Kommunale Kooperation

JUS PUBLICUM

Beiträge zum Öffentlichen Recht Band 137

ARTI BUS

Thorsten Ingo Schmidt

Kommunale Kooperation

Der Zweckverband als Nukleus

des öffentlich-rechtlichen Gesellschaftsrechts

Mohr Siebeck

Thorsten Ingo Schmidt, geboren 1972; 1992-1997 Studium der Rechtswissenschaften in Göt- tingen; 1997 Erstes Juristisches Staatsexamen; 1998 Promotion; 2000 Zweites Juristisches Staatsexamen; 2000-2005 Wissenschaftlicher Assistent am Lehrstuhl für Öffentliches Recht in Göttingen; 2004 Habilitation für Öffentliches Recht und Europarecht; Privatdozent.

ISBN 3-16-148749-4

ISSN 0941-0503 (Jus Publicum)

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© 2005 Mohr Siebeck Tübingen.

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Das Buch wurde von Satzpunkt Ewert in Bayreuth aus der Garamond gesetzt, von Guide- Druck in Tübingen auf alterungsbeständiges Werkdruckpapier gedruckt und von der Buch- binderei Spinner in Ottersweier gebunden.

978-3-16-158038-3 Unveränderte eBook-Ausgabe 2019

ferner Stauffacher: „Verbunden werden auch die Schwachen mächtig."

Wilhelm Teil: „Der Starke ist am mächtigsten allein."

Friedrich Schiller, Wilhelm Teil, I. Aufzug, 3. Szene

Vorwort

Die vorliegende Untersuchung wurde von der Juristischen Fakultät der Georg- August-Universität Göttingen im Wintersemester 2004/2005 als Habilitations- schrift angenommen. Sie befindet sich nach einer Aktualisierung nunmehr auf dem Stand von April 2005.

Zum Gelingen dieses Werkes haben viele Menschen beigetragen. An erster Stelle möchte ich meinen verehrten akademischen Lehrer Prof. Dr. Christian Starck nen- nen, der meinen wissenschaftlichen Werdegang von 1992 an erst aus der Ferne und seit 1997 aus der Nähe begleitet hat. In der Zeit als sein Doktorand und schließlich als sein Habilitand habe ich nicht nur von seinem steten Streben nach ethisch fun- dierten und methodisch sorgsam erzielten Ergebnissen profitieren dürfen, sondern auch jederzeit die geistig anregende und menschlich angenehme Atmosphäre an seinem Lehrstuhl genossen.

Ich möchte mich weiterhin bei Prof. Dr. Thomas Mann bedanken, der sich als Zweitgutachter weit über das übliche Maß hinaus eingesetzt und mir das Gefühl vermittelt hat, ich sei auch »sein« Habilitand. Seine klugen Anmerkungen haben diese Arbeit entscheidend weitergebracht. In gleicher Weise habe ich Frau Prof. Dr.

Christine Langenfeld zu danken, die als Drittgutachterin mir wertvolle Anregun- gen insbesondere zu den europarechtlichen Bezügen des kommunalen Kooperati- onsrechts zu vermitteln wusste und mich immer wieder zu verständlichen Darstel- lungen angehalten hat. Mein Dank wäre unvollständig, würde ich nicht auch Prof.

Dr. Fritz Loos erwähnen, an dessen Lehrstuhl ich die ersten Erfahrungen im wis- senschaftlichen Arbeiten sammeln durfte und der mich stets weiter unterstützt hat, wenngleich ich den von ihm vorgezeichneten strafrechtlichen Bahnen nicht gefolgt bin.

Eine Untersuchung dieses Umfangs kann nicht ohne die wertvolle Hilfe von Freunden und Kollegen entstehen. Ich danke Herrn Dr. Rolf Blechschmidt und Herrn Konrad Walter, die trotz ihrer dienstlichen Verpflichtungen die Mühe auf sich nahmen, das gesamte Werk zu lesen, und manchen Verbesserungsvorschlag unterbreiteten. Herrn Simon Schnelle danke ich für seine Hilfeleistung während des Habilitationsverfahrens.

Schließlich und nicht zum Geringsten möchte ich mich bei meiner Familie

bedanken, die meinen wissenschaftlichen Werdegang stets unbedingt unterstützt

hat. Ich widme dieses Buch dem Andenken an meine Großmutter Ruth Schäfer

(1912-1995).

Inhaltsübersicht

Vorwort VII Inhaltsverzeichnis XIII

Abkürzungsverzeichnis X X I X

Erstes Kapitel: Grundlagen kommunaler Kooperation 1

§ 1 Einführung 1

§ 2 Vor- und Nachteile kommunaler Kooperation 9

§ 3 Kooperationsbegünstigende und-hemmende Faktoren 15

§ 4 Tatsächliche Aufgabenfelder 18

§ 5 Rechtliche Erscheinungsformen 21

§ 6 Insbesondere: Der Zweckverband 27

§ 7 Historische Entwicklung der Kooperationsformen 32

§ 8 Rechtsquellen des kommunalen Kooperationsrechts im Überblick. . 51

§ 9 Verfassungsrechtliche Vorgaben 55

§10 Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung 84

§11 Weitere bundesrechtliche Vorgaben 105

§12 Uberblick über die landesrechtlichen Regelungen 110

§13 Wahlrecht zwischen Zweckverband und privatrechtlichen

Organisationsformen? 129

Zweites Kapitel: Bildung des Zweckverbandes und Hinzutreten

weiterer Mitglieder 137

§14 Objektive Zweckverbandsfähigkeit 137

§15 Subjektive Zweckverbandsfähigkeit 154

§16 Mitgliedschaftliche Organkompetenz für Verbandsbeteiligung . . . . 187

§17 Bildung des Zweckverbandes 192

§18 Zweckverbandssatzung 206

§19 Genehmigung der Aufsichtsbehörde 226

§ 20 Bekanntmachung von Satzung und Genehmigung 244

§21 Gründungsfehler und ihre Folgen 254

§ 22 Heilungsgesetze 275

§ 23 Rechtsfolgen der Zweckverbandsbildung 295

§ 24 Vorgründungsverhältnis und Vorverband 302

§25 Pflichtverband 311

§26 Beitritt weiterer Mitglieder 321

§ 27 Anschluss weiterer Mitglieder 327

X Inhaltsübersicht Drittes Kapitel: Mitglieder, Angehörige

und Verbandsgerechtigkeit 331

§ 2 8 Recht der Mitgliedschaft, insbesondere Treuepflicht 331

§ 29 Verbandsgerechtigkeit, Gleichheit und Solidarität 341

§ 3 0 Verbandsangehörige 355

Viertes Kapitel: Ausscheiden v o n Mitgliedern, Veränderungen

des Zweckverbandes und besondere Organisationsformen . . . 363

§ 3 1 Austritt von Mitgliedern 363

§ 32 Ausschluss von Mitgliedern 371

§ 33 Rechtsnachfolge einzelner Mitglieder 376

§ 3 4 Umwandlung von Zweckverbänden 381

§ 35 Auflösung des Zweckverbandes 392

§ 36 Verbundene Zweckverbände 404

§ 3 7 Der durch Zweckvereinbarungen »angereicherte« Zweckverband . 412

Fünftes Kapitel: Interne Organisation des Zweckverbandes,

Handlungsformen, Haftung und Vollstreckung 421

§ 3 8 Uberblick über die interne Verbandsorganisation 421

§ 39 Organe der Willensbildung 427

§ 40 Vertretung und Geschäftsführung 442

§ 4 1 Weitere Organe? 445

§ 42 Beschäftigte des Zweckverbandes 450

§ 43 Handlungsformen des Zweckverbandes 452

§ 44 Schulden und Haftung 460

§ 45 Vollstreckung für und gegen den Verband 469

Sechstes Kapitel: Finanz- und Wirtschaftsrecht

des Zweckverbandes 475

§ 46 Lasten der Angehörigen 475

§ 47 Umlage der Mitglieder 482

§ 48 Weitere Lasten der Mitglieder 496

§ 49 Sonstige Einnahmen des Verbandes 503

§ 50 Ausgaben des Verbandes 508

§ 5 1 Haushaltswirtschaft und Neues Steuerungsmodell 514

§ 52 Steuerrechtliche Behandlung des Zweckverbandes 529

Inhaltsübersicht X I

Siebentes Kapitel: Kontrolle des Zweckverbandes

und prozessuale Stellung 541

§ 53 Kontrolle des Zweckverbandes 541

§ 54 Prozessuale Stellung des Zweckverbandes 556

Achtes Kapitel: Grenzüberschreitende Zusammenarbeit 577

§ 5 5 Landesgrenzenüberschreitende Verbände 577

§ 56 Bundesgrenzentiberschreitende Zusammenarbeit 589

Neuntes Kapitel: Ergebnisse und Anhänge 617

§ 57 Ergebnisse 617 Anhänge 634 Literaturverzeichnis 661

Register 687

Inhaltsverzeichnis

Vorwort VII Inhaltsübersicht XIII

Abkürzungsverzeichnis XXIX

Erstes Kapitel: Grundlagen kommunaler Kooperation 1

§ 1 Einführung 1 I. Problemstellung 1

II. Begriff kommunaler Kooperation 2 III. Erkenntnisleitendes Interesse 7

IV. Gang der Untersuchung 8

§ 2 Vor- und Nachteile kommunaler Kooperation 9 I. Möglichkeiten der Aufgabenerfüllung 9 II. Binnenstruktur der beteiligten Kommunen 11 III. Verhältnis zu den Einwohnern der Mitgliedskommunen . . . . 11

