BIFIE-Journal https://www.bifie.at/bildungsforschung/bifie-journal Ausgabe 1/2017, DOI: 10.7888/bifiejournal-1.2017-1-5 Bundesinstitut BIFIE, Alpenstraße 121, 5020 Salzburg, www.bifie.at
Christian Wiesner & Claudia Schreiner
Genese der Bildungs standards in Österreich
Ausgangspunkte
In den neunziger Jahren des vergangenen Jahrhunderts bezogen sich Reformen im Bildungsbereich in Österreich schwerpunktmäßig noch weitgehend auf die Autonomie der Schulen (Rahmenbedingungen für Schule und deren Struktur), auf den pädagogischen Bereich der Inputaspekte (z. B. Lehrplan des Jahres 1999) und auf die innere Schulqualität (Qualitätsprozesse) – Aspekte des Outputs oder des Outcomes waren noch kaum im Fokus des Interesses.
Aufbauend auf einem Gutachten über „Möglichkeiten und Grenzen der Qualitätsevaluation und Qualitätsentwick- lung im Schulwesen“ von Posch und Altrichter (1997) erschien zunächst besonders das „Schulprogramm konzept“
als Steuerung von Input- und Prozessaspekten als die plausible Methode für eine nationale Qualitäts sicherung (Haider, 2006; Eder & Altrichter, 2009). Im Sammelband „Qualitätsentwicklung und Qualitätssicherung im österreichischen Schulwesen“, herausgegeben von Eder, Posch, Schratz, Specht und Thonhauser (2002), wurde der Schwerpunkt noch auf schulinterne Ansätze und Verfahren der Qualitätsentwicklung (Specht, 2006) gelegt.
Im Rahmen der Diskussion zur Arbeit mit einem Schulprogramm sollten Schulen künftig jedoch verpflichtend (Selbst-)Evaluationen durchführen (vgl. Oelkers & Reusser, 2008) und damit über Output-Aspekte und gesell- schaftliche Wirkungen reflektieren.
Die Initiative „Qualität in Schulen“ (Q.I.S.) des damaligen BMBWK (Bundesministerium für Bildung, Wissen- schaft und Kultur) forderte konkrete Maßnahmen am Schulstandort, unter anderem auch durch das Schulpro- grammkonzept, und unterstützte weitgehend die Sicherung und Weiterentwicklung der Qualität der einzelnen Schule. Es wurden zunächst vorwiegend Instrumente für die interne Selbstevaluation sowie deren Verfahrens- beschreibungen zur Verfügung gestellt (Radnitzky & Iby, 2004; Schratz, Iby & Radnitzky, 2000; Haider, 2006).
Auf dem freien Markt entstanden die ersten österreichischen Unterstützungsangebote für das interne Qualitäts- management durch externe Berater/innen im Bildungsbereich.
Das wenig zufriedenstellende Abschneiden der österreichischen Oberstufe bei der erstmaligen Teilnahme Öster- reichs an der international vergleichenden Studie TIMSS (Third International Mathematics und Science Study, 1995) im Jahr 1998 (Veröffentlichung der Daten) und die ernüchternden Ergebnisse bei PISA 2000 (Programme for International Student Assessment) prägten die damit einsetzende Diskussion zu Leistungs-, Qualitäts-, Kompe- tenz- und Bildungsstandards nachhaltig.
Auf höchster politischer Ebene erstmals eingefordert wurden Standards im Bildungswesen für das österreichische Schulsystem im Regierungsprogramm der Österreichischen Volkspartei (ÖVP) und der Freiheitlichen Partei Öster- reichs (FPÖ) aus dem Jahr 2000. Zunächst stand das Regierungsprogramm noch im Zeichen der Weiterentwick- lung der Schulqualität und des Erhalts und Ausbaus der „hohen Qualitätsstandards der Schulen durch Einführung von Schulprogramm und Qualitätsevaluation“, jedoch erwähnte es bereits die „Erarbeitung von Leistungsstan- dards“ und den „Leistungsvergleich der Schulen“.
