⁸. Etwa ein Achtel Jahrhundert lang hat es gedauert, bis die Staats- und Regierungsspitzen der Mitgliedstaaten der EU heute dem Streben nach einer echten Wirtschaftsunion gleich mehrfach konkreten Ausdruck verliehen haben.¹⁹

1.1.1. Integrationspolitische Ausgangslage - Ein Rückblick bis 1958

Die Entstehungsgeschichte der WWU ragt tief in die gemeinsame europäische Vergangenheit zurück. Bereits der ursprüngliche EG-Vertrag von 1958 war ausgerichtet auf eine im weitesten Sinne Koordinierung und Harmonisierung der mitgliedstaatlichen Wirtschaftspolitiken unter Berücksichtigung währungspolitischer Fragen.²⁰ Die weitere Entwicklung war von Schwierigkeiten und Rückschlägen geprägt, wobei sich nicht nur gemeinschaftliche Unstimmigkeiten auf die zähe und wackelige Entwicklung einer Währungsunion ausgewirkt haben. Auch weltwirtschaftliche Ereignisse und Querelen haben

14 Vgl. dazu Seidel, EuR 1992, 133, der von einer grundsätzlichen „Einheit“ zwischen der Wirtschaftspolitik u.

der Währungspolitik auf mitgliedstaatlicher Ebene spricht; siehe auch Selmayr, Recht der WWU, S. 192 u.

195; ders., AöR Bd. 124 (1999), S. 358 ff. der den Begriff dennoch für gerechtfertigt hält.

15 Bspw. Art. 3 IV EUV, Überschrift des Titels VIII des 3. Teils des AEUV.

16 Friedl, Die EWWU, S. 311 f.; Häde, EuR 2009, 200, der von Asymmetrie der WWU spricht.

17 Siehe hierzu Ziff. 1.2.

18 BVerfG, 2 BvR 1877/97 vom 31.3.1998, Absatz-Nr. (1 - 101),

http://www.bverfg.de/entscheidungen/rs19980331_2bvr187797.html (Abrufdatum: 06.06.13).

19 Vgl. bspw. den sog. „Fiskalpakt“ (Gesetz zu dem Vertrag vom 2. März 2012 über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion vom 29. Juni 2012 (Bundestagsdrucksachen 17/9046, 17/9667) und den Zwischenbericht der Vierergruppe, bestehend aus den Präsidenten von Eurogruppe, EZB, Kommission und Rat, „Auf dem Weg zu einer echten Wirtschafts- und Währungsunion“ vom 12.10.12, abrufbar unter: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/de/ec/132881.pdf (Abrufdatum: 06.06.13).

20 Beutel, Differenzierte Integration, S. 3 m.w.N.

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ihr Übriges dazu beigetragen.²¹ Der Beschluss zur Gründung einer europäischen WWU fiel erstmalig auf dem Gipfeltreffen der Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) in Den Haag in den ersten beiden Dezembertagen des Jahres 1969.²²

1.1.1. Der Werner-Plan

Die kompetenzrechtliche Diskrepanz zwischen der Währungs- und der Wirtschaftspolitik ist weit zurück in der Evolution der WWU zu suchen. Ihre Keimzelle (für die Prägung vor der Eurokrise) findet sich letztlich im Werner-Plan²³ von 1970 wieder.²⁴Der Plan zur Realisierung einer Wirtschafts- und Währungsunion wurde zunächst in die Hände eines Expertenteams unter Federführung des damaligen luxemburgischen Ministerpräsidenten und vormaligen luxemburgischen Finanzministers Pierre Werner gelegt.²⁵ Kennzeichnend für den Plan, der damals sogleich im Rat beschlossen wurde,²⁶ ist die schrittweise Integration, die in drei Stufen erfolgen sollte.

Während der ersten Stufe stand eine verstärkte Koordinierung der Wirtschaftspolitik im Vordergrund. Diesbezüglich sollten die wirtschafts- und währungspolitischen Ziele von den zukünftigen Mitgliedstaaten gemeinsam festgesetzt und ein transparentes Informationssystem aufgebaut werden. Mit Beginn der zweiten Stufe sollte bereits ein Großteil von mitgliedstaatlichen Kompetenzen auf die Gemeinschaft übertragen werden.

