Juri Michael Jacobi
Interkommunale Kooperation in der Stadtplanung
Am Beispiel des Planungsverbandes unteres Remstal
Diplomarbeit
Geographie
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planung
Juri Michael Jacobi
Interkommunale Kooperation in der Stadtplanung
Am Beispiel des Planungsverbandes unteres Remstal
Diplom.de
ID 7146
Juri Michael Jacobi
Interkommunale Kooperation in der Stadtplanung
Am Beispiel des Planungsverbandes Unteres Remstal
Diplomarbeit
Universität Stuttgart
Fachbereich Geo- und Biowissenschaften Geographisches Institut
Abgabe Januar 2003
ID 7146
Jacobi, Juri Michael: Interkommunale Kooperation in der Stadtplanung - Am Beispiel des Plannungsverbandes Unteres Remstal
Hamburg: Diplomica GmbH, 2003
Zugl.: Universität Stuttgart, Universität, Diplomarbeit, 2003
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Diplomica GmbH
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INHALTSVERZEICHNIS I
INHALTSVERZEICHNIS I
ABBILDUNGSVERZEICHNIS III
TABELLENVERZEICHNIS III
ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS III
I. EINFÜHRUNG
1. Problemstellung 01
2. Zum Begriffsverständnis 03
2.1. Versuch einer Definition und thematischen Eingrenzung 03 3. Kommunale Selbstverwaltung und Gewährleistung der Kooperationshoheit 07 3.1. Kooperationshoheit als Recht zu interkommunaler Zusammenarbeit 08
4. Inhaltlicher Aufbau der Arbeit 09
II. INTERKOMMUNALE KOOPERATION IN DER STADTPLANUNG
1. Stand der wissenschaftlichen Diskussion 10
2. Interkommunale Kooperationsansätze – ein strukturierender Überblick 12
2.1 Projektbezogene und regionsbezogene Kooperation 12
2.2 „Weiche“ und „harte“ Kooperationsansätze 14
3. Ursachen für interkommunale Kooperationen (Push-Faktoren) 16 3.1 Ursachen auf globaler und nationaler Ebene (Makroebene) 16 3.1.1 Veränderung des europäischen und internationalen Bezugsrahmens 16 3.1.2 Geänderte Kriterien für die Standortentscheidung der Unternehmen 19
3.1.3 Besondere Situation in Ostdeutschland 20
3.2 Ursachen auf regionaler und lokaler Ebene (Mikroebene) 21 3.2.1 Zentralörtliche Ursachen und Verflechtungsprozesse 21 4. Vorteile durch interkommunale Kooperationen (Pull-Faktoren) 28
4.1 Mehrwert 28
4.1.1 Messbare / quantitative Synergieeffekte 28
4.1.2 Nicht-messbare / qualitative Synergieeffekte 29
4.2 Kooperationsvorteile bei ausgewählten stadtplanerischen Aufgaben 31 4.2.1 Vorteile bei der gemeinsamen Entwicklung von Gewerbegebieten 34 4.2.2 Vorteile bei der gemeinsamen Entwicklung von Wohngebieten 38 4.2.3 Vorteile bei der gemeinsamen Entwicklung von Sondernutzungen 39 4.2.4 Vorteile im Aufgabenfeld Naturschutz- und Landschaftspflege 42
INHALTSVERZEICHNIS II
5. Rahmenbedingungen für den Erfolg / Misserfolg von interkommunalen Kooperationen 44
5.1 Die beteiligten Akteure 48
5.1.1 Die außergewöhnliche Machtstellung des Bürgermeisters 49 5.2 Institutionalisierung von interkommunalen Kooperationen 53 5.2.1 Rechtliche Organisationsformen interkommunaler Kooperationen 53 5.2.2 Finanzierung kooperativer Planungsprozesse / Projekte 57
6. Grenzen interkommunaler Kooperationen 61
III. EMPIRISCHE ANALYSE: PLANUNGSVERBAND UNTERES REMSTAL
1. Methodisches Vorgehen 65
1.1 Experteninterviews 65
2. Der Untersuchungsraum 67
2.1 Der Planungsverband Unteres Remstal 69
3. Ursachen für interkommunale Kooperationen (Push-Faktoren) 72 4. Vorteile durch interkommunale Kooperationen (Pull-Faktoren) 74 5. Rahmenbedingungen für den Erfolg / Misserfolg von interkommunalen Kooperationen 77