Im April 2000 sprach die damalige Bundesministerin für Bildung im Nationalrat von der Wichtigkeit von Leistungsstandards an den Schnittstellen, um künftig Auskunft geben zu können, „ob die Schule ihr Ziel erreicht hat oder nicht“ (20. Sitzung des Nationalrats, 2000). Im Vordergrund der damaligen Überlegungen stand somit die Schule und nicht die direkte Förderung von Schülerinnen und Schülern.
PISA und die Folgen
Die vergleichende internationale Schülerleistungsstudie PISA bewirkte in Österreich eine Umorientierung auf die sogenannte „neue“ Output-Steuerung. Obwohl zu diesem Zeitpunkt noch ungeklärt war, ob internationale
„ Studien einen nachhaltigen Beitrag zur Qualitätsentwicklung der einzelnen Schule leisten, wurde die Diskussion über Professionalität von Lehrerhandeln und Schulqualität dynamisiert“ (Rauch & Krainer, 2002, S. 269). Vor diesem Hintergrund wurden neue Steuerungsmodelle gefordert, das Thema eines regelmäßigen Monitorings gewann in den darauffolgenden Jahren an Bedeutung (vgl. Oelkers & Reusser, 2008). Die im Dezember 2001 zum ersten Mal für Österreich vorgelegten Ergebnisse von PISA 2000 wurden im Vergleich zum späteren PISA 2003 noch relativ euphorisch aufgenommen. Die damalige Bildungsministerin sprach davon, dass es nach diesen Ergebnissen darauf ankommt, „sich nicht auf den Lorbeeren auszuruhen, sondern von einem der besten Plätze zur Weltklasse aufzurücken“ (Grillmayer, 2012, S. 104).
Werner Specht (2002) skizzierte als einer der ersten österreichischen Bildungsforscher denkbare Möglichkeitsräume und Datenquellen als Gesamtkonzept für ein umfassendes deskriptives, aber auch analytisches Monitoring für die Entwicklung und Qualitätssicherung des Schulwesens. Daten sollten sowohl durch eigens durchgeführte Erhe- bungen und systematische Auswertungen als auch durch die Verknüpfung mit bestehenden statistischen Quellen erschlossen werden. Neben Indikatoren und Merkmalen über Schülerströme und ökonomische Indikatoren über Ressourcenaufwand und -nutzung forderte Specht insbesondere nationale Erhebungen von Schülerleistungen an kritischen Zeitpunkten der Schullaufbahn in definierten Gegenstandsbereichen sowie zielgruppenspezifische Befra- gungsdaten über als wesentlich angesehene und kritische Entwicklungsbereiche und Kontexte im Bildungswesen.
Ein besonderes Augenmerk sollte auf die Bereitstellung von lokalen und regionalen Referenzdaten, auf die Identi- fikation von Stärken und Schwächen (in Hinblick auf zeitliche Entwicklungen sowie regionale und sektorale Dispa- ritäten) und die Identifikation von Themenfeldern für eine lösungsorientierte Bildungsforschung gelegt werden.
Dabei prognostizierte Specht (S. 192):
Die Anschlussfähigkeit standortbezogener Selbstevaluation an nationale Qualitätsinitiativen steht und fällt mit der Verfügbarkeit von Vergleichsdaten, die die lokalen Befunde in einen weiteren Kontext stellen.
Eine wesentliche Forderung war nicht nur, deskriptive Assessments (als „reine“ Leistungsstudien) durchzuführen, sondern Erhebungen analytisch und kontextbezogen anzulegen. Durch analytische Flächenerhebungen sollte nach wichtigen Faktoren gefragt werden, damit Unterschiede zwischen Schulen, Schulklassen oder Regionen erklärt werden können und um in diesem Sinne mögliche Interventionen und aus heutiger Sicht „Gelingensbedingungen“
für notwendige Veränderungen abzuleiten.