Durch den Erlass verbindlicher Richtlinien und Entscheidungen auf einem breitangelegten Tätigkeitsfeld wurde geplant, die Harmonisierung der nationalen Politiken auf nahezu allen Gebieten zu erreichen. Zudem sah man vor, spätestens jetzt einen „Europäischen Fonds für währungspolitische Zusammenarbeit“ zu schaffen. Auf letzter Stufe sollte das Vorhaben mit

21 Ausführlich zu den Vorarbeiten der Währungsunion: Schönfelder/Thiel, Ein Markt - Eine Währung; ebenso:

Krägenau/Wetter, EWWU, S. 4 f.

22 Siehe dazu: Bernholz, Bundesbank und Währungsintegration, S. 773 u. 790; Goetze, Nationale Zentralbanken, S. 25.

23 Siehe dazu: Werner-Bericht, abgedruckt bei: Krägenau/Wetter, EWWU, S. 98 ff.

24 Freilich waren die Weichen für eine Wirtschafts- und Währungsunion bereits mit den Römischen Verträgen aus den 50er Jahren gestellt, für deren tatsächliche Entwicklung aber enorme Reformen durchgeführt werden mussten. Auch das „Memorandum“ der Kommission vom 12.2.1969 bekundet zwar den Willen zur Realisierung einer WWU, bietet allerdings noch keine Einzelheiten für deren Werdegang.

25 Beschluss des EWG-Rates zur Beauftragung bei: Gehrmann/Harmsen, Monetäre Integration in der EWG, S.

100 f.

26 Abl. Nr. C 28 vom 27.03.1971, S. 1.

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der Einführung einer einheitlichen Währung abgeschlossen werden. In dieser Endphase beabsichtigte man, zwei essentielle Gemeinschaftsorgane zu schaffen, ea sunt das wirtschaftspolitische Entscheidungsgremium und das gemeinschaftliche Zentralbanksystem.²⁷

Im Hinblick auf eine Kompetenzübertragung auf Gemeinschaftsebene waren sich die Protagonisten des Plans darüber einig, „jeden übermäßiger Zentralismus zu vermeiden“²⁸. Dennoch leuchtete ein, dass ein Gros der nationalen wirtschaftspolitischen Kompetenzen auf die Gemeinschaftsebene verlagert werden musste, weil nur so eine gemeinsame WWU Bestand haben konnte. Daher hielt man es für unumgänglich, das zuvor genannte wirtschaftspolitische Entscheidungsgremium vor allem mit drei essenziellen Aufgaben zu betrauen. Zum einen sollte es im Interesse der Union deren Gesamtwirtschaft mitbestimmen. Gleichermaßen sollte es auch in der Lage sein, die nationalen Haushalte,

„namentlich hinsichtlich der Höhe und Entwicklung der Haushaltssalden sowie der Art der Finanzierung der Defizite oder der Verwendung der Überschüsse“ beeinflussen zu können.²⁹ Zudem war man der Überzeugung, dass das Entscheidungsgremium „auch für die anderen vergemeinschafteten Bereiche der Wirtschafts- und Sozialpolitik verantwortlich sein“³⁰ müsse. Schließlich war man sich darüber einig, dass „von wesentlicher Bedeutung ist, dass das wirtschaftspolitische Entscheidungsgremium in der Lage ist, […] namentlich und hinsichtlich der Mitgliedstaaten, schnelle und wirksame Entscheidungen zu treffen.“³¹ Neben den genannten, umfangreichen Kompetenzübertragungen im exekutiven Bereich sah der Werner-Bericht allerdings auch einen Transfer parlamentarischer Verantwortung von nationaler Ebene auf Gemeinschaftsebene vor.³²

1.1.2. Das Scheitern des Werner-Plans

27 Krägenau/Wetter, EWWU, S. 105; Geiger, Währungsrecht, S. 22; Jochimsen, Perspektiven der WWU, S. 32;

Becker/Gaddum, Europäisches Währungssystem S. 193.

28 Krägenau/Wetter, EWWU, S. 99.

29 Krägenau/Wetter, EWWU, S. 100 sowie die Entschließung des Rates und der Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 22. März 1971 über die stufenweise Verwirklichung der Wirtschafts- und

Währungsunion in der Gemeinschaft, abgedruckt bei: Krägenau/Wetter, EWWU, S. 106 ff.