IV. Beziehung zur Aufsichtsbehörde 13 V. Relation der Kommunen zueinander 13 VI. Psychologische Komponente 14

VII. Zusammenfassung 15 5 3 Kooperationsbegünstigende und-hemmende Faktoren 15

I. Tatsächliche Gegebenheiten 15 II. Rechtliche Rahmenbedingungen 16 III. Finanzierung der Zusammenarbeit 17

IV. Zusammenfassung 17

§4 Tatsächliche Aufgabenfelder 18 I. Typische Tätigkeitsgebiete 18 II. Ordnungsgesichtspunkte 20

§ 5 Rechtliche Erscheinungsformen 21 I. Kooperation in Formen des Privatrechts 21

II. Kooperation in Formen des öffentlichen Rechts 25

§ 6 Insbesondere: Der Zweckverband 27 I. Ausgewählte Definitionsversuche des Schrifttums 27

II. Eigene Begriffsbestimmung 29

XIV

§ 7 Historische Entwicklung der Kooperationsformen 32

I. Frühformen 33 II. Die preußischen Landgemeindeordnungen von 1891, 1892

und 1897 35 III. Die preußischen Zweckverbandsgesetze 1911 38

IV. Sachsen 41 V. Andere deutsche Gliedstaaten 43

1. Anhalt 43 2. Baden 43 3. Bayern 44 4. Braunschweig 44 5. Hessen 45 6. Mecklenburg-Schwerin 45

7. Oldenburg 46 8. Thüringen 46 VI. Reichszweckverbandsgesetz 1939 47

VII. Zusammenfassung 51 5 8 Rechtsquellen des kommunalen Kooperationsrechts

im Üb erblick 51 I. Seydels Stufenbau 52

II. Schroeders Schema 53 III. Differenzierende Lösung 53

IV. Zusammenfassung 54

§ 9 Verfassungsrechtliche Vorgaben 55 I. Kooperationskompetenz und Kooperationsrecht

der Beteiligten 55 1. Kommunale Kooperationshoheit 55

a) Positive Kooperationshoheit 56 b) Negative Kooperationshoheit 59 2. Kooperationskompetenz sonstiger öffentlich-rechtlicher

Beteiligter 61 a) Bund 61 b) Länder 63 c) Weitere öffentlich-rechtliche Gebietskörperschaften . . 64

d) Sonstige juristische Personen des öffentlichen Rechts . 64

3. Kooperationsrecht von Privatpersonen 65

a) Institutioneller Ansatz 66 b) Freiheitsrechtliche Perspektive 66 c) Gleichheitsrechtliche Betrachtung 68 d) Verfassungsrechtlicher Schutz der erfolgten

Beteiligung? 68

4. Pflicht zum Erlass eines Kooperationsgesetzes 70

Inhaltsverzeichnis X V

II. Eigener Schutz der Kooperationsform? 71 1. Kommunale Kooperationsform als Gemeindeverband?. . . 72

2. Selbstverwaltung nach Art. 71 I BWV 74 3. Selbstverwaltung gemäß Art. 57 I NdsV 76 4. Einfachgesetzliche Festlegung durch § 5 II N W G K G ? . . . 77

5. Verband als Grundrechtsträger? 78 6. Verfassungsrechtlicher Schutz von Sonderverbänden . . . . 79

III. Verfassungsrechtliche Bindungen der Kooperationsform . . . . 81

IV. Zusammenfassung 84

§ 10 Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung 84 I. Völkerrechtliche Vertragschlusskompetenz 85 II. Vertragschlusskompetenz nach nationalem

Verfassungsrecht 85 1. Auswärtige Angelegenheiten gemäß Art. 73 Nr. 1 GG? . . . 86

2. Vertragsgesetz nach Art. 59 II GG? 86 3. Übertragung von Hoheitsrechten nach Art. 24 I;

23 I 2 GG? 86 4. Auswärtige Beziehungen nach Art. 32 I G G 87

5. Auswärtige Beziehungen nach Art. 32 III G G 90

a) Föderalistische Auffassung 90 b) Zentralistische Auffassung 91 c) Lindauer Absprache 91 III. Ratifikations- und Umsetzungskompetenz 92

IV. Gewährleistungsgehalte des Art. 10 EKC 94

1. Art. 10 1 EKC 94 a) Art. 10 I Alt. 1 EKC 95

b) Art. 10 I Alt. 2 EKC 98

2. Art. 10 II EKC 99 a) Art. 10 II Alt. 1 EKC 100

b) Art. 10 II Alt. 2 EKC 100 3. Art. 10 III EKC 101

a) Kommunalpartnerschaften 101

b) Verbandsbildung? 102 V. Verfahrensmäßige Absicherung des kommunalen

Vereinigungsrechts 102 1. Völker-und europarechtliche Ebene 103

2. Deutsche mitgliedstaatliche Ebene 104

VI. Zusammenfassung 105

§11 Weitere bundesrechtliche Vorgaben 105 I. Verbände als Körperschaften des öffentlichen Rechts 106

II. Sachlich anwendbares Recht 107 III. Teilnahme am allgemeinen Rechtsverkehr 108

IV. Anleihen beim privaten Gesellschaftsrecht 108

V. Weitere völkerrechtliche Verträge 109

XVI

VI. Zusammenfassung 110

§12 Uberblick über die landesrechtlichen Regelungen 110 I. Fortgeltung des R Z V G in den alten Ländern 110 II. Weitergeltung des R Z V G in den neuen Ländern 112

1. DDR-Verfassungen von 1949 und 1968/74 112 2. DDR-Kommunalverfassung Mai 1990 113 3. Einigungsvertrag O k t o b e r 1990 115 4. Verhältnis DDR-Kommunalverfassung zu R Z V G 117

III. Derzeit geltende landesrechtliche Bestimmungen 118

1. Baden-Württemberg 118

2. Bayern 119 3. Brandenburg 120 4. Hessen 121 5. Mecklenburg-Vorpommern 121

6. Niedersachsen 122 7. Nordrhein-Westfalen 124 8. Rheinland-Pfalz 125 9. Saarland 125 10. Sachsen 126 11. Sachsen-Anhalt 127 12. Schleswig-Holstein 128

13. Thüringen 128 IV. Zusammenfassung 128 5 13 Wahlrecht zwischen Zweckverband und privatrechtlichen

Organisationsformen f 129 I. Verfassungsrechtliche Vorgaben 130

II. Auswirkungen auf die Kooperationsgesetze 134

III. Zweckmäßigkeitserwägungen 134

IV. Zusammenfassung 135

Zweites Kapitel: Bildung des Zweckverbandes und Hinzutreten

weiterer Mitglieder 137

§ 14 Objektive Zweckverbandsfähigkeit 137 I. Begriff der öffentlichen Aufgabe 137 II. Ubertragbarkeit öffentlicher Aufgaben 139

1. Kommunale Aufgaben 139 a) Eigener und übertragener Wirkungskreis 140

b) Sonstige Einteilungen kommunaler Aufgaben 142

2. Staatliche Aufgaben 143 a) Bundeseigene Verwaltung 143

b) Bundesauftragsverwaltung 144 c) Verwaltung als landeseigene Angelegenheit 144

d) Landesverwaltung 145

Inhaltsverzeichnis XVII

3. Supranationale Aufgaben 145 III. Ubertragungsverbote 145

1. Ausdrückliches Ubertragungsverbot 145

2. Organleihe 148 3. Besondere Verbandsform vorgeschrieben 149

4. Umkehrschluss zu ausdrücklichen Kooperationsgeboten. . 150

IV. Mehrauf gabenzweckverband 150 V. Zweckloser Zweckverband? 152

VI. Zusammenfassung 154

§ 15 Subjektive Zweckverbandsfähigkeit 154 I. Mögliche Mitglieder des Verbandes 154

1. Gemeinden 154 2. Gutsbezirke und sonstige gemeindefreie Grundstücke . . 155

3. Landkreise 156 4. Bezirke und Regionen 156

5. Auswärtige Gebietskörperschaften 157

6. Bund und Länder 158 7. Weitere juristische Personen des öffentlichen Rechts. . . . 159

8. Zweckverbände 161 9. Privatrechtspersonen 163 10. Kommunale Mitglieder ohne Aufgabenübertragung. . . . 169

II. Verbot der Mitgliedschaft 172 1. Gemeinden desselben Amtes

oder Verwaltungsverbandes 172 2. Gesonderte gesetzliche Anordnung,

v. a. Sonderverbände 174 3. Allgemeines Verbot der Doppelmitgliedschaft? 175

III. Anzahl der Mitglieder 177 1. Mindestmitgliederzahl 177 2. Höchstmitgliederzahl 180 IV. Partielle Mitglieder 182

1. Räumlich beschränkte Mitgliedschaft kommunaler

Volleinheiten 182 2. Vollmitgliedschaft kommunaler Untereinheiten 184

3. Beitrittsoption 184 4. Assoziierte Mitglieder? 185

V. Homogenität der Mitglieder 186

VI. Zusammenfassung 187

$ 16 Mitgliedschaftliche Organkompetenz für

Verbandsbeteiligung 187 I. Kommunale Mitglieder 188

II. Sonstige juristische Personen des öffentlichen Rechts 189

III. Privatrechtliche Mitglieder 190

IV. Zusammenfassung 192

XVIII

§17 Bildung des Zweckverbandes 192 I. Bildung des Zweckverbandes nach dem R Z V G

und dem R P Z V G 193 1. Errichtung von Freiverbänden 193

2. Bildung von Pflichtverbänden 197 3. Ausschluss gerichtlicher Nachprüfung 198

4. Starke Stellung der Errichtungsbehörde 199 5. Vereinfachungen durch das R P Z V G 199 II. Bildung des Zweckverbandes auf Grundlage moderner