Zukunftskommission
Die ab 2003 einberufene österreichische Zukunftskommission (Mitglieder der Zukunftskommission waren Ferdinand Eder, Günter Haider, Werner Specht, Christiane Spiel und Manfred Wimmer) konkretisierte 2004 in ihrem Positionspapier die „Entwicklung, Einführung, Überprüfung und Nutzung von Bildungsstandards im öster reichischen Schulsystem“. Durch dieses Papier wurde der Begriff der Bildungsstandards nachhaltig in die öster- reichische Diskussion über Standards eingeführt. Die Zukunftskommission griff in ihrem Grundsatz papier deutlich den „mehr oder weniger verbindlichen Charakter“ der Rahmenlehrpläne für Lehrer/innen auf und kritisierte die Lehrpläne dahingehend, dass diese „hauptsächlich auf den Inhalt des Unterrichts“ fokussieren würden (Zukunfts- kommission, 2004, S. 1). Die überwiegende Fokussierung auf den Stoff/Inhalt (als „Input“) führe zu stark kontext- bezogenen Leistungsbeurteilungen, die über die tatsächliche Erreichung von Grundkompetenzen (als „Output“) wenig aussagen würden.
Die Kommission betonte die Notwendigkeit von begleitenden Maßnahmen, um Qualitätsmanagementprozesse auf
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auch ein regelmäßig erscheinender Nationaler Bildungsbericht zur Dokumentation der Bildungsergebnisse emp- fohlen. Durch allgemein konsensfähige Bildungsziele in Form verbindlicher Bildungsstandards sollte im Sinne der Zukunftskommission die Ziel- und Ergebnisorientierung im Unterricht erhöht werden. Dabei sollten Mindeststandards eindeutig die Ergebnisse festlegen, die von allen Lernerinnen und Lernern erwartet werden, wodurch eine objektivere Beurteilung von Schülerleistungen und eine faire Vergabe von Berechtigungen (Gerech- tigkeits- und Berechtigungsorientierung) stattfinden sollte. Diese Mindestanforderungen würden den Abschluss der 4. und 8. Schulstufe gewährleisten, einerseits, um „inakzeptable Qualität unterhalb von Mindestanforde- rungen“ zu vermeiden und einen positiven Abschluss auf der 4. und 8. Schulstufe abzuleiten (im Sinne einer „Rechenschaftsorientierung“) und andererseits, um für Lehrer/innen, Schulen und das System transparente Aus- künfte als Rückmeldungen von Bildungsergebnissen und deren Veränderungen zur Verfügung zu stellen (im Sinne einer „Entwicklungsorientierung“).
Die 2004 zuständige Bundesministerin der Österreichischen Volkspartei (ÖVP) legte in einigen Punkten von der Position der Zukunftskommission abweichende Ziele für eine „klasse:zukunft“ (2004) und speziell für die Bildungsstandards in Österreich fest. Die Ministerin stellte zu diesem Zeitpunkt klar, dass die Vorschläge der Zukunftskommission nicht alle übernommen werden: „Es werden viele Vorschläge der Kommission dabei sein, aber auch viele, die bisher gefehlt haben“, sagte die Ministerin in einem Interview mit der Tageszeitung Der Stan- dard (6. Juni 2004). Das Zielbild der damaligen Politik wurde deutlich in der Beantwortung einer parlamenta- rischen (mündlichen) Anfrage:
Es sollte ein Wechsel von einer „totalen“ Input-Orientierung zu einer Output-Orientierung erfolgen und diskutiert werden, welche Ergebnisse in den verschiedenen Schulstufen erbracht werden.
Dabei sollte keine Verbindung bestehen zwischen der Notenbeurteilung und der Erreichung von Standards, die für Lehrer/innen vielmehr der Orientierung dienen sollten.
Die Standards sollten kein Überprüfungsinstrumentarium für Schüler/innen sein, sondern eine Zielvorgabe für die Qualität des Unterrichts an einer Schule. Deshalb sollten durch sie keine Rechtsfolgen entstehen und keine ausgeprägte aktive Rechenschaftslegung verfolgt werden, jedoch sollte ein deutlicher Auftrag an die Lehrerbildung hinsichtlich dieser neuen pädagogischen Herausforderungen erfolgen.