6. Grenzen interkommunaler Kooperationen 84
IV. ZUSAMMENFASSUNG UND WEITERE PERSPEKTIVEN
1. Bedeutung und Notwendigkeit interkommunaler Kooperation 86 2. Folgerungen aus der empirischen Analyse für die Regional- und Kommunalpolitik 88
LITERATURVERZEICHNIS 91
ANHANG 97
ABBILDUNGSVERZEICHNIS / TABELLENVERZEICHNIS / ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS III
ABBILDUNGSVERZEICHNIS
Abbildung 1: Vier Stufen auf dem Weg zu (interkommunaler) Kooperation 05 Abbildung 2: Interaktion zwischen Kommunen und Regionen 18 Abbildung 3: Finanzierungssalden der Gemeinden der Flächenländer insgesamt 24 Abbildung 4: Zusammenspiel der Akteure auf kommunaler Ebene 51
Abbildung 5: Raumstruktur 68
Abbildung 6: Lage des Planungsverbandes in der Region Stuttgart 69 Abbildung 7: Verbandsgebiet Planungsverband Unteres Remstal 70 Abbildung 8: Verbandsumlage Haushaltjahr 2002 Planungsverband Unteres Remstal 83
TABELLENVERZEICHNIS
Tabelle 1: Merkmale von Kooperationen 06
Tabelle 2: Gewerbesteuereinnahmen (netto) der westdeutschen Kommunen 2001 24 Tabelle 3: Gewerbesteuereinnahmen (netto) der ostdeutschen Kommunen 2001 24 Tabelle 4: Vorteile & Nachteile des Zweckverbandes 57 Tabelle 5: Übersicht Kommunalfinanzen 2000 bis 2002 Deutschland gesamt 58 Tabelle 6: Übersicht Mitgliedsgemeinden Planungsverband Unteres Remstal 70 Tabelle 7: Flächenreserven nach Erhebung durch die Gemeinden (Stand 8 / 2001) 73
ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS
ARL Akademie für Raumforschung und Landesplanung
BauGB Baugesetzbuch
BauNVO Baunutzungsverordnung
BBR Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung BNatSchG Bundesnaturschutzgesetz
FNP Flächennutzungsplan
GemO Gemeindeordnung von Baden-Württemberg
GG Grundgesetz
LV Landesverfassung von Baden-Württemberg ÖPNV Öffentlicher Personennahverkehr
ROG Raumordnungsgesetz
VRS Verband Region Stuttgart
KAPITEL I. EINFÜHRUNG - 1 -
I. EINFÜHRUNG
Die Zusammenarbeit mehrerer Kommunen bei der wirtschaftlichen Entwicklung eines Raumes ist lange Zeit die Ausnahme gewesen. Konkurrenzdenken und die Furcht vor der Abwerbung von Betrieben und Bevölkerung haben in der Vergangenheit die Wahrnehmung der lokalen Akteure geprägt und für eine Abgrenzungsmentalität gesorgt.
Inzwischen hat sich jedoch die Erkenntnis durchgesetzt, dass gerade bei der wirtschaftlichen Entwicklung die Beschränkung des öffentlichen Handlungsspielraumes auf das Gebiet einer einzelnen Kommune nicht mehr problemgemäß ist, da sich der Aktionsradius sowohl der Bevölkerung als auch gewerblicher Betriebe längst über die Gemarkungsgrenze hinweg ausgedehnt hat und in der Regel die gesamte Region umfasst. Für die wirtschaftliche Entwicklung eines Raumes sind nicht mehr die Standortqualitäten einer einzelnen Kommune, sondern der gesamten Region entscheidend.
1. Problemstellung
„Man kann inzwischen fast von einer flächendeckenden Ausbreitung des Kooperationsbegriffs reden.
Es gibt fast keinen gesellschaftlichen Bereich, in dem nicht kooperiert wird oder werden soll. Diese Inflation des Kooperationsbegriffs macht ihn bemerkenswert im doppelten Sinne: Auf der einen Seite muss etwas dran sein, wenn soviel davon geredet wird. Auf der anderen Seite weiß man nicht mehr, was eigentlich gemeint ist, wenn auf so vielfältige Weise davon geredet wird“ (SELLE 2000, S.13).
