Landesrechnungshof Sachsen-Anhalt
Jahresbericht 2017
Haushalts- und Wirtschaftsführung im Haushaltsjahr 2016
Teil 1
- Denkschrift und Bemerkungen -
Landesrechnungshof Sachsen-Anhalt Dienstgebäude
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E-Mail: poststelle@lrh.sachsen-anhalt.de Internet: www.lrh.sachsen-anhalt.de
Abkürzungsverzeichnis
BGBl. - Bundesgesetzblatt
BHO - Bundeshaushaltsordnung
BLSA - Landesbetrieb Bau- und Liegenschaftsmanagement BVVG - Bodenverwertungs- und –verwaltungs GmbH EUGH - Europäischer Gerichtshof
EUSF - Solidaritätsfonds der Europäischen Union
GRW - Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirt- schaftsstruktur“
GVBl. - Gesetz- und Verordnungsblatt
GWB - Gesetz gegen Werttbewerbsbeschränkungen
HG - Haushaltsgesetz
HGr. - Hauptgruppe
HPl. - Haushaltsplan
i. H. v. - in Höhe von
IKB - Interkulturelle Bildung IKÖ - Interkulturelle Öffnung
LAGB - Landesamt für Geologie und Bergwesen LBB - Landesbetrieb Bau
LHO - Landeshaushaltsordnung LSA - Land Sachsen-Anhalt
LSB - Landessportbund
LSBB - Landesstraßenbaubehörde LT-Drs. - Landtagsdrucksache
LVermGeo - Landesamt für Vermessung und Geoinformation MBl. - Ministerialblatt
ÖPNV - Öffentlicher Personennahverkehr
ÖPNVG - Gesetz über den öffentlichen Personennahverkehr PBefG - Personenbeförderungsgesetz
RdNr. - Randnummer
SGB - Sozialgesetzbuch
TGr. - Titelgruppe
TPA - Technisches Polizeiamt
VK - Vergabekammer
VOL/A - Vergabe- und Vertragsordnung für Leistungen (VOL) Teil A Allgemeine Bestimmungen für die Vergabe von Leistungen VOL/A-EG - VOL/A-Bestimmungen für die Vergabe von Leistungen im An-
wendungsbereich der Richtlinie 2004/18/EG
VOL/B - Verdingungsordnung für Leistungen (VOL) Teil B Allgemeine Vertragsbedingungen für die Ausführung von Leistungen VV - Verwaltungsvorschriften
VZÄ - Vollzeitäquivalente
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis ... 3
Abschnitt A – Denkschrift und Bemerkungen ... 6
1 Nutzung von Synergieeffekten bei Kurierfahrten und Mängel bei der Vergabe von Kurierdienstleistungen an externe Anbieter... 6
2 Mangelhafte Personalbedarfsberechnung für die Wasserschutzpolizei und veraltete Bootstechnik ... 22
3 Mängel und verschenkte Potentiale beim Betrieb der Sportinternate und Mensen ... 27
4 Mängel bei der Förderung der Jugendbildungsreferenten ... 47
5 Mängel bei der Landeszentrale für politische Bildung beim Umgang mit Fördermitteln ... 59
6 Rechtswidrige Nutzung von Stellen für Lehrkräfte ... 68
7 Unwirtschaftlicher Mitteleinsatz bei der Umsetzung der Ergänzenden Mittelstandsförderung ... 73
8 Ungeeigneter Standort des Grundbucharchivs und des Rechenzentrums der Justiz für das elektronische Grundbuch ... 79
9 Hochwasserhilfen – Mangelhafte Eigenvorsorge ... 91
10 Unwirtschaftliches Handeln des Landes bei der Veräußerung von Domänen ... 97
11 Beanstandungen bei der Finanzierung des Ausbildungsverkehrs ... 101
12 Defizite bei der Vorbereitung einer Kleinen Baumaßnahme ... 110
13 Mängel bei der Bewirtschaftung der Fahrzeuge und Geräte der Straßenmeistereien ... 119
Abschnitt B – Ergebnisbericht ... 130
Abschnitt C – Vertraulicher Teil ... 143
Hinweis auf weitere Prüfungen des Landesrechnungshofes ... 144
Zuständigkeit des Senates ... 145
Abschnitt A – Denkschrift und Bemerkungen
1 Nutzung von Synergieeffekten bei Kurierfahrten und Mängel bei der Vergabe von Kurierdienstleistungen an externe Anbieter
Über die Vergabe externer Kurierdienstleistungen haben die Dienststellen überwiegend nur dienststellenbezogen entschieden. Es fand vorab keine Prüfung statt, inwiefern durch die Nutzung von Ressourcen in anderen Behörden bzw. eine Koordinierung von Kurierdiensten einzelner Behörden untereinander die Inanspruchnahme externer Dienst- leister vermeidbar wäre.
Bei Kurierfahrten mit Fahrern im Landesdienst ergaben sich Anhaltspunkte für mögliche Synergien.
Bei der Vergabe externer Kurierdienstleistungen wurden die vergaberechtlichen Bestim- mungen nicht immer beachtet. Es wurden insbesondere Mängel der Vergabeunterlagen, eine unzureichende Dokumentation des Vergabeverfahrens und Verstöße gegen das Wettbewerbsprinzip festgestellt.
1. Vorbemerkungen
Der Landesrechnungshof hat 2014 in der Landesverwaltung die Ausgaben für Kurierfahrten zum Transport von Dienstpost, Akten und sonstigen Unterlagen sowie Sendungen zwischen Landesbehörden einschließlich Landesbetrieben für die Jahre 2011 bis 2013 geprüft.
Er hat diese Prüfung in zwei Phasen durchgeführt. Im Rahmen der ersten Phase hat sich der Landesrechnungshof anhand eines Erhebungsbogens einen Gesamtüberblick verschafft. Unter Einbeziehung des jeweils nachgeordneten Bereiches wurden 57 Erhebungsbögen ausgewertet.
Daraus ergab sich, dass 21 Dienststellen für Kurierfahrten Fahrer im Landesdienst eingesetzt und elf Dienststellen externe Dienstleister mit der Durchführung von Kurierfahrten beauftragt haben.
Bei diesen elf Dienststellen wurden örtliche Erhebungen durchgeführt.
2. Abstimmung innerhalb der Ressorts mit anderen Ressorts
Ausgaben und Ermächtigungen zum Eingehen von Verpflichtungen sind gemäß § 6 LHO nur dann zulässig, wenn sie zur Erfüllung der Aufgaben des Landes notwendig sind. Für externe Dienstleistungen folgt hieraus, dass die Erforderlichkeit zur Inanspruchnahme dieser Leistungen auf einen zusätzlichen Bedarf zurückzuführen ist, der mit eigenem Personal nicht erfüllt werden kann oder sich die Erfüllung der Aufgaben mit eigenem Personal als unwirtschaftlich erweist.
Grundsätzlich hat die Verwaltung ihre Aufgaben mit dem verfügbaren Personal wahrzunehmen.
Die Beurteilung der Erforderlichkeit der Beauftragung Externer hängt insofern z. B. auch davon ab, ob durch eine Aufgabenoptimierung oder Inanspruchnahme von Ressourcen anderer Dienststellen das Fehlen eigener Ressourcen kompensiert werden kann.
Nur zwei (Landesamt für Verbraucherschutz und Landesverwaltungsamt) von elf Dienststellen, die Kurierfahrten an externe Dienstleister vergeben haben, stimmten die Beauftragung außer- halb ihres Ressorts ab. Über die Vergabe externer Kurierdienstleistungen wurde ansonsten nur dienststellenbezogen entschieden. Es fand vorab keine Prüfung statt, inwiefern durch die Nut- zung von Ressourcen in anderen Behörden bzw. eine Koordinierung von Kurierdiensten einzel- ner Behörden untereinander die Inanspruchnahme externer Dienstleister vermeidbar wäre oder vermindert werden könnte.
Bezüglich der Kurierfahrten mit Fahrern im Landesdienst ging aus den Antworten der Dienst- stellen in den Erhebungsbögen hervor, dass in drei Ressorts Kurierfahrten zwischen gleichen Dienststellen durchgeführt werden. So fanden z. B. im nachgeordneten Bereich des Ministeri- ums für Landesentwicklung und Verkehr sowohl durch die Landesstraßenbaubehörde Magde- burg (LSBB) als auch durch das Landesamt für Vermessung und Geoinformation (LVermGeo) tägliche Fahrten zum Ministerium statt. Eine Abstimmung erfolgte nicht.
In seiner Stellungnahme zur Prüfungsmitteilung teilte das Ministerium für Landesent- wicklung und Verkehr mit, dass seit dem ersten Halbjahr 2015 der Kurierdienst des LSBB nun ebenfalls die Post für das LVermGeo von und zum Ministerium für Landes- entwicklung und Verkehr befördere.
Der Stellungnahme des Ministeriums für Inneres und Sport ist zu entnehmen, dass das Technische Polizeiamt gemeinsam mit dem Landeskriminalamt und der Landes- bereitschaftspolizei die Möglichkeit der Bündelung der Post- und Kurierdienstleistun- gen prüft.
Der Landesrechnungshof erwartet, dass die Dienststellen für die Prüfung der Notwendigkeit der Vergabe von Dienstleistungen an externe Anbieter strenge Maßstäbe anlegen. Durch eine ver- besserte Abstimmung zwischen den Ressorts kann nach seiner Auffassung in Einzelfällen der Personal- und Sachaufwand für Kurierfahrten optimiert und eine Kostenreduzierung erreicht werden. Dazu wäre eine zentrale Erfassung der aktuellen Kurierfahrten sinnvoll.