Kooperationsgesetze 201 III. Verbandsbildung nach der D D R - K V 202

IV. Verbandsbildung in Schleswig-Holstein

und Mecklenburg-Vorpommern 203

V. Zusammenfassung 206

§18 Zweckverbandssatzung 206 I. Begriff und Rechtsnatur 206 II. Inhalt der Verbandssatzung 210

III. Satzungsänderung 215 1. Möglichkeit der Satzungsänderung 215

2. Anspruch auf Satzungsänderung 219

IV. Zusammenfassung 225

§19 Genehmigung der Aufsichtsbehörde 226 I. Begriff und Rechtsnatur der Genehmigung 226

II. Formelle Genehmigungsvoraussetzungen 230 III. Materielle Genehmigungsvoraussetzungen 233

IV. Nebenbestimmungen zu der Genehmigung? 238 V. Rechtswirkungen der Genehmigung 240 VI. Aufhebung und anderweitige Erledigung der Genehmigung . 242

VII. Zusammenfassung 244

§ 20 Bekanntmachung von Satzung und Genehmigung 244

I. Begriff, Gegenstand und Bedeutung 245

II. Zuständigkeit und Form 246 III. Wirkung der Bekanntmachung 251

IV. Exkurs: Zweckverbandsregister? 252

V. Zusammenfassung 254

§ 21 Gründungsfehler und ihre Folgen 254 I. Ubersicht anerkannter Fehlerfolgen 255 II. Typologie der Gründungsfehler und ihre rechtliche

Behandlung 259 1. Satzungsfehler 259

a) Fehler aus dem Vertragscharakter 259

b) Fehler aus dem Normcharakter 264

Inhaltsverzeichnis X I X

2. Genehmigungsfehler 266 3. Bekanntmachungsfehler 272

III. Zusammenfassung 274

§ 22 Heilungsgesetze 275 I. Begriff des Heilungsgesetzes 276

II. Reichweite der Heilungsgesetze 277

1. Zeitliche Geltung 278 2. Persönlicher Anwendungsbereich 279

3. Sachlicher Regelungsgegenstand 279 4. Vorgesehene Rechtsfolgen 281 III. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit 287

1. Betroffene Kommunen 287 2. Sonstige Mitglieder 289 3. Zweckverband 290 4. Verbandsangehörige und Dritte 290

IV. Doppelmitgliedschaft als Folgeproblem 291

V. Rechtspolitische Überlegungen 293

VI. Zusammenfassung 294

§ 23 Rechtsfolgen der Zweckverbandsbildung 295

I. Mitglieder 295 II. Nichtmitglieder 299 III. Verbandsangehörige 301

IV. Aufsichtsbehörde 301 V. Zusammenfassung 302

§ 24 Vorgründungsverhältnis und Vorverband 302

I. Vorgründungsverhältnis 303

II. Vorverband 304 III. Fehlgeschlagener Verband 310

IV. Zusammenfassung 311

§25 Pflichtverband 311 I. Ermächtigungsgrundlage 312

II. Formelle Voraussetzungen 314 III. Materielle Voraussetzungen 315

IV. GesetzlicherZweckverband 318 V. Rechtsfolgen der Pflichtverbandsbildung 319

VI. Wechsel zwischen Pflicht-und Freiverband 319

VII. Fehlerhafter Pflichtverband 321

VIII. Zusammenfassung 321

§ 26 Beitritt weiterer Mitglieder 321 I. Verfahrensmäßige Voraussetzungen 322

II. Rechtsfolgen 323

X X

III. Fehlerhafter Beitritt 324 IV. Faktischer Beitritt? 325

V. Beitrittsanspruch? 326 VI. Zusammenfassung 327

§27 Anschluss weiterer Mitglieder 327 I. Ermächtigungsgrundlage 328 II. Formelle Voraussetzungen 328 III. Materielle Voraussetzungen 328

IV. Rechtsfolgen 329 V. Fehlerhafter Anschluss 329

VI. Zusammenfassung 330

Drittes Kapitel: Mitglieder, Angehörige

u n d Verbandsgerechtigkeit 331

§ 28 Recht der Mitgliedschaft, insbesondere Treuepflicht 331

I. Begriff und Rechtsnatur 331 II. Mitgliedschaft als Inbegriff von Rechten und Pflichten . . . . 332

III. Übertragbarkeit 334 IV. Treuepflicht 335

1. Begriff und Herleitung 335 2. Beteiligte des Treuepflichtverhältnisses 337

3. Modalität und Intensität der Treuepflicht 339 4. Sanktionierung von Treuepflichtverletzungen 340

V. Zusammenfassung 341

§ 29 Verbandsgerechtigkeit, Gleichheit und Solidarität 341 I. Anleihen bei herkömmlichen Gerechtigkeitstheorien 342

1. Iustitia particularis distributiva 343 2. Iustitia particularis commutativa 345

3. Iustitia universalis 345 II. Iustitia consociationis 345 1. Aufgabenerfüllung 346 2. Einheitlicher Verteilungsmaßstab 346

3. Gleichheit der Verbandsmitglieder 347 a) Dogmatische Herleitung des Gleichbehandlungs-

gebotes 347 b) Rechtfertigung von Ungleichheiten 349

c) Rechtsfolgen von Gleichheitsverstößen 350

III. Verbandssolidarität 351 1. Herleitung 352 2. Anwendungsbereich 354

IV. Zusammenfassung 355

Inhaltsverzeichnis X X I

§ 30 Verbandsangehörige 355 I. Begriff und Rechtsnatur 355

II. Verhältnis der Angehörigen zum Verband 357 III. Verhältnis der Angehörigen zum Verbandsmitglied 360

IV. Zusammenfassung 360

Viertes Kapitel: Ausscheiden von Mitgliedern, Veränderungen

des Zweckverbandes und besondere Organisationsformen . . . . 363

§ 31 Austritt von Mitgliedern 363 I. Austrittswege 364

1. Berufung auf unterbliebene Beteiligung 364

2. Ausscheiden kraft Gesetzes 364

3. Faktischer Austritt 365 4. Freies Kündigungsrecht 366 5. Erleichterter Austritt 366 6. Kündigung aus wichtigem Grund 367

7. Antrag an Aufsichtsbehörde 369 II. Rechtsfolgen des Austritts 369 III. Fehlerhafter Austritt 371

IV. Zusammenfassung 371

§ 32 Ausschluss von Mitgliedern 371 I. Ermächtigungsgrundlage 372 II. Formelle Voraussetzungen 373 III. Materielle Voraussetzungen 374

IV. Rechtsfolgen 375 V. Zusammenfassung 375

§33 Rechtsnachfolge einzelner Mitglieder 376 I. Rechtsgeschäftliche Nachfolge 376 II. Gesetzliche Rechtsnachfolge 377

1. Kommunale Verbandsmitglieder 377

a) Funktionalreform 377 b) Gebietsreform 378 2. Nicht-kommunale Verbandsmitglieder 379

a) Sonstige juristische Personen des öffentlichen Rechts. . . 379

b) Juristische Personen des Privatrechts 379

c) Natürliche Personen 380 III. Zusammenfassung 381

§34 Umwandlung von Zweckverbänden 381 I. Wandel in eine Privatrechtsform 382 II. Umwandlung in eine rechtsfähige öffentlich-rechtliche

Anstalt 384

III. Verfestigung zu einer Einheitsgemeinde 386

XXII

IV. Verschmelzung 387 V. Spaltung 390 VI. Zusammenfassung 391

§35 Auflösung des Zweckverbandes 392 I. Zuständigkeit zur Verbandsauflösung 392

II. Einzelne Auflösungsgründe 394 1. Fehlender Verbandszweck 394 2. Befristung und Bedingungseintritt 396 3. Schrumpfung auf ein kommunales Mitglied 396

4. Insolvenz des Verbandes oder eines Mitgliedes 397

5. Untergang eines Mitgliedes 398 6. Weitere satzungsmäßige Auflösungsgründe 399

7. Wichtiger Grund 399 III. Rechtsfolgen der Auflösung 400

IV. Auflösung eines Pflichtverbandes 402

V. Fehlerhafte Auflösung 404 VI. Zusammenfassung 404

§ 36 Verbundene Zw eckverbände 404 I. Einzelne mögliche Konstellationen 406

II. Typische Problemkreise 408 1. Zurechnung und H a f t u n g 409 2. Finanzierung durch wechselseitigen Vermögenszugriff . . 411

III. Zusammenfassung 411

§ 37 Der durch Zweckvereinbarungen »angereicherte«

Zweckverband 412 I. Auswirkungen auf die Betroffenen 413

1. Ubertragende K o m m u n e n und deren Einwohner 413

2. »Angereicherter« Verband 413 3. Mitglieder und Angehörige des Verbandes 415

4. Aufsichtsbehörde 416 II. Öffnungsklausel 417 III. Alternativen 418

IV. Zusammenfassung 419

Fünftes Kapitel: Interne Organisation des Zweckverbandes,

H a n d l u n g s f o r m e n , H a f t u n g u n d Vollstreckung 421

§ 38 Überblick über die interne Verbandsorganisation 421

I. Rechtstheoretische Grundlagen 421 II. Verfassungsrechtliche Vorgaben 422 III. Überblick über die einzelnen Organe 424

IV. Zusammenfassung 427

Inhaltsverzeichnis

XXIII

§ 39 Organe der Willensbildung 427

I. Verbandsversammlung 427

1. Stellung im Gefüge der Organe 427 2. Interne Organisation der Verbandsversammlung 430

3. Rechtsstellung der Vertreter 434 II. Sprengelversammlungen 438 III. Beratende und beschließende Ausschüsse 440

IV. Insbesondere der Verbraucherbeirat 441

V. Zusammenfassung 442

§ 40 Vertretung und Geschäftsführung 442

§ 41 Weitere Organe? 445

I. Verbandsmitglieder? 445

II. Gesamtheit der Verbandsangehörigen? 446

III. Aufsichtsbehörde? 447 IV. Weitere satzungsmäßig vorgesehene Organe 448

V. Zusammenfassung 450 5 42 Beschäftigte des Zweckverbandes 450

§ 43 Handlungsformen des Zweckverbandes 452

I. Rechtsetzung gegenüber den Angehörigen 454

II. Rechtsetzung gegenüber den Mitgliedern 458 III. Verhältnis des Zweckverbandsrechts zum Recht sonstiger

Hoheitsträger 459 IV. Zusammenfassung 460

§ 44 Schulden und Haftung 460

I. Denkbare Haftungskonstellationen 462

II. Normalfall: H a f t u n g für verbandliches Handeln 463 III. Problemfall: Haftung für den Vorverband 464

1. H a f t u n g des Verbandes 464 2. H a f t u n g der Verbandsgründer 464 3. H a f t u n g der für den Vorverband Handelnden? 468