30 Krägenau/Wetter, EWWU, ebenda.

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So verheißungsvoll dieses europäische Großprojekt der Wirtschafts- und Währungsunion sein mochte, so zeitnah musste es den aufkeimenden weltwirtschaftlichen Gegebenheiten weichen.³³ Dabei waren an dem Zerfall dieses ambitionierten Plans nicht nur die Erdölkrise von 1973 und der spätere Niedergang der seit 1944 vorherrschenden Währungsordnung, des „Bretton-Woods-Systems“³⁴, im Jahre 1971 beteiligt.³⁵ Die Unvollkommenheit des Werner-Plans spiegelte sich bereits in der frühzeitigen Vorsehung wieder, Kompetenzen, insbesondere wirtschaftspolitische Hoheitsrechte,³⁶ auf die Gemeinschaft zu übertragen.

Denn in dieser Zeit waren die einzelnen Mitgliedstaaten nicht bereit, großflächig Souveränitätseinbußen zu erleiden.³⁷ Kaum drei Jahre nach Planbeginn der WWU wurde den traditionsbewussten europäischen Staaten mit ihren kulturellen Eigenarten bereits abverlangt, essentielle Hoheitsrechte im Bereich der Währungs- und Finanzpolitik auf Gemeinschaftsorgane zu übertragen.³⁸ Diese Forderungen führten zu einer Vielzahl an öffentlichen Diskussionen und politischen Disputen. Kern der Debatte waren stets die mit Planvollendung einhergehenden gravierenden „Souveränitätsverluste“ für die nationalen Staaten sowie die Frage danach, wie überhaupt auf technischem Wege der Vereinheitlichungsprozess bewerkstelligt werden sollte. Eine in diesen Zeiten finanzwirtschaftlichen Aufruhrs notwendige, präzise Anleitung zur Harmonisierung und Koordinierung der Wirtschaftspolitiken in der EWG konnte der Werner-Plan indes nicht liefern. Zudem verkannten die Akteure, dass die Hindernisse der Konvertibilität im gemeinsamen Währungsraum zu gewaltig waren, als dass sie rechtzeitig, also bis zur Vollendung der Währungsunion in der dritten Stufe, hätten beseitigt werden können.³⁹ Die Nachlässigkeit, mit der solchen Prämissen nachgegangen wurde, resultierte neben der lückenhaften Planung auch daher, dass die EWG-Mitgliedstaaten eine engere währungspolitische Zusammenarbeit zu diesem Zeitpunkt gar nicht für erforderlich hielten.⁴⁰ Denn bis zum Zusammenbruch der bislang herrschenden Währungsordnung verließ man sich

33 Theurl, Gemeinsame Währung für Europa, S. 271; Krägenau/Wetter, EWWU, S. 58 u. 61.

34 Zum Wechselkurssystem von „Bretton-Woods“: Hahn/Häde, Währungsrecht, § 13, Rn. 1 ff.

35 Friedl, Die EWWU, S. 8; zum Scheitern von „Bretton-Woods“: Hahn/Häde, Währungsrecht, § 13, Rn. 12 ff.

36 Selmayr, Recht der WWU, S. 193.

37 Vgl. auch die Äußerungen aus dem Britischen Schatzamt, Ein evolutionärer Ansatz für die WWU, November 1989, Abs.-Nr. 17, abgedruckt bei: Krägenau/Wetter, EWWU, S. 358.

38 Seidel, EuR 1992, 135; vgl. auch von der Groeben, Aufbaujahre der Europäischen Gemeinschaft S. 315 f., der das Unvermögen der Mitgliedstaaten, Kompetenzen zu übertragen, herausstellt.

39 Willgerodt, Währungsunion, S. 85.

40 Weidenfeld, S. 10 u. 23; Geiger, Währungsrecht, S. 23; zu den Gründen im Einzelnen: Ensthaler, Jus 1994, 26 f.; Krägenau/ Wetter, EWWU, S. 11 f.

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auf deren Fähigkeit, die Wechselkurse mehr oder minder stabil zu halten. Das „Bretton- Woods-System“ zeichnete sich unter anderem dadurch aus, dass durch eine Bindung der nationalen Währungen an den Dollar - und damit schließlich an den Goldpreis - die Wechselkurse nur mäßigen Kursschwankungen unterworfen waren⁴¹ und eine ökonomische Kooperation der Mitgliedstaaten (noch) nicht unbedingt notwendig gewesen wäre. 1971 löste US-Präsident Nixon allerdings die Goldbindung des Dollars in Folge einer horrenden Staatsverschuldung, die durch die Ausgaben für den „Vietnam-Krieg“, das „Great Society Program“ sowie durch die wirtschaftlichen Aufschwünge in West Europa sowie Asien herbeigeführt worden war, auf.⁴²