In der vom Ministerium für Inneres und Sport koordinierten Stellungnahme zur Prü- fungsmitteilung vom 3. April 2017 zu ressortübergreifenden Feststellungen ist darge- stellt, dass vor einer Vergabe von Kurierdienstleistungen an Externe dienststellen- übergreifende Prüfungen zur möglichen Nutzung landeseigener Ressourcen stattfin- den sollen. Dabei soll eine standortbezogene dienststellenübergreifende Abstimmung gesucht und entsprechend vollständig dokumentiert werden. Gegenwärtig nicht ange- strebt werde die empfohlene zentrale Erfassung der aktuellen Kurierfahrten.
Der Landesrechnungshof hält es für erforderlich, dass im Rahmen der Beurteilung der Notwendigkeit der Inanspruchnahme externer Dienstleistungen und auch bei der Durch- führung von Kurierfahrten mit Fahrern im Landesdienst grundsätzlich eine dienststellen- übergreifende Betrachtung landeseigener Ressourcen zur Nutzung von Synergieeffekten erfolgt und diesbezügliche Aktivitäten dokumentiert werden.
3. Mängel bei der Vergabe externer Kurierdienstleistungen
Die Feststellungen zum Vergabeverfahren zeigen, dass Verstöße gegen das Vergaberecht in der Landesverwaltung immer wieder festzustellen sind. Die Einhaltung der vergaberechtlichen Bestimmungen ist jedoch für einen wirtschaftlichen und sparsamen Mitteleinsatz unerlässlich.
3.1 Mängel der Vergabeunterlagen
Die Vergabeunterlagen sind wesentlicher Bestandteil eines Vergabeverfahrens. Ein unverzerr- ter Wettbewerb kann nur stattfinden, wenn diese Unterlagen sorgfältig erarbeitet worden sind.
Für die Leistungsbeschreibung erfolgte im Prüfungszeitraum eine Konkretisierung des im Vergabeverfahren zu beachtenden Transparenz- und Gleichbehandlungsgebotes durch die VOL/A. Nach § 7 Abs. 1 VOL/A in der ab 11. Juni 2010 (vorher § 8 VOL/A) geltenden Fassung muss die Leistung eindeutig und erschöpfend beschrieben werden, so dass alle Bewerber die Beschreibung im gleichen Sinne verstehen müssen und miteinander vergleichbare Angebote zu
erwarten sind. Die Verwaltung muss danach in der Leistungsbeschreibung ihre Ziele und Erwar- tungen vollständig abbilden und die Leistungen widerspruchsfrei beschreiben. Je nach Komple- xität der geforderten Leistung kann diese Beschreibung wenige Sätze umfassen oder eine um- fangreiche Ausarbeitung erfordern.
Um die für die Herstellung von Wettbewerb erforderliche Vergleichbarkeit als gegeben anzuse- hen, bedarf es letztlich der Gewissheit, dass alle Bieter von den gleichen Voraussetzungen ausgegangen sind. Dieser Nachweis kann durch eine allen Bietern zur Verfügung gestellten, eindeutige und erschöpfende Leistungsbeschreibung am besten geführt werden.
Hinzu kommt, dass mit der Zuschlagserteilung das vom Bieter abgegebene Angebot von der ausschreibenden Stelle angenommen wird. Der Vertrag kommt zu den in der Ausschreibung enthaltenen Bedingungen zustande. Das Vergabeverfahren wird hiermit beendet. Einer geson- derten vertraglichen Fixierung bedarf es daneben grundsätzlich nicht. Die eingesehenen Vergabeunterlagen entsprachen nicht immer den oben dargestellten Anforderungen.
Die Unterlagen wurden in sehr unterschiedlicher Qualität erstellt. Während bei einigen Dienst- stellen eine besondere Sorgfalt festzustellen war, fehlte eine entsprechende Herangehensweise bei anderen Dienststellen. Es wurden insbesondere in unterschiedlichem Umfang folgende Mängel bei einzelnen Dienststellen festgestellt:
fehlende Leistungsbeschreibung (Landgericht Stendal),
Leistungsumfang/-zeitraum nicht hinreichend deutlich beschrieben (Technisches Polizeiamt, Kultusministerium),
Fehler und Widersprüche in den Vergabeunterlagen (Technisches Polizeiamt, Kultusminis- terium),
fehlende Einbeziehung VOL/B (Technisches Polizeiamt, LVermGeo, Landesamt für Um- weltschutz, Landgericht Stendal),
nicht dem Vertragstyp entsprechende Vertragsbedingungen (Technisches Polizeiamt, Lan- desamt für Geologie und Bergwesen),
Änderung des Ausschreibungsinhaltes vor Zuschlag (Kultusministerium),
unnötige Dopplungen in den Bewerbungsbedingungen (Kultusministerium),
Verwendung überholter Vordrucke für die Bewerbererklärung (Staatskanzlei, Kultusministe- rium, Landesamt für Geologie und Bergwesen).
Fehler in den Vergabeunterlagen erhöhen das Risiko einer Anfechtbarkeit der vergaberechtli- chen Entscheidungen und begründen entsprechende finanzielle Risiken infolge von Rechts-
streitigkeiten und möglichen Schadensersatzansprüchen. Darüber hinaus können sie sich nach- teilig auf die Vertragsdurchführung und die Kosten des Auftrages auswirken.
Nach Übersendung der Prüfungsmitteilung hat ein Teil der geprüften Stellen (Technisches Poli- zeiamt, Landgericht Stendal, Landesamt für Geologie und Bergwesen und Staatskanzlei) in Konsequenz aus den Feststellungen des Landesrechnungshofes bereits konkrete Maßnahmen ergriffen, um das Risiko von Fehlern im Vergabeverfahren zu minimieren und die Einhaltung der vergaberechtlichen Bestimmungen zu gewährleisten.
Der Landesrechnungshof hält es für dringend erforderlich, dass die Erstellung der Vergabeunterlagen mit größtmöglicher Sorgfalt erfolgt und die Ressorts durch geeignete Maßnahmen eine hohe Qualität dieser Unterlagen sicherstellen.
Fehler in den Vergabeunterlagen erhöhen das Risiko einer Anfechtbarkeit der vergaberechtli- chen Entscheidungen und begründen entsprechende finanzielle Risiken infolge von Rechts- streitigkeiten und möglichen Schadensersatzansprüchen. Darüber hinaus können sie sich nach- teilig auf die Vertragsdurchführung und die Kosten des Auftrages auswirken.
Nach Übersendung der Prüfungsmitteilung hat ein Teil der geprüften Stellen (Technisches Poli- zeiamt, Landgericht Stendal, Landesamt für Geologie und Bergwesen und Staatskanzlei) in Konsequenz aus den Feststellungen des Landesrechnungshofes bereits konkrete Maßnahmen ergriffen, um das Risiko von Fehlern im Vergabeverfahren zu minimieren und die Einhaltung der vergaberechtlichen Bestimmungen zu gewährleisten.
Der Landesrechnungshof hält es für dringend erforderlich, dass die Erstellung der Vergabeunterlagen mit größtmöglicher Sorgfalt erfolgt und die Ressorts durch geeignete Maßnahmen eine hohe Qualität dieser Unterlagen sicherstellen.
3.2 Unzureichende Dokumentation
Der Vergabevermerk ist der schriftlich niedergelegte Nachweis über alle Maßnahmen, Feststel- lungen und Entscheidungen innerhalb des Vergabeverfahrens.
In den früheren Fassungen der VOL/A war die Forderung enthalten, dass der Auftraggeber am Ende des Vergabeverfahrens einen einheitlichen Vergabevermerk erstellt.1
1 § 30 VOL/A-Ausgabe 2002
Diese Forderung wurde mit der im Prüfungszeitraum maßgeblichen VOL/A (Ausgabe 2009) dahingehend geändert, dass das Vergabeverfahren von Anbeginn fortlaufend zu dokumentieren ist, so dass die einzelnen Stufen des Verfahrens, die einzelnen Maßnahmen sowie die Begrün- dung der einzelnen Entscheidungen festgehalten werden (§ 20 VOL/A).
Aus dem daraus ableitbaren Transparenzgebot folgt, dass die im Laufe des Vergabeverfahrens getroffenen Entscheidungen inhaltlich nachvollziehbar im Vergabevermerk dokumentiert wer- den müssen. Der Grad der Detailliertheit richtet sich nach dem konkreten Sachverhalt.
Die Dokumentation dient dem Ziel, die Entscheidungen der Vergabestelle transparent und so- wohl für die Nachprüfungsinstanzen als auch für die Bieter überprüfbar zu machen.
Mit der nach § 20 VOL/A (Ausgabe 2009) notwendigen verfahrensbegleitenden Erstellung des Vergabevermerks wird schließlich die für die Transparenz- und Beweisfunktion des Vergabe- vermerks erforderliche Aktualität der Dokumentationen gewährleistet.
Bei der Freihändigen Vergabe von Aufträgen kommt der Dokumentation der Vergabeentschei- dungen infolge der geringeren Transparenz des Verfahrens besondere Bedeutung zu. Ent- scheidungen und deren Gründe müssen in der Vergabeakte dokumentiert werden. Es muss sich insbesondere aus den Vergabeakten nachvollziehbar ergeben, auf welche Weise und aus welchem Grund ein bestimmtes Angebot ausgewählt wurde. Auch ist aktenkundig zu machen, weshalb von einer öffentlichen oder beschränkten Ausschreibung abgesehen worden ist (§ 3 Nr. 5 VOL/A).
In Einzelfällen wurde nach der Aktenlage eine unzureichende Dokumentation festgestellt. Dies betrifft fehlende oder unzureichende Dokumentationen über Einzelheiten der Angebotsaufforde- rung, wie z. B. deren Inhalt (Landgericht Stendal, LVermGeo), oder zur Nachvollziehbarkeit ein- zelner Stufen des Vergabeverfahrens, wie z. B. der Bieterauswahl (Kultusministerium) oder des unterlassenen Ausschlusses von Bietern trotz Fehlens geforderter Nachweise oder der Aus- wahlentscheidung (Kultusministerium, Landesamt für Geologie und Bergwesen).