IV. Zusammenfassung 469

§45 Vollstreckung für und gegen den Verband 469

I. Vollstreckung zu Gunsten des Verbandes 469 II. Vollstreckung zu Lasten des Verbandes 470

III. Zusammenfassung 473

S e c h s t e s K a p i t e l : F i n a n z - u n d W i r t s c h a f t s r e c h t

d e s Z w e c k v e r b a n d e s 475

XXIV

§ 46 Lasten der Angehörigen 475 I. Gebühren 476 II. Beiträge 479 III. Keine Steuern 479

IV. Privatrechtliche Entgelte 480 V. Weitere Lasten der Verbandsangehörigen 481

VI. Zusammenfassung 482

§ 47 Umlage der Mitglieder 482 I. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit 484

II. Verfahrensrechtliche Umsetzung 485 III. Umlageprinzipien und -regeln 487

1. Umlageprinzipien 487 2. Umlageregeln 489 IV. Umlageschwankungen und Mehrzahl von Umlagen 492

V. Unterverteilung 493 VI. Folgerungen aus der Verbandsumlage 495

VII. Zusammenfassung 496

§ 48 Weitere Lasten der Mitglieder 496 I. Einbringung von Anlagen, Einrichtungen und Beteiligungen . 497

II. Ausgleich 499 III. Einstandsbeitrag 501

IV. Weitere Beiträge während der Verbandsmitgliedschaft 502

V. Beitrag bei Ausscheiden aus dem Verband 502 VI. Exkurs: Leistung des Zweckverbandes an das

ausscheidende Mitglied 502 VII. Zusammenfassung 503 5 49 Sonstige Einnahmen des Verbandes 503

I. Einnahmen von Nichtmitgliedern 504

II. Beteiligungserlöse 505 III. Staatliche und supranationale Mittel 505

IV. Kreditaufnahme 507 V. Verhältnis der Einnahmearten zueinander 508

$ 50 Ausgaben des Verbandes 508 I. Sachausgaben 509 II. Personalausgaben 509 III. Leistungen an Verbandsangehörige 511

IV. Leistungen an Verbandsmitglieder 512

V. Kreditkosten 512

VI. Weitere Kosten 512

VII. Freie Spitze? 513

VIII. Verhältnis der Ausgabearten zueinander 513

Inhaltsverzeichnis X X V

§ 51 Haushaltswirtschaft und Neues Steuerungsmodell 514

I. Rechtsgrundlagen 514 II. Haushaltsgrundsätze 516

1. Allgemeine Haushaltsgrundsätze 518 2. Veranschlagungsgrundsätze 520 3. Deckungsgrundsätze 520 III. Haushaltskreislauf 520

IV. Eigenbetriebsrecht 522 V. Neues Steuerungsmodell 523 VI. Rechnungsprüfung 526 VII. Zusammenfassung 529

§ 52 Steuerrechtliche Behandlung des Zweckverbandes 529

I. Körperschaftsteuer 531 II. Umsatzsteuer 536 III. Gewerbesteuer 536

IV. Grundsteuer 538 V. Zusammenfassung und Reformvorschlag 538

Siebentes Kapitel: Kontrolle des Zweckverbandes

und prozessuale Stellung 541 5 53 Kontrolle des Zweckverbandes 541

I. Organinterne Kontrolle 543 II. Kontrolle durch andere Organe 544

III. Beauftragte 545 IV. Mitglieder 546

V. Angehörige 547 VI. Aufsichtsbehörde 547

1. Präventive Kommunalaufsicht 548 2. Repressive Kommunalaufsicht 553 VII. Verbandsöffentlichkeit und Petitionen 555

VIII. Zusammenfassung 556

§ 54 Prozessuale Stellung des Zweckverbandes 556 I. Europagerichtliche Verfahren 557 II. Verfassungsgerichtliche Verfahren 558 III. Verwaltungsgerichtliche Verfahren und Vorverfahren 559

1. Allgemeine verwaltungsgerichtliche Verfahren

und Widerspruchsverfahren 559 a) Verband vs. Aufsichtsbehörde 559 b) Angehöriger vs. Verband 560 c) Verband vs. Mitglieder und Mitglied vs. Mitglied . . . . 562

d) Organ vs. Organ 563 2. Verfahren vor den Finanzgerichten

und Einspruchsverfahren 565

XXVI

3. Verfahren vor den Sozialgerichten

und Widerspruchsverfahren 566 IV. Privatrechtliche Verfahren 566

1. Verfahren vor den ordentlichen Gerichten 566

2. Arbeitsgerichtliche Verfahren 567 V. Exkurs: Schiedsverfahren 567

1. Aufsichtsbehördliches Schiedsverfahren 567

2. Weitere Schiedsverfahren 573

VI. Zusammenfassung 575

Achtes Kapitel: Grenzüberschreitende Zusammenarbeit 577

§ 55 Landesgrenzenüberschreitende Verbände 577

I. Rechtsgrundlagen 578 II. Zuständigkeit der Länder zum Vertragschluss 579

III. Rang der Staatsverträge 580 IV. Typischer Inhalt der Staatsverträge 581

V. Landesgrenzenüberschreitende Verbände ohne

staatsvertragliche Grundlage 584

VI. Zusammenfassung 589 5 56 Bundesgrenzenüberschreitende Zusammenarbeit 589

I. Rechtsgrundlagen bundesgrenzenüberschreitender

Zusammenarbeit 591 1. Echternacher Ubereinkommen 592

2. Madrider Ubereinkommen 592 3. Isselburger Ubereinkommen 594 4. Karlsruher Übereinkommen 595 5. Mainzer Ubereinkommen 597 6. Zusammenschau der Übereinkommen 598

II. Völkerrechtliche Perspektive 600 III. Staatsrechtliche Sicht 602

1. Transfer der Übertragungskompetenz von den Ländern

auf die Kommunen 604 2. Transnationaler Verband als grenznachbarschaftliche

Einrichtung 607 IV. Verhältnis des Verbandes zu seinen Mitgliedern 609

V. Verhältnis des Verbandes zu seinen Angehörigen 610

VI. Kontrolle des Verbandes 612 VII. Verbände ohne Grundlegung in einem völkerrechtlichen

Vertrag? 614

VIII. Zusammenfassung 615

Inhaltsverzeichnis

XXVII

Neuntes Kapitel: Ergebnisse und Anhänge 617

§57 Ergebnisse 617

Anhang 1 Zeittafel zum kommunalen Kooperationsrecht 634

Anhang 2 Auswahl historischer Gesetzestexte 638 I. Sächsisches Gesetz über Gemeindeverbände 1910 638

II. Preußisches Zweckverbandsgesetz 1911 643 III. Reichszweckverbandsgesetz 1939 649 Anhang 3 Verzeichnis der Staatsverträge über

landesgrenzenüberschreitende Kooperation 658 Anhang 4 Staatsvertrag Hessen - Niedersachsen 1975 659

Literaturverzeichnis 661

Register 687

Abkürzungsverzeichnis

a. auch

AcP Archiv für die civilistische Praxis (Zs.)

a.E. am Ende

a.F. alte Fassung A G Arbeitsgemeinschaft AfK Archiv für Kommunalwis-

senschaften (Zs.) AktG Aktiengesellschaft; Die

Aktiengesellschaft (Zs.) Alt. Alternative

Anh. Anhalt; anhaltinisch AnhGVBl. anhaltinisches Gesetz- und

Verordnungsblatt

Anm. Anmerkung

A O Abgabenordnung

AöR Archiv des öffentlichen Rechts (Zs.)

A r b G G Arbeitsgerichtsgesetz

Art. Artikel

AtomG Atomgesetz Bad. Baden; badisch BadGVBl. badisches Gesetz- und

Verordnungsblatt BadRegBl. Regierungsblatt der

Landesregierung Baden B A G Bundesarbeitsgericht BAT Bundesangestelltentarif-

vertrag BauGB Baugesetzbuch Bay Bayern; bayerisch BayBezO bayerische Bezirksordnung BayBezWahlG bayerisches Bezirkswahl-

gesetz

BayBgm. Der bayerische Bürgermeis ter (Zs.)