„Interkommunale Kooperation ist seit einigen Jahren einer der am meisten diskutierten Begriffe sowohl in der Praxis der Raumplanung als auch in den raumplanungsbezogenen Wissenschaften“
(KIND 1999, S.1). Die Bedeutung des Begriffs geht jedoch weit über den engeren Aufgabenbereich der Raumplanung hinaus: Er betrifft auch Kommunalpolitik, regionale Wirtschaftsförderung, Finanzwissenschaften, Rechtswesen, Städtebau und Stadtplanung. „Die Ursache für diese herausragende Bedeutung liegt in den generellen Tendenzen der Wirtschafts- und Gesellschaftsentwicklung, besonders der Globalisierung der Wirtschaft und der europäischen Integration. Die einzelne Kommune ist aufgrund bestehender Handlungs- und Entwicklungsengpässe (z.B. Flächen-, Ressourcenknappheit) immer weniger in der Lage, den Herausforderungen der Gegenwart und der Zukunft allein zu begegnen“ (KIND 1999, S.1). Zu diesen Grundtatbeständen besteht in der wissenschaftlichen Diskussion weitgehend Konsens.
KAPITEL I. EINFÜHRUNG - 2 -
Unter dem Begriff „interkommunale Kooperation“ summiert sich eine Vielzahl schon seit langem praktizierter und vielfach bewährter Formen der Zusammenarbeit. Deutschland verfügt dabei über eine besonders reiche Erfahrung mit unterschiedlichen Organisationsmodellen, weil bereits zu Beginn des Jahrhunderts, insbesondere in den 20er Jahren1, in zahlreichen Verdichtungsräumen interkommunale Kooperationen gegründet wurden, um der zunehmenden Stadt-Umland-Verflechtung wenigstens raumplanerisch besser gerecht zu werden. Inzwischen gibt es praktisch keinen Verdichtungsraum mehr, der nicht über eine institutionalisierte Form der Zusammenarbeit verfügt, wobei jede Region ihr eigenes Modell entwickelt hat, in das die spezifischen Problemlagen, rechtlichen Rahmenbedingungen und die zur Zeit der Gründung dominanten Organisationsmuster eingingen (AKADEMIE FÜR RAUMFORSCHUNG UND LANDESPLANUNG2 1998, 1999, 2001).
Die vorliegende Arbeit beschränkt sich in ihrer Betrachtung auf freiwillige interkommunale Kooperationen von Gebietskörperschaften. Es geht also um über-, oder zwischengemeindliche Zusammenarbeit von Städten und Gemeinden innerhalb des großen und vielfältigen Themenkomplexes der Stadtplanung.
Ziel dieser Arbeit ist es, die herausragende Bedeutung und die wachsende Notwendigkeit interkommunaler Kooperationen zur Lösung aktueller Probleme in der Stadtplanung und Stadtentwicklungspolitik herauszuarbeiten. Ausgehend von einem in der Fachliteratur und kommunalpolitischen Praxis unbestrittenen Bedeutungsgewinn der regionalen Ebene und der zunehmenden Einsicht kommunaler Verwaltungsspitzen zeigt sich, dass sich eine Vielzahl kommunaler (Pflicht-) Aufgaben nur noch auf übergemeindlicher Ebene adäquat und problemorientiert lösen lassen.
1 Umwelt- und Strukturprobleme haben z.B. bereits 1912 zur Entstehung des Zweckverbandes Groß-Berlin geführt; 1920 wurde der Siedlungsverband Ruhrkohlenbezirk gegründet; 1939 wurde mit dem Reichszweckverbandsgesetz die rechtliche Grundlage für viele öffentlich-rechtliche Formen der Zusammenarbeit geschaffen.
2 Die AKADEMIE FÜR RAUMFORSCHUNG UND LANDESPLANUNG ist eine wissenschaftliche Akademie. Sie ist unabhängig und bundesweit tätig. Die Akademie bietet ein Forum für Forschung und Planung. Sie ist eine Anstalt des öffentlichen Rechts und besteht seit 1946.