Teilweise war aufgrund unvollständiger Unterlagen eine Nachvollziehbarkeit des gesamten Vergabeverfahrens nicht möglich (Landgericht Stendal, Landesinstitut für Schulqualität und Lehrerbildung).
Durch eine mangelhafte Dokumentation des Vergabeverfahrens wird die erforderliche Transpa- renz beeinträchtigt. Im Falle einer streitigen Auseinandersetzung mit Bietern erschweren dies- bezügliche Nachlässigkeiten die Nachweisführung. Damit verbunden sind zugleich finanzielle Risiken und mögliche zeitliche Verzögerungen der Auftragsausführung.
Die betroffenen Ressorts haben in ihren Stellungnahmen zu den Prüfungsmitteilungen die Berücksichtigung der Hinweise des Landesrechnungshofes für künftige Vergabe- verfahren zugesagt.
Der Landesrechnungshof hält es für zwingend erforderlich, dass die Verwaltung die Be- achtung der vergaberechtlichen Dokumentationspflichten und einen vollständigen Vergabevermerk sicherstellt.
3.3 Herstellung von Wettbewerb
Dem Abschluss von Verträgen über Lieferungen und Leistungen muss gemäß § 55 LHO LSA eine öffentliche Ausschreibung vorausgehen, sofern nicht die Natur des Geschäfts oder beson- dere Umstände eine Ausnahme rechtfertigen. In welchen Fällen von einer Ausschreibung nach der Natur des Geschäfts oder wegen besonderer Umstände abgesehen werden kann, ist in den nach § 55 Abs. 2 LHO LSA für die Vergabe maßgebenden Vorschriften geregelt (VV Nr. 1.3 zu
§ 55 LHO LSA).
3.3.1 Vertragsverlängerung
Eine Vertragsverlängerung ohne erneute Durchführung eines Vergabeverfahrens ist nach der Rechtsprechung2 nur zulässig, wenn eine hinsichtlich Laufzeit und Anzahl von Verlängerungs- möglichkeiten hinreichend bestimmte Vertragsverlängerungsoption zwischen den Parteien ver- einbart war.
In zwei Fällen hat der Landesrechnungshof Vertragsverlängerungen im Rahmen des laufenden Vertragsverhältnisses festgestellt.
Das Technische Polizeiamt hat am 30. August 2011 im Wege der Freihändigen Vergabe Leis- tungen im Post- und Kurierdienst vergeben. Dieser Auftrag hatte eine Laufzeit von 12 Monaten.
Weder die Leistungsbeschreibung vom 29. August 2011 noch die Auftragsbestätigung vom 30. August 2011 sahen die Möglichkeit der Vertragsverlängerung vor. Aus der Aktenlage ergab sich eine dreimalige Verlängerung des Vertrages, zuletzt bis zum 31. Dezember 2014. Den Ver- längerungen war keine Ausschreibung bzw. Einholung von Angeboten vorausgegangen.
Das Landgericht Stendal hat mit Vertragsschluss vom 11. März 2003 einen Vertrag über die Post- und Aktenbeförderung mit einem externen Dienstleister geschlossen.
Der am 11. März 2003 geschlossene Vertrag über die Post- und Aktenbeförderung wurde zu- nächst probeweise für drei Monate abgeschlossen. Der Vertrag sah eine Verlängerung bis zum
2 Beschluss der Vergabekammer Sachsen-Anhalt vom 16. Januar 2013, Az.: 2 VK-LSA; mit weiteren Nachweisen
31. Dezember 2003 vor. Ohne den Abschluss eines weiteren Vertrages wurden die Leistungen des externen Dienstleisters bis zum 31. März 2014 in Anspruch genommen.
Die Voraussetzungen für eine Vertragsverlängerung ohne erneute Durchführung eines Verga- beverfahrens waren in beiden Fällen nicht erfüllt.
Nach Auffassung des Landesrechnungshofes hätte es bei jeder Vertragsverlängerung der erneuten Herstellung von Wettbewerb durch Einholung von mindestens drei Angebo- ten bedurft.
3.3.2 Leistungserweiterungen
Grundsätzlich sind Vertragsänderungen ohne Durchführung eines Vergabeverfahrens zulässig, wenn aus dem Erstvertrag klar hervorgeht, unter welchen Umständen und in welche Richtung der Vertrag modifiziert werden soll.3
Ist das Recht zur Leistungserweiterung dagegen nicht bereits mit dem Ursprungsvertrag ver- einbart worden, liegt eine Neuvergabe vor, die - bei Vorliegen weiterer Voraussetzungen - nicht wirksam ohne Durchführung eines Vergabeverfahrens erfolgen darf. (OLG Schleswig-Holstein, Vergabesenat, Beschluss vom 28.08.2015, Az.: 1 Verg 1/15)
Der EuGH führte in seinem Urteil vom 19. Juni 2008, Az.: C-454/06, hierzu aus:
„Um die Transparenz der Verfahren und die Gleichbehandlung der Bieter sicherzustel- len, sind Änderungen der Bestimmungen eines öffentlichen Auftrags während seiner Geltungsdauer als Neuvergabe des Auftrags im Sinne der Richtlinie 92/50 anzusehen, wenn sie wesentlich andere Merkmale aufweisen als der ursprüngliche Auftrag und damit den Willen der Parteien zur Neuverhandlung wesentlicher Bestimmungen des Vertrages erkennen lassen (…).
Desgleichen kann eine Änderung des ursprünglichen Auftrags als wesentlich angese- hen werden, wenn sie den Auftrag in großem Umfang auf ursprünglich nicht vorgese- hene Dienstleistungen erweitert. …“
Das OLG Düsseldorf äußerte sich in seinem Beschluss vom 20. Juni 2001, Az.: Verg. 3/01, zu Vertragsänderungen wie folgt:
3 VK Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 16. Januar 2013, 2 VK-LSA 40/12, mit weiteren Nachweisen
„Ein öffentlicher Auftraggeber und ein Auftragnehmer, die durch ein über längere Zeit hinweg zu erfüllendes Auftragsverhältnis (im Sinne des § 99 GWB) schon miteinander verbunden sind, können die vom Auftraggeber vorzunehmende Beschaffung weiterer (im bestehenden Vertrag so noch nicht vorgesehener) Leistungen dem Vergaberecht nicht allein mit der Methode entziehen, dass sie bei der Vereinbarung der weiteren Leistungen an den bereits bestehenden Vertrag anknüpfen, diesen Vertrag also an den gewandelten Bedarf ,anpassen‘ oder ihn - offen ausgedrückt - abändern. …Bei sogenannten Anpassungen oder Abänderungen schon bestehender Vertragsbezie- hungen (im Sinne des § 99 GWB) ist daher zu beurteilen, ob die die ,Anpassung‘ oder Abänderung ausmachenden vertraglichen Regelungen in ihren wirtschaftlichen Aus- wirkungen bei wertender Betrachtung einer Neuvergabe gleichkommen…“
Der Landesrechnungshof hat zu Leistungserweiterungen Folgendes festgestellt:
a) Kultusministerium
Das Kultusministerium hatte im August 2004 europaweit im Offenen Verfahren die Bearbeitung des Posteingangs und -ausgangs sowie die Verteilung der Post (Botendienste) in den Häusern ausgeschrieben. Der Umfang der vertraglich vereinbarten Leistungen wurde im Zusammen- hang mit der Errichtung des Landesschulamtes ab 15. Februar 2013 um ca. 44 % erweitert. Der 2004 durch Zuschlag zustande gekommene Vertrag sah ein derartiges Recht zur Leistungser- weiterung nicht vor.
Zum Zeitpunkt der Leistungserweiterung lief der Vertrag aufgrund nicht erfolgter Kündigung zunächst noch bis zum 31. Dezember 2013. Einem Aktenvermerk war zu entnehmen, dass 2013 eine Kündigung nicht erfolgen sollte, wodurch sich der Vertrag um zwei Jahre verlängert hätte.
Das Ministerium für Bildung (zuvor: Kultusministerium) wies in seiner Stellungnahme zur Prüfungsmitteilung darauf hin, dass aufgrund fehlender Räumlichkeiten für eine eigene Poststelle des Landesschulamtes im Kultusministerium und der infolge hoher Belastungen des Landesschulamtes im Zusammenhang mit dem Aufbau einer eige- nen Verwaltung fehlenden Bereitstellung einer eigenen Lösung zwischen Landes- schulamt und Ministerium der Betrieb einer gemeinsamen Poststelle vereinbart wurde.
Da der Vertrag des Kultusministeriums mit dem externen Dienstleister noch bis zum 31. Dezember 2013 lief und auch die Frist für eine europaweite Ausschreibung mit dem Ziel
einer Neuvergabe zum 1. Januar 2014 nicht mehr ausreichend gewesen sei, hätte es zur Ver- tragserweiterung, auch mit den vom Landesrechnungshof beschriebenen Risiken, keine Alter- native gegeben.