BayGemPolG bayerisches Gemeinde- polizeigesetz

B a y G K Z bayerisches Gesetz über kommunale Zusammen- arbeit

B a y G O bayerische Gemeinde- ordnung

B a y L K r O bayerische Landkreis- ordnung

BayV bayerische Verfassung BayVBl. Bayerische Verwaltungs-

blätter (Zs.) BB Betriebsberater (Zs.) Bbg. Brandenburg; brandenbur-

gisch

BbgAmtsO Amtsordnung für das Land Brandenburg

B b g G O Gemeindeordnung für das Land Brandenburg B b g G K G Gesetz über kommunale

Gemeinschaftsarbeit im Land Brandenburg B b g L K r O Landkreisordnung für das

Land Brandenburg BbgV Verfassung des Landes

Brandenburg BbgZVSiG Zweckverbands-

sicherungsgesetz für das Land Brandenburg BbgZVStabG Zweckverbandsstabilisie-

rungsgesetz für das Land Brandenburg

Bd. Band

Beil. Beilage ber. berichtigt

BezOPfalz Bezirksordnung für den Bezirksverband Pfalz B F H Bundesfinanzhof B F H E Entscheidungen des

Bundesfinanzhofs B G B Bürgerliches Gesetzbuch BGBl. Bundesgesetzblatt B G H Bundesgerichtshof

X X X Abkiirzungsverzeichnis

B G H Z Entscheidungen des B W S t G H baden-württembergischer Bundesgerichtshofs in Staatsgerichtshof

Zivilsachen B W S t G H G Staatsgerichtshofgesetz für

B H O Bundeshaushaltsordnung Baden-Württemberg

BImSchG Bundesimmissionsschutzge- B W V Verfassung für Baden-

setz Württemberg

BLeistG Bundesleistungsgesetz

Bin Berlin; berliner C I C culpa in contrahendo

BlnV berliner Verfassung

culpa in contrahendo

BNatSchG Bundesnaturschutzgesetz D B Der Betrieb (Zs.) B R R G Beamtenrechtsrahmen- D D G Die Demokratische

gesetz Gemeinde (Zs.)

Brs Braunschweig; braun- D D R Deutsche Demokratische

schweigisch Republik

BrsGVBl. braunschweigisches Gesetz- D D R - G B l . Gesetzblatt der Deutschen

und Verordnungsblatt Demokratischen Republik

BrsKrO braunschweigische Kreis- D D R - K V Kommunalverfassung der

ordnung D D R vom 17.5.1990

B r s L G O braunschweigische Land- D D R - V 1949 Verfassung der D D R

gemeindeordnung vom 7.10.1949

BrsStO braunschweigische Städte- D D R - V Verfassung der D D R

ordnung 1968/74 vom 6.4.1968 i.d.F.

BrsZVG braunschweigisches Zweck- vom 7.10.1974

verbandsgesetz D G Z Deutsche Gemeinde-

BSG Bundessozialgericht Zeitung

bspw. beispielsweise difu Deutsches Institut für

BVerfG Bundesverfassungsgericht Urbanistik

BVerfGE Entscheidungen des Bun- D J Z Deutsche Juristenzeitung

desverfassungsgerichts (Zs.)

BVerwG Bundesverwaltungsgericht D N V Die Neue Verwaltung (Zs.) BVerwGE Entscheidungen des Bun- D Ö V Die öffentliche

desverwaltungsgerichts Verwaltung (Zs.)

B W Baden-Württemberg; Drs. Drucksache

baden-württembergisch DStR Deutsches Steuerrecht

BWaldG Bundeswaldgesetz (Zs.)

BWGB1. Gesetzblatt für Baden- DStZ Deutsche Steuer-Zeitung

Württemberg (Zs.)

B W G K Z Gesetz über kommunale DtReWi Deutsche Rechtswissen- Zusammenarbeit für Baden- schaft (Zs.)

Württemberg Durch- Durchführungs-

B W G O Gemeindeordnung für führungsVO verordnung Baden-Württemberg d.V. der Verfasser

B W G Z Baden-württembergische D V Deutsche Verwaltung (Zs.) Gemeindezeitung (Zs.) D V P Die Verwaltungspraxis (Zs.) B W L K r O Landkreisordnung für DVB1. Deutsches Verwaltungs-

Baden-Württemberg blatt (Zs.)

BWNVerbG Nachbarschaftsverbandsge- DZfWiR Deutsche Zeitschrift für setz für Baden-Württem- Wirtschaftsrecht

berg E G B G B Einführungsgesetz zum

Bürgerlichen Gesetzbuch

Abkürzungsverzeichnis

XXXI

E G M R Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte E G V Vertrag zur Gründung der

Europäischen Gemeinschaft E K C Europäische Charta der

kommunalen Selbst- verwaltung

E M R K Europäische Menschen- rechtskonvention EStG Einkommensteuergesetz E Ü K Echternacher Ubereinkom-

men

EuAbgG Europaabgeordnetengesetz E u G H Europäischer Gerichtshof E u G R Z Europäische Grund-

rechtezeitschrift (Zs.) EV Einigungsvertrag E Z K o m m R Entscheidungssammlung

zum Kommunalrecht

FG Festgabe

F G G Gesetz über die Angelegen- heiten der freiwilligen Gerichtsbarkeit F G O Finanzgerichtsordnung FischersZs. Fischers Zeitschrift für Ver-

waltungsrecht FlurberG Flurbereinigungsgesetz

Fn. Fußnote

FS Festschrift

GABI. Gemeinsames Amtsblatt des Landes Baden-Württem- berg

GBl. Gesetzblatt G e m H V O Gemeindehaushalts-

verordnung

GenG Genossenschaftsgesetz GewA Gewerbearchiv (Zs.) G e w O Gewerbeordnung GewStDV Gewerbesteuerdurch-

führungsverordnung GewStG Gewerbesteuergesetz G K G Gesetz über kommunale

Gemeinschaftsarbeit G K G - L S A Gesetz über kommunale

Gemeinschaftsarbeit des Landes Sachsen-Anhalt G K Ö D Gemeinschaftskommentar

öffentliches Dienstrecht

G K Z Gesetz über kommunale Zusammenarbeit

G m b H Gesellschaft mit beschränk- ter Haftung

G m b H G Gesetz über Gesellschaften mit beschränkter Haftung G ö V 1973 Gesetz über örtliche Volks-

vertretungen in der D D R vom 12.7.1973

G ö V 1985 Gesetz über örtliche Volks- vertretungen in der D D R vom 4.7.1985

G O - L S A Gemeindeordnung des Landes Sachsen-Anhalt GrStG Grundsteuergesetz

GS Gesetzsammlung

GVSlg. Gesetz- und Verordnungs- sammlung

GVB1. Gesetz- und Verordnungs- blatt

GVB1.-LSA Gesetz- und Verordnungs- blatt des Landes Sachsen- Anhalt

G W B Gesetz gegen Wettbewerbs- beschränkungen

HandwO Handwerksordnung H B Bremen; bremisch H C h E Entwurf des Verfassungs-

konvents von Herrenchiem- Hess

see

Hessen; hessisch

HessEigBG hessisches Eigenbetriebsge- setz

HessFAG hessisches Finanz- ausgleichsgesetz H e s s G K G hessisches Gesetz über

kommunale Gemeinschafts- arbeit

H e s s G O hessische Gemeinde- ordnung

HessGS hessische Gesetzes- sammlung

H e s s L K r O hessische Landkreisordnung H e s s L G O hessische Landgemeinde-

ordnung

HessMittel- hessisches Gesetz über stufenG die Mittelstufe der Verwal-

tung und den Landeswohl- fahrtsverband Hessen

X X X I I Abkürzungsverzeichnis HessRegBl. hessisches Regierungsblatt

HessSparkG hessisches Sparkassengesetz HessStGHG hessisches Staatsgerichts-

hofgesetz

HessV hessische Verfassung HessVwVfG hessisches Verwaltungsver-

fahrensgesetz HessZVG hessisches Zweck-

verbandsgesetz H G B Handelsgesetzbuch H G r G Haushaltsgrundsätzegesetz H H Hamburg; hamburgisch H K W P Handbuch der kommunalen

Wissenschaft und Praxis h.M. herrschende Meinung Hrsg.; hrsg. Herausgeber; heraus-

gegeben

H S G Z Hessische Städte- und Gemeindezeitung (Zs.) H w d K W Handwörterbuch der Kom-

munalwissenschaften i. d. F. in der Fassung i. e. id est (das heißt) I H K - G Gesetz zur vorläufigen

Regelung des Rechts der Industrie- und Handels- kammern

InsO Insolvenzordnung I Ü K Isselburger Uberein-

kommen

I U L A International Union of Local Authorities

J A D R Jahrbuch der Akademie für Deutsches Recht

JuS Juristische Schulung (Zs.) Kap. Kapitel

KommPol. Kommunalpolitik (Zs.) K P B W Kommunalpraxis Baden-

Württemberg (Zs.) K P M O Kommunalpraxis, Zeit-

schrift für Verwaltung, Organisation und Recht, Ausgabe Brandenburg, Mecklenburg-Vorpom- mern, Sachsen, Sachsen- Anhalt, Thüringen, Berlin K r O Kreisordnung

K S t D V Körperschaftsteuerdurch- führungsverordnung KStG Körperschaftsteuergesetz KStZ Kommunale Steuer-

Zeitschrift (Zs.) K S V G Kommunalselbst-

verwaltungsgesetz K Ü K Karlsruher Uberein-

kommen

K V R G Gesetz über den Kommu- nalverband Ruhrgebiet Lfg. Lieferung

L G O Landgemeindeordnung L H O Landeshaushaltsordnung lit. Buchstabe (littera) L K Der Landkreis (Zs.) L K V Landes- und Kommunal-

verwaltung (Zs.)