Öffentlicher und politischer Konsens
In diesem Sinne bestand zwischen 2004 und der gesetzlichen Umsetzung sowie der Verankerung der Bildungsstan- dards im österreichischen Schulwesen 2008/09 ein breiter öffentlicher und politischer Konsens über Standards:
Beispielsweise trat die Sozialdemokratische Partei (SPÖ) in ihrem Bildungsprogramm 2004 nicht nur für den Aus- bau der Schulautonomie und für die Weiterentwicklung von Schulen als kulturelle Zentren (Clusterbildungen zur Entwicklung gemeinsamer kultureller Angebotsprofile, spezielle kulturelle Schulprofile) ein, sondern forderte auch die Festlegung von Bildungsstandards und deren externe Überprüfung. Die ÖVP forderte in ihrem „Kursbuch Zukunft“ (2006) die Einrichtung eines mittleren Schulmanagements an den Schulen und im Perspektivenpapier
„perspektiven für österreich – perspektiven für die menschen“ (2007) mehr Autonomie, was bedeutete, dass zwar das Ziel und die Ergebnisse national vorgegeben und gesteuert, formuliert und evaluiert werden sollten, der Weg zur Zielerreichung aber der Schule überlassen bleiben sollte. In der „Verantwortungsschule“ müssten Schulgemein- schaften, d. h. Lehrer/innen, Eltern und Schüler/innen, gemeinsam mehr Rechte und Pflichten wahrnehmen.
Die Steuerung der Schulen sollte einerseits über Bildungsstandards und Zielvorgaben geschehen und andererseits durch eine regelmäßige Evaluierung durch externe Instanzen, die öffentlich bekannt gemacht wird. In allen Bil- dungsangeboten der Mittelstufe sollte es einen gemeinsamen, allgemeinbildenden Fächerkanon mit Bildungsstan- dards geben. Die österreichischen Sozialpartner forderten in ihrem Konzept „Chancen durch Bildung“ (2006) die Entwicklung neuer Konzepte für Steuerungsinstrumente im Schulwesen mit den Eckpunkten Schulautono- mie, externe Ergebnis- und Qualitätssicherung und Bildungsstandards. Im „Bildungskonzept 2010“ strebte der Katholische Familienverband 2006 nach Standards nicht nur an den Schnittstellen 4., 8. und 12. Schulstufe, um die Fähigkeiten der Schüler/innen zu messen. Standards sollten vielmehr in allen Schulstufen implementiert werden, um den Schülerinnen und Schülern, aber auch den Lehrerinnen und Lehrern die Möglichkeit zu geben, etwaige Defizite bis zum Übertritt in eine andere Schulart aufzuarbeiten.
Dieser breite und gelebte Konsens führte dazu, dass im Regierungsprogramm 2007 der Sozialdemokratischen Partei Österreichs (SPÖ) und der Österreichischen Volkspartei (ÖVP) die Bildungspolitik als „Chancenpolitik“
bezeichnet wurde, um „klare Regelungen der Lern- und Leistungsziele“ sowie eine aussagekräftige Evaluierungs- kultur einzufordern. Unter dem Punkt „7. Qualitätssicherung an Schulen“ zum Thema Bildung werden die
„Fertigstellung der Ausarbeitung der Bildungsstandards“, die „rasche Implementierung der Bildungsstandards auch auf gesetzlicher Basis“ und das „Einrichten eines Bildungsmonitorings, das Rückmeldungen über den Unter- richtsertrag und die Unterrichtsqualität“ erlaubt, festgelegt.