Der Landesrechnungshof weist darauf hin, dass unvorhergesehene Umstände im Einzelfall eine Rechtfertigung für eine Interimsvergabe von Leistungen darstellen mögen. Allerdings dürfte dies nur für einen Übergangszeitraum gelten. Vorliegend hatte sich der Vertrag mangels Kündigung bis zum 31. Dezember 2015 verlängert. Die Leistungserweiterung betraf somit einen Zeitraum von fast drei Jahren. Der Landesrechnungshof wertet einen derartigen Zeitraum nicht mehr als Übergangszeitraum.
b) Landesinstitut für Schulqualität und Lehrerbildung
Das Landesinstitut für Schulqualität und Lehrerbildung hat 2012 im Rahmen einer Nebenabrede ohne Ausschreibung bzw. Einholung von Angeboten Kurierdienstleistungen direkt an ein Unter- nehmen vergeben, das bereits mit Dienst- und Bewachungsleistungen beauftragt war. Für diese Leistungserweiterung war ein monatliches Entgelt von 1.040,06 € netto vereinbart worden. Aus den eingesehenen Unterlagen ergab sich nicht, dass diese Leistungserweiterung bereits Ge- genstand der Vergabe des Ursprungsvertrages war.
c) Landesamt für Verbraucherschutz
Das Landesamt für Verbraucherschutz hat aufgrund des Ausfalls des eigenen Kühlfahrzeuges den bereits bestehenden Auftrag mit einem externen Kurierdienstunternehmen um die zuvor mit diesem Kühlfahrzeug abgedeckte Tour zum Preis von 6.336,75 € brutto monatlich erweitert. Die Ausschreibungsunterlagen sahen die Übernahme zusätzlicher Touren auf Anfrage der Abhol- stellen vor.
Das Ministerium für Arbeit, Soziales und Integration geht davon aus, dass die Erweiterung des Auftrags im Verhandlungsverfahren ohne Teilnahmewettbewerb durch § 3 Abs. 4 Buchst. g) VOL/A-EG gedeckt war. Die neuen Dienstleistungen, die in der Wiederholung gleichartiger Leis- tungen bestehen, entsprachen nach Auffassung des Ministeriums dem Grundentwurf und die- ser sei auch Gegenstand des ersten Auftrags gewesen. Die Möglichkeit der Anwendung des Verhandlungsverfahrens sei zudem bereits in der Ausschreibung des ersten Vorhabens ange- geben worden.
Im Unterschied hierzu geht der Landesrechnungshof davon aus, dass die erfolgte Leistungser- weiterung nicht von der in den Ausschreibungsunterlagen vorgesehenen Erweiterungsmöglich- keit erfasst war, da sich die vorgenannte Beauftragung auf eine bereits feststehende Tour be- zog und ausschlaggebend für den Auftrag nicht eine Anfrage von Abholstellen gegenüber dem
Landesamt für Verbraucherschutz, sondern der Ausfall des landeseigenen Fahrzeugs und die hieraus resultierende Erforderlichkeit zur Beauftragung Externer zur Deckung eines bereits be- stehenden Bedarfes war. Gegen die von der Dienststelle und dem Ministerium vertretene Auf- fassung, dass sich die in der Ausschreibung vorgesehene Möglichkeit der Anwendung des Ver- handlungsverfahrens auch auf die vorgenannte Tour bezogen habe, spricht auch der unter Nr. 1 der Leistungsbeschreibung enthaltene Hinweis, wonach eine Tour über einen Kurierfahrer des Landesamtes für Verbraucherschutz der Dienststelle erfolgt und diese nicht Bestandteil der Ausschreibung ist.
Der Landesrechnungshof weist darauf hin, dass wesentliche Vertragsänderungen eines öffentli- chen Auftrages eine Pflicht zur erneuten Herstellung von Wettbewerb begründen können. Die durch die Verwaltung durchgeführten „de facto“-Vergaben entsprechen nicht den rechtlichen Vorgaben.
Den Stellungnahmen der betroffenen Ressorts zur Prüfungsmitteilung ist zu entneh- men, dass die Hinweise des Landesrechnungshofes bei künftigen Vergabeverfahren Beachtung finden werden.
Der Landesrechnungshof sieht eine sorgfältige Prüfung der vergaberechtlichen Zuläs- sigkeit von Vertragsänderungen und eine entsprechende Dokumentation als zwingend erforderlich an. Er weist darauf hin, dass Nachlässigkeiten bei der Vergabe öffentlicher Aufträge neben zeitlichen Verzögerungen der Leistungserbringung auch mit erheblichen finanziellen Risiken verbunden sind und ggf. auch Regressforderungen begründen kön- nen.
3.4 Vertragslaufzeit
Der öffentliche Auftraggeber ist vergaberechtlich nicht gehalten, Verträge, auch solche mit län- gerer Laufzeit, zu beenden und die erbrachten Leistungen neu auszuschreiben.
Neben dem Vergaberecht ist allerdings auch das Haushaltsrecht zu beachten, so u. a. der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Dieser verlangt, dass für Leistungen nur marktgerechte Preise gezahlt werden. Wenn diese über einen längeren Zeitraum nicht mehr dem Wettbewerb unterworfen wurden, kann der Nachweis der Wirtschaftlichkeit der Leistung als nicht erbracht angesehen werden. Mögliche günstigere Vertragsgestaltungen können nicht oder nicht frühzeitig umgesetzt werden.
Die mit externen Dienstleistern abgeschlossenen Verträge zur Erbringung von Kurierdienstleis- tungen hatten unterschiedliche Laufzeiten. In einigen Fällen betrugen diese mehr als fünf Jahre.
a) Landesamt für Geologie und Bergwesen
Das Landesamt für Geologie und Bergwesen hat am 10. April 2007 einen Vertrag mit einem externen Dienstleister geschlossen. Mit Änderungsvertrag vom 12. Oktober 2010 wurde das zunächst bis zum 31. Dezember 2010 befristete Vertragsverhältnis bis zum 31. Dezember 2011 verlängert. Dieser Änderungsvertrag regelte darüber hinaus, dass das Vertragsverhältnis auf unbegrenzte Zeit weiterläuft, sofern es nicht zu dem genannten Zeitpunkt gekündigt wird. Der Vertrag wurde zum 31. Dezember 2014 gekündigt. Die Vertragslaufzeit belief sich somit insge- samt auf sieben Jahre und sieben Monate.
Das Landesamt für Geologie und Bergwesen führt der Stellungnahme des Ministeri- ums für Ministerium für Wirtschaft, Wissenschaft und Digitalisierung zur Prüfungsmit- teilung zufolge derzeit eine interne Prüfung zu allen Verträgen mit längerer Laufzeit durch und entscheidet dann ggf. über Neuvergaben.
b) Landgericht Stendal
Der unter 3.3.1 dargestellte Vertrag des Landgerichtes Stendal sah eine Verlängerung bis zum 31. Dezember 2003 vor.
Ohne den Abschluss eines weiteren Vertrages wurden die Leistungen des externen Dienstleis- ters bis zum 31. März 2014 in Anspruch genommen, mithin insgesamt für einen Zeitraum von ca. 11 Jahren.
In der Stellungnahme des Ministeriums für Justiz und Gleichstellung zur Prüfungsmit- teilung wurde darauf hingewiesen, dass das Oberlandesgericht Naumburg mit Verfü- gung vom 20. Januar 2016 die Feststellungen des Landesrechnungshofes zum Anlass genommen habe, den Bezirk um Beachtung und Prüfung der bestehenden Verträge zu bitten und weitere Schritte zu unternehmen, um künftig u. a. auch einer unbestimmt langen Vertragsdauer entgegenzuwirken.
Der Landesrechnungshof weist darauf hin, dass durch länger andauernde Verträge der Wett- bewerb nicht behindert oder gar ausgeschlossen werden darf. Im Rahmen der Festlegung der
Vertragslaufzeit sind daher die Vor- und Nachteile langer und kurzer Laufzeiten abzuwägen und zu dokumentieren.
Der Landesrechnungshof sieht insofern die Notwendigkeit, dass die Verwaltung in den Vergabeverfahren dokumentiert, weshalb eine bestimmte Laufzeit gewählt und diese als angemessen angesehen wurde. Darüber hinaus sollte grundsätzlich geprüft werden, in- wiefern der Umfang der Vertragsdauer für Kurierdienstleistungen in allgemeinen Rege- lungen (z. B. in Anlehnung an die Regelungen für die Gebäudeinnen- und Gebäudeau- ßenreinigung auf längstens fünf Jahre) festgelegt werden kann.
In der vom Ministerium für Inneres und Sport koordinierten Stellungnahme vom 3. April 2017 wurde zustimmend ausgeführt, dass die Dienststellen in den Vergabe- verfahren vollständig dokumentieren sollen, weshalb eine bestimmte Laufzeit gewählt und diese als angemessen angesehen werde. Um dem Nachdruck zu verleihen, wer- den die Ministerien durch Gemeinsamen Runderlass - ähnlich der Allgemeinen Rege- lung für die Gebäudeinnen- und Gebäudeaußenreinigung aller landeseigenen oder angemieteten Gebäude und Räume - entsprechende Regelungen im Jahr 2017 auf den Weg bringen.
3.5 Veränderungen des durch Zuschlag bestimmten Vertragsinhaltes
Mit der Zuschlagserteilung wird das vom Bieter abgegebene Angebot von der ausschreibenden Stelle angenommen. Der Vertrag kommt zu den in der Ausschreibung enthaltenen Bedingun- gen zustande. Das Vergabeverfahren wird hiermit beendet. Einer gesonderten vertraglichen Fixierung bedarf es daneben grundsätzlich nicht.
In der Fassung der VOL/A (Ausgabe 2002) wurde dies durch folgende Regelungen deutlich:
§ 28 Nr. 2 Abs. 1:
„Wird auf ein Angebot rechtzeitig und ohne Abänderungen der Zuschlag erteilt, so ist damit nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen der Vertrag abgeschlossen, auch wenn spätere urkundliche Festlegung vorgesehen ist.“
§ 29
„Eine besondere Urkunde kann über den Vertrag dann gefertigt werden, wenn die Ver- tragspartner dies für notwendig halten.“
Die VOL/A (Ausgabe 2009) beschränkt sich insofern auf die Regelung, dass die Annahme ei- nes Angebotes (Zuschlag) in Schriftform, elektronischer Form oder mittels Telekopie erfolgt.