LS Leitsatz

LSA Land Sachsen-Anhalt LSAV Verfassung des Landes

Sachsen-Anhalt LT-Drucks. Landtagsdrucksache LuftVG Luftverkehrsgesetz LVerfG-LSA Landesverfassungsgericht

des Landes Sachsen-Anhalt LWV Landeswohlfahrts verband MckSchw mecklenburg-schwerini- L G O sche Landgemeindeordnung MckSchw mecklenburg-schwerini- RegBl. sches Regierungsblatt M D R Monatsschrift für

Deutsches Recht (Zs.) M T B II Manteltarifvertrag für die Arbeiter des Bundes M Ü K Madrider Übereinkommen M ü K O Münchener Kommentar M V Mecklenburg-Vorpom-

mern; mecklenburg- vorpommerisch M V K A G mecklenburg-vorpom-

merisches Kommunal- abgabengesetz M V K V mecklenburg-vorpom-

merische Kommunal- verfassung

M W mecklenburg-vorpom- merische Verfassung

Abkürzungsverzeichnis

XXXIII

M W w V f G mecklenburg-vorpom- merisches Verwaltungsver- fahrensgesetz

m. w. N. mit weiteren Nachweisen M z Ü K Mainzer Uberein-

kommen

Nds Niedersachsen; niedersäch- sisch

NdsEigBVO niedersächsische Eigen- betriebsverordnung NdsV niedersächsische Verfassung NdsVBl. Niedersächsische

Verwaltungsblätter (Zs.) n.F. neue Fassung

N F A G niedersächsisches Finanz- ausgleichsgesetz N G O niedersächsische

Gemeindeordnung N J W Neue Juristische Wochen-

schrift (Zs.)

NKatSchG niedersächsisches Katas- trophenschutzgesetz NKomWahIG niedersächsisches Kommu-

nalwahlgesetz

N K o m Z G niedersächsisches Gesetz über kommunale Zusammenarbeit

N L O niedersächsische Landkreis- ordnung

N R W Nordrhein-Westfalen N S D A P Nationalsozialistische

Deutsche Arbeiterpartei NSGem. Die Nationalsozialistische

Gemeinde (Zs.) NSparkG niedersächsisches Spar-

kassengesetz NSparkVO niedersächsische Spar-

kassenverordnung N S t G H G niedersächsisches Staatsge-

richtshofgesetz

NVwVfG niedersächsisches Verwal- tungsverfahrensgesetz NVwZ Neue Zeitschrift für

Verwaltungsrecht (Zs.) N V w Z - R R NVwZ-Rechtsprechungs-

report (Zs.)

NWassG niedersächsisches Wasser- gesetz

N W V nordrhein-westfälische Ver- fassung

N W G O nordrhein-westfälische Gemeindeordnung N W K r O nordrhein-westfälische

Kreisordnung

NWVB1. Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter (Zs.) NZBau Neue Zeitschrift für

Baurecht (Zs.)

Ö J Z Osterreichische Juristenzei- tung (Zs.)

Old. Oldenburg; olden- burgisch

OldGBl. oldenburgisches Gesetzblatt OldZVG oldenburgisches Zweckver-

bandsgesetz

O L G - N L OLG-Rechtsprechung Neue Länder (Zs.) PartG Parteiengesetz PaulskirchenV Paulskirchenverfassung

vom 28.3.1849 PBefG Personenbeförderungs-

gesetz

PrGS Preußische Gesetz- sammlung Prot. Protokoll

R A O Reichsabgabenordnung RegBl. Regierungsblatt RegioHanG Gesetz über die Region

Hannover

R E i g B V O Reichseigenbetriebs- verordnung RGBl. Reichsgesetzblatt R G R E Rat der Gemeinden und

Regionen Europas Rheinl.-Pfalz Rheinland-Pfalz

R J D Reports of Judgments and Decisions

Rn. Randnummer

RP Rheinland-Pfalz; rheinland- pfälzisch

R P Z V G rheinland-pfälzisches Zweckverbandsgesetz R V R G Gesetz über den Regional-

verband Ruhr

R Z V G Reichszweckverbandsgesetz

X X X I V Abkürzungsverzeichnis

s. siehe

S. Satz; Seite

SA Sachsen-Anhalt; sachsen- anhal tinisch

Saarl Saarland; saarländisch SaarlGKG saarländisches Gesetz über

kommunale Gemeinschafts- arbeit

SaarlKSVG saarländisches Kommunal- selbstverwaltungs-gesetz SaarlV saarländische Verfassung Sächs Sachsen; sächsisch SächsGKZ sächsisches Gesetz über

kommunale Zusammen- arbeit

SächsSiGrG sächsisches Gesetz zur Erleichterung der Sicher- heitsneugründung von Zweckverbänden SächsV sächsische Verfassung SächsVBl. Sächsische Verwaltungsblät-

ter (Zs.)

SächsZVOrdG sächsisches Gesetz zur O r d - nung der Rechtsverhält- nisse der Verwaltungsver- bände, Verwaltungsgemein- schaften und Zweck- verbände

SchlHA Schleswig-Holsteinischer Anzeiger (Zs.)

SGB Sozialgesetzbuch S G G Sozialgerichtsgesetz SH Schleswig-Holstein; schles-

wig-holsteinisch S H A m t s O schleswig-holsteinische

Amtsordnung S H G O schleswig-holsteinische

Gemeindeordnung S H G K Z schleswig-holsteinisches

Gesetz über kommunale Zusammenarbeit S H L V w G schleswig-holsteinisches

Landesverwaltungsgesetz SHV schleswig-holsteinische Ver-

fassung

SKV Staats- und Kommunalver- waltung (Zs.)

Sp. Spalte

Sparkasse Die Sparkasse (Zs.)

StaatSelbstVw. Staats- und Selbstver- waltung (Zs.) StB Der Städtebund (Zs.) S t P O Strafprozessordnung StaatsV Staatsvertrag StAG Staatsangehörigkeits-

gesetz

StT Der Städtetag (Zs.) StudGen Studium Generale (Zs.) StuG Stadt und Gemeinde (Zs.) StuGB Städte- und Gemeindebund

(Zs.)

StWG Gesetz zur Förderung der Stabilität und des Wachs- tums der Wirtschaft T h ü r Thüringen; thüringisch T h ü r G K G thüringisches Gesetz über

kommunale Gemeinschafts- arbeit

T h ü r G K r O thüringische Gemeinde- und Kreisordnung T h ü r G O thüringische Gemeindeord-

nung

T h ü r G S thüringische Gesetzes- sammlung

T h ü r K A G thüringer Kommunal- abgabengesetz T h ü r K O thüringer Kommunal-

ordnung

ThürStanz. thüringer Staatsanzeiger T h ü r V thüringische Verfassung ThürVBl. Thüringische Ver-

waltungsblätter (Zs.) T V G Tarifvertragsgesetz u. a. und andere

UmlVerb Gesetz über den Umland- F f M G verband Frankfurt U m w G Umwandlungsgesetz U s t G Umsatzsteuergesetz

v. vom

VAG Versicherungsaufsichts- gesetz

Var. Variante

VB1BW Verwaltungsblätter für Baden-Württemberg (Zs.)

V H S iW Volkshochschule im Westen (Zs.)

Abkürzungsverzeichnis

V N V vorläufige niedersächsische W V G

Verfassung W W O

V R Verwaltungsrundschau (Zs.)

vs. versus(gegen)

VStG Vermögensteuergesetz Z a ö R V

W D S t R L Veröffentlichungen der Ver- einigung der Deutschen

Staatsrechtslehrer ZB1.

V V E Vertrag ü b e r eine Verfas- sung f ü r E u r o p a ( E n t w u r f )

V w A r c h Verwaltungsarchiv Z e v K R V w G O Verwaltungsgerichts-

o r d n u n g ZfWass.

V w R Verwaltungsrundschau (Zs.) V w V f G Verwaltungs Verfahrens- Z G R

gesetz

V w V G Verwaltungsvollstreckungs-

gesetz Z I P

V w Z G Verwaltungszustellungs-

gesetz Z K F

WBRegBl. Regierungsblatt f ü r das Z K W Land W ü r t t e m b e r g - B a d e n

W H R e g B l . Regierungsblatt f ü r das Z P O Land W ü r t t e m b e r g - H o h e n - Zs.

zollern Z V G

W i V w Wirtschaft und Verwaltung Z w S t a b G (Zs.)

W M Wertpapiermitteilungen Z w V e r b S G (Zs.)

X X X V

Wasserverbandsgesetz Erste Wasserverbands- v e r o r d n u n g

Zeitschrift f ü r ausländi- sches öffentliches Recht u n d Völkerrecht (Zs.)

Schweizerisches Zentral- blatt f ü r Staats- u n d G e m e i n d e v e r w a l t u n g (Zs.) Zeitschrift f ü r evangelisches Kirchenrecht (Zs.) Zeitschrift f ü r Wasserrecht (Zs.)

Zeitschrift f ü r U n t e r - n e h m e n s - und Gesell- schaftsrecht (Zs.) Zeitschrift f ü r Insolvenz- praxis (Zs.)

Zeitschrift f ü r K o m m u n a l f i - nanzen (Zs.)

Zeitschrift f ü r K o m m u n a l - wirtschaft (Zs.)