Gesetzliche Verankerung
Zur bevorstehenden gesetzlichen Fixierung der Bildungsstandards durch eine entsprechende Novelle des Schul- unterrichtsgesetzes (606 d. B.) sprach die zu diesem Zeitpunkt verantwortliche Bundesministerin der Sozial- demokratischen Partei Österreichs (SPÖ) im Unterrichtsausschuss von der „Entwicklung einer Feedback-Kultur ohne Schuldzuweisungen“ und von einem „Qualitätscheck des Schulstandorts“ (Parlamentskorrespondenz Nr.
596, 2008). Ein Ziel der Ministerin war die Entkoppelung von Qualitätsstandards und Leistungsfeststellung, da Standards vor allem bestehenden Problemfeldern in der Schule entgegenwirken sollten.
Als wesentliches Element der Schulentwicklung sollten Qualitätsstandards dazu beitragen, dass be- trächtliche Ergebnisunterschiede zwischen einzelnen Standorten durch die Entwicklung von neuen Methoden und verbindlicher Kompetenzorientierung verringert werden.
In dieser Diskussion im Unterrichtsausschuss vertrat eine Abgeordnete der Österreichischen Volkspartei (ÖVP) die Auffassung, dass grundsätzlich keine „richtige“ Variante von Standards existiere und Österreich einen eigenen Weg entwickeln solle. Die österreichische Entwicklung der Standards sei demnach als eigenständiger „Work in Progress“
zu betrachten. Ein Abgeordneter der Grünen in Österreich (Grüne) favorisierte eine flächendeckende Variante der Überprüfung, damit Maßnahmen direkt aus Rückmeldungen abgeleitet werden könnten. Ein Abgeordneter der Sozialdemokratischen Partei Österreichs (SPÖ) bekräftigte damals, dass mit den Standards keine Beurteilung der Lehrer/innen erfolgen solle, was im Widerspruch zur Idee dieser Qualitätsstandards stehen würde. Von einem Abgeordneten der Freiheitlichen Partei Österreichs (FPÖ) kam eine Zustimmung zu den Bildungsstandards, die als „erster und mutiger Schritt“ (Parlamentskorrespondenz Nr. 596, 2008) bezeichnet wurden, um eine Kultur in Gang zu setzen, die es in Österreich bisher nicht gegeben hat.
Im Ministerialentwurf vom 15. April 2008 wurden Bildungsstandards zur rechtlichen Verankerung im österrei- chischen Bildungssystem damit begründet, dass diese „einheitliche, objektiv vergleichbare Informationen zu den Kompetenzen der Schülerinnen und Schüler auf bestimmten Schulstufen“ liefern und damit „eine bedeutende Grundlage für Maßnahmen der Steuerung der Qualitätssicherung“ darstellen (183/ME XXIII. GP – Ministerial- entwurf – Vorblatt und Erläuterungen).
Die präzisen Ziele und genauen Funktionen der Bildungsstandards werden in den Besonderen Erläuterungen zur Novelle des Schulunterrichtsgesetzes (SCHUG 2008) erstmals ausführlich genannt und bilden die Grundlage des späteren Verordnungstexts: „Bildungsstandards liefern einen Vergleichsmaßstab, an dem aufgezeigt werden kann, in welchem Ausmaß es einer Schule gelingt, die Schülerinnen und Schüler mit den grundlegenden Kom- petenzen auszustatten.“ Die Rückmeldung der Ergebnisse aus den Bildungsstandardüberprüfungen sollen ab der ersten flächendeckenden Erhebung und im weiteren Verlauf (durch Erhebungszyklen) maßgeblich „einen Beitrag zu einer systemischen, insgesamt für die Schüler und Schülerinnen förderlichen Schul- und Unterrichtsentwick- lung“ leisten (Rundschreiben Nr.6/2012: Richtlinien des BMBF für den Umgang mit den Rückmeldungen der Bildungsstandardüberprüfung).
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Literatur
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Pro Business
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Rauch, F. & Krainer, K. (2002). Grenzgänge zwischen Professionalisierung und Schulentwicklung: Begründungen, Erfahrungen und Reflexionen zum Universitätslehrgang „Professionalität im Lehrberuf“ (ProFil). In K. Eckstein
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