Sofern mit dem Zuschlag keine Abweichungen von der Ausschreibung verbunden sind oder der endgültige Vertragsinhalt nicht erst das Ergebnis mehrerer Verhandlungen ist, handelt es sich bei der gesonderten Abfassung einer Vertragsurkunde nur um eine nachträgliche deklaratori- sche Fixierung des durch den Zuschlag vereinbarten Vertragsinhaltes.
Das Kultusministerium hatte bei der 2004 im Wege eines Offenen Verfahrens erfolgten Vergabe von Post- und Botendiensten erst mehr als ein Jahr nach Zuschlagserteilung einen Vertrag un- terzeichnet. Die vertraglichen Regelungen wichen teilweise von dem durch den Zuschlag zu- stande gekommenen Vertragsinhalt ab. In einigen Punkten wurde durch Änderungen bzw. Er- gänzungen der durch den Zuschlag zustande gekommene Vertragsinhalt sogar zum Nachteil des öffentlichen Auftraggebers verändert. Dies betraf z. B. die Abänderung der Vertragsverlän- gerungsoption oder die Aufnahme einer Preisanpassungsklausel.
Der Landesrechnungshof weist unabhängig von der Kritikwürdigkeit der zu Lasten der öffentli- chen Verwaltung erfolgten Vertragsanpassungen darauf hin, dass Änderungen des öffentlichen Auftrages während der Laufzeit grundsätzlich die Gefahr begründen, dass der vorangegangene Bieterwettbewerb verzerrt und die Chancengleichheit der Bieter verletzt wird.
Aus diesen Gründen sind wesentliche Vertragsänderungen eines öffentlichen Auftrages nach Zuschlagserteilung nicht ohne weiteres zulässig4.
Auch aus dieser Feststellung wird deutlich, dass die mit Vergaben befassten Mitarbeiter nicht immer ausreichend mit vergaberechtlichen Problematiken vertraut sind. Insofern bekräftigt der Landesrechnungshof die Notwendigkeit, alle mit der Vergabe befassten Mitarbeiter bzgl. verga- berechtlicher Probleme zu sensibilisieren und regelmäßig zu schulen.
Nach der vom Ministerium für Inneres und Sport koordinierten Stellungnahme vom 3. April 2017 werden die Ministerien den diesbezüglichen Fortbildungsbedarf in ihren Vergabe- und Beschaffungsstellen überprüfen. Dabei solle das Aus- und Fortbildungs- institut des Landes Sachsen-Anhalt gebeten werden, die Feststellungen des Landes- rechnungshofes als Hinweise zum Lehrstoff in den Lehrgängen zu berücksichtigen.
Im Ergebnis seiner Prüfung weist der Landesrechnungshof darauf hin, dass die Beachtung des Vergaberechts nicht nur dazu beiträgt, das Wettbewerbsprinzip zu gewährleisten. Sie beugt zugleich der Korruption vor. Es bedarf im Ergebnis weiterer Anstrengungen der Landesverwal- tung, um in allen Bereichen eine hohe Qualität der Vergabeverfahren sicherzustellen. Zu prüfen
4 Rechtsprechung hierzu unter Punkt 3.3 dargestellt.
wären bspw. der Erlass ressortübergreifender Anwenderhinweise oder die Einbeziehung der externen Dienstleistungen in die bereits durch Beschluss der Landesregierung vom 29. Oktober 2013 begonnene Zentralisierung der Vergabeverfahren.
In der vom Ministerium für Inneres und Sport koordinierten Stellungnahme vom 3. April 2017 wird ausgeführt, dass die zentrale Vergabe externer Dienstleistungen dazu beitragen kann, eine hohe Qualität im Vergabeverfahren sicherzustellen. Auf- grund starker Arbeitsbelastung sei es derzeit aber nicht möglich, das Aufgabenspekt- rum der Zentralen Vergabe- und Beschaffungsstelle im Technischen Polizeiamt zu erweitern. Trotz großer Anstrengungen, Personal für die Tätigkeiten in der Zentralen Vergabe- und Beschaffungsstelle zu gewinnen, konnten die bestehenden Personal- engpässe bisher nicht überwunden werden. Es bestehe aber Einigkeit darüber, dass perspektivisch auch Dienstleistungsverträge stärker als bisher zentral vergeben wer- den sollen. Der aufgrund der Prüfung des Landesrechnungshofes initiierte Meinungs- austausch zwischen den Ministerien hinsichtlich Zuständigkeit und Inhalt solcher An- wenderhinweise zum öffentlichen Auftragswesen sei noch nicht abgeschlossen.
Die Einhaltung der vergaberechtlichen Bestimmungen sieht der Landesrechnungshof für die Gewährleistung eines wirtschaftlichen und sparsamen Mitteleinsatzes als unerläss- lich an. Nur durch eine hohe Qualität der Vergabeverfahren können finanzielle Risiken minimiert werden. Er geht davon aus, dass die im Vergabebereich beschriebenen Maß- nahmen zu einer weiteren Verbesserung der Qualität der Vergabeverfahren beitragen können.
4. Fazit
Der Landesrechnungshof sieht es als erforderlich an, sowohl die Wirtschaftlichkeit des Einsatzes von Fahrern im Landesdienst als auch die Beauftragung externer Kurierdienst- leister kritisch zu prüfen. Er geht davon aus, dass durch eine verbesserte Abstimmung zwischen den Ressorts in Einzelfällen der Personal- und Sachaufwand für Kurierfahrten optimiert und eine Kostenreduzierung erreicht werden kann.
Hinsichtlich der Vergabeverfahren sieht der Landesrechnungshof insbesondere Hand- lungsbedarf bei der Sicherstellung einer hohen Qualität der Verfahren, angefangen bei der Herstellung von Wettbewerb bis zur vollständigen Dokumentation der Verfahren. Die Beachtung des Vergaberechts trägt nicht nur dazu bei, das Wettbewerbsprinzip zu ge-
währleisten und den geeignetsten Anbieter auszuwählen, sondern beugt zugleich Kor- ruption vor.
Der Landesrechnungshof hält die von der Landesregierung in Konsequenz der Prüfungs- feststellungen bereits eingeleiteten und noch beabsichtigten Schritte für den richtigen Weg.
Einzelplan 03 – Ministerium für Inneres und Sport
Kapitel 03 20 – Landespolizei
Titelgruppe 61
62
– –
Allgemeine Aufgaben der Landespolizei Zentralaufgaben der Landespolizei
Haushaltsvolumen – 49.589.000 €5
2 Mangelhafte Personalbedarfsberechnung für die Wasserschutz- polizei und veraltete Bootstechnik
Die Personalbedarfsberechnung des Ministeriums für Inneres und Sport für die Wasser- schutzpolizei führte zu einer Verringerung des Stellen-Solls. Wesentliche personalbe- stimmende Faktoren hat das Ministerium für Inneres und Sport in seiner Personalbe- darfsberechnung unberücksichtigt gelassen.
Durch Altersabgänge liegt die tatsächliche Anzahl an Polizeivollzugsbeamten bereits ab dem Jahr 2017 unterhalb des errechneten Stellen-Solls, so dass die Erfüllung der Aufga- ben gefährdet sein kann.
Weiter steigende Reparatur- und Instandsetzungskosten der veralteten Bootstechnik machen eine Modernisierung der Bootsflotte unumgänglich.
1. Vorbemerkung
Der Landesrechnungshof hat im Jahr 2015/2016 eine Prüfung der Organisation und Aufgaben der Wasserschutzpolizei des Landes Sachsen-Anhalt durchgeführt.
Die Wasserschutzpolizei nimmt neben den allgemeinen polizeilichen Aufgaben schifffahrtspoli- zeiliche Vollzugsaufgaben auf den Bundeswasserstraßen wahr.
Diese Aufgaben übernimmt das Wasserschutzpolizeirevier. Es ist landesweit zuständig, organi- satorisch aber an die Polizeidirektion Nord angebunden.
5 Hierin sind u.a. neben den Ausgaben der gesamten Landespolizei auch die Ausgaben der Wasserschutzpolizei enthalten.
Der örtliche Zuständigkeitsbereich der Wasserschutzpolizei erstreckt sich unter anderem auf:
Bundeswasserstraßen und schiffbare Wasserstraßen,
sonstige Binnengewässer, auf denen Schifffahrt zugelassen ist,
Häfen, Bauliche Anlagen sowie Kai- und Uferanlagen
Landschafts- und Naturschutzgebiete entlang der Wasserstraßen.
Dies umfasst insgesamt 550 km Bundeswasserstraßen, 190 km fließende Landesgewässer und 6.500 ha Seenfläche.
2. Personal
2.1 Personalbedarfsberechnung
Das Ministerium für Inneres und Sport hat im Jahr 2013 eine Personalbedarfsberechnung für die Wasserschutzpolizei durchgeführt. Bei dieser Personalbedarfsberechnung hat es lediglich die Bootsbesatzung mit drei Polizeivollzugsbeamten je Boot für sieben Dienstschichten je Wo- che berücksichtigt. Der Berechnung liegt ein 1-Schicht-System zu Grunde. Praktiziert wird tat- sächlich ein 2-Schicht-System. Unberücksichtigt blieben Faktoren wie:
die Größe des Streifenbereiches,
zulässige Höchstgeschwindigkeiten,
Anzahl von Schleusen und deren Öffnungszeiten,
Höhe des Verkehrsaufkommens (ggf. unterteilt nach Berufs-, Freizeit- und Sportschifffahrt)
Anzahl von Schiffsdurchläufen,
Hauptbedarfszeiten,
Häfen und ggf. deren Umschlagaufkommen,
Zeitanteile für Streifenfahrten und andere Tätigkeiten.