Zivilprozessordnung Zeitschrift

Zweckverbandsgesetz Z w e c k v e r b a n d s - stabilisierungsgesetz Z w e c k v e r b a n d s - sicherungsgesetz

Erstes Kapitel

Grundlagen kommunaler Kooperation

§ 1 Einführung

I. Problemstellung

Das Recht der Verwaltungsorganisation befindet sich im Umbruch. Diese Verän- derung ist durch die Faktoren Europäisierung, Privatisierung und Fragmentierung gekennzeichnet. Dies hat zu Studien des Wandels der Beziehung der Hoheitsträger zu den Rechtsgenossen herausgefordert, während die Relation der Gleichordnung der Hoheitsträger untereinander bisher keine vergleichbare Beachtung erfahren hat. Dabei spiegelt sich diese Gleichordnung auf drei Ebenen wider; europarecht- lich in der Beziehung der EG-/EU-Mitgliedstaaten untereinander, staatsrechtlich in der Beziehung zwischen den Ländern und schließlich verwaltungsrechtlich in den interkommunalen Relationen sowie den Beziehungen sonstiger substaatlicher juristischer Personen. Soll die hier vorzunehmende Untersuchung nicht ausufern, sich andererseits aber auch nicht in einer bloßen Kompilation erschöpfen, hat eine thematische Beschränkung zu erfolgen. Dafür ist das Kommunalrecht als Refe- renzmaterie gewählt worden.

Diese Grundlegung im Kommunalrecht ist aus drei Gründen sachlich geboten.

Zum einen stellt das Kommunalrecht als Organisationsrecht eine Querschnittsma- terie dar, die angesichts der Aufgabenfülle der prinzipiell allzuständigen Kommu- nen für die Behandlung der meisten verwaltungsrechtlichen Fallgestaltungen von großer praktischer Bedeutung ist.

Zum anderen hat der Gesetzgeber mit den noch im Einzelnen darzustellenden Landeskooperationsgesetzen in diesem Rechtsgebiet die bisher am meisten versprechenden Versuche zur Herausbildung verselbststän- digter öffentlich-rechtlicher Organisationsformen unternommen. Schließlich ver- spricht das im Schnittpunkt zwischen Staat, Kommune und Bürger gelegene Kom- munalrecht auf Grund seiner Polydimensionalität mehr als sonstige Gebiete des Verwaltungsrechts einen besonderen Erkenntnisgewinn. Dabei kommt dem Kom- munalrecht nicht nur hinsichtlich der Binnenorganisation der Kommunen eine Ordnungsfunktion zu, sondern in der Beziehung der Kommune zu ihren Einwoh- nern weist es zugleich die für das öffentliche Recht klassische Dimension der Uberordnung des Hoheitsträgers auf und erweitert diese im Verhältnis der Kom- munen zum Staat sowie zu supranationalen Organisationseinheiten um eine Rich- tung der kommunalen Unterordnung. Zu diesen drei anerkannten Bereichen des

1 Daher überzeugt Forsthoffs Entscheidung, in seinem Lehrbuch des Allgemeinen Verwaltungs- rechts, 10. Auflage, 1973, auch das Kommunalrecht zu behandeln, was in modernen Lehrbüchern des Allgemeinen Verwaltungsrechts in aller Regel nicht mehr geschieht.

2

Kommunalrechts tritt gleichberechtigt das Kooperationsrecht als vierte Dimension der Gleichordnung hinzu.

Die Konzentration auf die kommunale Kooperation dient der Abgrenzung zu anderen verwandten Formen der Zusammenarbeit, die in dieser Untersuchung keine eingehendere Darstellung erfahren, gleichwohl aber auf Grund ihrer struktu- rellen Vergleichbarkeit im Einzelfall Erkenntnisse auch für das Recht der kommu- nalen Kooperation erhoffen lassen. Zu diesen nur auszugsweise zu behandelnden Bereichen zählen das gleichfalls erst in Ansätzen erschlossene Feld der Zusammen- arbeit von Kirchengemeinden und Kirchenkreisen

, die Kooperation sonstiger weltlicher Selbstverwaltungskörperschaften in öffentlich-rechtlichen

und privat- rechtlichen

Formen, sowie das Zusammenwirken der Länder untereinander und mit dem Bund

.

II. Begriff kommunaler Kooperation

Die Untersuchung baut auf dem Begriff kommunaler Kooperation auf, weshalb dieser vorab zu klären ist. Die Kooperation stellt ein Grundphänomen des Rechts dar, welches nicht nur Anlass zur Entwicklung einzelner Rechtsinstitute, sondern Anstoß zur Genese des Rechts selbst gegeben hat. In der weitesten denkbaren Bedeutung kann unter Kooperation jedes Zusammenwirken in außerrechtlicher, informellrechtlicher oder rechtsförmlicher Gestalt verstanden werden. Außer- rechtliche Kooperationsformen sind Gegenstand politologischer und soziologi- scher Betrachtung, für diese rechtsdogmatisch angelegte Untersuchung bleiben sie außer Betracht. Unter informellrechtlichen Kooperationsmustern sollen Techniken der Zusammenarbeit verstanden werden, die sich an der Schwelle zum Recht bewegen, i. e. die im Vor-, Um- oder Nachfeld rechtsförmlicher Kooperationen auftreten und einen gewissen Geltungsanspruch erheben, der indes hinter der Ver- bindlichkeit rechtsförmlicher Kooperationen zurückbleibt. In Anlehnung an den völkerrechtlichen Begriff des »soft law«

mag man sie als »soft Cooperation«

bezeichnen. Diese Formen weicher Zusammenarbeit sind mit den herkömmlichen Rechtskategorien schwer fassbar; sie werden in die Betrachtung einbezogen, sofern und soweit sie wie die einfache kommunale Arbeitsgemeinschaft gesetzliche Aner- kennung gefunden haben oder sonst auf rechtsförmliche Kooperationen einwir-

2 Dazu Gauss, Geschichte und Gegenwartsgestalt des Rechts der Zusammenarbeit benachbarter Kirchengemeinden und Kirchenkreise im Rheinland und in anderen deutschen evangelischen Kir- chen; ders., ZevKR 1972, 157 ff.; Frost, Strukturprobleme evangelischer Kirchenverfassung, § 26;

ders., Das Recht der Zweckverbände in der Evangelischen Kirche im Rheinland.

3 Z. B. Zusammenarbeit mehrerer Industrie- und Handelskammern nach § 1 IVa I H K - G ein- schließlich der möglichen Bildung weiterer öffentlich-rechtlicher Zusammenschlüsse. Siehe Hendler, Selbstverwaltung als Ordnungsprinzip, S. 149, zur Zusammenarbeit benachbarter Handelskammern im damaligen Preußen.

4 E. g. Zusammenschluss öffentlich-rechtlicher Handwerksinnungen zu einem privatrechtlichen Landesinnungsverband nach §§ 79 ff. HandwO.

5 Siehe dazu Rill, Gliedstaatsverträge; Starck (Hrsg.), Zusammenarbeit der Gliedstaaten im Bun- desstaat.

6 Dazu Heintschel von Heinegg in Knut Ipsen, Völkerrecht, § 19 V, m. w. N.; Verdross/Stmma, Universelles Völkerrecht, §§ 543 ff.

§ 1 Einführung 3

ken. Diese rechtsförmlichen Kooperationsmodelle stehen im Zentrum der nachfol- genden Erörterungen. Ohne dabei an dieser Stelle eine abschließende Bestimmung des Begriffs des Rechts anzustreben

, können ausgehend von einem positivisti- schen Ansatz - was für die Zwecke dieser Untersuchung einstweilen genügen mag - zum corpus des Rechts zumindest die von einem Gesetzgeber autoritativ gesetzten und sozial im Großen und Ganzen wirksamen Regelungen gezählt werden. O b eine Einschränkung dieses vergleichsweise weiten Rechtsbegriffs im Sinne nicht- positivistischer Lehren, etwa durch einen Anspruch auf Richtigkeit

oder sonstige dem Recht immanente Gerechtigkeitsforderungen geboten ist, wird an entspre- chender Stelle

erörtert werden.

Unter Zugrundelegung eines weiten Begriffsverständnisses

mag man dabei jeden vertraglichen oder vertragsähnlichen Kontakt zwischen zwei oder mehr Rechtssubjekten als Kooperation einordnen. Zwar erscheinen die von den Ver- tragsbeteiligten mit dem Austausch von Leistung und Gegenleistung verfolgten Ziele auf einer ersten Betrachtungsebene einander entgegengesetzt, insofern der Leistungserbringer eine möglichst große, der Leistungsempfänger eine möglichst geringe Gegenleistung erstrebt. Indes liegt diesem vertraglich vereinbarten Aus- tausch das gemeinsame Interesse aller daran Beteiligten zugrunde, den Austausch überhaupt stattfinden zu lassen, meint doch jeder, besser als zuvor dazustehen und hätte er sich - von Fällen des Irrtums oder Zwangs abgesehen - anderenfalls nicht an dem Austausch beteiligt. Bei Anlegung einer solchen Betrachtungsweise er-

7 Für Definitionen des Rechtsbegriffs siehe exemplarisch aus positivistischer Sicht Hoerster, JuS 1987, 181 (188): »Recht kann definiert werden als eine stufenförmig strukturierte Normenord- nung, die in einer Gesellschaft Verbindlichkeit besitzt, Ausübung von physischem Zwang vorsieht und sich anderen derartigen Normenordnungen gegenüber im Konfliktfall durchsetzt.« sowie aus nicht-positivistischer Perspektive Ralf Dreier, NJW 1986, 890 (896): »Recht ist die Gesamtheit der Normen, die zur Verfassung eines staatlich organisierten oder zwischenstaatlichen Normensys- tems gehören, sofern dieses im großen und ganzen sozial wirksam ist und ein Minimum an ethi- scher Rechtfertigung oder Rechtfertigungsfähigkeit aufweist, und der Normen, die gemäß dieser Verfassung gesetzt sind, sofern sie, für sich genommen, ein Minimum an sozialer Wirksamkeit oder Wirksamkeitschance und ein Minimum an ethischer Rechtfertigung oder ethischer Rechtfer- tigungsfähigkeit aufweisen.« Weitere Begriffsbestimmungen finden sich etwa unter Betonung des Befehlscharakters der Rechtsnormen bei Bentham, Of Laws in General, S. 1, »[a] law may be defi- ned as an assemblage of signs declarative of a volition conceived or adopted by the sovereign in a state, concerning the conduct to be observed in a certain case by a certain person or class of per- sons, who in the case in question are or are supposed to be subject to his power.« sowie aus rechts- soziologischer Sicht bei Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, 1. Halbband, 1. Teil, Kap. 1, § 6:

»Eine Ordnung soll heißen: [...] b) Recht, wenn ihre Geltung äußerlich garantiert ist durch die Chance [des] (physischen oder psychischen) Zwanges durch ein auf Erzwingung der Innehaltung oder Ahndung der Verletzung gerichtetes Handeln eines eigens darauf eingestellten Stabes von Menschen.« Zum rechtssoziologischen Rechtsbegriff siehe ferner Raiser, Das lebende Recht, S. 177 ff.