1.1.3. Das Europäische Währungssystem (EWS)

Als dann aber mit der Nichtumsetzung des Werner-Plans in einem bis dahin noch unreifen Integrationsprozess auch die unmittelbar nach dem Zusammenbruch des „Bretton-Woods- Systems“ herbeigebrachte Interimslösung des Europäischen Wechselkursverbundes,⁴³ die

„Schlange“,⁴⁴ an Reiz verlor, führte das stetige Ansinnen in der Gemeinschaft, die verschiedenen europäischen Währungen mehr oder minder stabilen Wechselkursen zu unterwerfen, am 13. März 1979 endlich zur Begründung des EWS⁴⁵. Als damalige Währungseinheit galt die ECU („European Currency Unit“).⁴⁶ Die ECU ist keineswegs Vorreiter des heutigen Euro im Sinne einer eigenständigen, gemeinschaftlichen Währung gewesen. Die Hauptfunktion der ECU bestand nämlich darin, die Bezugsgröße für den Wechselkursmechanismus darzustellen⁴⁷. Zudem war sie Rechengröße (Denominator) für Operationen sowohl im Interventions- als auch im Kreditmechanismus sowie Grundlage für

41 Hahn/Häde, Währungsrecht, § 13, Rn. 2 u. 6.

42 Ausführlich zu den Hintergründen und die Effekte auf den (wahren) Wert des Geldes: Bordo/Eichengreen, Retrospective on Bretton Woods; Eichengreen, Globalizing Capital.

43 Abl. Nr. C 38 vom 18.04.1972, S. 3; Bernholz, Bundesbank und Währungsintegration, S. 792.

44 Strohmeier, Das Europäische Währungssystem - Eine neue währungspolitische Initiative der EG und ihre Auswirkungen auf die währungspolitische Autonomie der Deutschen Bundesbank,S. 51 ff.; Edwards, International Monetary Collaboration,S. 537; Übersicht zur Chronik der „Schlange“ bei: Krägenau/Wetter, EWWU, S. 12 f.

45 Bull. EG 12 1978, Ziff. 1.1.11 vom 05.12.1978.

46 Ziffer 2.1. Entschließung des Europäischen Rates vom 5. Dezember 1978 über die Errichtung des Europäischen Währungssystems und damit zusammenhängende Fragen, in: Ausschuss der Präsidenten der Zentralbanken der Mitgliedstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft/Europäischer Fonds für währungspolitische Zusammenarbeit, Textsammlung zum Europäischen Währungssystem (1985 mit Nachtrag 1978 ) S. 11; Abl. Nr. L 379 vom 30.12.1978, S. 1.

47 Friedl, Die EWWU, S. 9; Hahn, Vom europäischen Währungssystem zur europäischen Währungsunion, S. 5.

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den Abweichungsindikator und schließlich Vermittler des Saldenausgleiches zwischen den Währungsbehörden der EG.⁴⁸ Ziel des neu geschaffenen Währungssystems war es, den Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr in der Europäischen Gemeinschaft vor starken Wechselkursschwankungen zu bewahren und auf diese Weise den innereuropäischen Handel um ein Vielfaches zu erleichtern.⁴⁹

1.1.4. Der Delors-Plan

Nachdem man in Folge der genannten politischen sowie wirtschaftlichen Gegebenheiten Abstand vom Werner-Plan genommen hatte, wurde jedenfalls dessen Kern von einer Gruppe unter der Führung des damaligen EG-Kommissionspräsidenten und französischen Finanzministers Jacques Delors 1989 wieder aufgegriffen.⁵⁰ Nach der Wiedervereinigung Deutschlands im Jahr 1990 gelangte das Bestreben der Mitgliedstaaten nach einer einheitlichen europäischen Währung an ihren Höhepunkt.⁵¹ Die Entschlossenheit der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten kam in diesen Jahren insbesondere durch den in öffentlichen Reden häufig gebrauchten Begriff der „Unwiderruflichkeit“ zum Ausdruck.⁵² Von seiner Grundstruktur angelehnt an den Werner-Plan sollte nun ein noch konkreterer und durchsetzungsfähigerer Plan für die Realisierung einer gemeinsamen Währung gezeichnet werden.⁵³

Auch wenn sich die Inhalte des neuen Planes für die WWU insbesondere in der Frage nach der Notwendigkeit weitgehender Kompetenzübertragungen auf die Gemeinschaftsebene wesentlich vom Werner-Plan unterschieden, war das begriffsrechtliche Verständnis von

„Wirtschaftsunion“ mit dem des Werner-Plans vergleichbar. Denn auch die Arbeitsgruppe unter Delors‘ Federführung erkannte die Korrelationen zwischen der Wirtschafts- und Währungspolitik und stellte fest, dass eine gemeinsame Geldpolitik nur durch eine

48 Erläuterungen bei Hahn, Vom europäischen Währungssystem zur europäischen Währungsunion, ebenda; zur Funktionsweise des EWS: Hahn, EuR 1979, 337 ff.