2.2 Stellen- und Personalentwicklung
Seit 1992 hat sich die Anzahl der Dienstposten im Wasserschutzpolizeirevier um 66 (46 %) ver- ringert:
Tabelle 1 - Dienstposten Wasserschutzpolizeirevier
Jahr 1992 1997 2007 2009 2015 2016 2017 2018 Anzahl
Soll
143 136 119 113
776 +1 (im Füh- rungsstab der
PD Nord)
767 +1 (im Füh- rungsstab der
PD Nord)
77 77
Anzahl
IST 88 80 758 719
Bereits zum Ende des Jahres 2017 wird die tatsächliche Zahl der eingesetzten Polizeivollzugs- beamten auf Grund von Altersabgängen 75 betragen und damit die Soll-Zahl unterschreiten.
Der Umfang der zu erbringenden Aufgaben hat sich jedoch im selben Zeitraum erweitert (bspw.
neue Aufgaben aufgrund des Übereinkommens über die Sammlung, Abgabe und Annahme von Abfällen in der Rhein- und Binnenschifffahrt - CDNI10). Auch die Anzahl von Schiffsdurchläufen sowie die Anzahl der Straftaten haben sich erhöht. Die erfolgte Stellenreduzierung sollte daher überprüft werden.
Der Landesrechnungshof ist der Auffassung, dass dadurch die Erfüllung der Aufgaben mit dem vorhandenen Personal gefährdet sein kann.
Polizeivollzugsbeamte haben vor der Verwendung in der Wasserschutzpolizei eine Zusatzquali- fikation zu absolvieren. Der Erwerb dieser Zusatzqualifikation umfasst in der Regel einen Zeit- raum von zwei bis drei Jahren. Die fachtheoretische und die fachpraktische Ausbildung erfolgt bei der Wasserschutzpolizei. Daneben sind Fach- und Ausbildungslehrgänge bei der Wasser- schutzpolizeischule Hamburg zu absolvieren.
Der Landesrechnungshof hält eine Personalbedarfsberechnung nach analytischen Grundsätzen unter Einbeziehung weiter bedarfsbestimmender Faktoren (siehe 2.1) für zwingend erforderlich.
Aufgrund der bisherigen Aufgabenfülle und der hinzugekommenen neuen Aufgaben sollte die erfolgte Stellenreduzierung überprüft werden.
In seiner Stellungnahme zum Entwurf des Jahresberichtsbeitrages vom 15. Septem- ber 2017 teilte das Ministerium für Inneres und Sport mit, dass eine Anhebung der Dienstpostenausstattung der Wasserschutzpolizei absehbar ist. Die Untersuchungen dazu erfolgen im Rahmen der seit Januar 2017 eingerichteten Projektgruppe „Polizei- struktur 2020“.
6 Hierin enthalten sind zwei disponible Dienstposten.
7 Hierin enthalten ist ein disponibler Dienstposten.
8 Prognose 31. Dezember 2017
9 Prognose 31. Dezember 2018
10 U. a. Überwachung der Einleitungsverbote für Schiffsbetriebsabfälle und Abwässer aus dem Ladungsbereich
Zur Sicherstellung der Aufgabenerfüllung sind der Wasserschutzpolizei ausreichend Po- lizeivollzugsbeamte zuzuweisen. Hinsichtlich der vorgenommenen Stellenreduzierung sieht der Landesrechnungshof die Gefahr, dass die Aufgaben nicht mehr im erforderli- chen Umfang wahrgenommen werden können.
In diesem Zusammenhang hält der Landesrechnungshof die Erstellung eines Personal- entwicklungskonzeptes für zwingend erforderlich. Darin ist der Zeitraum für den Erwerb der notwendigen Zusatzqualifikation zu berücksichtigen.
3. Organisationsstruktur
Die derzeitige Anbindung an die territorial zuständige Polizeidirektion Nord ist dagegen nicht optimal. So unterliegt u. a. die Wasserschutzpolizei im gleichen Maße den Dienstpostenkürzun- gen wie die Polizeireviere der Polizeidirektion, die nicht den Status einer spezialisierten Organi- sationseinheit mit überregionaler Zuständigkeit haben.
Der Landesrechnungshof hält die zentralisierte Aufgabenwahrnehmung der Wasserschutzpoli- zei in einer Organisationseinheit für angemessen.
Im Rahmen von beabsichtigten Strukturveränderungen in der Landespolizei sollte ge- prüft werden, ob das Wasserschutzpolizeirevier einer Polizeibehörde mit einer landes- weiten Zuständigkeit zugeordnet werden kann.
Im Rahmen des Prüfungsverfahrens teilte das Ministerium für Inneres und Sport dem Landesrechnungshof im Schreiben vom 21. März 2017 mit, dass eine seit Janu- ar 2017 eingerichtete Projektgruppe „Polizeistruktur 2020“ ein Strukturkonzept für die Landespolizei hinsichtlich der Aufbau- und Ablauforganisation und der räumlichen Ge- staltung erarbeiten wird. Eine Rahmenbedingung des Projektauftrages ist die zukünfti- ge Eingliederung der Wasserschutzpolizei in eine zentrale Polizeiinspektion.
4. Bootstechnik
Die Wasserschutzpolizei verfügt über insgesamt 13 Boote11: 6 Streifenboote, 5 Kontrollboote und 2 Einsatzboote.
11 Stand: Dezember 2015
Das Alter der Boote liegt zwischen 14 und 36 Jahren (Durchschnittsalter 22 Jahre). Die durch- schnittlichen jährlichen Betriebsstunden betragen je Boot 558 Stunden.
Die notwendigen Reparatur-, Instandsetzungs- und Wartungsarbeiten werden bisher von der Wasserschutzpolizei selber und von Fremdwerkstätten bzw. Werften durchgeführt.
Zum Teil haben die Gesamtkosten hierfür bereits die Beschaffungskosten überschritten.
Das Ministerium für Inneres und Sport teilte in seiner Stellungnahme zur Prüfungsmit- teilung vom 16. August 2017 mit, dass mittlerweile ein Mehrzweckboot beschafft wur- de und es die Überarbeitung des Modernisierungskonzeptes für gerechtfertigt hält.
In seiner Stellungnahme vom 15. September 2017 zum Entwurf des Jahresberichts- beitrages ergänzte das Ministerium für Inneres und Sport, dass es davon ausgehe, dass die für eine kontinuierliche Modernisierung der Bootsflotte erforderlichen Haus- haltsmittel im Haushalt 2019 berücksichtigt werden.
Aufgrund der Altersstruktur der Boote und der Anzahl der Betriebsstunden werden die Kosten für notwendige Reparaturen und Instandsetzungsarbeiten weiter steigen.
Ein überarbeitetes Bootskonzept und die Modernisierung der Bootsflotte sind daher aus Sicht des Landesrechnungshofes erforderlich. Die Anzahl der Boote sollte vom Ergebnis der Personalbedarfsberechnung abhängig gemacht werden.
5. Fazit
Der Landesrechnungshof hält die zentralisierte Aufgabenwahrnehmung der Wasser- schutzpolizei in einer Organisationseinheit für angemessen.
Er hält eine erneute Personalbedarfsberechnung unter Einbeziehung analytischer Grundsätze und Berücksichtigung weiterer bedarfsbestimmender Faktoren für zwingend erforderlich. Ein entsprechendes Bootskonzept ist hieran anzupassen.
Auf Basis der Ergebnisse der Personalbedarfsberechnung sollte ein Personalentwick- lungskonzept erstellt werden.
Die Bootstechnik ist veraltet und verursacht hohe Reparatur- und Instandhaltungskos- ten. Aus diesem Grund bedarf es aus Sicht des Landesrechnungshofes der Modernisie- rung der Bootsflotte auf der Grundlage eines überarbeiteten Bootskonzeptes.
Die Erörterungen mit der Verwaltung sind noch nicht abgeschlossen.
Einzelplan 03 – Ministerium für Inneres und Sport
Kapitel 03 46 – Sport
Titel 684 02 – Zuschüsse für den Betrieb der Interna-
te und Mensen
Haushaltsvolumen 2009 bis 2019 – rd. 20,1 Mio. €
3 Mängel und verschenkte Potentiale beim Betrieb der Sportinter- nate und Mensen
Das Ministerium für Inneres und Sport hat die Vergabe des Betriebs der Sportinternate und Mensen zu stark und in nicht erforderlichem Maß auf den Landessportbund Sach- sen-Anhalt (LSB) als bisherigem Betreiber zugeschnitten. Wegen fehlender Ver- gleichsangebote kann nicht nachvollzogen werden, ob das Angebot des LSB angemes- sen und wirtschaftlich ist.
Beim Abschluss des noch bis zum 31. Juli 2019 laufenden Geschäftsbesorgungsvertra- ges im Jahr 2014 hat das Ministerium nicht das wirtschaftlichste Kalkulationsszenario des LSB gewählt, das die bereits zu diesem Zeitpunkt absehbare sinkende Zahl der In- ternatsschüler berücksichtigte.
Die Vergütung für den Betrieb der Internate und Mensen erfolgt mit dem Geschäftsbe- sorgungsvertrag 2014 pauschal. Die ihr zugrunde liegende Kalkulation des LSB hat das Ministerium für Inneres und Sport nur unzureichend geprüft.
Der LSB hat zwar Zielvorgaben und ein Qualitätsmanagement entwickelt, diese aber ent- gegen seiner vertraglichen Pflicht nicht in seinem Sportentwicklungskonzept verankert.