8 Vgl. Alexy, Begriff und Geltung des Rechts, S. 129 ff., sowie Ralf Dreier, NJW 1986, 890 (896).

9 Zum RZVG als möglicherweise typisch nationalsozialistischem Recht siehe §§ 7 VI; 12 I;

zur Verbandsgerechtigkeit vgl. § 29.

10 Zu Kooperation als Grundbegriff nicht nur der Rechtswissenschaft, sondern auch als Schlüsselbegriff für den Ubergang zu anderen Wissenschaften siehe Baer in Schmidt-Aßmann/

Hofmann-Riem, Methoden der Verwaltungsrechtswissenschaft, S. 223 (226).

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scheinen weite Bereiche des Privatrechts, aber auch ausgewählte Gebiete des Völ- ker-, Staats- und Verwaltungsrechts als Kooperationsrecht.

Diese Deutung leistet indes durch die Aussonderung von im Über-/Unterord- nungsverhältnis ergehenden Rechtsakten nur eine erste Annäherung an die rechtli- chen Kooperationsformen, trägt aber durch die verbliebene Einbeziehung synal- lagmatischer Austauschverhältnisse mit dem diesen immanenten Interessenwider- streit noch den Keim künftiger Begriffsverwirrung in sich.

Kooperation ist daher etymologisch ausgehend von dem ursprünglichen Sinne des Wortes als das gemeinsame ( » c o « ) Schaffen eines Werkes (»opus«) zu verste- hen. Eine solche Kooperation ist im Idealfall das Resultat eines Gleichlaufs der Interessen der Beteiligten, welche einander nicht entgegengerichtet, sondern auf dasselbe Ziel hin geordnet sind.

Sie geht typischerweise über einen bloß synallag- matischen Vertrag hinaus. Dabei kann sie sich auf eine vertragliche Verpflichtung zu koordiniertem Vorgehen beschränken oder - was dem rechtlichen Leitbild der Kooperation eher entspricht - einen neuen Rechtsträger zur Verfolgung der den Beteiligten gemeinsamen Interessen schaffen. Während das Privatrecht ausgehend von den derzeit überwiegend noch als Gesamthandsgemeinschaften betrachteten Formen der BGB-Gesellschaft, O H G und KG über den eingetragenen Verein bereits als juristische Person bis hin zu G m b H und Aktiengesellschaft einen gan- zen Fundus solcher selbstständiger oder auf dem Wege der Verselbstständigung befindlicher Rechtsgebilde zur Verfügung stellt, steckt ein vergleichbares öffent- lich-rechtliches Gesellschaftsrecht

noch in den Kinderschuhen.

Dies mag im Völker- und Europarecht mit der geringen Anzahl entsprechender Rechtsträger erklärt werden, die jeweils eine einzelfallbezogene vertragliche Regelung und wis- senschaftliche Erörterung rechtfertigen, und im Staatsrecht auf das grundgesetzli- che Verbot der Schaffung einer weiteren Rechtsebene zwischen Bund und Ländern zurückzuführen sein. Im Verwaltungsrecht indes stellt die unterbliebene Heranbil- dung entsprechender Kooperationsformen ein sachlich nicht zu rechtfertigendes gesetzgeberisches Defizit dar, welches zu einer anderenfalls vermeidbaren, Züge eines Formenmissbrauchs

annehmenden Flucht ins Privatrecht

geführt hat.

Diesem Gebrechen wird durch die verwaltungsrechtliche Literatur, die noch immer von der Vorstellung des Verwaltungsrechts als Subordinationsrecht geprägt ist, nur bedingt abgeholfen.

Die vorliegende Untersuchung strebt an, diesen Mangel - wenigstens teilweise - zu beheben. Ausgehend von den kommunalen Kooperationsformen soll dabei ein weiterer Beitrag zur Herausbildung eines allge- meinen öffentlich-rechtlichen Gesellschaftsrechts geleistet werden.

11 Zur Entwicklung der Kooperation aus spieltheoretischer Sicht siehe Axelrod, The Evolution of Cooperation, v. a. S. 124 ff.; sowie ders., The Complexity of Cooperation, v. a. S. 40 ff.

12 Gesellschaft« hier nicht eng im Sinne der §§ 705 ff. BGB verstanden, sondern weit als Syno- nym für sämtliche verselbstständigten Kooperationsformen.

13 Siehe grundlegend zur öffentlich-rechtlichen Gesellschaft Mann, Die öffentlich-rechtliche Gesellschaft, passim.

14 Dazu Pestalozza, »Formenmißbrauch« des Staates, 1973.

15 Zum Begriff Fleiner, Institutionen des deutschen Verwaltungsrechts, S. 326.

16 Zur Kritik an der derzeitigen Lage der Verwaltungsrechtswissenschaft sowie zu Ansätzen der Uberwindung dieses Zustandes siehe Bumke in Schmidt-Aßmann/Hofmann-Riem, Methoden der Verwaltungsrechtswissenschaft, S. 73 ff., sowie die übrigen Beiträge in diesem Sammelband.

§ 1 Einführung 5

Das Kooperationsrecht ist vom Ansatz her durch das Prinzip der Gleichberech-

Kommunen derselben Ebene erfolgt, d. h. zwischen Gemeinden einerseits, zwi- schen Landkreisen andererseits, ergeben sich zwar Rückwirkungen auf die interne Organisation der Beteiligten, das herkömmliche hierarchische Modell der Abfolge der Hoheitsträger wird jedoch nicht in Frage gestellt, wenngleich in der Rechtspra- xis die Beteiligung von Kommunen von gleichem Rechtsstatus, aber sehr unter- schiedlicher Größe und Einwohnerzahl erhebliche Probleme aufzuwerfen vermag.

Werden jedoch Personen des Privatrechts in die Zusammenarbeit einbezogen, beginnt diese Gleichordnungsdimension die Subordinationsfunktion zu überla- gern, und die Möglichkeit, Hoheitsakte gegenüber den beteiligten Privaten zu erlassen, wird fragwürdig. Die gleiche Wirkung tritt ein - mit aus Sicht der beteilig- ten Kommune vertauschten Rollen - bei Mitwirkung staatlicher Stellen an kom- munalen Zusammenschlüssen. Auch in diesem Fall beeinflusst die institutionell verfestigte Zusammenarbeit das an sich zugrunde liegende Unterordnungsverhält- nis der Kommune und kann zu Verschiebungen, insbesondere im Bereich des Auf- sichtsrechts, führen. Zur Berücksichtigung dieser Einwirkungen kann daher eine Abstufung der Gleichheit der Beteiligten geboten sein, worauf an geeigneter Stelle eingegangen wird.

Die so eingegrenzte kommunale Kooperation basiert auf dem Begriff der Kom-

Rechtsordnung legaldefinierten Terminus. Auch der etymologische Ansatz, Kom- mune als das, was mehreren gemeinsam (»communis«) ist, zu verstehen, führt nur bedingt weiter. Denn etwas Gemeinsames liegt jedem Verband, sei er öffentlich- rechtlicher oder privatrechtlicher Natur, zu Grunde, sodass man bei unbefangener Betrachtung mit Fug und Recht nicht nur einen Verein, sondern auch den Staat selbst als »Kommune« bezeichnen könnte. Es verbleibt die Anknüpfung an das herkömmliche Begriffsverständnis. Danach sind kommunale Einheiten dreier Ebe- nen zu unterscheiden.

Auf der untersten Stufe stehen die Gemeinden, gemeindefreie Grundstücke und - rechtshistorisch - Gutsbezirke. Angesichts ihrer Aufgabenfülle bei begrenzter Leistungsfähigkeit neigen sie in besonderem Maße zu Kooperationslösungen.

Auch Ämter, Verbands- und Samtgemeinden sind zu dieser kommunalen Basis zu zählen.

Die mittlere Ebene wird von Gemeindeverbänden eingenommen, d. h. Verbän- den, die sich vollständig aus kommunalen Einheiten der untersten Stufe zusam- mensetzen. Diese werden zumeist als Landkreise bezeichnet, in der älteren bayeri- schen Terminologie als Bezirke

. Ihre Abgrenzung zu den im Wege der Koopera- tion entstandenen Verbänden bereitet besondere Schwierigkeiten. Ihnen gleichgestellt sind die kreisfreien Städte. In allen deutschen Flächenländern ist das Staatsgebiet jeweils deckungsgleich mit der Summe der Gebiete dieser kommunaler Einheiten mittlerer Ebene. Ihr Aufgabenkreis ist im Vergleich zu den Gemeinden eingeschränkt, zugleich ist ihre Leistungsfähigkeit größer. Obgleich sie deshalb

17 Siehe v. a. § 29.

18 Vgl. Art. 9 I I I BayV 1946.