49 Vgl. auch Friedl, Die EWWU, S. 9.

50 Zu den Standpunkten Deutschlands und Frankreichs: Schneider, Die EU 2011: Nach der Krise oder noch mittendrin?, S. 6.

51 Sarrazin, Der Euro, S. 101; Hillenbrand, WWU, S. 353.

52 Bspw. der „unwiderrufliche Charakter der Entwicklung in Richtung auf ein Europa ohne Binnengrenzen“, so die Formulierung des Europäischen Rates auf seiner Tagung in Rhodos im Dezember 1988; „unwiderruflich festgesetzte Wechselkurse“, Delors-Bericht, Kapitel II, Abschnitt 1.

53 EA 1989, S. D 283.

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wirtschaftliche sowie monetäre Integration zu erzielen war.⁵⁴ Die Gruppe war sich daher einig, dass der Erfolg einer Währungsunion abhängig von einem „gewissen Grad an Wirtschaftsunion“ sei.⁵⁵ Daher hielten es die Akteure für erforderlich, einen synchronen Fortschritt beider Politikbereiche auf dem Werdegang der WWU zu erreichen.⁵⁶ Eine eindeutige Forderung nach einer zentralen Zuständigkeit der EU über die Wirtschaftspolitik wurde allerdings von Delors nicht erhoben. Anders als noch im Werner-Plan beabsichtigte die neue Arbeitsgruppe, die grundlegenden wirtschaftspolitischen Entscheidungen weitgehend im Kompetenzgefüge der nationalen und regionalen politischen Instanzen zu belassen. Auf diese Weise sollte verhindert werden, die nationalen Souveränitätsansprüche überzustrapazieren. Eine Unterbrechung der Dynamik des Wirtschaftswachstums, respektive des Binnenmarktprogramms, sollte um jeden Preis vermieden werden. Denn dies hätte, wie zuvor beim Realisierungsversuch des Werner-Plans eingetreten, zu einer Stagnierung der europäischen Wirtschaftsintegration und zum Misserfolg der Währungsunion geführt.

Auch die EG-Kommission schloss sich dem Delors-Plan grundsätzlich an. Sie plädierte mit Blick auf eine subsidiäre Tätigkeit der EU ebenfalls dafür, Kompetenzen im Bereich der Wirtschaftspolitik größtenteils dezentralisiert und damit in den Händen der Mitgliedstaaten zu belassen.⁵⁷

Allerdings zeichnete sich bereits zu diesem Zeitpunkt eine problematische wirtschaftspolitische Entwicklung in den europäischen Staaten durch die zunehmenden ökonomischen Interdependenzen ab. So analysierte die Arbeitsgruppe um Delors, dass die bis dahin noch mangelnde Konvergenz der Finanzpolitik, „die sich in einigen Ländern in hohen und anhaltenden Haushaltsdefiziten niederschlägt, […] der Geldpolitik eine unverhältnismäßig große Last aufgebürdet (hat)“.⁵⁸ Dies führte schließlich dazu, dass auch der Weisenrat (ebenfalls unter Führung Jacques Delors) im Jahre 1989 explizit postulierte, die WWU müsse schlicht und ergreifend als ein „Ganzes“ konzipiert werden. Die im Delors- Bericht geplanten Kompetenzübertragungen mussten daher auch über das hinausgehen,

54 Vgl. den Delors-Bericht, in dem von „parallelem Fortschritt“ zwischen der Wirtschafts- und Währungspolitischen Entwicklung gesprochen wird, abgedruckt bei: Krägenau/Wetter, EWWU, S. 153.

57 Kommission der Europäischen Gemeinschaften, Wirtschafts- und Währungsunion, SEK (90) 1659 endg.

Brüssel, den 21.8.1990, abgedruckt bei: Krägenau/Wetter, EWWU, S. 177.