Das Ministerium für Inneres und Sport und das Landesverwaltungsamt haben weder konkrete Ziele noch messbare Kennziffern für die Vertragserfüllung und Berichterstat- tung des LSB festgelegt. Eine sachgerechte Prüfung der Leistungserfüllung ist deshalb nur eingeschränkt möglich.
Einen Teil der Vertragspflichten hat der LSB nicht oder nur teilweise erfüllt. Dazu zählen die vertragliche Verpflichtung zur sportgerechten Ernährung der in den Internaten be- treuten Schüler und die Dokumentation eines pädagogischen Gesamtkonzeptes für die Betreuung der Internatsschüler. Weder das Ministerium für Inneres und Sport noch das
Landesverwaltungsamt haben aus der mangelhaften Vertragserfüllung durch den LSB Konsequenzen gezogen.
Die Wirtschaftsführung des LSB war nicht in allen Bereichen des Betriebs der Internate und Mensen wirtschaftlich.
1. Vorbemerkung
Im Ergebnis der in den Jahren 2009 und 2014 durchgeführten öffentlichen Ausschreibungen haben das damals für den Sportbereich zuständige Ministerium für Gesundheit und Soziales12 bzw. das ab dem Jahr 2011 zuständige Ministerium für Inneres und Sport den LSB mit dem Betrieb der Internate und Mensen der Sportschulen Halle und Magdeburg (im Folgenden als Sportinternate bezeichnet) beauftragt13. Das Ministerium für Gesundheit und Soziales schloss mit dem LSB mit Datum vom 30. September 2009 dazu über eine Laufzeit von vier Jahren ei- nen Geschäftsbesorgungsvertrag ab, der mit Verlängerungen bis zum 31. Juli 2014 galt (im Folgenden als Geschäftsbesorgungsvertrag 2009 bezeichnet). Nach dem Wechsel des Berei- ches Sport in den Geschäftsbereich des Ministeriums für Inneres und Sport schloss dieses mit Datum vom 24. Juli 2014 den weiterführenden Vertrag mit einer Laufzeit von fünf Jahren ab (im Folgenden als Geschäftsbesorgungsvertrag 2014 bezeichnet).
Die Landesliegenschaften in der Stadt Halle (Saale) und der Landeshauptstadt Magdeburg in- klusive des Inventars wurden dem LSB unentgeltlich für den Betrieb der Sportinternate zur Ver- fügung gestellt.
Trotz während der Laufzeit der Geschäftsbesorgungsverträge 2009 und 2014 leicht steigender Schülerzahlen insgesamt14 hat sich die Zahl der Internatsschüler im Zeitraum 2009 bis 2016 von 417 auf 355 verringert. Der Anteil der Internatsschüler an der Zahl der Schüler insgesamt ist von rund 31 % im Jahr 2009 auf 25 % im Jahr 2015 gesunken. Infolge der geringeren Aus- lastung hat der LSB den zweiten Internatsstandort in der Dölauer Straße in der Stadt Halle (Saale) im Jahr 2015 geschlossen.
Der Landesrechnungshof hat die Erstattungsleistungen des Landes für den Betrieb der Sportin- ternate und Mensen der Sportschulen Halle und Magdeburg beim LSB für die Jahre 2009 bis 2015 geprüft. Neben der Prüfung des Vergabeverfahrens und des Vertragscontrollings durch das Ministerium für Inneres und das Landesverwaltungsamt waren die vertragsgemäße Leis-
12 Aktuell das Ministerium für Arbeit, Soziales und Integration.
13 In der Stadt Halle (Saale) betraf dies die beiden Internatsstandorte in der Robert-Koch-Straße 31 und in der Dölauer Straße 71 (Brandberge). In der Landeshauptstadt Magdeburg den Standort in der Friedrich-Ebert-Straße 16.
14 Schuljahr 2009/2010: 1.327 Schüler; Schuljahr 2014/2015: 1.369 Schüler.
tungserbringung durch den LSB sowie die Bewirtschaftung der Einnahmen und Ausgaben des LSB Schwerpunkte der Prüfung.
2. Vergabeverfahren des Landes
Das Ministerium für Inneres und Sport hat als Mindestbedingungen in der Ausschreibung zum Geschäftsbesorgungsvertrag 2014 u. a. Folgendes festgelegt:
Vorstellung eines Gesamtkonzeptes zum ganzheitlichen Qualitätsmanagement, ausführliche Angaben zu Kenntnissen der aktuellen Sportstrukturen im Land Sachsen-Anhalt,
Erfahrungen bei der Ausgestaltung des Verbundsystems Schule - Leistungssport (Zusam- menarbeit mit Olympiastützpunkt, Landessportbund, Landesfachverbänden, Kreis- und Stadtsportbünden, leistungssporttragenden Vereinen),
Erfahrungen bei der pädagogischen Betreuung von Schülerinnen und Schülern,
Erfahrungen beim Angebot/Herstellung sportgerechter Ernährung/Verpflegung.
Als Zuschlagskriterien hat das Ministerium für Inneres und Sport gleichfalls die genannten Punkte (außer das ganzheitliche Qualitätsmanagement) sowie den Kalkulationspreis festgelegt.
Die ausführlichen Angaben zu den Kenntnissen der aktuellen Sportstrukturen im Land Sach- sen-Anhalt sowie die Erfahrungen im Verbundsystem Schule - Leistungssport sollten dabei mit 10 bzw. 15 % und damit insgesamt zu einem Viertel der gesamten angebotenen Leistung in die Bewertung der Angebote eingehen. Gleiche Formulierungen und Bedingungen finden sich auch in der Leistungsbeschreibung des Ministeriums für Gesundheit und Soziales für den Geschäfts- besorgungsvertrag 2009. Das Ministerium für Inneres und Sport bzw. vorher das Ministerium für Gesundheit und Soziales haben den Betrieb der Internate und Mensen insgesamt ohne Auftei- lung in Lose vergeben.
Obwohl im Jahr 2008 acht und im Jahr 2014 neun interessierte Unternehmen die Vergabeunter- lagen abforderten, reichte zur Ausschreibung im Jahr 2008 neben dem LSB nur ein weiterer Bieter ein Angebot ein, im Jahr 2014 gab es kein weiteres Angebot.
Im Rahmen des Antrags des Ministeriums für Inneres und Sport zur Erteilung der Einwilligung in die aufgrund des Angebotes des LSB erforderliche überplanmäßige Ausgabe und Verpflich- tungsermächtigung hatte das Ministerium der Finanzen hinterfragt, ob das Ausschreibungsver- fahren für das Jahr 2014 nicht modifiziert werden muss und ob die Wirtschaftlichkeit bei nur einem Bieter noch gerechtfertigt sei. Daraufhin hatte das Ministerium für Inneres und Sport mit-
geteilt, dass der ausgeschriebene Leistungsumfang nur die Mindestanforderungen an den Be- trieb der Sportinternate darstelle und eine Anpassung aus sportfachlicher Sicht nicht vertretbar sei. Zu den o. g. Mindestbedingungen wie den Kenntnissen der aktuellen Sportstrukturen sowie der Erfahrungen im Verbundsystem Schule - Leistungssport äußerte sich das Ministerium für Inneres und Sport nicht.
Der Landesrechnungshof ist nicht davon überzeugt, dass die vorstehend geschilderten Leis- tungsanforderungen für den Betrieb der Internate und Mensen in dem geforderten Umfang not- wendig sind und es gerechtfertigt war, diese Anforderungen als Mindestbedingungen in der Ausschreibung festzulegen und als Zuschlagskriterien so hoch zu gewichten.
Die potentiellen Bieter mussten aufgrund der Ausführungen der Leistungsbeschreibung zur Vernetzung der Betreuungsstrukturen der Internate und Mensen mit den Betreuungsstrukturen des Sports als Bedingung davon ausgehen, dass dies nur durch eine künftige Zusammenarbeit des pädagogischen Personals der Sportinternate, der Trainer, der Mitarbeiter des LSB und der weiteren Leistungssport tragenden Institutionen in Sachsen-Anhalt erfolgen kann. Ausführliche Kenntnisse sowie Erfahrungen im Verbundsystem Schule - Leistungssport des Landes Sach- sen-Anhalt konnte nach Auffassung des Landesrechnungshofes jedoch kein Bieter außer dem LSB vorweisen.
Ursächlich für fehlende vergleichbare Angebote ist nach Auffassung des Landesrechnungsho- fes deshalb eine zu stark auf den LSB als bisherigem Dienstleister zugeschnittene Leistungs- beschreibung bei der Vergabe der Dienstleistung für den Betrieb der Internate und Mensen. Der Landesrechnungshof hält es daher für dringend erforderlich, die Vorgaben künftiger Leistungs- beschreibungen auf ihre Notwendigkeit und Praktikabilität zu überprüfen.
Durch fehlende Vergleichsangebote bei der Vergabe zum Geschäftsbesorgungsvertrag 2014 ist es im Ergebnis auch nicht nachvollziehbar, ob der erzielte Preis wirtschaftlich war.
Sofern auch nach der Überprüfung der Leistungsbeschreibung die dort genannten insbesonde- re sportfachlichen Vorgaben und Mindestbedingungen weiterhin für erforderlich gehalten wer- den, sollte nach Auffassung des Landesrechnungshofes geprüft werden, ob eine Aufteilung der Leistung in Fachlose zweckmäßig ist. Vorstellbar ist beispielsweise, die Leistungen zur Unter- kunft und Verpflegung getrennt von Leistungsbereichen auszuschreiben, für die aufgrund der gegebenen Sportstruktur in Sachsen-Anhalt und sportfachlichen Bezügen der LSB als bisheri- ger Dienstleister über Alleinstellungsmerkmale verfügt. Rechtliche und fachliche Gründe, die gegen eine Aufteilung der Leistung sprechen, sieht der Landesrechnungshof nicht.
Das Ministerium für Inneres und Sport weist in seiner Stellungnahme vom 18. Sep- tember 2017 zu diesem Beitrag darauf hin, dass ein Angebot angemessen sei, wenn es nicht ungewohnt niedrig sei oder im offenen Missverhältnis zur Leistung stehe. Es sei als voraussichtlicher „Auftragswert“ vor der Ausschreibung ein jährlicher Zuschuss von 2,1 Mio. € ermittelt und in den Haushaltsplanungen der Jahre 2014 ff. mit einer Gesamthöhe von 10,5 Mio. € berücksichtigt worden. Das Angebot des LSB lag für den gesamten Vertragszeitraum bei 11,8 Mio. €. Die Mehrkosten seien vom LSB mit stei- genden Personalkosten (insbesondere Tariftreue und Entgeltgleichheit) sowie mit prognostizierten Steigerungen der Betriebs- und Bewirtschaftungskosten und der Ver- pflegungsaufwendungen begründet worden.
Das Angebot sei nach Auffassung des Ministeriums nicht unangemessen hoch, da es nicht im offenbaren Missverhältnis zur Leistung stehe. Der Zuschlag habe daher erteilt werden können. Durch die öffentliche Ausschreibung sei der eingeforderte Wettbe- werb eröffnet worden. Interessenten hätten bei eigener Unmöglichkeit den kompletten Betrieb zu übernehmen, auch die Möglichkeit gehabt, sich ggf. zu Bietergemeinschaf- ten zusammenzuschließen.
Der Landesrechnungshof hält an seiner Kritik fest. Die in der Ausschreibung formulierten Min- destbedingungen lassen den Schluss zu, dass der LSB als künftiger Auftragnehmer gewünscht war. Aufgrund des Zuschnitts der Leistungsbeschreibung auf den LSB hat das Vergabeverfah- ren gerade keinen offenen Wettbewerb für die Auftragsvergabe eröffnet.
Der Landesrechnungshof hält eine Überarbeitung der Leistungsbeschreibung bzw. des gesamten Ausschreibungsverfahrens für den nächsten Ausschreibungszeitraum ab dem Jahr 2019 für notwendig.
3. Unwirtschaftlichkeit des Geschäftsbesorgungsvertrages 2014
§ 7 LHO verpflichtet die Landesverwaltung zur sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsfüh- rung.
3.1 Verschiedene Angebotsmodelle
Der LSB hatte in seinem Angebot vom 15. Mai 2014 drei Varianten15 der Vertragserfüllung auf- gezeigt, eine davon (das sog. „Szenario III“) beinhaltet die Schließung des zweiten Internats- standortes Brandberge in der Stadt Halle (Saale). Hintergrund ist die vom LSB prognostizierte weiter sinkende Zahl an Internatsschülern. Dennoch hielt das Ministerium für Inneres und Sport an der Variante der Übertragung des Betriebs aller drei Internatsstandorte mit der Begründung fest, dass die alternativen Angebotsszenarien lediglich auf Annahmen des LSB fußen und nicht auf der vom Ministerium beschriebenen Ausgangslage beruhen.
Der Geschäftsbesorgungsvertrag 2014 sieht daher nur die Betreibung aller drei Standorte (sog.
„Szenario I“) mit den darin enthaltenen Pauschalzahlungen in Höhe von rd. 9,6 Mio. € für die Schuljahre 2015/16 bis 2018/19 vor. Eine rechtliche Vorsorge bezüglich des möglichen Eintre- tens des „Szenarios III“ (Pauschalzahlungen in Höhe von rd. 9,3 Mio. €) hat das Ministerium in dem Vertrag nicht getroffen. Damit hat es von vorneherein darauf verzichtet, bei einer tatsäch- lich eintretenden Schließung des Internates Brandberge eine Einsparung von bis zu rd.
300.000 € zu realisieren.
Nach der Aussage des Ministeriums kam eine Änderung der vertraglich zu vereinbarenden Leistung aufgrund des sog. vergaberechtlichen Nachverhandlungsverbotes, wonach das Ange- bot des Bieters nicht verändert werden darf, nicht in Frage. Die aktuelle Rechtsprechung zum Vergaberecht bezüglich des Nachverhandlungsverbotes legt die Grenzen sehr eng aus, lässt aber zumindest Fragen zur Aufklärung des Angebotes zu. Im Rahmen dieser Aufklärung hätte das Ministerium daher nach Auffassung des Landesrechnungshofes zu der Erkenntnis kommen können, dass die vom Ministerium beschriebene Ausgangslage gegebenenfalls nicht mehr rea- lisierbar sei und daher die Aufhebung des Verfahrens und eine Neuausschreibung zu prüfen ist.
Das Ministerium für Inneres und Sport führt in seiner Stellungnahme vom 18. Septem- ber 2017 zu diesem Beitrag dazu aus, dass eine Neuausschreibung nicht möglich ge- wesen sei, da diese vergaberechtlich nicht sachgerecht gewesen wäre. Nebenange- bote und Änderungsvorschläge seien nicht zugelassen worden und daher vom Verga- beverfahren auszuschließen. Nur mit dem „Szenario I“ habe der LSB ein Angebot ein- gereicht, das dem ausgeschriebenen Leistungsumfang entsprochen habe. Die beiden anderen Angebote hätten auf eigenen Annahmen des LSB beruht und seien deshalb als unzulässige Nebenangebote von der Wertung ausgeschlossen worden. Das einzig verbliebene Angebot habe vollumfänglich den mit den Vergabeunterlagen ausge- schriebenen Anforderungen entsprochen. Nachverhandlungen seien vergaberechtlich
15 Der LSB kalkulierte drei Szenarien mit verschiedenen Grundannahmen. Das Szenario I ging wie ausgeschrieben von einer über den Vertragszeitraum konstanten Entwicklung der Internatsschülerzahl und den dauerhaften Betrieb aller drei Internatsstandor- te aus. Die Szenarien II und III gingen von einer sinkenden Zahl von Internatsschülern aus, wobei im Szenario II dennoch alle drei Standorte beibehalten werden.
unzulässig. In der Konsequenz habe das Verfahren nicht aufgehoben werden können, da keines der abschließend aufgeführten und eng auszulegenden Tatbestandsmerk- male des bieterschützenden § 17 Absatz 1 VOL/A erfüllt gewesen sei. Daher habe ei- ne Neuausschreibung nicht zur Disposition gestanden.
Diese Auffassung teilt der Landesrechnungshof nicht. Das Ministerium für Inneres und Sport hätte dem LSB als einzigen Bieter den Zuschlag nicht erteilen müssen. Dabei kann offen blei- ben, ob ein Aufhebungsgrund gemäß § 17 VOL/A vorgelegen hat oder nicht. In ständiger Rechtsprechung hat der Bundesgerichtshof herausgearbeitet, dass trotz der Geltung der VOL/A der Ausschreibende auch dann, wenn kein Aufhebungsgrund nach § 17 VOL/A besteht, nicht gezwungen werden kann, einen der Ausschreibung entsprechenden Auftrag zu erteilen (kein Kontrahierungszwang). Es kann viele Gründe geben, die den Ausschreibenden hindern, eine einmal in die Wege geleitete Ausschreibung ordnungsgemäß mit der Erteilung des Zuschlags an einen Bieter zu beenden. Dies kann ausnahmsweise u. a. dann der Fall sein, wenn ein ab- gegebenes Angebot die finanziellen Möglichkeiten des Ausschreibenden übersteigt. Die Mög- lichkeit, bei einem sachlichen Grund eine Ausschreibung vorzeitig zu beenden, ist notwendige Folge davon, dass es ein Zweck des Vergaberechts ist, der öffentlichen Hand eine das Gebot sparsamer Wirtschaftsführung beachtende Beschaffung zu angemessenen Preisen zu ermögli- chen und die Situation der öffentlichen Hand durch eine Erweiterung des Bewerberkreises und damit der Entscheidungsgrundlage zu verbessern. Damit wäre die Annahme, es müsse in je- dem Fall eines eingeleiteten Vergabeverfahrens ein Zuschlag erteilt werden, schlechthin unver- einbar.16
Ein Anhaltspunkt, der im vorliegenden Fall für eine vorzeitige Beendigung des Vergabeverfah- rens sprach, ist nach Auffassung des Landesrechnungshofes der Umstand, dass nur ein Ange- bot vorlag und dieses den vom Ministerium ermittelten Auftragswert und die dafür eingeplanten Haushaltsmittel um rund 1,3 Mio. € (rund 12 %) überstieg. Darüber hinaus ist es nicht ausge- schlossen, dass die vom LSB in seinen Alternativszenarien aufgezeigten geänderten Kalkulati- onsgrundlagen (geringere Zahl von Internatsschülerinnen und -schülern mit der Folge der Schließung eines Standortes) durchaus auch Aufhebungsgründe nach § 17 Abs. 1 VOL/A dar- stellen können. Damit hatte sich die Grundlage des Vergabeverfahrens nach Auffassung des Landesrechnungshofes wesentlich geändert, da die ausgeschriebene Leistung in geänderter Art und nicht mehr in dem ursprünglichen Umfang benötigt wurde. Zudem erscheint das Ergeb- nis des Vergabeverfahrens bei Annahme des aus Sicht des Ministeriums für Inneres und Sport einzig vergaberechtlich wertbaren Angebots des LSB auf der Grundlage des Szenarios I als nicht wirtschaftlich, da Alternativen bestanden, die letztlich zu einer Einsparung von Haushalts-
16 Vgl. Rudolf Weyand, Praxiskommentar Vergaberecht, 4. Auflage 2013, Rdnr. 126 zu § 17 VOL/A, Rdnr. 76 zu § 114 GWB.
